Форма государственного устройства

Франция -- унитарное государство.

Нормативная база местного управления и самоуправления

Принцип территориальной децентрализации закреплен в Конституции Франции 1958 года. В статье 72 Конституции говорится: «Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом. Представители Правительства в департаментах и на территориях ответственны за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов». Принятый в 1982 году Закон о децентрализации устанавливает, что регион -- самая крупная административно-территориальная единица -- наделяется правами местного коллектива, как коммуна и департамент. Принятие этого Закона привело к новому распределению прав и обязанностей между коммунами, департаментами, регионами и центральной администрацией.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во Франции установлена пятизвенная система органов местного управления и самоуправления: коммуна, кантон, округ, департамент, регион. Специфической чертой французской муниципальной системы является совмещение государственного (центрального) управления с местным самоуправлением в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц и в отношении одних и тех же граждан. Одновременно сосуществуют назначаемые сверху и выбираемые населением местные органы власти и управления.

- коммуна (их 36 тыс.) -- низовое звено территориальной организации. Коммуны охватывают город и село. Высший орган коммуны -- муниципальный совет, избираемый населением коммуны сроком на 6 лет путем всеобщих прямых выборов. Количественный состав совета зависит от численности населения и может колебаться от 9 до 49 членов. Связующим звеном между муниципальным советом и населением являются муниципальные комиссии, избираемые партийными группами на основе пропорционального представительства. Комиссии образуются по отраслям коммунального управления (финансам, культуре, спорту и т. п.). Органом исполнительной власти является мэр. Мэр и его заместители избираются муниципальным советом сроком на 6 лет. Мэр выступает в двух качествах -- как глава местного самоуправления и как государственный служащий. Распоряжением министра внутренних дел мэр может быть отстранен от должности на 3 месяца, а декретом правительства от может быть смещен со своего поста. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте (полномочия в области финансов). Как глава местной администрации, мэр распоряжается коммунальной собственностью, руководит коммунальны службами и контролирует деятельность публичных учреждений. Самостоятельно мэр осуществляет следующие полномочия: назначение, продвижение и увольнение чиновников своего аппарата, руководство полицией коммуны, принятие актов по охране общественного порядка.

- специальные межкоммунальные образования--синдикаты и сектора коммун, городские дистрикты, расширенные городские коммуны. Синдикаты -- это объединения нескольких коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ (одноцелевые или многоцелевые). Секторы могут быть образованы в новых или реконструемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикт - это объединение города с прилежащими территориями. Расширенная городская коммуна отличается от синдиката и дистрикта тем, что является публично-правовым учреждением, имеющим также черты территориального коллектива и характеризующимся переходом значительных полномочий от коммун к расширенной городской коммуне.

- кантон (их около 3,5 тыс.) объединяет несколько коммун и является избирательным округом по выборам департаментских органов самоуправления--Генеральных советов. В кантоне отсутствуют выборные органы местного управления. Кантоны представляют также территориальную основу для органов юстиции и полиции.

- округ (их более 300)--еще более крупное образование, включающее 100--150 коммун, созданное для удобства централизованного управления. Во главе округа--назначаемый правительством супрефект. Как и в кантоне, выборные органы управления в округе отсутствуют. В рамках округа осуществляется надзор за муниципалитетами.

- департамент -- основная единица административно-территориального деления Франции. Их образовано 96, включая Париж, который является отдельным департаментом. В состав Франции входят также 5 заморских департаментов и 5 заморских территорий. Основным органом департамента является генеральный (департаментский) совет, избираемый населением кантонов на 6 лет. Из своего состава генеральный совет выбирает бюро и председателя генерального совета сроком на 3 года. Исполнительным органом департамента является председатель генерального совета (до 1982 года эти функции выполнял префект).

Он подготавливает и исполняет решения генерального совета, является распорядителем расходов департамента, главой департаментских служб, руководит собственностью департамента, осуществляет полицейские функции. Полномочия генерального совета--совещательного органа департамента -- во многом схожи с полномочиями муниципального совета: утверждение бюджета, создание департаментских служб, управление имуществом департамента и др. Генеральный совет не действует постоянно, а собирается лишь 2 раза в год на сессии.

Государственную власть в департаменте представляет комиссар республики, назначаемый декретом Совета министров. Он выступает от имени центральной власти в генеральном совете и является представителем премьер-министра и каждого министра в отдельности. Комиссар республики надзирает за соблюдением законов, общественного порядка и может осуществлять административный контроль. Он не является исполнительным органом (каким был префект до 1982 г.), хотя и руководит деятельностью государственных служб в департаменте. Он не может осуществлять контроль за органами местного управления априори, а имеет право на контроль апостериори. Таким образом, за департаментами осуществляется административный надзор в лице комиссаров республики.

Регион, или район (их 22 в метрополии плюс 4 вне ее: Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), -- наиболее крупное объединение, включающее несколько департаментов. Введенный в 1982 г. регион получил статус «территориального коллектива» с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями.

Местный коллектив -- юридическое лицо, способное заключать соглашения, наделенное бюджетом, правами и обязанностями, собственной территорией, управляемой органами, избираемыми населением.

Образование регионов было связано с необходимостью преодоления препятствий в экономическом и социальном развитии вследствие существовавших узких административно-территориальных единиц. Небольшие размеры единиц перестали способствовать эффективному использованию природных, экономических и людских ресурсов. Регионы возглавляются региональным советом, который избирается на основе всеобщих прямых выборов. В его компетенцию входит осуществление экономического, социального, культурного и национального развития региона. В регионе создается экономический и социальный комитет, который является консультативным органом региона и высказывает свое мнение по стратегическим вопросам экономического и социального планирования и развития, а также региональный комитет по займам. В регионе действует своя счетная палата. Исполнительным органом региона является председатель регионального совета. Его функции и полномочия полностью совпадают с аналогичными функциями председателя генерального совета департамента. Представители государства в регионе -- комиссары республики -- имеют такие же функции, что и комиссары республики в департаментах.

Париж является одновременно коммуной и департаментом (с 1964 г.). Париж делится на 20 округов, Лион -- на 9 округов, Марсель -- на 6 секторов, каждый из которых включает в себя от 1 до 4 из существующих в городе округов. Секторы Марселя приравниваются к парижским и лионским округам. Управление этими тремя городами находится в руках муниципальных советов, избираемых на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы по округам (в Париже и Лионе) или секторам (Марселе). Число членов муниципальных советов колеблется от 73 в Лионе до 163 в Париже. Исполнительная власть во всех городах принадлежит мэру. В Париже государство представлено двумя лицами -- комиссаром республики и префектом полиции.

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

Функции, осуществляемые органами коммун, многочисленны жилищные вопросы, санитария и гигиена, общественный транспорт, обеспечение занятости, охрана окружающей среды, озеленение, организация профессионального образования молодежи и др. Кроме этого, коммунальные органы реализуют следующие полномочия: обсуждение и принятие бюджета; определение суммы налогов; приобретение, найм и продажа муниципальной собственности и управление ею; создание и организация коммунальных служб; заключение договоров; создание и ликвидация должностей коммунальных служащих. Компетенция органов департамента значительно уже: поддержание в порядке дорог департамента, общественных зданий; управление больничными заведениями и некоторые другие вопросы.

В настоящее время, наряду с традиционными функциями, местные органы активно занимаются решением блока социально-экономических вопросов, в числе которых -- помощь в создании предприятий и новых рабочих мест. Например, региональные власти могут устанавливать т. н. «премию за занятость», то есть за всякую операцию по созданию или расширению экономической деятельности (премия выплачивается в пределах суммы расходов на создание 30 рабочих мест), премию за создание

предприятий (не более 150 тыс. франков) и другие меры. В большинстве коммун создан специальный отдел по экономической помощи.

Оказывается социальная помощь. В каждой коммуне существует отдел социальной помощи (ОСП) -- центральная организация, на которую опирается вся социальная политика коммун. Другие организации, такие, как социальные службы мэрии и разного рода ассоциации, дополняют ОСП и образуют сеть коммунальных социальных действий. В политическом смысле для муниципалитета важно, чтобы избиратели-получатели социальных услуг связывали деятельность ОСП с действиями муниципальных властей. Поэтому, когда ОСП переезжает из мэрии в другое здание, возникает проблема, которая часто решается созданием параллельной социальной службы мэрии, занимающейся теми же вопросами, что и ОСП. Социальная помощь на местах включает: а) индивидуальную помощь деньгами -- регулярные пособия, помощь в натуральном виде (новогодние подарки, продукты, одежда); б) коллективную помощь по хозяйству, помощь при раздаче питания на дому, по уходу за больными, по организации досуга и др.

Местные органы занимаются и жилищным строительством: мэрия управляет и распоряжается земельными участками, может предоставлять жилье, определять уровень налогов или арендной платы, предоставляет помощь нуждающимся съемщикам жилья, распоряжается частью (до половины) социального жилищного фонда.

ФИНАНСЫ

Доходы местного бюджета.

Франция относится к странам с большим числом местных налогов (их более 50). Взимаются следующие местные налоги:

1) жилищный налог (16,4% в структуре всех местных налогов);

2) профессиональный налог (30,8% в структуре всех местных налогов);

3) поимущественный (24,7%);

4) земельный налог;

5) дополнительные прямые налоги: налог на вывоз бытового мусора, на уборку улиц, за превышение плотности застройки, за отсутствие площади для стоянок, транспортный налог, налог за недостаточное озеленение и др.

6) косвенные налоги: доходы от налогов на регистрационную пошлину, от получения лицензии на продажу напитков, доходы игорного бизнеса, потребления электроэнергии, отопления, освещения и др.

Система государственных дотаций местным органам включает:

1) кредиты министерства внутренних дел: дотацию на оборудование; на децентрализацию (компенсация за сокращение доходов в результате децентрализации); школьные дотации (на оборудование школ и колледжей);

2) помощь со стороны министерств, учреждений и фондов: общая дотация; компенсация за налог на добавленную стоимость, который перешел полностью в центральный бюджет; компенсация за сокращение профессионального налога.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТЯМИ

Когда речь шла об округах и регионах, мы описывали деятельность комиссара республики и формы осуществляемого им контроля за местными органами. Кроме этого, финансовый контроль осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет счета местных коллективов, законность их деятельности, надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей.

3. Смешанная муниципальная система

ГЕРМАНИЯ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория: 356,96 тыс. кв. км.

Столица: в июне 1991 г. объявлен Берлин (3,5 млн.);

окончательный перевод столицы из Бонна потребует 10--12 лет.

Население - 81,7 млн. (1996г.).

Этнический состав населения, подавляющее большинство--немцы;

проживают около 100 тыс. лужицких сербов и 50 тыс. датчан.

Форма правления и организация власти на разных уровнях

ФРГ -- парламентская республика. Глава государства -- федеральный президент. Вся полнота исполнительной власти принадлежит федеральному канцлеру и правительству. Верховным законодательным органом ФРГ является бундестаг (парламент), избираемый на 4 года путем всеобщих прямых и тайных выборов. Половина депутатов избирается в округах по мажоритарной системе, остальные--по партийным спискам, выставляемым в каждой земле. В бундестаге могут быть представлены партии, набравшие на выборах не менее 5% голосов избирателей по спискам или проведшие трех депутатов по избирательным округам. Интересы земель представляет бундесрат, где каждая земля располагает минимумом 3, но не более 6 местами (в зависимости от численности населения).

Форма государственного устройства

ФРГ -- федеративное государство, каждая из земель которого имеет свою конституцию, парламент и правительство.

Нормативная база местного управления и самоуправления

Местное управление в Германии принято называть коммунальным. IВ основном законе ФРГ нет специального раздела, посвященного административно-территориальному делению

субъектов федерации. В нем говорится лишь о существовании округов и общин, в которых избираются представительные органы. Закреплено право общин регулировать все дела местного сообщества в рамках закона и под свою ответственность. В конституциях земель вопросы местного управления и самоуправления определяются подробнее. К компетенции земель относится законодательное регулирование предметов ведения и полномочий местных органов. Федеральное и земельное законодательства устанавливают не только каркас местного самоуправления, но и способы решения коммунальных задач. Действует принцип «негативного регулирования»: местным органам «дозволено все, что прямо не запрещено» (в отличие, например, от Великобритании, где принцип «разрешено только то, что предписано законом»). Правовое положение общин, округов, городов подробно определяется в уставах общин и уставах округов, которые утверждаются землями.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

При разнообразии в административно-территориальном устройстве земель можно, тем не менее, выделить два звена местного управления и самоуправления:

- округ, автономный район, город. Каждая земля делится на округа с населением от 100 тыс. до 500 тыс. чел. (в среднем 160 тыс.). Положение округа носит двойственный характер: он является одновременно и административной единицей земли, и укрупненной коммунальной единицей, союзом (объединением) общин. Округа и города в ранге округов, образуя основу местного самоуправления, одновременно служат звеном административной государственной системы. Тем самым в Германии наблюдается как бы слияние местного управления и самоуправления.

Межкоммунальная кооперация (особенно в области планирования) развита в ФРГ: более 70% общин входят в разного рода «содружества». Тем самым часто создаются новые административные структуры, отбирающие часть прав коммун. В сельской местности существуют две формы коммунальной администрации: объединения, представляющие собой союз общин с двумя уровнями администрации (союза и каждой общины); сельские коммуны, состоящие из нескольких подразделений (небольшие поселения, хутора) с единым административным механизмом.

- общины (их более 9 тыс.) -- низовое звено местного самоуправления. Число населения варьируется -- от 500 чел. до

500 тыс. чел. и более. Понятием «община» охватываются как современные города с многомиллионным населением, так и небольшие деревушки.

Представительные учреждения местных органов носят в разных землях различные названия: совет в Нижней Саксонии и Северной Рейн-Вестфалии, общинный и городской совет в Баварии, Баден-Вюртенберге, Рейнланд-Пфальце, общинное и городское представительство, городское собрание депутатов в Гессене и Шлезвиг-Гольштейне и т. д. Местные представительные органы формируются в результате выборов населением. Чаще всего применяется пропорциональная система со «связанными списками», хотя в ряде земель имеет место сочетание пропорциональной системы с мажоритарной. Избранные представители общин получают звание городского (муниципального) советника, члена совета общины, депутата городского совета и т. д. и осуществляют деятельность на общественных началах.

Выделяют 4 модели местной администрации в Германии.

1. Южногерманский совет (в землях Баден-Вюртенберг, Бавария: общинный совет (представительный орган) избирается населением путем прямых выборов, бургомистр (обер-бургомистр) также избирается населением, и потому его позиции достаточно сильные. Бургомистр является одновременно главой исполнительного аппарата и председателем общинного совета, т. е. происходит слияние представительного органа с верхушкой администрации. Бургомистр решает большинство кадровых вопросов без согласования с советом, обладает весомыми правами в финансовой сфере, то есть может оказывать большое влияние на совет.

2. «Неправильный магистрат» (в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн, в городах Бремен, Гамбург). Существуют два органа: представительный орган, избираемый населением, избирает в свою очередь исполнительный орган-магистрат, включающий бургомистра и членов, работающих без вознаграждения. Оба органа организационно и функционально четко разделены, хотя на практике представительное собрание в некоторой степени зависимо от магистрата и бургомистра. Ученые указывают на потенциальную возможность конфликта между магистратом и советом.

3. Устройство бургомистра (в землях Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн): представительный орган избирается населением, исполнительный орган--бургомистр--избирается этим представительным органом. Бургомистр может обладать широкими

правами (является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса, правом опротестования решений совета) или узкими правами (лишен возможности использовать право опротестования). Этот тип имеет много общего с типом «южногерманский совет».

4. Северогерманский совет (в землях Северная Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония): представительный орган избирается населением; исполнительный орган--комитет по управлению--не является вспомогательным органом совета. Работой исполнительного комитета руководит общинный директор, избираемый представительным органом. Комитет по управлению занимается подготовкой решений совета, директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией. Система управления «совет -- общинный директор -- комитет по управлению» копирует англосаксонскую систему «совет -- управляющий».

Несмотря на существование разных моделей коммунального управления, всем им присуще следующее свойство: большая роль бургомистра как главы местного аппарата, наличие у него значительных полномочий. Бургомистры, как правило, являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и, в связи с этим правом, приостановления их исполнений. Распорядителем финансов общины является именно бургомистр. Система «совет-слабый бургомистр» отсутствует в ФРГ в отличие от США, где система «совет-слабый мэр» имеет распространение.

Итак, в подавляющем большинстве германских земель представительному органу противостоит «сильный» глава исполнительной власти района -- бургомистр, или районный директор, который часто одновременно является и председателем представительного органа. Бургомистр и районный директор обладают широкими полномочиями в решении оперативных дел. Они выполняют две функции: главного управляющего всеми коммунальными делами района и представителя субъекта федерации -- земли (ему адресуются поручения от администрации земли).

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, дорожного строительства, пожарной охраны, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и пр.

Округа и города в ранге округов выполняют следующие функции:

1) генеральное планирование строительства, городское планирование, окружное планирование, финансовое планирование;

2) в области образования и обслуживания населения: управление подготовительными школами, общеобразовательными курсами для взрослых, реальными училищами, общеобразовательными школами, средними школами, детскими садами, детскими площадками, спортивными сооружениями, системой водоснабжения и подачи тепла, местным транспортом, больницами, клиниками для умственно неполноценных, домами для престарелых, поддержание дорог, охрана водоемов, служба здоровья, театры, развлечения и др.;

3) контрольные функции: выдача лицензий, дорожный контроль, контроль за загрязнением воздуха; контроль за продуктами питания, пожарная служба, ветеринарная служба, служба регистрации и межевания земель.

Подавляющее большинство указанных функций входит в исключительную компетенцию местных органов округа, а часть из них находится в совместном ведении общин округа.

ФИНАНСЫ

Система местного налогообложения основана на принципе финансового выравнивания административных единиц с помощью перераспределения средств через федеральный бюджет в пользу наиболее бедных территорий. Это специфический принцип налоговой системы Германии, отличающий ее существенно от налоговых систем других развитых стран. Поступления об общих налогов (подоходный, корпорационный, налог на добавленную стоимость) перераспределяются между федерацией, землями и общинами. «Финансовое выравнивание» на уровне общин исходит из принципа сопоставления фактических и нормативных показателей доходов общин на душу населения. Система перераспределения налоговых поступлений позволяет сгладить различия в налоговых доходах отдельных административно-территориальных единиц. Особенно проблема экономического и социального выравнивания обострилась в связи с объединением ФРГ и ГДР. С 1 января 1991 года налоговое законодательство ФРГ действует на территории бывшей ГДР, где местные коллективы новых земель включены в систему «финансового выравнивания».

Основные источники доходов местных бюджетов:

1) налоги -- основной источник. Наиболее важными являются следующие налоги:

а) подоходный налог (15% подоходного налога, собранного по стране, приходится на общины);

б) промысловые, поимущественные и поземельные налоги (подавляющая их часть остается в распоряжении общин);

в) налог с оборота (этот налог собирается на местах, но уходит в центр полностью);

г) налоги с наследств и дарений, налоги на автомобильный транспорт, зрелища; комиссионные сборы;

д) косвенные налоги (общий налог с продажи, налог на добавленную стоимость, бензин и т. д.);

2) неналоговые доходы: выплаты предприятий за пользование местным транспортом и др.; многочисленные штрафы; денежные сборы (плата за нотариальные услуги и пр.);

3) субсидии центрального правительства и местные займы.

Расходы местных органов. Структура расходов земель характеризуется большой долей затрат на оплату служащих местных органов управления--2/5 общего объема местного бюджета. Другие крупные статьи расходов: выпуск собственных займов, выплаты процентов по кредитам и займам; финансирование экономической и социальной инфраструктуры, дорожное строительство и высшая школа; природоохранные мероприятия.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТЯМИ

Контроль за местными органами со стороны земель распространяется на все основные стороны их деятельности. В специальной литературе указывается, что в деятельности коммунальных органов Германии 80--90% составляют дела по поручению вышестоящих инстанций, т. е. общины и округа находятся под непосредственным административным контролем земель. Органы государственного контроля за общинами, входящими в округ,-- это ландрат и его ведомства, для городов в ранге округов-- президент правительственного округа, который является верховным контрольным органом для общин, входящих в земельный округ. Там, где отсутствуют специально создаваемые правительственные округа, министерство внутренних дел выполняет функцию общего надзора. Министр внутренних дел земли является верховным органом во всей иерархии контрольных органов.

Существует система прямого и косвенного регулирования местной деятельности со стороны земель. Формы воздействия на местные власти могут быть разнообразными:

-- нормотворчество;

-- предварительные согласования, санкционирование и консультирование (в вопросах продажи земли, финансов, капитального строительства, организации межкоммунального сотрудничества);

-- приостановление исполнения решений местных органов, опротестование этих решений;

-- передача муниципальных полномочий правительственному комиссару как исключительная мера;

-- финансовый контроль;

-- средства косвенного влияния на местные органы: влияние через специальные органы, занимающиеся перспективным планированием, координацией государственных программ и др.

Подводя итоги, можно сказать, что круг полномочий центральной власти ФРГ и властей земель в отношении местного управления значительно шире, чем в других федеративных государствах.

4. Региональные выборы и избирательная кампания (на примере канадской провинции Онтарио)

Избирательная кампания политических партий в большинстве демократических стран -- грандиозное представление, ни с чем не сравнимое шоу с шумом и гамом, со своими импрессарио и виртуозами трюков, большой спектакль с использованием «спецэффектов», когда избирателю отводится роль пассивного зрителя. Не явилась исключением и кампания по выборам в парламент провинции Онтарио -- одного из десяти субъектов канадской федерации, провинции с самой большой численностью населения (более 10 млн. чел. из 27 млн. жителей Канады), второй по площади после Квебека, наиболее высокоразвитой и процветающей (средний доход на одну семью в год -- $58482), являющейся «индустриальным сердцем страны», и, как говорят канадцы, «ключевой» провинцией. Провинциальный парламент (легислатура Онтарио) состоит из 130 членов, каждый из которых избирается на основе мажоритарной системы относительного большинства. От каждого округа избирается один депутат. В 1995 году в 130 округах баллотировался 651 кандидат, из них лишь 60 кандидатов были независимыми, остальные представляли десять политических партий Онтарио (среди которых была и коммунистическая партия, сумевшая выставить своих кандидатов лишь в 5 (!) округах и во всех потерпевшая поражение). Основная борьба разгорелась между тремя крупнейшими партиями провинции--правившей тогда Новой демократической партией (НДП) во главе с тогдашним премьером Онтарио Бобом Рэем, Прогрессивно-консервативной партией (ПКП) во главе с Майком Харрисом и Либеральной партией (ЛП), лидером которой была Лин Маклауд. На выборах, состоявшихся 8 июня 1995 года, победили консерваторы. Они заняли 82 места в парламенте (45% от общего числа пришедших к урнам избирателей отдали свои голоса ПКП), сформировали кабинет во главе с новым премьером Харрисом. Остальные места в законодательном собрании распределились так: либералы--30 мест, новые демократы--17, одно место занял независимый кандидат. «Большая голубая машина», как называют партию прогрессивных консерваторов--партию тори, после десятилетнего перерыва вновь вернулась к власти в Онтарио.

Избирательная кампания длилась 40 дней и не казалась столь пышным и красочным зрелищем, какой является, например, предвыборная кампания в США. Внешняя сторона кампании была довольно непривлекательной: на улицах практически не было видно политической рекламы (за исключением ярких указателей рядом с частными домами, хозяева которых публично выражали тем самым свои политические пристрастия), на телевидении отсутствовали яркие художественные ролики, изысков политического плаката не наблюдалось. Основной упор делался на содержательную сторону кампании (программы, лозунги, тексты выступлений и пр.). Из кампании трех политических монстров Онтарио можно извлечь некоторые уроки, небесполезные для российского политика, попавшего в предвыборные «жернова».

Урок первый: каждый кандидат и партия должны давать немалые и нешуточные обещания своим избирателям. Кандидаты, не дающие обещаний, направленных на существенное улучшение ситуации, а предпочитающие лишь сохранить статус-кво в политике, имеют большие шансы провалиться на выборах. Так, лидер новых демократов Боб Рэй построил стратегию своей избирательной борьбы на принципе «никаких новых клятв, никаких обещаний», акцент сделал на сохранении курса возглавляемого им правительства. Его партия потерпела сокрушительное поражение: из 69 мест, которые имела НДП в парламенте, после выборов 1995 года она лишилась 52 мест. В противоположность этому консерватор Майк Харрис дал «умопомрачительные» (по меркам Канады) обещания: сократить размер индивидуального налога на доходы на 30% в течение трех лет, ликвидировать дефицит бюджета за пять лет (к середине 1995 года он составлял $9,6 млрд.) -- и победил. Стратегию кампании консерваторов стали называть в прессе «стратегией чокнутого», что немедленно стало использоваться консервативной партией в пропагандистских целях: ПКП выпустила для своих кандидатов футболки с надписью: «Называй меня чокнутым. Я -- за сокращение размера налога». Не скупилась на обещания и лидер либералов Лин Маклауд: дотошные газетчики подсчитали, что ее 82-х страничная предвыборная «Красная книга» содержала 300 (!) обещаний, хотя в начале избирательной кампании она заявила репортерам: «Я скажу вам одну вещь: хватит новых проектов!»

Среди канадских избирателей относительно высока вера в предвыборные обещания кандидатов и партий. За десять дней до дня выборов социологи задали избирателям вопрос: «Какая партия или лидер смогли бы наилучшим образом выполнить свои обещания в случае их избрания?». Получены следующие ответы: Харрис -- 24%, Рэй -- 18%, Маклауд -- 18%, все 2%, «никто из них»--26% (газета «The Toronto Sun» 6 Iune 1995. P. C12). Лишь четверть избирателей «не клюнула» на наживки-обещания кандидатов, тогда как подавляющее большинство (62%) полагали, что кандидаты смогут успешно выполнить намеченное.

Урок второй: стратегию своей кампании следует строить не только на обещаниях, но и на пропаганде своей прошлой деятельности. От бездельника, какие бы радужные обещания он ни раздавал, канадский избиратель отвернется. Босс избирательной кампании тори Том Лонг заявил: «Майк (Харрис) заставил нас гордиться консерваторами». Представление каждого кандидата избирателям должно состоять, как минимум, из трех пунктов: 1) общественная работа (работа в микрорайоне); 2) личные достижения; 3) почему избирателям следует проголосовать именно за данного кандидата. Приведу один пример листовки кандидата, который одержал победу в округе «Южный Лондон»:

Боб Byд, консерватор; возраст: 48; профессия: адвокат. Общественная работа: бывший пред. правления... общежития; бывший член правления... организации, занимающейся вопросами жилья; бывший член совета собора Св. Павла.

Личные достижения: помогает растить двух дочерей.

Почему избирателям следует голосовать за меня?

Мои обязательства перед избирателями «Южного Лондона» содержатся в списке перемен Боба Вуда. Моими приоритетами будут: больше рабочих мест; реформа социального обеспечения; сокращение размера пенсий и аннулирование налоговых льгот бывшим членам провинциального парламента. Личные инициативы будут включать следующее открытие консультационных контор в микрорайоне, в которых я буду давать советы и решать вопросы, представляющие важность для жителей (округа); закон о референдуме, который позволил бы гражданам голосовать непосредственно по большинству вопросов, тем самым укрепляя устои семьи. Мы должны сделать так, чтобы группы по интересам особо не фиксировали свои интересы в наших законах; чтобы преступники подлежали наказанию, а права жертв преступлений имели приоритет над правами преступников. Онтарио нуждается в новом «старте», и я хочу быть частью настоящих перемен ради лучшего в нашей провинции» (провинциальная газета «London Free Press» от 3 июня 1995 г.).

Урок третий: путь к избирателю лежит через его собственные проблемы и способность кандидата их успешно решить. Для избирателя большую важность представляют свои проблемы и проблемы своего места проживания, нежели национальные и международные проблемы. Скажем, сепаратизм Квебека -- тема номер один для обсуждения в СМИ, однако в предвыборных выступлениях и программах кандидатов она напрочь отсутствовала. Глобальный замах кандидатов в провинциальный парламент (например: «Я вижу решение проблемы Квебека так-то и так-то») не приветствовался. Ключевыми вопросами, вокруг которых разгорались предвыборные баталии, были следующие: рабочие места и предпринимательство; долг/дефицит бюджета провинции; налоги; медицинская помощь; социальное обеспечение (социальные программы и пособия); образование. По каждому этому вопросу партия строила четкую программу, менять которую не следовало до начала избирательной кампании и во время ее проведения (за резкое изменение позиции Маклауд по проблеме легализации однополых браков ярые критики называли ее «Миссис Лин Туда-сюда»). Борьба партий по этим жизненным вопросам была одновременно борьбой идеологической. Отношение ко многим проблемам определялось местом партии в идеологическом спектре: новые демократы представляли левый центр, либералы -- умеренный центр, а консерваторы -- правый центр. Например, для НДП ценности коллективизма и равенства были доминирующими по сравнению с ценностями индивидуализма и элитизма, что позволило некоторым отнести новых демократов к числу социалистических партий. Так, после поражения на выборах 1995 года НДП (партии, которая правила до этого четыре с половиной года) на одной из улиц центральной части Торонто был водружен гигантский плакат с изображением Боба Рэя и язвительной надписью: «Боб Рэй. Социализм не работает». Приход к власти консерваторов означает для Онтарио, как писала одна из газет Торонто, то, что «бедный человек станет еще беднее, поскольку Майк наносит удар по социальным пособиям, школам, медицинской помощи».

Урок четвертый: острая критика программ и политики партий, личных качеств и прошлого лидеров, кандидатов -- важнейший элемент предвыборной кампании: «Не оставляй камня на камне, критикуя деятельность соперников, ищи их слабые стороны и раздувай их до невероятных размеров, делай акцент на недостатках оппонентов и замалчивай их достоинства -- короче говоря, открой избирателю глаза на темные и негативные стороны своих соперников». Не случайно один из кандидатов от НДП, баллотировавшийся в Торонто, прислал своим избирателям по почте письмо со следующими словами: «Целуйтесь с закрытыми глазами. Голосуйте с открытыми глазами». Символична карикатура, которая была опубликована в газете «Торонто сан» 23 мая 1995 года: премьер Боб Рэй наступает на грязь, которая прилипает к его башмаку, и произносит фразу: «О, проклятье! Я наступил на свою репутацию». Очернение политического противника -- типичная черта предвыборной гонки, где страсти захлестывают порой разум и здравый смысл (кстати, лозунг Харриса -- «здравый смысл. Ради перемен»). Однажды лидер тори сказал, что Маклауд «напоминает ему друга», однако сама миссис Маклауд, как выяснил журналист газеты «Глоуб энд мэйл», так отнюдь не считала, поскольку для характеристики консерваторов использовала в своей речи в разное время такие недружественные слова, как безрассудный, колеблющийся, угрожающий, резкий, безответственный, грубый, дикий, радикальный, вредный, путаный (газета «Globe and Mail» 6 Iuly 1995. P A5). В предвыборной нервной горячке кандидаты иногда хватали лишку и переходили все этические границы: так, один из кандидатов-либералов, баллотировавшийся в Оттаве, сравнил консерваторов с нацистскими убийцами; другой сторонник ЛП заявил о геях (проблема геев--одна из проблем, разделяющих канадскую нацию) так: «Они требуют прав человека, а сами даже не люди».

Конечно, можно давать сотни и сотни советов, что делать и чего не делать в предвыборной кампании, как победить на выборах. Однако, несмотря на следование уже апробированным советам и неимоверные усилия по работе с избирателями, выборы -- это в определенной степени лотерея, результаты которой с точностью не предскажет никто. Хорошо сказал по этому поводу экс-премьер Онтарио Боб Рэй: «Каждые выборы--как коробка шоколадных конфет: никогда не знаешь, что обнаружишь внутри».

Список рекомендуемой литературы

Учебники и учебные пособия

ГОЛОВИН Е. Г. Конституционное право: Курс лекций.-- Б. м.: Изд-во Волго-Вят. кадрового центра, Б... г.

Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А. Е. Козлов.-- М.: Изд-во БЕК, 1996.

КОНСТИТУЦИОННОЕ (государственное) право зарубежных стран: В 4 т.: Учеб. для студентов юрид, вузов и фак./Рук. авт. коллектива, отв. ред. и авт. предисл. Б. А. Страшун.-- 2-е изд., испр. и доп.-- М.: БЕК.-- Т. 1--2: Общая часть/Андреева Г. Н., Андреева И. А., Будагова А. Ш. и др.--1996.

КОНСТИТУЦИОННОЕ (государственное) право зарубежных стран: В 4 т.: Учеб. для юрид. вузов и фак./Рук. авт. коллектива, отв. ред. и авт. вступ. ст. Б. А. Страшун.--М.: Бек.--Т. 1.--1993.

КОНСТИТУЦИОННОЕ (государственное) право зарубежных стран: Учебник для студентов юрид. вузов и фак./Рук. авт. коллектива и отв. ред. Б. А. Страшун.-- М.: Бек.--Т. 2, ч. общая: Конституционное право и публичная власть.--1995.

МИШИН Август Алексеевич. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб./Редкол.: П. Д. Баренбойм и др.-- 5-е изд. перераб. и доп.-- М.: Белые альвы, 1996.

УИЛСОН, Джеймс. Американское правительство/Пер. с англ. Г. А. Стеценко и др.-- М.: Прогресс. Универс, 1995.

Нормативно-правовые акты

Европейская хартия о местном самоуправление/Социологические исследования.--1997.--№ 1.

КОНСТИТУЦИЯ зарубежных государств: Соединенные Штаты Америки. Великобритания. Франция. Германия. Италия. Япония. Канада: Офиц. тексты: Пер./Сост. В. В. Маклаков.---М.: Бек, 1996.

КОНСТИТУЦИИ зарубежных государств: Сб. офиц. текстов Конституции США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Испании, Греции, Японии, Канады: Учеб. пособие/Сост. В. В. Маклаков.-- 2-е изд. испр. и доп.-- М.: БЕК, 1997.

СОЕДИНЕННЫЕ Штаты Америки. Конституция и законодательные акты: Пер. с англ./Сост. В. И. Лафитский; Под ред. и со вступ. ст. О. А. Жидкова.-- М.: Прогресс, Универс, 1993.

Специальная литература

Алебастрова И. А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты.-- М., 1994.

Барабалиев Г. О хартиях местного самоуправления в США//Государство и право.- 1994.-- № 5.

Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического госудрства.-- М., 1971.

Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании.-- М., 1990.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ право Германии: Сокр. пер. нем. 7-том изд.: В 2 т./Отв. ред. Б. Н. Топорнин; Рос. АН, Ин-т государства и прав.-- М.: ИГПАН, 1994.

Клеман Н. М. Местные органы власти в структуре управления Великобритании.-- М., 1993.

Кнеймайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии//Государство и право.-- 1995.-- № 4.

Ковачев, Димитр Атанасов и др. Федерация в зарубежных странах/Отв. ред. Д. А. Ковачев.-- М.: Юрид. лит., 1993.

КОНСТИТУЦИОННОЕ (государственное) право: Справочник/ Авт.-- сост. В. Н. Додонов.-- М.: Юрист, 1995.

Лавуар Ж. И. Местные органы власти во Франции//Евроград.-- Спб., 1995.--№ 5.

Местные органы в политической системе капитализма/Отв. ред. В. А. Туманов, Г. В. Барабашев.-- М.: Наука, 1985.

Местное самоуправление в зарубежных странах: (Информ. обзор)/Сост. И. Д. Черник, В. И. Чекалкин; Под общ. ред. Н. П. Медведева и др.-- М.: Юрид. лит., 1994.

Местное самоуправление за рубежом: Опыт, комментарии и рекомендации по применению/Когут А. Е.-- С.-- ПБ., 1995.

Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ, 1994 г.: Антология описательных материалов/Институт самоуправления и государственной службы.-- Будапешт: Фил. Ин-та Открытого общества, Б. г. (1995).

Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. Сборник. М., 1993.

Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления//Проблемы Дальнего Востока.--1995.--№ 4.

Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ.-- М., 1982. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе.-- М., 1992.

Чиркин В. Е. Современная модель местного самоуправления//Российский юридический журнал.-- Екатеринбург, 1995.-- № 3.



Приложение 1

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Преамбула

Государства--члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,

Считая, что целью Совета Европы является достижение более прочного единства между его членами во имя торжества и защиты составляющих общее достояние идеалов и принципов;

Считая, что заключение соглашений в области управления является одним из средств, служащих достижению этой цели;

Считая, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

Считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств--членов Совета Европы демократическим принципам;

Исходя из убеждения, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

Исходя из убеждения, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечит эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление;

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и централизации власти;

Утверждая, что это предполагает существование местных органов самоуправления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка осуществления и необходимых для этого средств; договорились о нижеследующем:

Статья 1

Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том по рядке и в объеме, как предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.

ЧАСТЬ I

Статья 2

Конституционные и законодательные основы местного самоуправления

Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

Статья 3

Понятие местного самоуправления

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут располагать подотчетными и исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Статья 4

Сфера компетенции местного самоуправления

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией и законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

6. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Статья 5

Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления

При любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

Статья 6

Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления

1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное самоуправление.

2. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Статья 7

Условия осуществления полномочий на местном уровне

1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.

2. Статус местных выборных лиц должен позволять получать соответствующую денежную компенсацию расходов, понесенных в связи с осуществлением ими полномочий, а также, в случае необходимости, компенсацию за упущенную выгоду или заработок и соответствующее социальное страхование.

3. Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами.

Статья 8

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией и законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституциональных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

3. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Статья 9

Источники финансирования органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Статья 10

Право местных органов самоуправления на объединение

1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.

2. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.

...