координация работы по проведению аттестации государственных служащих;

организационное и методическое руководство системой испытания, подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

организация и координация научных исследований в области государственной службы и внедрение их результатов в практическую деятельность органов государства и государственных служащих;

ведение реестров государственных служащих и создание на этой основе информационных систем банков персонала для государственной службы.

Непосредственное управление государственной службой осуществляют государственные органы через образуемые ими кадровые службы (службы работы с персоналом), которые подчиняются руководителю государственного органа либо находятся в двойном подчинении: непосредственно -- государственным органам, а функционально -- соответствующим управлениям государственной службы.

Для осуществления государственной кадровой политики необходимы организационно-правовые образования, обеспечивающие реальное достижение целей работы с персоналом.

Указ Президента РФ от 3 июня 1993 г. "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации"(*1) обязал Руководителя Администрации Президента РФ, Руководителя Аппарата Правительства РФ, руководителей министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ завершить в трехмесячный срок проведение аттестации государственных служащих в соответствии с Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", провести анализ кадрового обеспечения соответствующих органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них резерва.

Указом от 3 июня 1993 г. было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте РФ. Этот Совет является консультативным органом Президента РФ по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти РФ. Основные задачи Совета: координация функционирования системы государственной службы и кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти РФ; анализ состояния и эффективности использования интеллектуального, управленческого и предпринимательского потенциала страны; подготовка предложений по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти. Совет возглавляется Первым заместителем Председателя Правительства РФ и Руководителем Администрации Президента РФ. Состав Совета утверждается распоряжением Президента РФ. При Совете могут образовываться различные комиссии. Например, распоряжением Президента РФ от 25 июля 1994 г. было утверждено Положение о комиссии Совета по кадровой политике при Президенте РФ для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов.

Указом Президента РФ от 12 февраля 1994 г. утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы Президента РФ. Это Управление является структурным подразделением Администрации Президента РФ и выполняет множество задач, например: организационно-техническое обеспечение деятельности Совета по кадровой политике при Президенте РФ, создаваемых им комиссий и рабочих групп, а также контроль за выполнением его решений; формирование и ведение федерального банка государственно-служебной (кадровой) информации; аналитическое обеспечение разработки и реализации государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти, федеральных учреждениях и организациях; организация научно-методического обеспечения деятельности федеральной государственной службы.

Президентом РФ был принят Указ от б мая 1996 г. № 650 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации".

Согласно Указу Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117 "Вопросы Администрации Президента Российской Федерации" на базе кадрового состава реорганизуемых Управления кадров Администрации Президента РФ и Управления федеральной государственной службы Президента РФ было образовано Главное управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров. 21 декабря 1996 г. Президентом РФ было утверждено Указом № 1750 Положение об Управлении кадровой политики Президента РФ (в ред. Указа Президента РФ от 1 сентября 1997 г.), а Указом Президента РФ от 31 мая 1999 г. № 680 было утверждено Положение об Управлении кадров Президента Российской Федерации(*4).

Указ Президента РФ от 6 июня 1994 г. "О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"(*5) учредил Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. Основные направления деятельности этой академии определяет Президент РФ. На Академию возлагаются функции .учебно-методического, научного и информационно-аналитического центра по проблемам государственной службы в РФ, управления системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Распоряжение Президента РФ от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"0 установило следующие основные направления деятельности этой академии: разработка предложений по государственной кадровой политике; подготовка рекомендаций по реформированию государственной службы и ее правовому обеспечению; организация и проведение научных фундаментальных и прикладных исследований в области государственной службы; обучение, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, находящихся на высших, главных и ведущих государственных должностях, а также резерва для их замещения; научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы; координация научной и учебной работы и руководство хозяйственной деятельностью региональных кадровых центров.

Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. Указ № 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих"(*1). Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на основе государственного заказа в августе 1995 г. создана Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти(*2). Среди основных задач Комиссии можно выделить следующие: определение главных направлений переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; рассмотрение проекта государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; анализ состояния и эффективности функционирования системы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кадров в рамках государственного заказа; подготовка предложений по формированию системы нормативно-правового обеспечения обучения кадров на основе государственного заказа. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 было утверждено Положение о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти(*3). Государственный заказ представляет собой задание по профессиональной подготовке и повышению квалификации государственных служащих на календарный год, установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти -- государственным заказчикам в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают заметное воздействие указы Президента РФ и правительственные решения, направленные на изменение структуры федеральных органов исполнительной власти.

На сегодняшний день не во всех субъектах РФ созданы органы, в которых концентрировалась и анализировалась бы информация о работе с персоналом и принимались решения по важнейшим вопросам организации и функционирования государственной службы, координировалась бы деятельность государственных органов по эффективному использованию персонала. В настоящее время эти функции осуществляются различными подразделениями администраций областей и краев.

Для успешной реализации государственной кадровой политики необходимо современное научно-информационное обеспечение, позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом государственных органов, разрабатывать технологии прогнозирования кадровых процессов. Это указывает на объективную потребность в проведении научных исследований по проблемам персонала государственных органов и государственной службы субъектов РФ региональными силами. Научно-информационное обеспечение государственной кадровой работы нуждается также в улучшении статистического учета и отчетности по составу государственных служащих, общих трудовых ресурсов в регионе, в создании банка данных государственно-служебной информации и реестра государственных и муниципальных служащих.

В специальной литературе последних лет отмечалось, что ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не обеспечил на практике эффективного управления государственной службой как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. повышения качественного уровня деятельности государственного аппарата(*1). Ю. А. Розенбаум предлагал построить единую систему органов управления государственной службой, без чего невозможно добиться и самого единства государственной службы. Особенностью такой системы, по мнению Ю. А. Розенбаума, должно являться то, что органы управления государственной службой, включая службы кадров министерств и ведомств, образуя единую систему управления, тем не менее находились бы как бы в двойном подчинении: со стороны федеральных органов управления государственной службой осуществляется контроль за соблюдением общих правил государственной службы, организационно-методическое (функциональное) руководство; со стороны же самих органов государственной власти обеспечивается прямое подчинение существующих при них управлений (департаментов, отделов) государственной службы в пределах, которые должен установить закон(*1). Вместе с тем следует отметить, что современная система управления государственной службой, на наш взгляд, характеризуется как демократичная, имеющая условия для эффективного контроля как за созданием кадрового потенциала управления в государственных органах, так и за осуществлением полномочий государственными служащими компетенции государственных органов.

Важнейшее значение получают подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1462 было утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ представляет собой задание Правительства Российской Федерации на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Государственный заказ содержит следующие сведения:

численность подлежащих обучению государственных служащих (отдельно по программам подготовки и по программам повышения квалификации);

объем средств, подлежащих уплате за обучение кадров (отдельно за повышение квалификации и за переподготовку);

объем средств на возмещение транспортных и командировочных расходов при направлении государственных служащих на переподготовку или повышение квалификации за пределы регионов проживания;

задания по финансированию работ и услуг, связанных с обучением государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Государственный заказ утверждается после вступления в силу закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ

Статья 16. Управление государственной службой. Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Комментарий к статье 16

В целях эффективного управления государственной службой Президент РФ своим Указом от 1 декабря 1995 г. образовал Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

В этот Совет входят представители от: Президента РФ - 6 человек; Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - 3 человека; Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 3 человека; Правительства РФ - 6 человек; Конституционного Суда РФ - 2 человека; Верховного Суда РФ - 2 человека; Высшего Арбитражного Суда РФ - 2 человека.

Кроме того, Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727 было утверждено Положение об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы.

По смыслу п. 1 данного Положения Управление Президента РФ по вопросам государственной службы (далее - Управление) является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Основные задачи Управления:

- содействие Президенту РФ в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы РФ, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;

- обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы;- участие в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы.

Основные функции Управления:

- участие в подготовке законопроектов по вопросам государственной службы, вносимых Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы, а также проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по названным вопросам;

- представление предложений Президенту РФ по вопросам организации государственной службы, подготовки граждан для прохождения государственной службы, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также по вопросам формирования и совершенствования системы управления государственной службой;

- участие в подготовке проектов федеральных целевых программ по вопросам государственной службы;

- обеспечение выполнения Администрацией Президента РФ функции координатора федеральных целевых программ по вопросам государственной службы;

- организационное обеспечение деятельности рабочих органов по подготовке мероприятий, связанных с реформированием государственной службы;

- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и для его программных выступлений;

- анализ практики применения федерального законодательства по вопросам государственной службы, подготовка докладов, аналитических и информационных материалов для Президента РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы;

- координация деятельности по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в федеральных органах государственной власти;

- обеспечение выполнения Администрацией Президента РФ функции государственного заказчика подготовки (стажировки) государственных служащих за рубежом;

- формирование на основе предложений государственных органов проектов утверждаемых Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ ежегодных планов подготовки лиц, замещающих должности государственной службы;

- отбор лиц, замещающих должности государственной службы, для направления на подготовку (стажировку) за рубеж, контроль за качеством прохождения указанными лицами стажировки, учет лиц, прошедших стажировку;

- участие совместно с заинтересованными государственными органами в переговорах с государственными органами иностранных государств и международными организациями по вопросам заключения соглашений о подготовке (стажировке) за рубежом лиц, замещающих должности государственной службы, а также по другим вопросам, связанным с государственной службой;

- взаимодействие с Российской академией государственной службы при Президенте РФ по вопросам реализации основных направлений ее деятельности;

- осуществление мониторинга реформирования и развития государственной службы;

- участие в пределах своей компетенции в проверках реализации федеральными органами исполнительной власти федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ по вопросам государственной службы.

Для осуществления своих задач и функций Управление имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

- пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

- участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента РФ, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами;

- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Управление при реализации своих функций взаимодействует с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, с Центральной избирательной комиссией РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента РФ. Начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы имеет заместителей.

Начальник Управления:

- распределяет должностные обязанности между заместителями начальника Управления, референтами и начальниками департаментов;

- вносит предложения о заключении от имени Администрации Президента РФ договоров с научно-исследовательскими организациями и специалистами на проведение работ по вопросам, находящимся в ведении Управления;

- издает распоряжения по вопросам работы Управления.

Начальник Управления несет ответственность за выполнение задач, возложенных на Управление.

Заместители начальника Управления, референты, начальники департаментов несут ответственность за выполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с утверждаемым начальником Управления распределением должностных обязанностей.

12. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации (на примере Омской области)

ОТВЕТ: Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области (с изменениями на 24 июля 2014 года) ЗАКОН ОМСКОЙ ОБЛАСТИ от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ

Статья 3.1. Перечень государственных должностей Омской области

Перечень государственных должностей Омской области включает в себя следующие государственные должности Омской области:

Губернатор Омской области

Председатель Правительства Омской области

Первый заместитель Председателя Правительства Омской области

Заместитель Председателя Правительства Омской области

Руководитель Аппарата Губернатора и Правительства Омской области

Министр Омской области

Председатель Законодательного Собрания Омской области

Заместитель Председателя Законодательного Собрания Омской области

Председатель комитета Законодательного Собрания Омской области

Председатель комиссии Законодательного Собрания Омской области

Заместитель председателя комитета Законодательного Собрания Омской области

Заместитель председателя комиссии Законодательного Собрания Омской области

Депутат Законодательного Собрания Омской области

Представитель Омской области при Правительстве Российской Федерации

Уполномоченный Омской области по правам человека

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Омской области

Председатель Контрольно-счетной палаты Омской области

Заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Омской области

Аудитор Контрольно-счетной палаты Омской области

Председатель Избирательной комиссии Омской области

Заместитель председателя Избирательной комиссии Омской области

Секретарь Избирательной комиссии Омской области

Член Избирательной комиссии Омской области с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе

Мировой судья Омской области

Допускается двойное наименование государственной должности Омской области в случае, если лицо назначается на должность первого заместителя (заместителя) Председателя Правительства Омской области и должность министра Омской области, представителя Омской области при Правительстве Российской Федерации, руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Омской области.

(Статья в редакции, введенной в действие с 1 октября 2014 г. Законом Омской области от 24 июля 2014 года N 1649-ОЗ

Статья 6. Государственная гражданская служба Омской области

Государственная гражданская служба Омской области (далее - государственная гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Омской области и лиц, замещающих государственные должности Омской области.

(Статья в редакции, введенной в действие Законом Омской области от 23 апреля 2014 года N 1624-ОЗ

Статья 7. Государственный гражданский служащий Омской области

Государственный гражданский служащий Омской области (далее - государственный гражданский служащий) - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств областного бюджета. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

13. Основные концепции бюрократии. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной службы

ОТВЕТ: Выделяют четыре основные концепции бюрократии: веберовскую, марксисткую, Имперскую («Восточную») и реалистическую (современную). К.Маркс рассматривал бюрократию как «организм - паразит», принципиально не способный сыграть какую либо положительную роль в жизни общества, как орудие управления и подчинения в рамках господствующего класса, выполняющее функцию сохранения политической власти класса буржуазии.

Теория Вебера концентрируется на анализе внутренней структуры бюрократии, принципов построения бюрократической организации. По Веберу, бюрократический аппарат наиболее эффективный аппарат управления. Идеальный тип бюрократии включает следующие свойства: управленческая деятельность осуществляется постоянно; установлена сфера власти и компетенции каждого уровня и индивида в аппарате управления; иерархия образует основной принцип контроля за чиновником; последний отделен от собственности на средства управления, а должность отделена от индивида, выполняющего административные функции; управленческая деятельность становится особой профессией; существует система образования по подготовке чиновников; управленческие функции документируются; в управлении господствует принцип безличности.

М.Вебер создал тот каркас, на котором основываются все последующие исследования в этой области бюрократии. Основные теории - «Правление профессиональных чиновников», теории «формальной организации». К.Маркс также имеет своих последователей в этой области -- основные теории это- концепция «менеджеральной революции», «нового класса», меритократии. Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье. Оригинальность подхода М; Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их "латентную функцию". Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию:

Современные теории бюрократии: теория политических систем, которая обращает особое внимание на места бюрократии в принятии государственных решений; теория «гражданского общества» которая во главу угла ставит вопросы подотчетности и ответственности бюрократии и политическая экономия, которая фиксируется на исследовании принципа финансирования бюрократических структур.

Анализ международного опыта показал, что при всем многообразии, в мире существуют две ярко выраженные системы государственной службы -карьерная, действующая в таких странах как Франция, Германия, Япония, и других, а также позиционная, которая принята в Великобритании, США и Канаде и других странах. Отличительными чертами карьерной системы являются - поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия. Для позиционной системы характерны -конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности, кроме политических, значительная мобильность, контрактная форма приема, как в частном секторе, высокий сервис обслуживания, определенная нестабильность в карьере, и то, что большое значение уделяется изучению управления человеческими ресурсами.

Историческое наследие наложило значительный отпечаток на российский госаппарат. Традиционная ведущая роль государства во всех сферах общественной жизни, о которой говорилось выше, подразумевала значительное влияние государственной бюрократии в функционировании общественного организма. Централизация и концентрация властных полномочий, которыми всегда характеризовалась российская государственность, вне зависимости от политического режима общества, неизбежно приводила к локализации властных полномочий вокруг определенных субъектов (силовых центров, структур) в общей системе государственной власти. Бюрократия в России становилась символом некомпетентности, неповоротливости и низкой эффективности, оставаясь в то же время олицетворение могучей государственной машины, всепроникающей силы, подавляющей и унижающей человеческую личность.

Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий. Хотя структура государственной службы РФ в основном определена, эта структура не составляет целостную систему. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе, как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.

Отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. На законодательном уровне зафиксирована возможность проведения квалифицированных экзаменов и конкурсов на замещение должностей, предусмотрены правовые и социальные гарантии, связанные со статусом государственного служащего. Дан юридический импульс формированию современной государственной службы, квалифицированному штату служащих системы органов государственного управления, иначе говоря, государственной бюрократии в современном мировом понимании.

Неэффективна государственная кадровая политика в государственной службе, что выражается в: высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением статуса; недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенной системе их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров; несоответствии материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности, оплата (денежное содержание) государственных служащих не связаны с эффективностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность; неполноте статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы; отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером; разрозненности элементов системы управления государственной службой РФ, вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ.

Деятельность государственной бюрократии довольно подробно рассматривается в СМИ . СМИ (авторы редакций, эксперты и рядовые жители) дают в основном негативную оценку деятельности государственной При этом в каждой третьей статье бюрократию характеризуют определенные негативные характеристики, и штампы.

Анализ субъективной предрасположенности государственной бюрократии показал: рассогласованность структуры и функций государственных органов, что влияет на работу государственных органов, проявляясь в неопределенности прав и обязанностей государственных служащих; основными факторами, мотивирующими деятельность государственного служащего являются: гарантия постоянной работы и стремление реализовать свои профессиональные качества; в своей деятельности государственные служащие республики руководствуются в основном указаниями непосредственного руководителя и частично должностными инструкциями; основными факторами влияющими на продвижение по службе являются высокий профессионализм и хорошие отношения с начальством; при поступлении на государственную службу основное значение имеет: рекомендации властных структур и резерв кадров на выдвижение; основными качествами необходимыми для выполнения должностных обязанностей являются: компетентность, аналитичность и системность мышления и знание дела; непрофессионализм на государственной службе порождается -- бюрократическим подходом к кадрам и отсутствием научной системы работы; большинству государственных служащих свойственно стремление использовать работу в личных целях и желание угодить начальству; государственных служащих удовлетворяют следующие условия работы в государственных органах: это содержание работы и морально-психологический климат в коллективе.

14. Коррупция в системе государственной службы Российской Федерации: причины и пути ограничения

ОТВЕТ: Трактовка термина «коррупция» зависит от политической и экономической системы, существующих культурных и духовных традиций, мировоззрения и множества иных факторов. Обобщение имеющихся наработок в российских и зарубежных источниках приводит к выводу, что общественной потребности и исследовательским целям, более соответствует «широкий» подход к определению коррупции.

В силу выбранного широкого подхода, общее понятие коррупции не ограничено-государственной сферой ее существования. Коррупцию в государственной сфере от других видов коррупции отличает сфера существования (государственное управление) и специальный субъект (лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций).

В международных актах прослеживается тенденция расширения понятия коррупции за счет включения в. его объем помимо взяточничества, покровительства на основе личных связей, незаконного присвоения государственных средств для личного использования и иные виды правонарушений.

В русле указанной тенденции закрепленное ст. 1. Федерального закона «О противодействии коррупции» определение коррупции рассматривается нами как преимущество, которое подлежит «усилению» за счет включения в предмет коррупции выгод нематериального характера и конкретного перечня субъектов коррупции.

Ядром .коррупции в России является взяточничество. Анализ различных данных экспертных оценок, индексов и общественных опросов за тот же период позволяет сделать вывод о том, что уровень коррупции в системе государственной службы России высокий.

Системообразующим для нормативно-правовых основ построения системы предупреждения коррупции в России стало принятие специальных федеральных законов, направленных на предупреждение коррупции. При этом в Российской Федерации нормативно-правовая база системы противодействия коррупции в сфере государственной службы находится в начальной* стадии формирования. Перспективными в антикоррупционном нормотворчестве могут стать шаги, направленные на ратификацию Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций, и Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также реализация рекомендаций ГРЕКО.

Россия при формировании системы субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, избрала создание системы специализированных подразделений в уже существующих органах государственной власти и особой роли прокуратуры в вопросах предупреждении коррупции. Ключевой при формировании таких подразделений стала проблема их независимости от давления других подразделений и должностных лиц.

Снижение уровня коррупции в системе государственной, службы России, связывают с возможностью использования таких институтов гражданского общества, как общественные объединения; неправительственные организации, фонды, ассоциации и др. В России гражданское общество находится в стадии становления, и наиболее- активными субъектами в сфере противодействия коррупции, чаще всего, выступают научно-исследовательские центры, СМИ и общественные объединения, фокусной группой которых являются не предприниматели, а обыватели. Кроме того, в России велико число общественных объединений, специализирующихся на предупреждении коррупции, что свидетельствует об актуальности проблемы предупреждения коррупции в российском обществе и готовности институтов гражданского общества участвовать в предупреждении коррупции.

Меры общей профилактики в сфере организации государственной службы включают следующие направления: совершенствование структуры органов государственной власти; внедрение в деятельность государственного аппарата научно обоснованных принципов теории и организации управления; внедрение в практику деятельности государственных органов системы внутреннего контроля, а также системы гарантий государственным служащим и системы поощрения за добросовестное выполнение обязанностей. Индивидуальные меры социальной профилактики в России сосредоточены в сфере виктимологической профилактики.

Антикоррупционные меры безопасности представлены антикоррупционными, правилами и санкциями безопасности. Под антикоррупционными правилами безопасности в системе государственной службы понимаются специальные ограничения, применяемые при поступлении и нахождении лица на государственной службе или должности государственной службы, целью которых является сокращение возможностей использования должностного положения для незаконного извлечения выгоды. Антикоррупционные санкции безопасности рассматриваются как части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).

Для более эффективного использования запрета на вознаграждение государственным служащим целесообразно:

- увеличить время действия данных запретов и на период после окончания государственной службы, если вознаграждение передается в связи с уже исполненными должностными обязанностями;

- прямо закрепить обязанность государственного служащего сообщать своему руководителю в письменной форме о любом, полученном в связи с должностными полномочиями, подарке; установить конкретные дисциплинарные санкции за нарушение запрета на получение вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и санкции для лиц, уволенных с государственной службы.

Также для решения проблем, возникающих в связи с соблюдением запрета на получение вознаграждения государственным служащим в России необходимо:

- устранить коллизии между гражданским и административным-законодательством;

- снизить размер стоимости подарка, который государственны» служащий может оставить себе, до 1000 руб., а также установить, максимальное число подарков от одного дарителя в течение определенного промежутка времени;

- разработать общие для всех органов правила, регулирующие порядок и сроки передачи подарков в бюджет, определение стоимости подарка, процедуру выкупа подарка государственным служащим;

Полезным для России может стать ротация кадров, занимающих особо коррупциогенные должности с учетом следующих положений:

- закрепить обязательную ротацию государственных и муниципальных служащих, занимающих должности в коррупциогенных сферах государственной службы;

- установить максимальный срок пребывания на коррупциогенной должности, который должен быть не менее двух и не более пяти лет;

- установить дисциплинарную ответственность за нарушение принципа ротации для государственного служащего, а также дисциплинарную и административную1 ответственность -- для лиц, в чьи обязанности входили реализация принципа ротации и контроль за его осуществлением;

- обязать государственные и муниципальные органы установить перечни должностей, подлежащих ротации, и утвердить межведомственные ротационные регламенты, в которых закреплялись бы положения о конкретных сроках и объемах ротации;

- установить запрет постоянного перевода одних и тех же сотрудников с сохранением ядра коллектива и запрет перевода одного сотрудника с одной должности на другую, а потом обратно;

- закрепить социальные гарантии для государственных служащих в случае их перевода;

- закрепить положения, которые позволили бы совместить принцип ротацией с карьерным ростом, иначе говоря, вертикальную ротацию, когда перемещение в другой орган или подразделение может быть совмещено с повышением по службе.

Для реализации в России такого правила безопасности, как обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения к- совершению коррупционных преступлений, необходимо:

- конкретизировать меры защиты государственного служащего, сообщившего о фактах нарушения антикоррупционного законодательства;

- унифицировать процедуру предоставления сведений о фактах, склонения к коррупционным правонарушениям;

- включить в административные регламенты государственных" служащих такие механизмы, которые позволяли бы при проведении проверки подтвердить факт склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, в частности, осуществление аудио- и видеозаписей в ходе приема» граждан, запрет на осуществление приема граждан. государственным служащим единолично в изолированных помещениях и др.

Заслуживает внимания возможность внедрения в России ведения коррупционного реестра. В таком Ўреестре содержится информация о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях и их представителях, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения либо за иные правонарушения, связанные с предпринимательской деятельностью. Исключение из реестра должно следовать как по истечении определенного периода времени (по общему правилу -- трех лет), так и по инициативе самих лиц, если, они предприняли меры для предотвращения повторного совершения коррупционного правонарушения и возместили причиненный таким правонарушением вред. Коррупционный реестр мог бы не только способствовать получению информации о претендентах на получение государственного контракта, но и служить стимулом для внедрения антикоррупционных мер в деятельности индивидуальных предпринимателей и организаций чаще всего в качестве универсальной меры для противодействия коррупции в России используется уголовное наказание. При этом прослеживается неоднозначная тенденция: с одной стороны, увеличиваются максимальные пределы санкций наказания за отдельные виды взяточничества, с другой - путем изменения вида основного »наказания на более мягкий, эти же пределы уменьшаются.

Коллективом ученых Института государственной службы и управления персоналом РАНХиГС успешно завершена научно-исследовательская работа «Социологический анализ механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы России».

Актуальность НИР определяется следующими базовыми положениями:

1. Коррупцией поражены практически все жизненно важные структуры государственного устройства РФ.

2. Особая острота проблемы коррупции состоит в том, что наиболее высокий её уровень зафиксирован в ключевых органах государственной власти.

3. Ущерб, наносимый коррупцией стране, исключает не только какое-либо её развитие, но и подрывает возможность её нормального функционирования. Масштабы и формы коррупции в современной России достигли такого уровня, что стали несовместимыми с существованием самой РФ.

4. Существующие механизмы противодействия коррупции в системе государственной службы неэффективны.

Научная проблема данного исследования определяется противоречием между нарастающим объёмом правовых, организационных, силовых и других мер, направляемых на борьбу с коррупцией в системе государственной службы, с одной стороны, и ростом объёмов финансовых средств, вовлекаемых в сферу коррупции, совершенствованием её форм и технологий, с другой.

Основная цель исследования в рамках сформулированной научной проблемы - выявить причины неэффективности существующих механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы, обосновать направления и характер необходимых корректив.

ВЫВОДЫ

1. Феномен коррупции на теоретическом уровне изучен довольно основательно. Однако эффективность существующих механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы исследована явно недостаточно.

2. Половина жителей России и предпринимателей полагает, что к коррупции причастно большинство государственных служащих. Молодые (25-39 лет), обеспеченные и хорошо образованные граждане несколько более адаптированы к деятельности в условиях коррупции, чем остальное население, поэтому их оценки заметно мягче (42-45%). Однако лишь 17,8% государственных служащих согласны с этим утверждением, а 41,4% среди них считают, что к коррупции причастно меньшинство и что коррупция на государственной службе - вообще редкое явление.

3. Уровень коррупции за последние 5 лет увеличился. Всеми категориями опрошенных динамика его изменения оценивается негативно. 37,3% государственных служащих указали, что он «заметно вырос», а 29,0% - что «он остался на прежнем уровне». Лишь 13,3% из них полагает, что он снизился.

4. Взятка остаётся наиболее массовой формой коррупции: большинству (77,2%) предпринимателей приходится часто давать взятку. Главная причина дачи взятки заключается в том, что она общепринята, «нормальна», что она по умолчанию в полном соответствии с «рыночными» этическими нормами включена в неписанные правила взаимодействия граждан с чиновниками. Обе стороны заранее знают, что взятка общепринята.

5. Главными формами коррупционных нарушений в системе государственной службы являются «использование служебных полномочий для решения вопросов собственного бизнеса» и «использование служебных полномочий для решения личных проблем».

6. В мотивах, которыми руководствуются поступающие на государственную службу, преобладают ценности личного благополучия, комфорта, личного успеха, обогащения. «Желание помогать людям» и «интересная работа» занимают в системе ценностей государственных служащих последнее место с нижайшими рейтинговыми значениями.

7. В массовом сознании наибольший уровень коррумпированности наблюдается в правоохранительных органах, органах здравоохранения, государственных органах, наделенных полномочиями по выдаче лицензий, разрешений, сфере образования, судах. По мнению предпринимателей, на первом месте - органы, по выдаче лицензий, второе место принадлежит налоговым органам, третье - таможенным. Наименее коррумпированными (по мнению всех опрошенных) являются пенсионные органы и министерства и ведомства субъектов Федерации.

8. Антикоррупционная политика, проводимая Правительством РФ, оценивается подавляющим большинством опрошенных как неэффективная. Суммарные оценки («недостаточно эффективна» и «неэффективна») расположены в диапазоне 80,0-90,0%. Точно так же, неудовлетворительно оценивается работа подразделений по профилактике коррупции в государственной службе.

9. Каких-либо заслуживающих внимания позитивных результатов антикоррупционной политики не выявлено. Можно обратить внимание лишь на некоторое ослабления влияния государственных служащих на ведение бизнеса и снижение количества проверок, осуществляемых госструктурами, а также отметить кое-какие позитивные сдвиги в проблеме необоснованных запретов и ограничений в области экономической деятельности.

10. При оценке степени влияния факторов, порождающих коррупцию в органах государственной власти, мнения опрошенных заметно разошлись. Рядовые граждане главную причину порождения коррупции в органах государственной власти видят в слабости правовой базы и существующих репрессивных практик, то есть, прежде всего, в чисто внешних по отношению к субъектам коррупционной деятельности факторах. Это «Отсутствие ответственности чиновников за принятие решений», «Отсутствие действенного механизма контроля коррупции», «Тесная связь власти и бизнеса», «Неэффективность мер противодействия коррупции» и т. п. Вместе с тем они достаточно высоко, практически с такими же значениями оценивают низкий уровень нравственности в обществе как фактор, порождающий коррупцию. Государственные служащие и предприниматели именно этот фактор рассматривают как главный.

11. Полученные данные опровергают версию о наличии у народов России исторических традиций мздоимства и воровства. У всех категорий опрошенных этот фактор находится на последнем или предпоследнем месте. Выявилась и несостоятельность таких традиционных аргументов, которые часто выдвигаются в оправдание коррупции в органах государственной власти: «Низкая зарплата чиновников» и «Слабые гарантии достаточного обеспечения чиновника в случае его ухода со службы». Сами государственные служащие помещают их на 9-е и 11-е место соответственно, то есть не рассматривают их как очень важные. Предприниматели оценивают их ещё ниже.

12. Несмотря на то, что больше трети экспертов полагают, что ничто не может оправдать коррупцию, остальная часть экспертов склонна в какой-то мере оправдывать это явление. Среди оправдательных причин, прежде всего, называется давление начальства, с которым вовлекаемый в коррупцию чиновник должен делиться.

13. Наиболее эффективными по борьбе с коррупцией всеми категориями опрошенных признаются карательные меры. Примерно на том же высоком уровне оценивается эффективность административно-организационных и правовых мер. Государственные служащие весьма высоко оценивают также эффективность морально-этических и экономических мер.

14. Возможности общественных форм борьбы с коррупцией эксперты оценивают как малорезультативные. В какой-то мере в указанном качестве рассматривается «Целенаправленная работа власти по формированию общественного мнения, активно выступающего против коррупции». Общественные советы, этические кодексы, общественные палаты, по мнению экспертов, практически не имеют никаких шансов как-либо повлиять на снижение уровня коррупционной деятельности.

...