Система государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Челябинский государственный университет»

Центр заочного дистанционного образования

система государственного управления

Учебное пособие

Т.Ю. Лушникова

Челябинск 2007

ББК

К

Лушникова Т.Ю.

К Система государственного управления: Учеб. пособие: Челябинск:

Челяб. Гос. Ун-т. 2007. с.

ISBN

В учебном пособии рассматриваются с позиции системного подхода основные вопросы теории и методологии построения, функционирования и совершенствования системы государственного управления.

Предназначается для студентов факультета управления, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Табл. 2. Ил. 1. Библиогр.: 20 назв.

Печатается по решению редакционно-издательского совета

Челябинского государственного университета

Рецензенты: кафедра оценки бизнеса и конкурентоспособности Южно-

Уральского государственного университета; Даванков А. Ю.

доктор экономических наук, зам.директора Челябинского филиала УРО РАН

0303000000-020

К ---------------------- Без объявл.

4 К8(03)- 05 ББК

ISBN

ГОУВПО «Челябинский

Государственный университет»

Лушникова Т.Ю.

2007.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Программа курса

1. Государственное управление - системное общественное явление.

1.1 Сущность управления как общественного явления

1.2 Понятие государственного управления, его сущность и специфика

1.3 Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности

1.4 Контрольные задания и вопросы

2. Основные теоретические подходы к государственному управлению.

2.1 Формирование теории государственного управления

2.2 Системный подход к государственному управлению

2.3 Контрольные задания и вопросы

3. Государство как субъект управления общественными процессами.

3.1 Основные характеристики государства

3.2 Цели и функции государственного управления

3.3 Понятие формы государства

3.4 Контрольные задания и вопросы

4. Федерализм и демократия - основы государственного устройства и управления России.

4.1 Конституционно-правовые особенности федерализма в России

4.2 Принципы государственного устройства и управления в России

4.3 Контрольные задания и вопросы

5. Организационная структура системы государственного управления.

5.1 Основные понятия, используемые при построении структуры государственного управления

5.2 Типы иерархических структур управления

5.3 Критерии построения органов государственного управления

5.4 Контрольные задания и вопросы

6. Система государственного устройства и управления в России.

6.1 Высшие органы государственного управления

6.2 Система федеральных органов государственного управления

6.3 Органы государственного управления Российской Федерации

6.4 Контрольные задания и вопросы

7. Государственная служба как социально-правовой институт.

7.1 Понятие государственной службы, особенности ее реализации

7.2 Современное состояние государственной гражданской службы РФ: реформирование и тенденции развития

7.3 Контрольные задания и вопросы

8. Эффективность государственного управления.

8.1 Критерии эффективности государственного управления

8.2 Эффективность деятельности государства как субъекта управления общественными процессами

8.3 Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц

8.4 Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» о показателях эффективности и результативности деятельности государственных служащих

8.5 Контрольные задания и вопросы

9. Конфликты в системе государственного управления.

9.1 Понятие конфликта, его основные характеристики

9.2 Особенности управления конфликтами в системе органов государственной власти

9.3 Контрольные задания и вопросы

Тесты для самоконтроля

Контрольная работа

Вопросы к экзамену

Глоссарий

Список литературы

Введение

Курс «Система государственного управления» включает в себя комплекс традиционных учебных материалов, а также конструирование системы базовых понятий и представлений, тот категориальный аппарат, который обобщает сферу профессиональной деятельности, создает язык общения для всех, реализующих себя в системе государственного управления или проявляющих к ней интерес.

Цель курса -- изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее' социальными функциями, способами реализации реформ. В систематизированной форме излагаются основы политической и административной наук, современные представления о государстве, власти, обществе, управлении и праве, анализируется противоречивый опыт демократического развития и устройства общества в России в последнее время.

В учебнике характеризуется существующее положение дел в системе государственного управления и государственной службы, моделируются желательное положение дел и рассматриваются принципы, формы организации, механизмы и технологии, обеспечивающие перевод системы государственного и муниципального управления из существующего положения в желаемое.

Особое внимание уделяется методологии реформ, проработке концепций преобразований в административной, политической сфере государственного, управления.

Важнейшая изначальная методологическая посылка к изучению курса заложена в его названии. Без свойств системности госуправление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Процесс госуправления состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.

Особое внимание уделяется анализу методологии и технологии разработки политических и административных решений, обоснованию новейших моделей выбора управленческих решений в условиях неопределенности и риска.

В рамках этих аспектов (направлений) рассматриваются ключевые проблемы управляющего воздействия, сдерживающие превращение госуправления в целостную организованную систему с налаженными коммуникациями между отдельными ее подсистемами и общественной средой.

Предложенные социальные технологии в управлении базируются на достижениях отечественной и зарубежной государствоведческих школ. Это то ядро, из которого дальше могла бы развертываться соответствующая стратегия и/или программа действий руководителей, специалистов государственной и муниципальной службы.

Предпринята попытка выявить смысл и содержание государственной политики как искусства жить вместе, раскрыть ее внутреннюю логику, возможности позитивного использования ее потенциала в интересах человека.

Содержание учебного пособия соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 080504 -- «Государственное и муниципальное управление». Курс является базовым для комплексной междисциплинарной подготовки, овладение им поможет студентам более глубоко и осознанно воспринимать знания политических, правовых, экономических, социологических, административных, других общественных наук, в интеграции с которыми развивается теория государственного управления.

Учебное пособие содержит: программу курса, лекции, контрольную работу, вопросы для самостоятельной подготовки к экзамену, тесты и задания.

Программа курса «Система государственного управления»

1. Выписка из государственного образовательного стандарта:

Содержание понятия «государственного управление», научные школы, изучающие его; структура государственного управления ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ; центральные, региональные и местные органные государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений; основные направления деятельности в системе государственной политики и ее реализация, управление конфликтными ситуациями.

Актуальность изучения данного предмета

Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.

Цель и задачи курса

Цель курса - изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными функциями, способами реализации реформ.

Задачи учебной дисциплины: раскрыть государственное управление как социальное явление, показать взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления, дать анализ реализации государственной политики в процессе государственного управления, отразить организационно-функциональную структуру госуправления, территориальную организацию госуправления, госслужбу в системе госуправления, местное самоуправление в общей системе управления, государствденное управление сферами общественной жизнедеятельности, а также межотраслевое государственное управление.

Связь с другими дисциплинами

«Система государственного управления», как учебная дисциплина, является одной из базовых дисциплин по данной специальности. Она имеет специфические особенности в изучении организации государственной управления. Отражает теоретические и методологические основы госуправления и систему организации государственного управления России.

Данный курс относится к общественным наукам. В нем синтезируются такие разделы обществознания как политология, социология, правоведение, история. «Система госуправления» представляет собой междисциплинарное обобщение целостных представлений о природе и сущности, формировании и воплощении, масштабности и значимости государственного управления, открывает объемное видение системы государственного управления.

Итоговая аттестация. Данный курс состоит из двух частей: по первой и по второй части студенты сдают экзамен.

2. Тематический план дисциплины.

№ п/п	Тема	Количество часов
		Лекции
1	Государственное управление - системное общественное явление	1
2	Основные теоретические подходы к государственному управлению	1
3	Государство как субъект управления общественными процессами	2
4	Федерализм и демократия - основы государственного устройства и управления в России	2
5	Организационная структура системы государственного управления	2
6	Система государственного устройства и управления в России	1
7	Государственная служба как социально-правовой институт	1
8	Эффективность государственного управления	1
9	Конфликты в системе государственного управления	1
	ИТОГО:	12

Разделы курса, выносимые на самостоятельное изучение

1. Основные направления деятельности государства в сфере экономической политики.

2. Социальная сфера - как объект государственного управления. Основные направления социальной политики государства на современном этапе.

Вопросы для самостоятельной работы:

1. Экономическая сфера как объект государственного управления.

2. Стратегия экономических реформ в России.

3. Бюджетный федерализм: его сущность, проблемы и пути совершенствования.

4. Российская модель федерализма с позиций отношений собственности.

5. Место и роль государственной собственности в системе государственного управления.

6. Инвестиционная политика государства: содержание, методы, особенности реализации в современных условиях.

7. Социальная сфера как объект государственного воздействия, подходы к ее управлению.

8. Основные направления социальной политики государства.

Содержание лекционного курса

Тема 1. Сущность управления как общественного явления. Содержание понятия государственного управления. Основные подходы к сущности государственного управления, специфика его реализации в обществе. Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности. Общее и особенное между менеджментом и государственным управлением, политикой и администрированием, властью и государственным воздействием.

Тема 2. Возникновение потребности в изучении государственного управления. Теории и школы, изучающие государственное управление. Цели изучения. Методология и методы изучения. Государственное управление как система. Субъект и объект государственного управления. Системный подход как метод изучения систем. Принципы системного подхода. Субъект, объект, формирование механизма государственного управления. Структура системы государственного управления. Системообразующие элементы в структуре государственного управления. Процесс, окружающая среда ресурсы в государственном управлении.

Тема 3. Государство как субъект управления общественными процессами. Государство как общественное явление. Природа, сущностные характеристики государства как субъекта управления. Понятие формы государства, ее влияния на госуправление. Типология форм правления современных государств. Принципы унитаризма, федерализма и конфедерализма. Типология политических режимов. Цели и функции государственного управления. Формирование целей государственного управления. Построение древа целей. Взаимная обусловленность целей и функций государственного управления. Основные виды функций государственного управления: общие, специальные, внутренние, внешние, «классические». Соотношение функций государства и функций госуправления. Содержание процесса госуправления. Конфигурация функциональной структуры государственного управления в России.

Тема 4. Сущность федерализма и его основные положения. Типы федераций, основные признаки различий между ними. Конституционно-правовые особенности федерализма в России. Принципы государственного устройства и управления в России. Основные принципы построения федерализма и их сущность.

Тема 5. Организационная структура системы государственного управления. Понятие организационной структуры управления, задачи ее построения. Виды организационных структур: линейная, линейно-функциональная, линейно-штабная, программно-целевая или матричная, характеристика их потенциальных достоинств и недостатков. Совершенствование организационных структур государственного управления их критерии формирования.

Тема 6. Система государственного устройства и управления в России. Высшие органы государственного управления. Президент РФ, его конституционные функции и полномочия. Правительство РФ, его место и роль в системе государственного управления. Судебная система РФ. Структура федеральных, субфедеральных, территориальных органов власти. Структура управления субъектом РФ.

Тема 7. Государственная служба в России: принципы построения, общие тенденции развития. Государственная служба как публично-правовой институт. Правовое и организационное обеспечение государственной службы. Законодательные источники регулирования государственной службы в России (Федеральный Закон № 79). Общая оценка современного состояния госаппарата. Бюрократизм: сущность и формы проявления. Современные тенденции развития государственной службы в России. «Новый менеджеризм». Идеология и принципы реформы.

Тема 8. Критерии эффективности государственного управления. Специфика системы государственного управления и проблемы ее оценки. Критерии общей социальной эффективности, специальной социальной эффективности, конкретной социальной эффективности. Показатели результативности и эффективности в деятельности государственного служащего. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения. Формирование гражданского общества в России как источника, ресурса, показателя демократического правового государства.

Тема 9. Управление конфликтами в системе государственного управления. Сущность конфликтов в госуправлении. Их причины и природа. Объект, предмет и содержание конфликтов в госуправлении. Типология и легальные формы выражения конфликтов госуправления. Конституционные, традиционные, субъективные конфликты. Специфика разрешения конфликтов в системе государственного управления. Роль и значение конфликтов в государственном управлении.

Тема 10. (для самостоятельного изучения). Основные направления деятельности государства в социально-экономической системе. Политика приватизации и практические шаги по разгосударствлению собственности. Этапы приватизации в России. Приоритеты государственной политики в сфере отношений собственности. Государственное управление инвестициями. Инвестиционная политика государства: содержание, методы, особенности реализации в современных условиях. Социальная сфера как объект управления. Структура и функции органов государственной власти в управлении социальной сферой. Основные направления социальной политики государства.

1. Государственное управление - системное общественное явление

1.1 Сущность управления как общественного явления

Представители различных научных школ управления иллюстрируют различное понимание сущности управления, его места и роли в социальных системах.

Но, несмотря на проделанный путь, до сих пор в теории управления сохраняются следы однобокого механистического подхода к пониманию процессов, связывающих управляющего с управляемым в социальных системах. Остановимся на некоторых наиболее существенных, на наш взгляд, недостатках.

1. Под управлением зачастую ограниченно подразумевается лишь управление в условиях формальной организации.

2. Управление определяется исключительно как деятельность, хотя эффект влияния не всегда достигается через активность индивида, в полной мере соответствующую определению деятельности. Управление так же не оправданно сводится лишь к осознанно рациональным волевым актам.

3. Управление воспринимается как в целом односторонний процесс целевого влияния руководителя на подчиненного, хотя и с признанием наличия обратной связи, но только в виде индикатора эффективности управленческих воздействий и канала информации о состоянии объекта управления и внешней среды.

4. Управление определяют как воздействие субъекта на объект.

В действительности управление представляет собой намного более сложный высокосоциализированный процесс, где вопросы техники, технологии, структуры управления являются второстепенными и абсолютно зависимыми от общекультурных тенденций развития и традиций общества и личности.

Управление не ограничено организационными формами. Неформальная группа может благополучно управляться неформальными лидерами. Их функции могут быть тождественны функциям руководителей в формальной организации.

Управление не ограничено понятием деятельности. Руководитель, лидер фактически осуществляет управление не только оказывая осознанные целенаправленные воздействия на подчиненных. Само его поведение, неосознаваемые им самим нюансы, не нацеленные на подчиненного, не являющиеся деятельностью, тем не менее становятся примерами для подражания, элементами общего процесса управления. Думается, что любое воздействие может рассматриваться в качестве управленческого акта, если оно формирует желаемую модель поведения объекта воздействия.

И наконец, самым главным и в то же время дискуссионным является вопрос правомерности характеристики процесса управления как воздействия одностороннего; вопрос определения того, что, собственно, представляет собой управление и кто на самом деле его реализует.

Одной из основных категорий теории управления является система управления, система, в рамках которой формируются, реализуются и воспринимаются управленческое воздействие и его результаты.

Элементы, инициирующие и формирующие воздействие, рассматриваются в качестве управляющей подсистемы или субъекта управления.

Элементы, воспринимающие и результативно отражающие воздействие субъекта управления, определяются как управляемая подсистема или объект управления.

Управляющая подсистема признается вышестоящей, поскольку именно в ней происходит анализ условий, формируется комплекс целей и задач, моделируются методы их решения и прогнозируется конечный результат.

Управляемая система лишь реагирует на изменяющиеся условия.

Внешняя среда входит в состав системы управления в той части, в которой оказывает влияние на интересы субъекта и объекта управления.

Все элементы системы управления соединяют отношения, условно вставляющие прямую и обратную связь.

Прямая связь выражает собой совокупность управленческих воздействий, служащих достижению целей субъекта управления.

Обратная связь информирует о состоянии объекта управления и внешней среды, регистрирует факт и качество поступления сигналов по прямой связи, возвращает сведения о результатах достижения поставленных целей.

Подобно всем системам, управленческие могут быть устойчивыми и неустойчивыми, обладать различной степенью сложности и открытости. От перечисленных характеристик зависит длительность их существования и значимость внешних проявлений. На основании этих и других различий, а также природы взаимодействующих элементов и объединяющих их связей осуществляется типология управленческих систем.

Такая модель совершенно справедлива для механических систем. Но управление в социальных системах существенно отличается от управления в системах механической и даже биологической природы. Главным отличием является принципиальное сходство функций субъекта и объекта управления, общая способность к самоуправлению и дифференциация лишь на уровне субъективных целевых характеристик.

Управляющим и управляемым в них является человек. Но, в самом деле, кто управляет, а кто управляем? Часто более компетентный сотрудник в большей степени управляет организацией, нежели его формальный начальник.

Для административной теории управления вопрос можно считать закрытым, если имеется штатное расписание и должностные инструкции работников организации. Там сказано, кто из них руководитель, а кто - нет. Для технологии производства этот вопрос не столь существен в принципе, главное - соблюдение каждым норм и режимов. Но по каким признакам следует различать субъекта и объекта социального управления? В числе основных критериев, как правило, рассматриваются следующие характеристики:

- статус и функции;

- права и полномочия;

- активность воздействия;

- рациональность воздействий;

- отношение к цели.

Статус и функции субъекта и объекта управления действительно различимы. Их соподчиненность взаимно признаваема и декларируема. Органы управления ставят задачи, а органы исполнения их решают. Но, если обратиться к неформализованным и индивидуализированным отношениям управления, эти различия немедленно нивелируются.

Социальные системы любопытны именно тем, что подчиненные, работники выступают субъектами своей деятельности в той же степени, что и их руководители. Они испытывают сопоставимые потребности, также анализируют ситуацию, строят прогнозы и осуществляют деятельность.

Фактически подчиненный строит свою деятельность и оказывает на начальника такое воздействие, какие обеспечивают ему реализацию его целей.

Таким образом, когда говорят об управлении, нередко забывают о взаимности этого процесса. Общая теория и многие специализированные прикладные исследования рассматривают управление как систему воздействий в первую очередь на организационно-функциональную часть управляемого объекта, с тем чтобы повысить эффективность, производительность работы организации.

Нам представляется более важным взгляд на управление как сложный высокосоциализированный процесс обмена между людьми, предполагающий управление их целями, изучение возможностей и способов совмещения, согласования целей организации с целями работников.

Данный подход должен обязательно учитываться при понимании сущности государственного управления - как одного из самых сложных видов управленческой деятельности.

1.2 Понятие государственного управления, его сущность и специфика

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.), как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.).

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание государственного управления как деятельность «исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти». Определение государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы. Так, Г.В. Атаманчук в своих работах неоднократно подчеркивал, что для социальных систем в отличие от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями.

Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление.

Государственное управление - это целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство (органы государственной власти). Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Объект - сфера общественной жизнедеятельности людей, которая включает в себя: экономические, социальные, политические, духовно-идеологические отношения.

3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

4. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

5. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

Определяя, государственное управление как воздействие, сущность которого видится в следующем:

- управляющее воздействие - это практическая деятельность, специфический вид труда, совершение действий административно-правового свойства, направленное на исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль в жизни людей;

- управляющее воздействие - это отношение (субъектно-объектное), входящее в систему общественных. В иерархии общественной структуры это, отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны возможности властно выражать и осуществлять всеобщую волю. В экономической науке внимание обращается преимущественно на экономическое содержание управляющего воздействия, в юридической - его правовую форму;

- управляющее воздействие может быть определено как результирующая деятельности, отношений, т.е. как действующее, побуждающее, изменяющее и именно управляющее воздействие, а не управленческое;

- управляющее воздействие содержит момент целеполагания. Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития принадлежит науке, религии, идеологии другим формам познания и мышления, политики и политическим институтам. Поэтому в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наиболее «операциональны», замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. Сложность государственного целеполагания заключается в том, что необходимо отобрать цели, выделить из их естественного множества именно те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую силу и превращается в информационную или разъяснительную деятельность;

- управляющее воздействие непременно содержит организационный момент. Организовывать означает располагать людей в пространственной и функциональной координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать из взаимодействие в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество. Организационное воздействие имеет два среза: статичный (структурный) и динамичный (функциональный); оба взаимообусловлены;

- управляющее воздействие предполагает и регулирующее поведение участников управляемого процесса, в результате чего претворяются, признаются, утверждаются социальные норма, в том числе законодательные, традиции, обычаи, мораль, право и многие другие социальные регуляторы.

Таким образом, сущность управляющего воздействия предполагает такое воздействие, специфика которого состоит в целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления, разновидностью которого является государственное управление.

1.3 Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности

управление государственный федерализм демократия

Государство как субъект воздействия на общественные процессы выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества. Так, управление общественными делами реализуется через государственное администрирование, под которым понимается практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование - это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Государственное управление опирается на власть, подкрепляется и обеспечивается ею. При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть - категория политико-правовая, в то время как управление - организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию о соотношении этих двух понятий.

Государственное управление и государственный менеджмент - это не синонимы.

Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав - здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление - на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благополучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. - по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вертикали и горизонтали отношений).

Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в государственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива государства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

- оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование;

- стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;

- и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне - муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них - Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы - совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить государственное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента.

Виду важности и остроты проблемы соотношения государственного воздействия и политики остановимся ней боле подробно. В научной литературе встречаются различное понимание данной проблемы.

Так, телеологический подход рассматривает государственное управление как совокупность политического и административного воздействия.

Политика и администрирование - это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным.

Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним.

Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» - население не только совместно живущее, но и совместно действующее». Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин - лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью.

Если человек - существо социальное, то гражданин - существо политическое.

Политика - это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением.

Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу).

Можно сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства - формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель - закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики - законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства - это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это - один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики - органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика - это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в госуправленческой деятельности - это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

- у них единый волевой источник -государственная власть;

- они имеют общую цель - стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

- в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.

Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика. Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.

Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.

Перекос в системе правовой политики (правотворчество - правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.

Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реализации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства.

Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет.

У концепции дихотомии были свои и противники. В 1930-е годы целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.

С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных служащих; можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном - политические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).

Термин «политико-административный» существует для положительной оценки, отражения органического синтеза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления.

Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов - когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.

...