Система государственного управления

Любой, представив в уме эту "лестницу", может просчитать, как трудно двигаться и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень стремится по меньшей мере к тому, чтобы доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить широкую горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.

Одним из недостатков бюрократических структур управления является ее чрезмерная громоздкость и усложненность, снижающая уровень рациональности и эффективности государственного управления. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Но это правило постоянно игнорируется с соответствующими последствиями для государственного управления. Сложность продолжает подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах.

Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) - экономические, социальные, технические, кадровые и другие - издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.

Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко. Но дальше общих сумм дело пока не двинулось. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы. Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать.

Таким образом, взятые во взаимосвязи критерии "цели - время - стиль - сложность - затраты" и способны достаточно емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами.

8.3 Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц

Важная роль в измерении государственного управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения.

Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием; ("суммой") конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. Кроме того, в условиях сложной, иерархической организации субъекта государственного управления возможны случаи, когда общая и специальная социальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности других. Как и наоборот: на фоне общей неблагоприятной социально-экономической или политической ситуации могут быть органы и должностные лица, которые в рамках своей компетенции успешно справляются с управленческими проблемами.

Между тем обществу, государству, людям нужны данные о характере и уровне функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно-управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.

В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления.

Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности.

Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица или проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.

Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.) с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными. Во всех случаях, когда орган или должностное лицо стоят перед выбором - нарушить закон во имя групповых либо временных интересов или, наоборот, поступиться ими ради утверждения закона, надо идти, конечно, по пути законности.

Реальность управляющих воздействий - это третий критерий конкретной социальной эффективности.

Управляющее воздействие должно быть представлено не в виде добрых пожеланий и красивых формулировок, а реальным, действительно влияющим на управляемые процессы, переводящим из одного состояния в другое, более высокое, рациональное, эффективное.

Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе, каждое управленческое решение и действие должно служить людям, помогать им в их проблемах. Тем самым содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.

С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Этот критерий "схватывает" уровень демократизма управленческой деятельности. Ведь чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельности, тем больше объективных предпосылок для рациональности и эффективности этой деятельности.

Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различение должности и личности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной социальной эффективности государственного управления.

Многое в управленческой деятельности раскрывает такой критерий (седьмой), который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Обманувшему раз больше верить нельзя. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, извращаются.

Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является нравственный, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на "внешнюю" среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.

Системное использование названных критериев позволяет многое увидеть и оценить в управленческой деятельности.

Как видно в описанных критериях речь не идет о затратах, выпуске, результате, производительности и других элементах, определяющих эффективность управления. Эти критерии, скорее условия, которые необходимо соблюдать при решении проблем эффективности государственного управления.

8.4 Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» о показателях эффективности и результативности деятельности государственных служащих

В настоящее время в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прослеживается четкая тенденция оценки деятельности органов исполнительной власти и государственных гражданских служащих на основе показателей результативности. Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. предусматривает возможность прямой зависимости уровня оплаты труда от результативности деятельности государственных гражданских служащих. Согласно Закону, «по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте» (ст. 50 п. 14). Данные должности должны быть отражены в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда.

Таким образом, заложены два вида показателей результативности и эффективности деятельности: обобщенные и специфические.

Согласно п. 14 и 17 ст. 50 Закона, обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации; специфические - утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

Кроме того, показатели эффективности и результативности подразделяются на показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов и показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Обобщенные показатели результативности характеризуют эффективность деятельности органа исполнительной власти, которая направлена на достижение социально-экономических приоритетов, которые согласно Постановлению Правительства РФ от 22 мая 2004 i№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», формируются субъектами бюджетного планирования в бюджетных докладах и которые, собственно, являются ориентирами при определении показателей результативности для конкретных госслужащих.

Таким образом, за основу берется взаимосвязь целей и задач органа власти, с одной стороны, и показателей результативности - с другой. При этом в идеале каждому показателю результативности должна быть взаимнооднозначно противопоставлена определенная цель или задача субъекта бюджетного планирования, а также закреплено целевое значение показателя эффективности и результативности.

Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, общих для определенного круга субъектов бюджетного планирования; специфические показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, характерных для определенного субъекта бюджетного планирования.

Показатели эффективности и результативности деятельности для государственных органов, не являющихся субъектами бюджетного планирования, формируются согласно п. 17 ст. 50 Закона и в соответствии с особенностями соответствующих задач и функций государственного органа. Для каждой задачи или функции государственного органа, не являющегося субъектом бюджетного планирования, разрабатываются специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов и их целевые значения.

На основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов должны быть разработаны показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В пилотных регионах, участвующих в эксперименте по Программе реформирования государственной службы, они разрабатывались самым простым способом: путем изменения формулировок показателей результативности деятельности государственных органов с учетом максимизации степени влияния гражданского служащего на данный показатель.

Например, в одном из регионов для органа исполнительной власти был установлен специфический показатель результативности: «доля инвалидов, обеспеченных транспортными средствами», соответственно для руководителя Департамента социальной защиты населения, ответственного за эту сферу деятельности органа власти, показатель результативности был определен как: «число случаев доведения (адресность) необходимых инвалидам транспортных средств непосредственно до конкретного получателя, имеющего в соответствии с законом право на их получение, на 100 инвалидов».

В целом, согласно законодательству, можно выделить следующие группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих:

1. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта).

2. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата).

3. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов).

Показатели процессов включаются в должностные регламенты государственных гражданских служащих в соответствии с п. 8 п. 2. ст. 47 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. и характеризуют выполнение гражданским служащим служебных обязанностей и должностного регламента.

Показатели непосредственного результата и конечного эффекта государственных гражданских служащих, замещающих отдельные должности государственной гражданской службы, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда, закрепляются в специальном приложении к срочному служебному (результативному) контракту в соответствии с п. 4. п. 4. ст. 24 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. В результативных контрактах с государственными гражданскими служащими, которым установлен особый порядок оплаты труда, должен быть обязательно отражен хотя бы один показатель конечного эффекта и не менее трех показателей непосредственного результата.

Показатели непосредственного результата должны определять объем, основные параметры и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение определенной цели/задачи государственного органа, а также отражать эффективность исполнения определенных задач, работ и видов деятельности гражданского служащего.

Показатели конечного эффекта должны определять степень достижения определенной цели/задачи государственного органа и представлять собой количественно измеренное состояние целевой группы, на которую направлена деятельность органа государственного органа и/или гражданского служащего.

Формулировки и целевые значения для каждого показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности могут определяться специальной комиссией, уполномоченной представителем нанимателя. В нее должны входить руководители всех структурных подразделений государственного органа, ответственные за достижение обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа.

Таким образом, установленные для конкретных государственных гражданских служащих показатели результативности могут включаться в результативные контракты. А заключив результативный контракт, можно в нем свободно определить условия и размеры дополнительных выплат гражданским служащим в зависимости от степени достижения показателей результативности, тем самым создав мотивационные стимулы к их достижению.

Тем самым формируется не абстрактная система показателей, лишь формально закрепленная на бумаге и требующая дополнительных усилий со стороны гражданских служащих и мониторинговых служб по обеспечению ее функционирования, а реально работающие механизмы, связывающие деятельность гражданских служащих с эффективностью и результативностью работы органа власти и стимулирующие гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.

8.5 Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте смысл общей социальной эффективности государственного управления.

2. Назовите основные критерии специальной социальной эффективности и охарактеризуйте их.

3. Определите основные показатели деятельности конкретного органа государственного управления (исходя их места вашей практики).

4. Какие на ваш взгляд можно назвать сферы и вопросы, исследование которых может помочь выявить критерии оценки эффективности государственного управления.

5. В чем различие показателей результата и конечного эффекта государственного управления?

6 . Назовите какие общественные институты дают оценку эффективности государственного управления.

9. Конфликты в системе государственного управления

9.1 Понятие конфликта, его основные характеристики

Конфликты, возникавшие внутри организации, рассматривались как весьма негативные явления. В самом деле, одной из первейших целей Веберовской бюрократии и административной школы в теории управления было устранение условий, способствовавших возникновению конфликта.

Сегодняшние теоретики управления признают, что полное отсутствие конфликта внутри организации - условие не только невозможное, но и нежелательное.

Более того, хотя организации и нужна гармоничная интеграция всех видов деятельности, она не может оставаться статичной и удовлетворенной существующим положением. Напротив, руководство должно проявлять активность, планировать новшества и должным образом реагировать на изменение внешней среды.

Конфликт является неотъемлемым элементом функционирования любого общества, а значит и организации.

Обобщая многообразие определений конфликта, встречающихся в литературе, можно предложить такое его определение. Конфликт - это противоборство общественных субъектов с целью реализации их противоречивых интересов, позиций, ценностей и взглядов.

Давая, определение конфликту, необходимо остановиться еще на одном понятии взаимосвязанным с развитием конфликтной ситуацией - это понятие кризиса.

Несмотря, на некоторую схожесть этих двух категорий, кризис содержит в себе ряд отличительных черт. Назовем некоторые из них.

1. Сущность кризиса состоит в том, что некое ранее единое явление или объект насильственно разъединяется или же некогда самостоятельно существовавшие явления насильственно соединяются.

2. Кризис есть всегда насильственное разрешение противоречий, или их сочетание. Раз противоречие, то кризис затрагивает сущность того или иного явления, кризис - это движение противоречия.

3. Кризис ни в коем случае нельзя назвать второстепенным моментом развития объекта. Он вгрызается в самую сущность объекта, разлагает его целиком, оставляя после себя горы разрушенных принципов.

В этих основных чертах нам видится основное отличие кризиса от конфликта.

Структура конфликта.

Любой конфликт характеризуется конфликтующими сторонами, а также предметом противоборства. Структура конфликта также включает конфликтное действие в той или иной форме и направляющее его сознание, средства и методы действия, поле конфликта. Конфликт невозможен без сложившейся до его появления конфликтной ситуации.

Субъектами конфликта, в зависимости от его уровня, выступают индивиды, группы, классы, национально-этнические общности, организации, социальные институты, общественные и политические объединения, государства, международные сообщества. Субъекты конфликта не остаются неизменными в процессе противоборства. О зрелости конфликта можно судить по степени формирования субъектов. Чем более развит конфликт, тем выше зрелость субъектов. Динамика конфликта прямо связана с развитием его субъектов, и наоборот. Если конфликт перерастает в иное качественное состояние, соответственно качественно изменяются противоборствующие стороны.

Маскировка подлинного субъекта конфликта - частое явление во внутригрупповых столкновениях. Например, провоцирующий напряженность в трудовом коллективе или в каком-то подразделении госуправления стремится скрыться за действиями других, недовольных поведением управляющего лица, официального лидера. Важно различать субъекта, инициирующего конфликтное действие и доминирующего в этом действии. Причем, это не всегда один и тот же субъект. Агент, спровоцировавший конфликт, зачастую оказывается не ведущей, не определяющей, а ведомой, определяемой стороной. Изменение соотношения противоборствующих сил - одна из закономерностей конфликта, в особенности классового.

Материальный или духовный объект общественной жизни, в отношении которого формируется противоположная направленность активности людей, составляет предмет конфликта. Им могут быть экономические и социальные блага, материальные и духовные ценности, политические режимы, юридические институты, политические и общественные лидеры, их программы, идеологические доктрины, религиозные верования, права и свободы человека, нравственные и эстетические идеалы, разнообразные традиции и многое другое, что составляет элементы цивилизованной социальной жизни. В конфликте наряду с реальным предметом конфронтации может фигурировать мнимый предмет. Действительный предмет нередко скрыт до поры до времени. Предмет конфликта - его источник. В зависимости от глубины проникновения анализа в суть общественных процессов, исследователем фиксируется определенный уровень основы конфликта. Предмет конфликта -это та переменная, которая характеризует любой конфликт. Ее анализ всегда необходим, каким бы ни были конфликтные отношения. Поведение и действия субъектов направляются конфликтным сознанием. Его образует особое состояние общественного сознания, специфика которого заключается в осознании противоборствующими сторонами противоположности своих интересов, ценностей, целей и превращения их в мотивацию активности.

Функции конфликта.

1. Конструктивные функции.

- Информационно-познавательная. Любой конфликт сигнализирует о наличии проблемы, стимулирует познание интересов, ценностей, позиции, сталкивающихся в противоборстве субъектов; высвечивает сущность социальных изменений, выраженных противоречием, лежащим в основе конфликта. Разногласия, дискуссии как формы конфликтного поведения способствуют поиску истины.

- Другая всеобщая функция конфликта - интегративная. Возникновение, развитие, разрешение конфликта сплачивает группы, способствует гармонизации общественных отношений, стимулирует социализацию групп и индивидов, а тем самым содействует формированию необходимого равновесия в общественном организме.

- Одна из общих функции конфликта - функция стимулирования адаптации социальной системы или ее отдельных элементов, включая субъектов, к изменяющейся среде. Обществу, социальным группам, индивидам, партиям и другим объединениям, идеологиям, культурным системам приходится постоянно сталкиваться с новыми условиями и новыми потребностями, порождаемыми происходящими изменениями. Понятно, что процесс адаптации не происходит без противоречий и конфликтов между старым и новым.

2.Дисфункции.

Конструктивные функции конфликта неотделимы от разрушительных последствий, от дисфункции. Любая позитивная функция конфликта имеет негативную сторону. Та и другая проявляются в определенной ситуации, на определенной стадии конфликта, в результате целенаправленных действии противоборствующих субъектов. Объективные последствия конфликта (конструктивные либо деструктивные) зависят от многих переменных и, в значительной степени, от средств борьбы. Насильственные средства ведут к расколу общества, а не к его интеграции. Насильственный конфликт может перерасти в хроническую форму, стать конфликтом антагонистическим, даже если ранее он таковым не был. Последовательная серия насильственных конфликтов дробит общество, дезорганизует и препятствует его духовной и практической консолидации. В итоге общество оказывается в тупике. Так что, говоря о позитивных функциях конфликта, следует иметь ввиду противоречивую возможность ее реализации.

Управление конфликтами.

Существуют несколько эффективных способов управления конфликтами. Их можно разделить на две категории: структурные и межличностные.

К структурным способам относят:

- разъяснение требований к работе;

- использование координационных и интеграционных механизмов;

- установление общеорганизационных комплексных целей;

- использование системы вознаграждений.

К межличностным способам относят:

- уклонение;

- сглаживание;

- принуждение,

- компромисс;

- решение проблемы.

Уклонение - этот способ подразумевает, что человек старается уйти от конфликта - это означает «не попадать в ситуации, которые провоцируют возникновение противоречий, не вступать в обсуждение вопросов, чреватых разногласиями. Тогда не придется приходить в возбужденное состояние, пусть даже и занимаясь решением проблемы».

Сглаживание - как способ управления конфликтом характеризуется поведением, которое диктуется убеждением, что не стоит сердиться, потому что «мы все - одна счастливая команда, и не следует раскачивать лодку». «Сглаживатель» старается не выпустить наружу признаки конфликта и ожесточенности, апеллируя к потребности в солидарности. К сожалению, совсем забывают про проблему, лежащую в основе конфликта. В результате может наступить мир, гармония и тепло, но проблема останется. Больше не существует возможности для проявления эмоций, но они живут внутри и накапливаются. Становится очевидным общее беспокойство, растет вероятность того, что в конечном счете произойдет взрыв».

Принуждение - этот способ означает, что конфликт можно взять под контроль, показав, что обладаешь самой сильной властью, подавляя своего противника, вырывая у него уступку по праву начальника. Этот стиль принуждения может быть эффективным в ситуациях, где руководитель имеет значительную власть над подчиненными. Недостаток этого стиля заключается в том, что он подавляет инициативу подчиненных.

Компромисс - этот способ означает принятие точки зрения другой стороны, но лишь до некоторой степени. Способность к компромиссу высоко ценится в управленческих ситуациях, так как это сводит к минимуму недоброжелательность и часто дает возможность быстро разрешить конфликт к удовлетворению обеих сторон.

Решение проблемы - как способ управления конфликтной ситуацией предполагает признание различия во мнениях и готовность ознакомиться с иными точками зрения, чтобы понять причины конфликта и найти курс действий, приемлемый для всех сторон.

Причины конфликтов.

Конфликты, как и все в природе социальных отношений, не возникают вдруг из ниоткуда. У них есть предпосылки, причины и поводы. Конфликты возникают на почве:

- распределения материальных благ, что является основой экономической конкуренции - явления во многом конфликтного;

- распределения социальных благ, выраженных в престиже, в социальной оценке значимости индивидов или организации, в социальной поддержке и прочем;

- распределения психических и духовных благ, представленных такими понятиями, как любовь, дружба.

По мнение социологов, самой распространенной причиной конфликтов является непонимание между людьми.

Возможны конфликты в различных сферах жизни общества: политической, географической, национальной.

Конфликты, вовлекающие значительные и определенные социальные группы, часто выделяют в особый вид именуют социальными конфликтами.

Типология конфликтов.

Социальный конфликт - это доведенная до открытого столкновения конфронтация групповых, в том числе классовых, этнических, профессиональных интересов.

Политический конфликт - по поводу распределения государственной власти и влияния на нее. Этот конфликт может поддерживаться как претендентами на власть на стадии выборов, так и в процессе осуществления уже выбранными представителями своих властных функций.

Национально-этнические конфликты могут основываться как на требовании равенства прав, так и на преимуществе в правах какой-либо этнической группы. Нередко предметом притязаний конфликтующих становится определенная географическая территория и право на самоопределение конкретной этнической группы в пределах своей территории. В большинстве случаев речь идет об отделении данной территории.

Экономические конфликты - по поводу распределения ресурсов. Самые ярки примеры этого рода конфликтов дает история классовой борьбы.

К экономическим, вероятно следует отнести и профессиональные конфликты.

Религиозные конфликты - между приверженцами различных религиозных течений. Эти конфликты часто накладываются на национально-этнические, но могут развиваться им самостоятельно.

Культурные конфликты - между представителями различных культурных традиций. Эти конфликты, как правило, не приводят к серьезным столкновениям, если в основе культурного конфликта не скрывается экономический, политический, религиозный или национальный конфликт.

Важнейшей характеристикой конфликта является его масштаб. Внутренний конфликт личности или конфликт между двумя людьми неприятен, но все-таки не грозит серьезными последствиями для окружающих. По мере увеличения численности конфликтующих опасность конфликта начинает возрастать в геометрической прогрессии. В зависимости масштаба конфликта различаются:

- внутриличностные - как правило, предполагают конфликт взаимоисключающих целей отдельного индивида или несоответствие целей отдельного индивида или несоответствие целей возможностей. Этот тип конфликтов свойственен в той или иной степени всем. Нет человека, в полной мере удовлетворенного тем, что он имеет или может иметь; равно как и человека, всегда способного составить однозначную иерархию своих целей;

- межличностные - конфликты между личностями, когда каждый защищает свои индивидуальные интересы;

- личностно-групповые - конфликты, где индивид вступает в противоречие с интересами группы;

- межгрупповые - конфликты, при которых каждый из участников реально ил вербально противоборствует интересам одной группы конфликтующих и защищает интересы другой.

Используя критерий, положенный в основу данной типологии (масштабность), построим типологию конфликтов в системе государственного управления.

9.2 Особенности управления конфликтами в системе органов государственной власти

Типы конфликтов в системе государственного управления.

1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами {структурами).

Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима. Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации.) Если "мятежные" ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере теоретически, может стать падение существующего режима.

Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение далее малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.

Данный тип конфликтов можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.

В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Такой тип конфликтов достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.

Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществлению финансового надзора и т.д.), монополиозм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономической деятельности и т.п. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским общество.

Урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических и социальных задач.

3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления.

Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

- конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы;

- борьба за долю ведомства (организации) в бюджете, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от, доли средств, которую оно контролирует;

- противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерством промышленности и т.п.). Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.

4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления.

В основе таких конфликтов различающихся как по масштабам так и no остроте проявлений, лежат прежде всего специфические интересы населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления стимулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения ("наверху" нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и

местными органами.

При урегулировании (межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов, упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции), налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.

5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений.

В государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного - сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты:

- между структурными звеньями и организацией в целом;

- между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами

субъектов управления.

Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных - в т.ч. и организационно неоформленных - групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи.

Таким образом, помимо "естественных" противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией целом.

Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений.

Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего обусловлено увеличением служб, где заняты специалисты, причем в ряде случаев на эти службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно, что такое количественное и функциональное расширение штабных структур ведет к фактическому ограничению прерогатив линейных руководителей, усиливая трения между двумя типами подразделений.

Усиление напряженности в их отношениях возникает, однако, и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами специалистов возлагается на администрацию, чему в немалой степени способствует явная перегрузка линейных руководителей.

По мнению многих ученых преодолеть данные проблемы можно лишь благодаря усилию руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов) совместить групповые интересы с целями всей организации.

6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Рассматривая подобного рода конфликты, следует прежде всего учитывать тот факт, что противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания служащих, могут иметь внеролевой характер, т.е., транслировать в государственные организации идеологические, политические, культурные и иные - например, бытовые - противоречия, которые складываются в социальной среде. Иными словами, здесь мы нередко сталкиваемся с привнесенными противоречиями, которые, однако, в ряде случаев способны ломать рамки ролевых ограничений и определять характер исполнения служащими их функций. (Вспомним о массовом саботаже российских чиновников, недовольных приходом к власти большевиков, в 1917-1918 гг.)

Для урегулирования такого рода конфликтов требуются средства и механизмы, лежащие вне сферы досягаемости государственных организаций. Поэтому последние могут лишь частично смягчать протекание или нейтрализовывать следствия данных конфликтов.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных традиций, обычаев, ритуалов и т.п. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то подобные - культурные по cути конфликты могут стать одним из внутренних источников саморазвития организации и - при прочих равных - будут способствовать ее интеграции.

Аналогичное воздействие оказывают и конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания служащих в неформальные группировки, отстаивающие цели и принципы организации в целом. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться на неформальные нормы, расходящиеся с целями организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для госучреждений последствия.

Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.

Важно отметить, что для управления и разрешения конфликтов в органах государственной власти разработаны и приняты нормативно-правовые акты, которые регламентируют порядок выхода из конфликта.

Прежде всего Конституция РФ определяет порядок проведения согласительных процедур Президентом РФ; порядок отрешения Президента от должности; порядок роспуска Государственной Думы РФ. В 1995 г. Был принят Федеральный Закон «О порядке и разрешения коллективных трудовых споров»

9.3 Контрольные вопросы и задания

1.В чем сходство и отличие социального конфликта и конфликта в организации?

2. Какой из конфликтов - социальный, либо конфликт в организации имеет больше шансов на разрешение почему?

3. Назовите признаки наличия социального конфликта.

4.Охарактериозуйте основные способы разрешения конфликта.

5.Дайте характеристику типов конфликтов в системе государственного управления.

6. Запрет на деятельность политических партий, общественных объединений будет способствовать или противодействовать разрешению социального конфликта?

7. В чем могут заключаться причины противодействия государственных служащих нововведениям? Целесообразно ли разрешить конфликт в органах государственной власти путем увольнения сотрудников?

8. В чем вы видите отличия конфликта от кризиса?

9. Будет ли способствовать эффективности государственного управления в кризисных ситуациях:

а) гласность б) плюрализм

в) коллегиальность г) децентрализация

Тесты для самоконтроля

1. Государственное управление - это?

а) исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти;

б) деятельность всех государственных органов, направленная на решение общественно значимых задач;

в) деятельность любых организаций, подчиняющаяся правилам, установленным государством.

2. Какое из перечисленных отношений является иерархическим с точки зрения российского права?

а) подчинение мэра указаниям губернатора;

б) подчинение губернатора указаниям Президента РФ;

в) подчинение гражданина указаниям работника МВД.

3. Правовой статус поручений Президента РФ регулируется?

а) Конституцией РФ

б) регламентом работы Администрации Президента

в) вообще не регулируется российским правом

4. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» следующим образом ограничивает возможность переизбрания в качестве высшего должностного лица субъекта РФ?

а) запрещает избирать дважды одного и того же человека;

б) устанавливает список субъектов РФ, где один и тот же человек может избираться дважды и список тех, где переизбираться можно трижды;

в) запрещает замещение выборной должности главы субъекта одним человеком более двух сроков подряд

5. Автор теории рациональной бюрократии как наиболее совершенной системы управления?

а) М. Вебер;

б) К. Маркс;

в) Л. Фон Мизес.

6. Традиционно выделяемые этапы государственной политики?

а) начало, середина, конец;

б) формирование, реализация, оценка результатов;

в) месяцы, кварталы, годы.

7. Выберите органы исполнительной власти непосредственно подчиненные Президенту РФ?

а) Министерство финансов РФ;

б) Министерство внутренних дел РФ;

в) Министерство образования РФ.

8. Начальник ГУВД является для рядового сотрудника ГИБДД?

а) линейным руководителем;

б) функциональным руководителем;

в) оперативным руководителем.

9. Распределение функций между губернатором области (президентом республики) и руководителем областного (республиканского) департамента или министерства - это проявление?

а) только отраслевой специализации;

б) только функциональной специализации;

в) только иерархической специализации.

10. Изменение ставки налога на прибыль предприятий - это проявление?

а) правового принуждения;

б) экономического принуждения;

в) физического принуждения.

11. Регальные сферы управления - это?

а) то же что естественные монополии;

б) сферы, наиболее важные для государства в данный момент;

в) сферы, где государство обладает монополией на управление.

12. Деятельность органов публичной власти является легитимной, если?

а) она соответствует действующему законодательству;

б) информация о ней официально публикуется;

в) население признает эту деятельность необходимой и правильной.

13. Функции государства определяются?

а) политикой партии и правительства;

б) требованиями населения;

в) потребностями общества.

14. Механизм формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ определяется?

а) Конституцией РФ;

б) федеральным законом;

в) постановление Государственной Думы.

15. Лоббизм - это?

а) синоним коррупции;

б) форма представительства интересов;

в) одна их форм социального партнерства.

16. Корпоратизм (корпоративизм) - это?

а) власть крупных корпораций и олигархов;

б) монополизация отраслевого представительства;

в) диктатура профсоюзов.

17. Управление - это?

а) целенаправленная деятельность людей по реализации определенных видов деятельности;

б) функция систем (биологических, социальных, организационных) осуществляемая путем выработки управленческих воздействий и нацеленная на сохранение и развитие систем;

в) должностная обязанность руководства.

18. Компетенция - это?

а) область знаний и навыков работников;

б) ограниченное право государственного служащего на использование ресурсов для выполнения установленных задач;

в) ответственность и полномочия государственного служащего.

19. К какому органу управления относится Министерство финансов РФ?

...