Система государственного управления

Таким образом, асимметризм Российской Федерации проистекает и из ее одновременного построения на основе принципов территориального и национально-территориального федерализма. Россия остается национально-территориальной федерацией. Насколько оправдано сохранение в государстве асимметрии национального профиля - ответ на данный вопрос должна дать жизнь.

Представляется, что именно национальной сферой и исчерпывается конституционно-правовой асимметризм федерации в Pоссии. За пределами национального своеобразия отдельных субъектов федерации, порождающего для последних группу дополнительных правомочий, конституционно-правовой статус всех субъектов федерации тождественен. В связи с этим нельзя обойти стороной вопрос о формулировке части 2 ст. 5 Конституции РФ, закрепляющей, статус государств только за республиками. Ни Конституция РФ, ни другие законодательные акты федерального уровня не раскрывают смысл указанной формулы. В то же время ст.5 (ч. 1) Конституции РФ характеризует все субъекты федерации как равноправные. Анализ конституции показывает, что она не предоставляет республикам в отличие от иных субъектов большей государственной самостоятельности, не задает какую-то иерархию среди субъектов федерации; особые права республик либо связаны с их национально-государственной природой (право на введение своих государственных языков), либо имеют историческое происхождение (разработка и принятие собственных конституций, использование термина "республика" для их наименования), при этом данные права не меняют общую модель взаимоотношений федерации и субъектов, распространяющуюся на все субъекты Российской Федерации.

Юридическая природа тех же республиканских конституций, если ее очистить от национальной специфики, идентична юридической природе уставов иных субъектов. Поэтому термин "государство", адресованный республикам в составе Российской Федерации, не подразумевает каких-то особых государственных признаков, имеющихся у последних и отсутствующих у других субъектов. Термин "государство" по смыслу конституционного текста жестко сопрягается с принципом равноправия всех субъектов Российской Федерации. Другое дело, что, на наш взгляд, в качестве государств целесообразнее характеризовать субъекты федерации, обладающие суверенитетом, например, в силу закрепления за ними права на сецессию. Несуверенные субъекты стоит характеризовать как государственные образования. Исходя отсюда, все субъекты Российской Федерации целесообразно определять в качестве государственных образований, однако не будет большой ошибкой и использование по отношению к ним характеристики несуверенных внутрироссийских государств.

Насть 4 ст. 5 Конституции РФ особо оговаривает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. Среди единых для всех субъектов федерации форм участия в общефедеративном государственном процессе выделим: право субъектов федерации в лице их законодательных (представительных) органов на официальное внесение проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (право законодательной инициативы) инициирование федеральных программ, прежде всего тех, в которых заинтересованы субъекты федерации; гарантированное представительство субъектов федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (в Совете Федерации каждый субъект федерации представлен его представителями от законодательной и исполнительной власти; в Государственной Думе в обязательном порядке представлены депутаты, избираемые населением каждого субъекта федерации по создаваемым на его территории одномандатным округам); участие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъектов федерации, в общероссийских референдумах; согласование органами и должностными лицами субъектов федерации кандидатур на должности руководящих лиц федеральных органов, действующих в данных субъектах (руководители налоговых, таможенных органов, органов прокуратуры, внутренних дел, др.); взаимодействие органов государственной власти субъектов федерации и органов государственной власти Российской Федерации в рамках договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий, объектов собственности между ними.

Таким образом, предоставление отдельным субъектам федерации прав, не вытекающих прямо из их национальной специфики, ставящих граждан страны, проживающих в разных субъектах федерации, в неравное по отношению друг к другу положение, не основано на конституционном законодательстве. К сожалению, в настоящее время правовая асимметрия в статусе субъектов федерации возникает за пределами конституционного законодательства в области исполнительно-распорядительной деятельности. Подзаконное нормотворчество приводит к тому, что равные конституционные права разных субъектов оборачиваются для них разными возможностями в сфере правоприменения. Так, не знающий конституционной асимметрии бюджетный федерализм искажается на федеральном уровне, что влечет за собой разное бремя финансовых тягот на нужды федерации для разных субъектов.

4.2 Принципы государственного устройства и управления в России

Современный федерализм - это не только территориально- политическое устройство государства, но и форма государственного управления, к которой обращаются все больше и больше государств, ибо она обеспечивает демократизацию и децентрализацию власти.

Сущность федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации между собой и в их отношении с федеральными органами власти. Коротко говоря, федерализм предполагает реальное распределение власти по вертикали.

Из сущности федерализма вытекают следующие основные принципы государственного устройства и управления в России.

1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Народовластья.

3. Ответственности.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

6. Демократического централизма.

7. Сочетания централизации и децентрализации управления.

8. Гласности.

9. Законности.

10. Функционально-отраслевой.

11. Двойного подчинения.

12. Линейно-функциональный.

13. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

14. Программно-целевой.

15. Делегирования полномочий.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхождения законов субъектов Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.

Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государственного и управления за невыполнение или некачественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей имеет долгую историю.

В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления.

Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетности населению, обеспечивающего развития самостоятельности и творческой активности органов местного самоуправления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностного лица за порученное дело.

Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм поскольку он формирует базу централизма.

Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации государственного и муниципального управления. Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления.

Без осуществления гласности не может быть демократизма. Принцип гласности в государственном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного управления, а также должностных лиц.

Принцип гласности в государственном управлении требует обеспечения информированности граждан доступности обсуждения важнейших государственных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.

В государственном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспечивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном управлении, обеспечивая включение широких слов граждан в государственное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всестороннего обсуждения и принятия важных управленческих решений.

Принцип законности означает, что государственное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Подзаконность государственного управления имеет важное значение потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни одни государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

Отраслевой принцип управления требует такую организацию управления, при которой за органом государственного управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, учреждения культуры, здравоохранения, образования.

Отраслевая организация государственного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства, способными принимать оптимальное решение по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Функциональный принцип как составная часть функционально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции государственного управления.

Например, экономические органы государственного управления выполняют функцию прогнозирования и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические органы - функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой компетенции органу управления общей компетенции (правительство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансируемые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают их задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т.е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами.

Линейный принцип предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отмечалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления руководство - исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управления формируется линейная организационная структура органов государственного управления.

Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства - исполнение на основе специализации управленческих работ, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руководителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного управления.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в государственном управлении заключается в том, что в государственном управлении осуществляется и единоначальное и коллегиальное управление.

Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или республиканском уровне министр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами, составляющих отрасль хозяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означающего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительство и комитеты.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинству из них.

Коллегиальность принятия межотраслевых управленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные вопросы деятельности органа государственного управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами - коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах, в составе министра, его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению.

Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.

Сущностью программно-целевого принципа государственного управления является осуществление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулированных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конкретных ее исполнителей, полностью отвечающих за выполнение программы, строгое разграничение прав и ответственности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и необходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе программно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного управления.

Принцип плановости государственного управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образования, а также планов работы органа управления.

Сущность принципа делегирования полномочий заключается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным - заместителям, нижестоящим руководителям части своих прав и обязанностей для самостоятельного решения ими четко определенных вопросов, ответственность за которые остается за руководителем органа управления.

При делегировании полномочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязанностей, несут ответственность за их выполнение перед руководителем органа.

4.3 Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте Россию как федерацию. Покажите специфику федеративных отношений.

2. Сравните российский федерализм с другим типом федеративного устройства страны.

3. Обозначьте проблемы развития демократического федерализма в России.

4. Раскройте сущность основных принципов государственного управления в Российской Федерации.

5. В чем сущность принципа двойного подчинения? Приведите примеры реализации этого принципа в системе государственного управления.

6. Какие принципы государственного управления реализуются в структуре органов государственной власти?

5. Организационная структура системы государственного управления

5.1 Основные понятия, используемые при построении структуры государственного управления

В общем виде под организационной структурой управления понимается состав, соподчиненность м взаимосвязи организационных единиц, имеющих определенные права, обязанности и ответственность по реализации функций управления.

Г.В.Атаманчук дает такое определение организационной структуры государственного управления: «Организационная структура государственного управления - это особенное государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления».

Формирование организационной структуры управления осуществляется под воздействием двух групп факторов: определяющих и влияющих на организационную структуру.

Определяющие факторы: объект управления, цель и задачи, принципы управления. Объект управления оказывает прямое влияние на формирование функций управления, а функции - на организационную структуру. Из такой последовательности влияний вытекает важнейшее правило построения органа управления: первичность функций и вторичность органа управления.

Практически это означает следующее - прежде чем создавать какой либо орган управления, нужно определить функции, которые он будет выполнять и не в коем случае наоборот.

Каждый из определяющих факторов в отдельности и в совокупности синхронно работают на достижение цели управления.

Факторы, влияющие на организационную структуру управления: кадры управления, техника управления (технические средства управления), управляемость и финансовые возможности.

Под управляемостью понимается отношение, в числителе которого всегда 1 (т.е. один руководитель), а в знаменателе количество людей, которыми он может управлять непосредственно. Следует знать, что физические возможности людей (в частности руководителей) по обеспечению прямого (непосредственного) управления весьма ограничены. Поэтому нормы управляемости колеблются от 6 до 12 человек в зависимости от сложности труда.

Частные понятия организационной структуры управления:

1.Первичным элементом в структуре органа госуправления является должность. Должность включает в себя: служебное место, которое может занимать одно лицо, Обязанности по данной должности, ответственность, права и полномочия.

2. Звено управления - это самостоятельная организационная единица, имеющая права, обязанности и ответственность по реализации функций управления (адекватное понятие подразделение).

3. Ступень (уровень) управления - это совокупность звеньев, находящихся на определенном уровне (ступени) управления, последовательность подчинения органов управления.

Связи организационной структуры можно подразделить на три вида.

1.Организационно-предметные возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств.

2. Организационно-функциональные, т.е. взаимосвязи между работниками по степени их участия в совместном труде.

3.Организационно-административные, обусловленные субординацией работников, т.е. связи руководства и подчинения.

Таким образом, в самом общем виде организационную структуру можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей.

Орган управления - это организационная единица в иерархии уровней управления.

Государственный орган управления (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Следует отличать государственный орган от: государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В государственном органе создаются и реализуются управленческие решения (команды), а в остальных материальные, социальные и духовные продукты и услуги, то есть они сами являются объектами управления государственного органа управления.

Единой классификации органов государственного управления нет. В каждой стране и в каждый исторический момент они своеобразны. Но есть критерии, на которые ориентируются при создании организационных структур (о них мы будем говорить дальше).

5.2 Типы иерархических структур управления

Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления.

Первый тип - линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель - руководители - исполнители. Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности. Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем.

- При его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление.

- Строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления.

- Линейная структура допускает такое явление, как кривая познания - один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс.

- Линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержи или энтузиазма в отношении новшества.

- Разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.

Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый, из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство опытных работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения.

Работа под руководством одного начальника позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов.

Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков.

- Узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации.

- К существенным недостаткам следует отнести потерю централизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве.

- Те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут мешать сотрудникам видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.

Третий тип - линейно-функциональная структура управления. Она концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних типов организационных структур и в определенной мере свободна от недостатков, присущих каждому из них.

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы.

При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Линейно-функциональная структура управления обеспечивает соединение достоинств линейной и функциональной структур, что способствует созданию такой структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обес- печивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления, поэтому линейно-функциональная структура управления получила самое широкое применение.

Четвертый тип - линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информацией и на его основе вырабатывают рекомендации и предложения. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, следствием чему бывает отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация снизу, на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно затем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

Следующий тип организационной структуры управления - программно-целевой обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.

Программно-целевая структура управления - это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива).

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств.

Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном - у линейного (вертикальная связь) и функциональном - у руководителя программы (горизонтальная связь).

Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов.

После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в свои функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.

Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы накладывается на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлые заслуги.

Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости.

Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время в управленческой практике России все больше возникает чрезвычайных целевых структур - правительственных комиссий в период стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д. Однако в действующем законодательстве нет специального акта, регламентирующего вопросы создания чрезвычайных структур управления, их полномочия.

Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления.

В заключение попробуем сформулировать принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления.

1. Оптимальное соотношений целей, что предполагает приоритет базовых, общественно-значимых целей перед целями-заданиями госоргану и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение и регулирование интересов, ценностных ориентации, мотиваций труда персонала госорганов, отдельных его формальных и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций.

2. Подчиненность функций госорганов, его подразделений целям государственного управления. Этот принцип обязывает исключить:

- «пустые» функции, связанные с исчезающими организационными формами управления;

- несвойственные функции как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или даже организационными системами;

- вольную интерпретацию функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю».

4. Наличие у каждого структурного подразделения своего специфического целевого предназначения и соответствующей этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение.

5. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением.

6. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель - имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости.

5.3 Критерии построения органов государственного управления

Органы государственного управления можно классифицировать по различным признакам:

- государственному устройству;

- видам организационно-правовых форм;

- объему и характеру компетенции;

- территориальной сферы деятельности;

- порядку принятия управленческих решений.

По государственному устройству органы управления разделяются на:

- федеральные;

- субъектов федерации;

- муниципального управления (местного самоуправления).

По видам организационно-правовой формы деятельности органы управления разделяются на:

- правительства, советы министров, имеющие статус правительства;

- министерства;

- государственные комитеты, комитеты;

- комиссии;

- службы;

- агентства;

- надзоры;

- администрации;

- главные управления, управления;

- отделы.

По объему и характеру компетенции различаются органы управления:

- общей компетенции;

- отраслевой компетенции;

- межотраслевой компетенции;

- специальной компетенции.

Органы государственного управления общей компетенции выполняют основные функции социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и на основе их реализации осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования. Такими органами являются правительства и администрации.

Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции государственного управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся министерства, главные управления, управления, отделы.

Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции государственного управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся государственные комитеты.

Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

К этим органам относятся комиссии, федеральные службы, российские агентства, инспекции, федеральные надзоры России.

В зависимости от территориальной сферы деятельности органы государственного управления разделяются на:

1. Федеральные органы государственного управления (федеральные органы исполнительной власти), включающие:

- Высший орган государственного управления общей компетенций - Правительство Российской Федерации;

- Центральные органы государственного управления отраслевой компетенции - министерства Российской Федерации.

- Центральные органы государственного управления межотраслевой компетенции - государственные комитеты Российской Федерации.

- Центральные органы государственного управления по осуществлению специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций - федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, федеральные комиссии.

2. Органы государственного управления республик в составе Российской Федерации (республиканские органы исполнительной власти), включающие:

- Высший орган государственного управления общей компетенции - правительство республики, совет министров, имеющий статус правительства.

- Центральные органы государственного управления отраслевой компетенции - министерства, главные управления, управления республики.

- Центральные органы государственного управления межотраслевой компетенции - государственные комитеты республики.

3. Органы государственного управления (органы исполнительной власти) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, включающие:

- Органы государственного управления общей компетенции администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

- Органы государственного управления отраслевой компетенции - главные управления, управления, отделы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

- Органы государственного управления межотраслевой компетенции -комитеты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

4. Органы муниципального управления (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления) городских, сельских поселений и других территорий, включающие:

- Органы муниципального управления общей компетенции - администрации городов и других муниципальных образований.

- Органы муниципального управления отраслевой компетенции - управления, отделы.

- Органы муниципального управления межотраслевой компетенции - комитеты городов.

В зависимости от порядка принятия управленческих решений органы государственного управления подразделяются на органы управления, деятельность которых основывается на принципе коллегиальности управления, и на органы управления, действующих на принципе единоначалия управления.

Орган управления, действующий на принципе коллегиальности управления, состоит из группы должностных лиц - членов коллегиального органа, которые принимают решения большинством голосов.

Коллегиальные органы управления либо возглавляют систему органов отраслевого и межотраслевого управления, обеспечивая их согласованную деятельность (правительство), либо осуществляют межотраслевое регулирование и координирование (комитеты).

Члены коллегиального органа управления несут совместную ответственность за результаты принимаемых решений.

Орган государственного управления, осуществляющий свою деятельность на принципах единоначалия, возглавляется одним лицом - руководителем органа, который принимает в пределах его компетенции управленческие решения и несет личную ответственность за деятельность руководимого им органа управления.

...