Система государственного управления

Конкретные цели, во-первых, неодинаковы по значению и масштабам, и, во-вторых, находятся в тесной взаимосвязи. Чаще всего одна цель не может быть поставлена и достигнута вне зависимости от других. Например, невозможно обеспечить социальную стабильность в обществе без создания системы социальной защиты, развития реального сектора экономики, демократизации производственных отношений на предприятиях.

Конкретные частные цели могут служить опосредующими для достижения других, более высоких для данного текущего момента целей. Так, конкретная цель - обеспечение дополнительных инвестиций в образовательный процесс - может быть опосредующей для стабилизации положения в сфере образования; повышения профессионально-квалификационного уровня молодых специалистов; снятия социального напряжения, вызванного низкой заработной платой работников системы образования.

Перечисленные цели частично перекрывают друг друга: одна может оказаться временно более важной и подчинить себе другие в зависимости от реальной социальной и хозяйственной ситуации, уровня осознания этой ситуации субъектами государственного управления и от установленной правительственными органами на данный отрезок времени системы приоритетов целей.

Итак, в древе целей государственного управления существуют не только отношения подчинения конкретных целей генеральной, но и отношения соподчинения и взаимозависимости между самими конкретными целями, т.е. конкретные цели внутри древа целей могут быть первичными, вторичными, третичными и т.д.

Положение отдельных целей в древе целей государственного управления обществом нестабильно. Оно постоянно изменяется в зависимости от социально-экономической ситуации, от важности тех или иных задач, выступающих на передний план. Но, несмотря на подвижный характер структуры древа целей все они способствуют достижению главной цели развития общества.

Очевидно, что для реализации поставленных целей требуется постоянная работа или совокупность видов работ, которая представляет собой систему функций государственного управления.

Таким образом, цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос что делать?, то вторые -как делать? Так, например, общие функции управления (организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль), которые имеют место практически в любом управленческом процессе можно представить в следующей последовательности принимаемых действий, связанных с решением конкретной цели.

Во-первых, управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализацией определенной цели.

Во-вторых, когда есть организация, то возникает необходимость планирования ее деятельности, т.е. начертание путей движения данной организации к решению поставленной перед ней задачи.

В-третьих, для решения планов социальной активности организации нужно установить правила поведения каждого члена организации.

Следующий важный шаг в достижении актуальной общественной цели является подборка кадров, способных осуществить все намеченное.

И, наконец, в результате реализации общих функций государственного управления возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании, контроле.

Таким образом, достижение поставленной цели предполагает управляющее воздействие государства с помощью различных функций, в результате которого происходит сохранение и развитие общественной системы, обеспечивается выполнение актуальных государственных предначертаний. Если цели государственного управления служат ориентиром развития общественной системы, то его функции показывают как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство их осуществляет.

Функции государственного управления в силу специфики их параметров подразделяются на виды. В зависимости от содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции, которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления

Среди общих в научной литературе называют разные функции. Но несмотря на разброс мнений ученых, можно выделить более или менее общепринятый стандартный набор функций государственного воздействия. В него входят следующие функции: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определены в основном запросами управляемых объектов.

В зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой, причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Поэтому существование внутренних функций обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

На сегодняшний день, не умоляя значения таких функций, как компьютеризация процессов управления, обеспечение законности, информация, внедрение рациональных методов, анализа и принятие решений, особого внимания заслуживает управленческая функция органов власти, связанная с подготовкой и повышением квалификации государственных служащих. Подготовка новых специалистов в области управления имеет не только практический, но и мировоззренческий характер. Последнее особенно важно, так как сегодня, в условиях реформирования социально-экономических отношений, в России проблема состоит не в том как, а в том что делать. От человеческого фактора, его роли в повышении эффективности управления, способности быстрого приспособления к принципиально новым условиям, к риску зависит нормальный ход реформ в России, ее прогрессивное развитие.

Внешние функции управления характеризуют непосредственный процесс воздействия государственных органов на общественные (управляемые) объекты. В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение.

Воздействие на деятельность различных управляемых объектов осуществляется государством с помощью широкого набора функций управления.

Прежде всего государство обеспечивает ннституционально-правовую основу деятельности различных субъектов социально-экономических отношений, устанавливая правила игры. Это касается определения прав и форм собственности, условий заключения и выполнения контрактов, взаимоотношений профсоюзов и нанимателей и т.д.

Правовые отношения, устанавливаемые государством в различных сферах народного хозяйства играют главную роль среди других надстроечных отношений. Правовые нормы выражают государственную волю, выражающуюся в определенных формах - законах. Именно поэтому правоотношения через механизм его реализации, включающий и принудительную силу государства, оказывается столь действенным по отношению к материальным общественным отношениям и обеспечивает их осуществление.

Функции, составляющие вторую группу, можно охарактеризовать как классические. Они связаны с удовлетворением общественных потребностей. Государство всегда будет заниматься вопросами национальной обороны, охраны окружающей среды, организацией фундаментальных научных исследований, государственной системы образования и медицинского обслуживания, строительством дорог и т.п. Ни одна из этих функций не исчезает и не утрачивает своей роли, особенно с развитием рыночных отношений, когда государству приходится компенсировать негативные эффекты рынка.

Наконец, третья группа функций государства, которую можно определить как осуществление экономической политики в наиболее узком определении, касается поддержания нормального функционирования экономического цикла, преодоления кризисов, обеспечения условий экономического роста. В этой группе функций государства обычно выделяют бюджетно-налоговую, кредитно-денежную и структурно-социальную политику. Экономические функции государства направлены на согласование интересов различных уровней и субъектов хозяйствования, разных социальных групп, участников отношений присвоения. Этот вид регулирования способствует выравниванию их финансового положения, защите наиболее уязвимых секторов экономикой слабо защищенных групп населения, достижению приоритетных целей экономического развития.

Хотя такое деление в определенной степени условно, оно имеет существенное значение, так как позволяет проанализировать механизм действия различных функций государственного управления и оценить возможности их использования при регулировании общественных процессов.

Разграничение на общие и специфические, внешние и внутренние функции управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ответственное отношение и к тем и к другим функциям, взаимодействие их друг с другом позволяет государству эффективно воздействовать на управляемые объекты. Вместе с тем взаимодействие между ними определяет структуру и содержание процесса государственного управления.

Процесс государственного управления представляет собой взаимодействие управленческих функций государственных органов (общих, специфических, внутренних, внешних), которые в совокупности друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю сохранность и динамичность его как управляющей системы.

Каракасом несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, разделенных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства - его демократизм, социальная направленность, правовой режим и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность. Ведь необходимо чтобы каждая функция государственного управления получила надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную "проходимость" управляющих воздействий. Причем такую "проходимость", при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральным и органами власти, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. В этой связи важное значение имеет использование в работе со структурой государственного управления системно-функционального метода, позволяющего упорядочить познавательный, нормативный, практический процессы.

Применение системно - функционального подхода предполагает рассматривать процесс управления, во-первых, как целостную совокупность специфически организованных элементов (функций); во-вторых, обнаружить разнообразные взаимодействия между ними и, в-третьих, установив функциональные роли каждого элемента (функций управления).

В целом, процесс государственного управления в свете системно-функционального анализа представляет собой динамичную систему взаимосвязей различных функций управления, которая обеспечивает согласование по вертикали и по горизонтали управленческих функций государства и дает возможность поддерживать действенность государственного воздействия на общественные процессы. Так, например, функциональная структура процесса управления позволяет определить необходимый набор управленческих функций в соответствии с целями и особенностями объекта управления - отношений собственности (см. табл. 1.1)

То, что одной из важных задач в переходный период является становление и преобразование системы отношений собственности означает, что требуется постоянное внимание государства к этой проблеме.

Прежде всего воздействие на указанное направление экономической политики государства осуществляется с помощью набора внешних функций государственного управления. К ним относятся: приватизация или национализация объектов собственности; прямое вмешательство государства в отношения присвоения через развитие перспективных для общества направлений государственной формы собственности; административное регулирование (установление нормативов, ограничений, правил и других требований); правовое воздействие, определяющее изменения в отношениях собственности; прямые и косвенные экономические меры регулирования собственности, способствующие перераспределению доходов, защите наиболее уязвимых секторов экономики и слабо защищенных групп населения, созданию условий для эффективного функционирования новых форм собственности.

Во-вторых, осуществление внешних функций государственного управления требует соответствующих решений внутри самой государственной системы. К ним относятся: правовое регулирование, законность принимаемых действий по перестройке отношений собственности; подготовка государственных служащих, создание специальных органов управления (Минимущество), осуществляющих реформу собственности; разработка нормативных актов взаимодействия центральных, региональных и других органов управления собственностью.

Наконец, эффективность реализации вертикальных связей (внутренних и внешних функций) по управлению отношениями собственности усиливается горизонтальными связями (общими функциями управления) государственных органов. Через общие управленческие функции (организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль) государство всегда руководит общественными процессами, контролирует их протекание в рамках установленных норм правил), обеспечивает в них соблюдение интересов своих граждан.

В итоге, методика системно-функционального подхода позволяет осветить многие важные аспекты функциональной структуры государственного управления такие, как поддержание взаимосвязей между различными уровнями управления государственных органов, реализацию по вертикали вниз решений исполнительной власти, определение правильной комбинации управленческих функций в соответствии с целями и особенностями объекта управления.

3.3 Понятие формы государства

Понятие формы государства обычно связывают с выделением трех элементов: форма правления, форма государственного устройства и политический режим.

«Элементное» понятие формы государства имеет свои плюсы, оно отличается четкостью, удобно для анализа. Вместе с тем оно не дает синтезированного представления о форме государства в целом как таковой.

Системный подход к изучению формы государства предполагает учет не только элементов (формы правления, территориально - политического устройства и др.), но и связей между ними, образующих единое целое (форму государства,), а также связей элементов с этим целым, ибо целое выступает вовне как новое, самостоятельное образование, а не только через свои элементы. Это новое образование обладает такими качествами, которые не были присущи его элементам, взятым по отдельности. Таким образом, три традиционно называемые элемента представляют собой лишь определенные (главные) стороны нормы государства, в которых она проявляется, но не исчерпывают своих качеств до конца. Помимо формы правления (а она традиционно ограничивается структурой и взаимоотношениями основных высших органов государства), формы государственного устройства (территориальной организации государства) и формы государственного, режима (методы деятельности государства, его органов), есть и другие способы проявления особенностей той или иной формы государства. Самым ярким примером, может быть, служит «республика советов», где совет рассматривался как единственный полновластный орган, реализующий государственную власть на своей территории. Но и во Франции без учета роли префектов, назначенных и действующих от имени государства на местах (в регионах, департаментах) не возможно представить себе реализацию государственной власти.

Таким образом, не отвергая понятие формы государства, создаваемое на основе элементной характеристики (оно удобно для учебных целей), следует использовать и более широкий подход.

Для государственного управления форма государства - это комплексный институт государственности, обусловленный социальным содержанием государства (но не только им), т.е. организационно-функциональная структура государственности, выражающая способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех её проявлений, а также методы прямой и обратной связи с населением.

Рассмотрим более подробно основные элементы составляющие форму государства.

Первый из них - форма правления. Формы правления - это организация высших органов государства, порядок образования и взаимоотношений, степень участия граждан в их формировании.

Среди современных форм правления выделяются монархия и республика. Принципиальное различие - в способах формирования институтов высшей власти. Монархия - власть наследственная, единоличная и бессрочная (пожизненная); республика основывается на выборности всех институтов власти сверху донизу.

Монархиями являются четвертая часть государств земли, что свидетельствует о сохранении монархического сознания, уважения к традициям. Вместе с тем, большинству современных людей свойственны рационалистическое сознание и приверженность республике.

Республика (от лат. Respublika - дело общественное) - форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются непосредственно народом, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентом).

К характерным признакам следует отнести следующее:

- широкое участие населения в формировании государственной власти, проведение выборов;

- участие граждан в управлении делами государства, проведение референдумов - всенародных опросов, выявляющих мнение народа путем голосования при обсуждении особо важных вопросов общественной и государственной жизни;

- разделение властей, обязательное наличие парламента, обладающего законодательной, представительной и контрольной функциями;

- избрание высших должностных лиц на определенный срок, осуществление ими власти от имени (по поручительству, мандату) народа;

- наличие конституции и законов, утверждающих основы (принципы) государственного и общественного устройства, взаимные права и обязанности органов власти и граждан.

Современная система государственного управления различает следующие виды республиканской формы правления: парламентскую, президентскую и смешанную, парламентско-президентскую. Вид республики определяется тем, кто реально влияет на исполнительную власть.

Исполнительная (административная) власть - это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.

Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, ибо:

1) осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;

2) имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы;

3) имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений, награждений, распределений материальных и духовных благ и др.;

4) использует не только организационно-правовые, административно-политические методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение.

Именно в силу огромного влияния на жизнь общества исполнительная власть во всех республиках имеет статус подзаконной, т.е. действует на основе и в рамках законов, принимаемых представительной властью, выступает как вторичная власть. Это проявляется в следующем.

- Правительство в своем составе (кабинет министров, совет министров или другое название руководящего органа исполнительной власти), структура и полномочия органов исполнительной власти определяются либо главой государства - президентом, монархом, либо парламентом, либо при их совместном участии.

- Правительство периодически отчитывается и несет политическую ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо «двойную ответственность» и может быть отставлено соответствующим институтом. С этих позиций рассмотрим каждый из трех видов республиканской формы правления.

1. Парламентская республика предусматривает приоритетную роль парламента в конституционно-правовом отношении.

- Парламент формирует правительство и в любой момент может отозвать его вотумом недоверия. Доверие парламента - обязательная предпосылка для деятельности правительства. Политическая ответственность правительства только перед парламентом.

- Глава правительства назначается парламентом (как правило, это лидер победившей на парламентских выборах и ставшей правящей партии).

- Правительство формируется на основе соглашений парламентских политических фракций, в результате контролируется не только и не столько парламентом, сколько политическими партиями. Если влиятельных партий немного, то исполнительная власть приобретает высокую степень стабильности и способности к принятию управленческих решений. Многопартийная система может способствовать дестабилизации, частой смене правительства, министерской чехарде.

- Существует дуализм исполнительной власти: наряду с правительством, постом премьер-министра сохраняется пост главы государства - президента или монарха.

- Президент в парламентской республике - «слабый» президент, т.е. избирается парламентом, а не всенародно. Можно признать, что он усваивает функции монарха: царствует, но не правит.

- Парламент является единственным органом, непосредственно легитимированным народом.

- Чтобы не допустить сверхконцентрации власти парламента, конституцией предусматривается механизм сдерживания и контроля его со стороны главы государства (президента или монарха), его право на роспуск парламента (или одной из его палат) в целях проведения новых выборов.

Политологи насчитывают в числе развитых стран 13 парламентских республик, в основном в Западной Европе и на территориях бывшей Британской империи (Австрия, Германия, Италия и др.).

2. Президентская республика возникла в США на основе учета опыта британского парламентаризма и была законодательно закреплена в Конституции 1787 г. Широкое распространение получила в Латинской Америке (Бразилия, Мексика, Уругвай и т.д.). Президентской республике присущи следующие отличительные признаки.

- Президент и парламент в равной степени легитимированы народом. Президент - «сильный», избран народом и к нему может апеллировать в случае конфликта с парламентом.

- Президент одновременно является главой государства и главой правительства, значит, отсутствует дуализм исполнительной власти.

- Президент нуждается в согласии парламента на формирование правительства, но в выборе своей «команды» он свободен и независим от политической поддержки парламента, не руководствуется принципом партийной принадлежности при подборе министров.

- Парламент не может сместить правительство с помощью вотума недоверия.

- Чтобы не допустить сверхконцентрации власти у президента, конституцией предусматривается механизм сдержек и противовесов его власти: президент не вправе распустить парламент, а парламент может инициировать импичмент президента.

Политологи насчитывают около 70 президентских государств.

3. Смешанная форма президентского и парламентского способов правления предусматривает ослабление позиции исполнительной власти правительства и сбалансирование властных полномочий президента и парламента. Используется как в странах с устойчивой демократией (Франция), так и в республиках, создающих новую государственность и стремящихся учесть недостатки и адаптировать преимущества той и другой формы правления (Россия). Для нее характерны следующие отличительные признаки.

- Президент и парламент в равной степени легитимированы народом.

- Оба института участвуют и в формировании, и в отстранении правительства. Правительство, таким образом, несет «двойную» ответственность.

- Парламент может выразить недоверие правительству (его главе, продолжающему исполнять обязанности до решения президента).

- Очевидно большое значение политического фона для стабильности правительства. Многопартийная система, разногласия между фракциями в парламенте затрудняют работу правительства и вынуждают его обращаться за поддержкой к президенту.

- Предусматривается механизм взаимных сдержек и контроля высших институтов государственной власти: президент имеет право вето на законы, принимаемые представительной палатой, и право роспуска палат, а парламент может инициировать и отстранить от должности президента в случаях, предусмотренных конституцией.

Исследователи насчитывают не менее 20 государств со смешанной формой правления на территории Восточной Европы и бывшего СССР.

Выбор той или иной формы правления осуществляется народом путем принятия конституции или одобрения ее основополагающих принципов на конституционных референдумах или учредительных (конституционных) собраниях, съездах. При этом определяющее влияние на решение народа оказывают культурные, правовые, политические традиции, конкретно-исторические условия, а зачастую и чисто субъективные факторы.

Второй элемент - это политико-территориальное устройство государства, что означает организацию государственной власти по территориальному признаку. Такое понятие характеризует соотношение государства как целого с его составными территориальными частями. Имея в своей основе властный характер, эта организация является политической. Даже выполняя задачи экономического районирования (например, при административно-территориальном делении), учитывая исторические, этнические факторы, традиции и др., такое устройство в конечном счете имеет в виду политические цели.

К числу основных разновидностей политико-территориального устройства относятся: унитарное государство и федеративное государство.

Унитарное государство - это единое государство, состоящее, как правило, из административно-территориальных единиц (губерний, областей, провинций и т.д.).

Унитарное государство независимо от кого-либо проводит административно-территориальное деление своей территории, в одностороннем порядке задает характер связей между собою и внутренними территориальными единицами, определяя правовое положение последних, устройство и компетенцию их органов власти.

Унитарные государства бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир, и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай).

Унитарное государство может быть централизованным, децентрализованным и относительно децентрализованным. В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов.

Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Великобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государства особенно отчетливо видны различия между государственной властью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъектах многих федераций (США, Австралия, Канада и др.). Она принята и в России.

В некоторых странах государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административно-территориальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назначенные чиновники общей компетенции, осуществляющие административный контроль. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих странах Латинской Америки.

Роль унитарной формы государства. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп населения с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей спецификой (в том числе географическими условиями), то форма простого унитарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное, унитарное государство с, автономией. С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права этнических групп, особенности отдельных регионов, ограничивающий местное самоуправление - антидемократическое явление.

Понятие федеративного государства. В современном мире существуют 24 федерации.

Любая федерация - это сложное государство, состоящее из государств или государственных образований.

Федерацию можно уподобить двух этажному зданию. На первом этаже - располагаются входящие в федерацию государства, обладающие государственными атрибутами (учредительным актом высшей юридической силы, системой высших и центральных органов, территорией, государственными символами) и именуемые субъектами федерации. На втором этаже - находится собственно федеративное государство, являющееся, таким образом государством надстроечным.

Федеративное государство может возникать двояким способом снизу и сверху.

Существуют разные виды федеративных государств (с точки зрения положения их субъектов).

1. Симметричнее и асимметричные федерации. Симметричные федерации это те федерации, у которых все субъекты обладают равным правовым статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений субъектов с центром. Асимметричные - это федерации с разным правовым статусом субъектов.

2. Территориальные и национально0территориальные федерации. Территориальные федерации - государства, состоящие из субъектов федерации, не являющихся национально-государственными образованиями и не имеющих особых прав этнических по природе.

Национально-территориальные федерации - государства, состоящие из национально-государственных субъектов, которые представляют собой форму национальной государственности, отражающую своеобразие национального состава населения субъектов (государственный и национальный язык субъекта федерации).

3. Федерации с суверенными и несуверенными субъектами. Государственный суверенитет - это не только полная международная правосубъектность и верховенство, но и в первую очередь способность в одностороннем порядке менять свой внешний и внутренний статус, что предполагает возможность приобретения полной международной правосубъектности и законодательно-территориального верховенства. Те субъекты, которые имеют право на сецессию (на выход из состава федерации) могут рассматриваться как суверенными, субъекты, которые не имеют такого права являются несуверенными.

4. Конституционные и договорные федерации. Различие между конституционными и договорными федерациями с точки зрения соотношения статуса федерации и субъектов федерации принципиально: если первых параметры самих федеративных государств и их субъектов закладываются и изменяются на общефедеральном уровне, то в договорных федерациях- названые вопросы решаются субъектами федерации во взаимном договорном процессе.

5. Федерации с единым и разделенным законодательным верховенством. Проблема соотношения законодательных, иных актов федерации и субъектов федерации по их юридической силе решается путем разграничения сфер законодательной деятельности федерации и субъектов. Законодательная деятельность федерации и субъектов ограничивается их предметами ведения и полномочиями.

Существуют различные способы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов.

Первый способ предполагает закрепление в конституции исключительной компетенции федерации.

Второй способ устанавливает две исключительные сферы: предметы ведения федерации и ее субъектов.

Третий способ разграничивает предметы ведения по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместного ведения федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Последняя в данном случае определяется не общей формулировкой об остаточных полномочиях передаваемых субъектам, а предметно по пунктам.

Четвертый способ исправляет недостатки излишней детализации и содержит «открытый» перечень полномочий субъектов виде остаточных полномочий. Этот способ реализован в России. В исключительную компетенцию субъекта федерации входит все, что не вошло в компетенцию совместного ведения федерации и ее субъектов и в исключительную компетенцию федерации.

Таким образом, если федеральное законодательство определяет, что во всех случаях при столкновении федеральных актов и актов субъектов федерации подлежат применению нормы федеративных актов, то перед нами федерация с единым законодательным верховенством. Если же приоритет федеральных актов в сферах собственных полномочий федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов дополнен приоритетом актов субъектов федерации принимаемых ими в сфере собственных полномочий, над федеративными актами, то перед нами федерация с разделенным законодательным верховенством. В России реализован, как мы уже отмечали выше четвертый способ разделения предметов ведения. Это означает, что Российская Федерация - это федерация с разделенным законодательным верховенством.

Широкое распространение федерации не случайно. К такой форме организации тяготеют страны состоящие из множества регионов, значительно отличающихся друг от друга и в то же время заинтересованных друг в друге. Федеративная форма позволяет увязать коренные интересы отдельных регионов и совместные интересы, выражаемые федеративной надстройкой.

Третий элемент формы государства - это политический режим. Политический режим представляет собой форму государствоосуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из субъектов этого процесса. Политический режим раскрывает самое существенное: отношение государственной власти к правам и свободам человека. Он есть действительность государственной власти.

Условно выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерий такого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, вида собственности, рода занятий, власти и т.д.), и плюрализма: политического, экономического, идейного и т.д.

Демократический режим проявляется в следующих чертах:

- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);

- широкий перечень конституционных прав и свобод личности;

- реальное участие населения в организации государственной власти

- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.

Авторитарный режим предполагает:

- ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция существует, но в условиях давления и запретов;

- государственное управление строго централизовано, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия;

- существует идеологический контроль;

- конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм собственности, однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.

Тоталитарный режим. Его основные черты:

- государственная власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур;

- выборы и другие институты демократии, если существуют, то формально;

- государственное управление - сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;

- тотальный идеологический контроль.

В заключении важно отметить, что политический режим не имеет прямой зависимости от форм правления и государственно-территориального устройства. Политический режим зависит прежде всего от реального функционирования властных структур должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.

Таблица 1.

Структура процесса государственного управления

Специальные функции государственного управления	Общие функции государственного управления
	Организация	Планирование	Регулирование	Кадровое обеспечение	Контроль
Внутренние функции: Управленческие внутри государственные системы
Правовое регулирование, законность принимаемых решений
Формирование специальных органов управления реформой собственности
Разработка нормативной актов взаимодействия центральных, региональных и других органов управления собственностью
Внешние функции: Приватизация или национализация
Управление через государственную форму собственности
Административное регулирование
Правовое воздействие
Экономические меры (налогообложение, ценовая политика)

3.4 Контрольные вопросы и задания

1. Что вы относите к сущностным (базовым) характеристикам государства?

2. Что содержит в себе понятие социальное государство?

3. Что такое цели государственного управления и как формируется их «древо»?

4. По каким основаниям классифицируются функции управления? Предложите вашу аргументированную систематизацию функций управления.

5. Что заключает в себе понятие форма государства?

6. Изложите типологию форм правления, критерии и основные различия типов государств.

7. В чем заключаются принципиальные различия современных республик: президентских, парламентских, смешанных?

8. Охарактеризуйте различные формы государственно-территориального устройства: унитаризм и федерализм.

9. Раскройте понятия и типологию политических режимов.

10. Исходя, из основных признаков различия типов федераций, дайте характеристику федеративных отношений в России.

4. Федерализм и демократия - основы государственного устройства и управления в России

4.1 Конституционно-правовые особенности федерализма в России

Становление федерации в России. Первоначально Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 25 (12) января 1918 года. После этого все российские конституции определяли государственное устройство России как федеративное. Однако в советский период российской истории Российское государство являлось федерацией только по названию, реально обладая иной формой государственного устройства.

РСФСР не была федерацией потому, что статус ее автономных республик и тем более административно-территориальных краев, областей мог быть изменен без их согласия. Лишь ст. 80 Конституции РСФСР 1978 года фиксировала правило, согласно которому территория автономных республик не могла изменяться без их согласия. Однако РСФСР была вправе в одностороннем порядке преобразовать любые из своих автономий в обычные административно-территориальные единицы, не изменяя при этом границ упраздняемых автономий. Для РСФСР существовало только одно политико-юридическое препятствие в деле возможного одностороннего упразднения внутрироссийских автономий - перечисление последних в Конституции Союза ССР, одним из субъектов которого была РСФСР. Однако для Союза ССР уже не было каких-то внутренних или внешних юридических препятствий для одностороннего упразднения внутрироссийских автономий, следовательно, в РСФСР отсутствовал основополагающий признак федерализма - невозможность изменения статуса субъекта федерации, в том числе их упразднения, без их согласия.

Кроме того, особенностью федерации, отличающей ее от унитарных государств с наличием территориальных автономий, является ее "двухэтажная" структура и обязательное существование в федерации общефедеральной надстройки - общефедерального государства. Федеральное государство и функционирует как надстройка над первичными субъектами федерации. В РСФСР автономии, именовавшиеся в советском государствоведении субъектами федерации, охватывали лишь часть территории страны. На территории административно-территориальных областей, краев РСФСР функционировала, как унитарное, а не надстроечное государство.

Лишь после вступления в силу федеративных договоров от 31 марта 1992 года, а в конечном итоге - Конституции РФ 1993 года определение России как федеративного государства было подкреплено адекватными законодательными и договорными новациями. Главные из них: установление конституционного правила, согласно которому статус любого субъекта Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию Российской Федерации субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), что естественно, делает невозможным для государственного центра одностороннее изменение им правоположения своих субъектов; наделение краев, областей, городов федерального значения статусом субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65 Конституции РФ), что в рамках федеративного строительства достроило "первый этаж" федерации.

Россия - федерация конституционная. Несмотря на наличие трех федеративных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти разных групп ее субъектов, а также ряда двусторонних договоров между органами государственной власти Федерации и ее отдельных субъектов, Россия по-прежнему остается конституционной федерацией. После заключения федеративных договоров от 31 марта 1992 года некоторые государствоведы стали утверждать, что Российское государство из конституционной федерации превратилось в федерацию конституционно-договорную. Вряд ли это утверждение соответствует действительному положению дел. Федеративные договоры не носят конституционно-учредительного характера, а лишь решают задачу разграничения уже закрепленных полномочий, предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъектов федерации.

Однако внутрифедеральные договоры, заключаемые в настоящее время как двусторонние между органами государственной власти Российской Федерации и отдельных субъектов, крайне необходимы как средство четкого разделения прерогатив федерации и субъектов в сферах их совместного ведения. Федеральное законодательство в настоящее время решает эту задачу неудовлетворительно, поэтому дополнение процесса конституционно-законодательного упорядочения соотношения компетенции федерации и субъектов внутрифедеральным договорным процессом - требование дня.

Конституционный характер Российской Федерации является одним из обстоятельств, подтверждающий несуверенный статус ее субъектов. Это подтверждается отсутствием у субъектов федерации права на односторонний выход из федерации - общероссийская конституция таких правомочий за субъектами федерации не закрепляет.

В конституциях (уставах) большинства субъектов федерации данные конституции (уставы) характеризуются как основные законы соответствующих субъектов федерации, обладающие высшей юридической силой. Правомерно ли это? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской конституции? Сразу отметим, что оценка конституций (уставов) субъектов федерации как актов высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции РФ, a тем более и конституционной природы самой Российской Федерации. Дело в том, что высшая юридическая сила конституций (уставов) обращена не к Конституции РФ, а правовым aктам соответствующих субъектов федерации, принимаемым на основе не только федерального законодательства, но и конституций (уставов) названных субъектов федерации.

Никто, кроме самих субъектов федерации, не вправе пересматривать положения их конституций (уставов), принимать или упразднять последние. Этим правом не обладают и федеральные органы, в том числе высшие. В соответствии с Конституцией РФ только Конституционный Суд Российской Федерации вправе по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешать дела_о_соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 125). Таким образом, предусматривается исключительно_судебная процедура оценки конституционности положений конституций (уставов) субъектов федерации со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.

В любом случае пересмотр признанных Конституционным Судом неконституционными положений конституций республик, уставов краев, областей, округов - прерогатива самих субъектов федерации. Подобное положение вещей не подрывает конституционной природы Российской Федерации, но свидетельствует о наличии в стране тонких механизмов обеспечения единого общегосударственного конституционного пространства.

Россия - федерация с разделенным законодательным верховенством. Конституция РФ, подтвердив несуверенный статус субъектов федерации, тем не менее значительно расширила их правовые возможности. Так, силу конституционного принципа приобрела законодательная децентрализация. Согласно ст. 76 Конституции РФ субъект федерации вне пределов ее ведения вправе осуществлять собственное законодательно-правовое регулирование. Следовательно, это право субъектов распространяется на сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и на сферу собственных полномочий субъектов, которая очерчивается ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу - к ней отнесены все вопросы государственной деятельности за исключением тех, что относятся к собственным полномочиям РФ и к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом в силу ч.5, 6 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы обладают приоритетом в сферах собственной компетенции федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, а в сфере собственной компетенции субъектов РФ при столкновении актов федерации с актами субъектов большей юридической силой обладают нормативные правовые акты последних.

Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов очерчена в ст. 72 Конституции РФ. Главные способы детализации полномочий обеих сторон в этой сфере - законодательное и договорное разграничение их предметов ведения и полномочий. К сфере совместного ведения отнесены вопросы, значимые и для федерации, и для субъектов, а, кроме того, требующие их постоянного, деятельного разрешения совместными усилиями. Перечень предметов совместного ведения дан в общероссийской конституции как исчерпывающий, с тем чтобы не размывать границ исключительных полномочий федерации и ее субъектов. Материализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Вправе ли субъекты федерации осуществлять опережающее законодательное регулирование в сфере совместного ведения, то есть принимать здесь собственные законодательные акты, не дожидаясь появления федеральных законов? Так, к сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти в стране (п. "н" ст.72 Конституции РФ), однако Российская Федерация пока не приняла собственный законодательный акт, регулирующий эти отношения. Должны ли субъекты федерации заморозить собственное законотворчество в данной области до появления федеральных основ? Нет, не должна. Противное означало бы парализацию государственности субъектов федерации. Да и толкование общероссийской конституции позволяет прийти к такому же выводу. В соответствии со ст. 72, 76, и 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательным (представительным) органам субъектов ( федерации принимать собственные нормативные акты, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акты субъектов федерации должный быть приведены в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч.5) Конституции РФ.

Россия - асимметричная, национально-территориальная федерация. Российская Федерация является асимметричным государством, включая в свой состав несколько групп субъектов с разным правовым статусом. Среди них 21 республика, одна автономная область, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения. Республики, автономная область, автономные округа объединяет их национально-территориальная специфика - они конституированы как формы реализации рационального самоопределения коренных для них народов. Хотя надо заметить, что из них только республики реально являются внутрироссийскими национальными государствами, а национальное своеобразие последних фиктивно, поскольку титульные для них народы малочисленны и тяготеют к негосударственным формам самоопределения. Остальные субъекты Российской Федерации являются чисто территориальными государственными образованиями.

...