Основные вопросы антимонопольного права

Защита конкуренции при проведении торгов

Защита конкуренции при проведении торгов обеспечивается, во-первых, путем установления открытого перечня действий, на совершение которых при проведении торгов устанавливается запрет, так как это приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

К таким действиям в силу ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ЗоЗК) относятся:

координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Эти запреты распространяют свое действие на все виды торгов в тех сферах правового регулирования, где предполагаются их организация и проведение.

Во-вторых, ч. 2 и 3 ст. 17 ЗоЗК устанавливает еще два вида специальных запретов, имеющих ограниченную сферу их применения и соответствующую ей специфику правового статуса субъектов.

В этих случаях запрещаются:

не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Координация организаторами торгов или заказчиками

деятельности его участников

Координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников, являясь частным случаем координации экономической деятельности, представляет собой согласование действий участников торгов третьим лицом (организатором торгов или заказчиком).

Статья 17 ЗоЗК не указывает на обязательность установления факта вхождения в одну группу лиц организаторов торгов или заказчиков с участниками торгов. Тем не менее подтверждение этого факта в смысле антимонопольного законодательства означает наличие у них возможности действовать в качестве единого хозяйствующего субъекта, что приводит к отсутствию состязательности и неблагоприятному воздействию на конкуренцию.

Как было указано в юридической литературе, участие компаний, связанных каким-либо образом с организаторами или заказчиками торгов, подпадает под запрет, сформулированный как координация организаторами торгов или заказчиками деятельности участников торгов [1]. Взаимосвязанными с заказчиками торгов чаще всего оказываются государственные или муниципальные унитарные предприятия, учрежденные от имени государства или муниципального образования тем же органом власти, который выступает заказчиком размещения конкретного заказа.

Однако сам факт наличия отношений взаимосвязанности еще не составляет суть рассматриваемого нарушения антимонопольного законодательства.

Важным представляется установление другого обстоятельства - согласования действий участников торгов со стороны организаторов торгов или заказчиков, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Для предотвращения этого, например, Закон о размещении заказов (ч. 6 ст. 20, ч. 6 ст. 32, ч. 6 ст. 41.1, ч. 4 ст. 46, ч. 7 ст. 53) прямо запрещает при проведении конкурса (аукциона, открытого аукциона в электронной форме, при подаче котировочной заявки) какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа. В случае нарушения указанного положения конкурс (аукцион, открытый аукцион в электронной форме) может быть признан недействительным по иску заинтересованного лица в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Не будет являться нарушением антимонопольного законодательства и участие в конкурсе двух организаций (помимо остальных участников конкурса), которые являются аффилированными лицами по отношению друг к другу. Конкурс будет признан несостоявшимся, если в нем участвовали только претенденты, составляющие группу лиц. Действия организаторов конкурсов, направленные на отстранение от участия в конкурсе претендентов, составляющих группу лиц, при условии участия в конкурсе иных заявителей, рассматриваются антимонопольным органом как необоснованное ограничения доступа к участию в конкурсе.

1. Порядок возбуждения и рассмотрения дел антимонопольным органом иной. В нем не применяется принцип диспозитивности, по иному проявляется и принцип состязательности. Антимонопольный орган не только вправе, но и обязан возбуждать дела по собственной инициативе при установлении нарушения антимонопольного законодательства. Он не только способствует сторонам в получении и представлении доказательств, но и обязан сам собирать доказательства нарушения антимонопольного законодательства. Для этого Закон о защите конкуренции предусматривает право беспрепятственного доступа антимонопольного органа в органы власти и в организации (ст. 24), право требовать представления необходимой информации (ст. 25).

2. Антимонопольный орган не связан заявлениями, доводами и требованиями лиц, участвующих в деле, а рассматривает дело в полном объеме. Не должен он и прекращать производство при отказе заявителей от своих требований. Дело рассматривается антимонопольным органом по существу. (Такими полномочиями арбитражный суд обладает только при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов.)

3. Рассмотрению дел антимонопольным органом часто предшествует длительное расследование и сбор доказательств, установление доминирующего положения нарушителя, для чего проводится анализ конкурентной среды. Такие действия не только не свойственны суду, но и не могут входить в его компетенцию, поскольку определение доминирующего положения является исключительной компетенцией антимонопольного органа и требует экономического анализа.

4. В делах о картельных соглашениях (сговоре, согласованных действиях) вообще нельзя выявить противостоящие стороны, в то время как в деле участвует большое число хозяйствующих субъектов, т.е. тех лиц, которые, по предположению антимонопольного органа, участвовали в картеле (сговоре), осуществляли согласованные действия.

5. Антимонопольный орган вправе привлекать для участия в процессе любых лиц независимо от заявлений и согласия тех, кто участвует в деле.

6. Предписание, выдаваемое антимонопольным органом на основании решения по рассмотренному делу, может предусматривать меры воздействия, не применяемые судом.

7. Иначе решается вопрос и о равенстве сторон в административном процессе и их правах. В состязательном процессе уделяется большое внимание его доступности, обеспечению равных прав сторон. Нормы о процедуре рассмотрения дел антимонопольным органом также обеспечивают лицам, привлекаемым за нарушение антимонопольного законодательства и иным лицам, участвующим в процессе, возможность знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела.

Однако при этом следует иметь в виду, что в случае нарушения ст. 10, 11 и ряда иных статей Закона о защите конкуренции имеется экономическое неравенство хозяйствующих субъектов. О контрагенте хозяйствующей организации, занимающей доминирующее положение, можно говорить как об экономически зависимой стороне рыночных отношений, лишенной часто возможности выбрать другого контрагента, особенно когда хозяйствующий субъект -- субъект естественной монополии. В этих условиях экономически более слабый участник рыночных отношений либо экономически зависимый должны получить активную поддержку антимонопольного органа. То же самое следует сказать о делах об оспаривании актов (действий) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Обычно судебный процесс считается более предпочтительным, чем административный. Именно судебная юрисдикция была использована еще в 80-х гг. прошлого века, когда в компетенцию судов общей юрисдикции было передано рассмотрение жалоб на неправомерные акты органов власти, нарушающие права граждан.

Действующие АПК РФ и ГПК РФ содержат детальные нормы, регулирующие оспаривание в судах нормативных и ненормативных актов органов государственного управления и муниципальных органов, их незаконных решений, незаконных действий должностных лиц. В 2004 -- 2006 гг. более 60% дел в арбитражных судах составляли дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, в их число попадают и дела об оспаривании решений и предписаний антимонопольных органов.

Применение административного порядка возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами отличается от судебного порядка. Различаются не только полномочия, не совпадает предмет разбирательства. Требуется специальное расследование поведения на рынке хозяйствующих субъектов, аналитическое рассмотрение данных о рынке, определение географических и продуктовых границ рынка и состояния конкуренции, необходимость выявления доминирующего положения, применение особых мер принуждения и воздействия. Поэтому административный порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства имеет определенное предпочтение. Следует отметить, что в тех странах, в частности в США, где существует судебный порядок применения наказания и иных мер государственного принуждения при нарушении антитрестовского законодательства, создана система предварительного расследования, осуществляемого антимонопольными органами.

Обращение в антимонопольные органы заинтересованных лиц имеет некоторые преимущества. Этот процесс экономичен и оптимален.

Можно назвать следующие преимущества процедуры рассмотрения дел антимонопольными органами:

-- нет формальных требований к заявлению и иным документам;

-- не требуется оплаты госпошлины;

-- рассмотрение дел нередко занимает меньший срок, чем в суде, т.е. является более оперативным;

-- антимонопольный орган сам ведет расследование, собирает доказательства, а не только содействует сторонам в сборе доказательств, как это происходит в суде;

-- предписание антимонопольного органа может оказаться более эффективным и быстрым способом защиты конкурентной среды и нарушенных прав хозяйствующих субъектов, чем обращение в суд.

Наличие этих особенностей административного процесса является причиной ежегодного роста количества обращений в антимонопольные органы с заявлением о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе и договорных отношений. В соответствии со статистическими данными ФАС РФ за последние 10 лет число выявленных при рассмотрении дел о картельных сговорах и иных антиконкурентных соглашениях увеличилось почти в 1, 5 раза, число выявленных антиконкурентных действий органов власти почти в 5 раз.

3. Практика арбитражных судов по делам об оспаривании актов антимонопольных органов и по делам, возникающим по искам, предъявляемым антимонопольными органами и участниками товарного оборота, ставит ряд спорных вопросов, при этом эффективность решений и предписаний антимонопольных органов снижается в связи со встречающимся ненадлежащим толкованием и применением судами антимонопольного законодательства.

Одним из дискуссионных является вопрос о том, вправе ли антимонопольные органы применять гражданское законодательство при принятии решений и выдаче предписаний.

В судебных решениях иногда содержится указание об отсутствии у антимонопольного органа правомочий применять гражданское законодательство при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства в договорных отношениях. С такой позицией, встречающейся в судебных решениях, принимаемых при рассмотрении дел об оспаривании предписаний антимонопольных органов, нельзя согласиться.

Во-первых, ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке, т.е. монополистическую деятельность, признавая такие действия нарушением пределов осуществления гражданских прав. Применение ст. 10 ГК РФ встречается в судебной практике.

Во-вторых, сам Закон о защите конкуренции содержит нормы, регулирующие имущественные отношения хозяйствующих субъектов в сфере товарного оборота, включая договорные отношения. В перечень предписаний, которые антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, предусмотренный ст. 23 Закона о защите конкуренции, включены предписания о заключении договора, об изменении его условий или о расторжении договора в случаях злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением.

Соответствующие решения вправе принимать на основании ст. 445 и 446 ГК РФ суды, т.е. совпадает характер отношений, попадающих в круг дел, возбуждаемых и рассматриваемых судом и антимонопольными органами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень предписаний, которые вправе выдавать антимонопольные органы. Правда, новый Закон ограничил полномочия антимонопольных органов, предусмотрев, что предписания, касающиеся заключения, изменения и расторжения договоров, могут быть выданы только в случае, когда при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства путем навязывания невыгодных или дискриминационных условий, отказе от заключения договора лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство.

Выдача предписания, касающегося заключения договора и содержания его условий, не приходит в противоречие со ст. 421 ГК РФ, определяющей содержание принципа свободы договора. Статья 421 ГК РФ, закрепляя свободу договора, допускает ее ограничения законом. Изъятия предусмотрены нормами ГК РФ, в том числе ст. 426 ГК РФ о публичном договоре, и могут быть в иных законах, к которым прежде всего относятся законы, составляющие конкурентное законодательство (Законы о защите конкуренции и о естественных монополиях). Исключения из принципа свободы договора вызваны необходимостью защиты государством как публичных интересов, так и прав граждан и хозяйствующих субъектов. Такие исключения особенно важны в тех сферах экономики, которые отнесены к естественным монополиям, где возможно нарушение пределов осуществления гражданских прав хозяйствующими субъектами, занимающими на рынке доминирующее положение, т.е. в сферах, в которых отсутствует экономическое равенство сторон договора и необходима правовая защиты экономически зависимой стороны.

Ограничения принципа свободы договора, автономии воли характерны для антимонопольного законодательства Европы и иных континентов, в чем проявляется стремление защитить экономически зависимую сторону договора по отношению к стороне договора, обладающей рыночной властью и способной злоупотреблять доминирующим положением на рынке. Так, конкурентное законодательство Франции предусматривает правомочия антимонопольного ведомства по даче указаний о заключении договора.

Злоупотребление доминирующим положением возможно как по отношению к неопределенному числу потребителей, так и по отношению к конкретному субъекту. Судебная практика показывает, что дела о злоупотреблении доминирующим положением могут возбуждаться по заявлению органов исполнительной власти, общественных организаций или по инициативе антимонопольного органа в защиту интересов как конкретного лица, так и неопределенного числа лиц. В связи с этим нельзя признать оправданным ограничение правомочий антимонопольного органа.

4. В судебной практике возникал вопрос: может ли суд напрямую применять антимонопольное законодательство при разрешении споров, возникающих при нарушении установленных им запретов? Признание гражданско-правового характера ряда норм антимонопольного законодательства позволяет положительно ответить на этот вопрос. Так, на основании ст. 10 Закона «О защите конкуренции» арбитражный суд может обязать занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта заключить договор, если отказ или уклонение от заключения договора не вызваны экономическими или технологическими обстоятельствами.

5. Возможно выделить различные виды запретов, упомянутых в ст. 10, 11, 12 Закона о защите конкуренции. Во-первых, как уже отмечалось, это запреты хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение, совершать действия(бездействие), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции. Во-вторых, вступать в картели, т.е. заключать ограничивающие конкуренцию соглашения, осуществлять в этих же целях согласованные действия. В-третьих, ущемлять интересы других лиц, навязывать своим контрагентам условия договоров, невыгодные для них или относящиеся к дискриминационным. Это так называемые одиночные действия. Союз «или» в ст. 10 Закона о защите конкуренции означает, что запреты могут действовать в совокупности или самостоятельно. В ст. 14 Закона предусмотрен запрет на недобросовестную конкуренцию. Наконец, предусмотрены очень важные для развития конкуренции запреты органам государственной власти и органам местного самоуправления принимать ограничивающие конкуренцию акты, осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, оказывать государственную или муниципальную помощь отдельным хозяйствующим субъектам без предварительного согласия антимонопольных органов.

Особо следует выделить запрет органам власти и органам местного самоуправления совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов или наделять хозяйствующих субъектов властными полномочиями, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Эти нормы регулируют отношения, отличающиеся по своему субъектному составу и содержанию, что позволяет говорить и о разном правовом характере норм при различном субъектном составе отношений.

Нормы, регулирующие отношения антимонопольных органов и хозяйствующих субъектов, возникающие в процессе осуществления этим органом контроля и надзора, по своей правовой природе являются публичными. Эти же нормы устанавливают порядок поведения хозяйствующих субъектов на рынке и регулируют при этом их имущественные отношения. Отсюда вытекают и предусмотренные ст. 23 Закона о защите конкуренции правомочия антимонопольных органов давать хозяйствующим субъектам предписания о прекращении нарушения правил о недискриминационном доступе к товарам, трибам, электросетям, о заключении, изменении условий и расторжении договоров или о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства (в том числе и в договорных отношениях). Антимонопольный орган, вынося решение согласно таким нормам, применяет и гражданское законодательство. Таким образом, нормы антимонопольного(конкурентного) законодательства имеют двойственную правовую природу.

Следует учитывать то, что только суду принадлежит исключительная компетенция признавать недействующими нормативные акты или недействительными акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, признавать недействительными полностью или частично договоры, признавать недействительными торги, а также взыскивать какие-либо денежные суммы. Антимонопольным же органам принадлежит исключительная компетенция признавать положение хозяйствующего субъекта доминирующим.

Важно подчеркнуть, что содержание требований истца (заявителя) различно при обращении в суд или в антимонопольный орган; различны как природа, так и предмет процесса в каждом из этих случаев.

При обращении в суд хозяйствующий субъект предъявляет иск о понуждении заключить договор, о рассмотрении возникшего преддоговорного спора, об изменении или расторжении договора. Суд в предусмотренных ст. 445 и 446 ГК случаях рассматривает спор сторон и принимает соответствующее решение.

К антимонопольному органу обращено требование лица, права которого нарушены, о выдаче предписания, о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении соответствующих действий, в том числе заключении или изменении договора. Дело о нарушении соответствующих запретов антимонопольный орган может возбудить по собственной инициативе при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства, в том числе из сообщений средств массовой информации либо при поступлении от государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган не рассматривает спор хозяйствующих субъектов, а устанавливает, нарушено ли антимонопольное законодательство, и принимает соответствующее решение.

Суд может напрямую принимать решения, основанием которых являются нормы Закона о защите конкуренции, касающиеся договорных отношений. Однако при этом должны учитываться презумпции доминирующего положения, предусмотренные ст. 5 Закона о защите конкуренции, и то обстоятельство, что установление доминирующего положения является исключительным полномочием антимонопольного органа, так как требует анализа рынка, определения географических и предметных границ рынка и других экономических данных.

Статья 5 Закона о защите конкуренции презюмирует доминирующее положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товаров, если доля его на рынке превышает 50%, а также доминирующее положение субъекта естественных монополий на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Презумпция имеет процессуальное значение, т.е. не обязывает доказывать презюмируемый факт. Напротив, тот, кто оспаривает презумпцию доминирующего положения, должен представить суду доказательства того, что его положение на товарном рынке не может быть признано доминирующим. Поскольку определение доминирующего положения требует специальных экономических знаний, суд при оспаривании решения антимонопольного органа согласно ст. 82 АПК РФ может назначить экспертизу. К сожалению, встречаются в судебной практике дела, когда вопреки заключению антимонопольного органа суд сам устанавливает доминирующее положение.

Отличается рассмотрение дел судом и антимонопольным органом при необходимости оценивать, занимает ли хозяйствующий субъект доминирующее положение в случаях, когда доминирующее положение служит предпосылкой для определения злоупотребления доминирующим положением, поскольку само доминирующее положение не является предосудительным.

Дела о картельных соглашениях, о слияниях, о госпомощи, о торгах и другие требуют возбуждения и их рассмотрения антимонопольным органом. Такие дела попадают в суд при оспаривании решения (предписания) антимонопольного органа хозяйствующим субъектом.

Отличаются решения антимонопольного органа и суда и в вопросе о принудительном исполнении решения.

Невыполнение хозяйствующим субъектом предписания антимонопольного органа, выданного на основании решения, принятого при рассмотрении дела, влечет взыскание административного штрафа, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ. Для реального исполнения решения антимонопольный орган обращается в суд с соответствующим иском (заявлением). Примерный перечень исков (заявлений) о нарушении антимонопольного законодательства, с которыми в случае необходимости антимонопольный орган обращается в суд, предусмотрен ч. 6 п. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. В том числе этот орган может предъявить иск о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, о понуждении заключить договор; об изменении или расторжении договора, если не исполнено хозяйствующим субъектом соответствующее предписание.

6. Порядок рассмотрения дел антимонопольным органом достаточно детально определен Законом о защите конкуренции. Дела рассматриваются коллегиально, порядок формирования комиссии установлен Законом. Форма актов (решений и определений), принимаемых комиссией, утверждена федеральным антимонопольным органом.

В основном в процессе используются письменные доказательства, в том числе и собранные антимонопольным органом. Комиссия вправе назначить экспертизу. Кроме того, заслушиваются лица, располагающие сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.

В рассмотрении дела могут принимать участие лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства. В ст. 43 Закона о защите конкуренции перечисляются права лиц, участвующих в деле. Гарантируется активное участие в процессе в первую очередь лицу, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В какой степени нарушения порядка рассмотрения дела антимонопольным органом могут служить основанием для признания решения (определения, предписания) недействительным? Следует полагать, что суд может признать решение антимонопольного органа недействительным лишь в случае, если нарушение процессуальных норм повлияло на существо решения. В частности, если дело было рассмотрено без участия лица, в действиях которого обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства, когда это лицо не было уведомлено о слушании дела в установленном порядке; если заявление подано лицом, не состоящим в правоотношении с хозяйствующим субъектом, в отношении которого возбуждено дело.

7. Иной порядок рассмотрения дел установлен при применении к нарушителям антимонопольного законодательства мер ответственности, предусмотренных КоАП РФ. В соответствии с ч. 5 ст. 39 Закона о защите конкуренции при выявлении обстоятельств, свидетельствующих о наличии административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ, антимонопольный орган возбуждает новое дело, в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Речь идет об ином административном производстве, возбуждаемом о нарушении антимонопольного законодательства, по правилам, установленным КоАП РФ, а не Законом о защите конкуренции.

Деятельность федерального антимонопольного органа, его территориальных органов по возбуждению и рассмотрению дел, осуществляемая по процедуре, предусмотренной КоАП РФ, тоже является административной процессуальной деятельностью.

КоАП РФ регулирует как деятельность судов общей юрисдикции, так и административных органов (их должностных лиц) и по существу является (наряду с ГПК РФ и АПК РФ) третьим процессуальным законом, регулирующим судопроизводство. Однако такое регулирование касается только судопроизводства судов общей юрисдикции. Судопроизводство арбитражных судов по делам об административных правонарушениях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей урегулировано гл. 25 АПК РФ. Эти нормы АПК РФ, можно сказать, облагородили нормы КоАП РФ, в них использованы термины и понятия, свойственные арбитражному процессу.

Нормы гл. 25 АПК РФ предусматривают два самостоятельных вида судопроизводства: производство о привлечении арбитражным судом правонарушителей к административной ответственности и судопроизводство по делам об оспаривании решений административных органов (должностных лиц) о привлечении к административной ответственности. Однако нормы АПК РФ о подсудности, сроках рассмотрения дел, сроках обжалования актов арбитражных судов соответствуют нормам КоАП РФ (по существу, воспроизводят нормы КоАП РФ).

Согласно ст. 189 АПК РФ все дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе и дела об административных правонарушениях, рассматриваются по общим правилам искового производства с учетом особенностей, предусмотренных главами об отдельных категориях дел из публичных отношений. Таким же образом применяются общие положения АПК РФ.

Дела об административных нарушениях возбуждаются арбитражным судом на основании заявления лиц, имеющих право на обращение в суд, а также с соблюдением принципов диспозитивности и состязательности с учетом наделения судей арбитражного суда по таким делам широкими полномочиями, обусловливающими более активную роль в процессе по публичным делам, чем в исковом производстве.

Производству же антимонопольных органов по делам об административных правоотношениях свойственны все признаки административного процесса. В том числе антимонопольный орган возбуждает дела по собственной инициативе, он вправе и даже обязан собирать доказательства, необходимые для принятия решения.

КоАП РФ предусматривает особенности возбуждения и производства по делам о нарушениях антимонопольного законодательства. Так, в случае, если при возбуждении дела об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства необходимо совершение действий, требующих значительных временных затрат(назначение экспертизы, истребования и представления документов для установления должностных лиц, привлекаемых к ответственности, для установления смягчающих или отягощающих обстоятельств и др.), проводится административное расследование и протокол о совершении административного нарушения составляется по окончании административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ). КоАП РФ установлены более длительные сроки для наложения административных взысканий за нарушение антимонопольного законодательства (ст. 4.5 КоАП РФ).

Следует полагать, что в случаях, когда административному производству по делам об административных правонарушениях предшествовало возбуждение и рассмотрение антимонопольным органом дела о нарушениях Закона о защите конкуренции в порядке, предусмотренном гл. 9 Закона, принятое комиссией решение должно учитываться при административном расследовании и составлении протокола об определении наказания. И хотя это были два разных самостоятельных процесса, принятое ранее комиссией решение должно иметь преюдициальное значение. Это означает, что факты и выводы, установленные вступившим в законную силу решением комиссии, не подлежат доказыванию в производстве о применении наказания антимонопольным органом.

8. Каждый из упомянутых административных процессов имеет свои особенности. Несмотря на особенности этих процессов, возможно выделить общие признаки, позволяющие отличать административный процесс от иных процедур принятия органами исполнительной власти решений (приказов, актов, постановлений, предписаний).

Во-первых, наличие у органа исполнительной власти предоставленных законом юрисдикционных (правоприменительных) полномочий о возбуждении и рассмотрении дел.

Во-вторых, установление законом или иным нормативным правовым актом процессуальной процедуры возбуждения и рассмотрения дел с принятием обязательного для исполнения решения.

В-третьих, привлечение к участию в процессе лица, совершившего предполагаемое нарушение, с обеспечением этому лицу гарантий ознакомления с материалами дела, представления ходатайств, доказательств, объяснений.

В-четвертых, предоставление участникам процесса права обжаловать решение органа исполнительной власти в суд, т.е. наличие судебного контроля за законностью и обоснованностью принятого органом исполнительной власти (должностным лицом) решения.

Такие особенности административного процесса, как право органа исполнительной власти возбуждать процесс по собственной инициативе, право и даже обязанность собирать доказательства факта правонарушения, широкие правомочия возбудившего процесс органа рассматривать по существу дело, независимо от содержания требований и возражений лиц, участвующих в процессе, отличают административный процесс от судебного процесса (судопроизводства) по делам, возникшим из административных и иных публичных отношений.

Особенности и различия судебного и административного процессов позволяют сделать вывод о нецелесообразности и неэффективности регулирования этих двух различных по правовой природе процессов одним нормативным актом. Это относится прежде всего к КоАП РФ, в котором, видимо, не должно быть норм, регулирующих деятельность судов общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях. Такой вывод основан на позитивной практике применения арбитражными судами норм АПК РФ, регламентирующих судопроизводство по делам об административных правонарушениях, и на особенностях административного процесса.

9. В связи с проектом о создании административных судов в системе судов общей юрисдикции возникла проблема создания Кодекса об административном судопроизводстве. Эта проблема является предметом серьезных дискуссий, включая вопрос о порядке регулирования судопроизводственной деятельности арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных отношений.

Аналогичная проблема поднималась в работах, посвященных административной юстиции. При этом высказывались разные суждения. В одних работах аргументирована идея о распространении на судопроизводство по административным делам норм ГПК РФ об исковом производстве, в других предлагается принятие самостоятельного Кодекса об административном судопроизводстве. Проект такого Кодекса уже разработан в настоящее время.

Действующие ГПК РФ и АПК РФ содержат общие положения о принципах процесса, формировании суда, участниках процесса, доказательствах, о пересмотре решений по жалобам, а также нормы об исковом производстве и других видах производств. Общие положения применимы ко всем видам производств. При этом каждый из видов производств имеет свои особенности. Так, даже раздел АПК РФ о судопроизводстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, наряду с несколькими общими нормами предусматривает особенности пяти отдельных видов производств. Эти особенности не могут быть сведены к общим нормам. Однако нормы общих положений процессуальных кодексов, а также раздел ГПК РФ и АПК РФ о стадиях и порядке искового производства с учетом предусмотренных особенностей отдельных видов производств возможно применять ко всем видам производств. Поэтому представляется более приемлемой избранный законодателем порядок регулирования судопроизводства по отдельным категориям дел и видам производств, в том числе из публичных отношений в АПК РФ и ГПК РФ, т.е. в одном кодексе, содержащем общие и специальные нормы.

Необходимо отметить, что нормы АПК РФ 2002 г. внесли много нового в регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных и других публичных отношений, в том числе дел о нарушении антимонопольного законодательства. АПК РФ 2002 г. и судебная практика сломали научные доктрины, господствующие в административном праве, в том числе о невозможности мировых соглашений в делах, возникших из административных отношений и предъявления встречных требований. Статья 190 АПК РФ и судебная практика допускают урегулирование спорных публичных отношений путем мирового соглашения. Судебной практике известны дела о нарушениях антимонопольного законодательства, когда производство прекращалось в связи с утверждением мирового соглашения. Допускает практика и предъявление встречных требований в виде встречного заявления в делах о публичных отношениях.

Между самим судопроизводством по исковым делам и делам, возникающим из административных отношений, нет непреодолимых различий. Антимонопольный орган в соответствии с ч. 1 ст. 53 АПК РФ может обратиться в суд с исками, перечень которых предусмотрен ст. 23 Закона о защите конкуренции, в публичных интересах. Иски, предусмотренные ст. 61 ГК РФ, могут быть предъявлены антимонопольным органом в публичных интересах и рассматриваются в исковом производстве.

Статья 12 ГК РФ в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает неприменение судом в исковом производстве акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. По существу, речь идет об оценке ненормативного акта и о признании недействительным индивидуального правового акта при рассмотрении дела в исковом производстве.

Нередко предъявляются в арбитражный суд иски со взаимосвязанными требованиями, одно из которых касается признания ненормативного акта недействительным. Например, иск о признании права собственности на недвижимую вещь и о признании недействительным акта государственной регистрации сделки продажи этой вещи несобственником. Такие требования часто рассматриваются в одном процессе, и препятствий для их совместного рассмотрения в АПК РФ нет.

Представляется, что все эти доводы подтверждают точку зрения об отсутствии потребности в раздельном регулировании судопроизводства по различным производствам, видам и категориям дел и о принятии нового акта -- Кодекса об административном судопроизводстве.

Поднятые проблемы показывают важность взаимодействия арбитражного суда и антимонопольных органов по укреплению законности в товарном обороте. Правильное понимание и толкование судами антимонопольного законодательства является необходимым условием эффективности этого законодательства.

21. Статья 14.31. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке

1. Административное правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами. Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

Поддержка конкуренции закреплена в качестве одной из основных задач государства в устанавливающей основы конституционного строя Российской Федерации ст. 8 (ч. 1) Конституции РФ. Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Законодатель рассматривает добросовестную конкуренцию в неразрывном единстве с такими категориями, как единство экономического пространства Российской Федерации, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности в Российской Федерации.

На их защиту направлены все установленные указанным Федеральным законом требования, запреты и ограничения на монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, ограничение или устранение конкуренции, в том числе и на злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

2. Комментируемая статья устанавливает ответственность за одно из грубейших, представляющих наибольшую опасность нарушений законодательства о защите конкуренции - злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

Понятие доминирующего положения раскрыто в ст. 5 Федерального закона "О защите конкуренции". Основным критерием признания положения того или другого хозяйствующего субъекта (или их группы) на товарном рынке доминирующим является наличие у них возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Законом установлены также дополнительные критерии, включая размер доли субъекта на товарном рынке, ее соотношения с размерами долей конкурентов на этом товарном рынке, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов, невозможности заменить тот или иной товар, другие условия.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Особые условия признания положения на рынке доминирующим установлены в отношении финансовых организаций.

Законом установлен прямой запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. В ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции" приводится перечень признаваемых недопустимыми и запрещенных действий.

В частности, признаны недопустимыми и запрещены совершаемые лицами, занимающими доминирующее положение, следующие действия:

установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой (содержание понятий раскрыто в ст. 6 Федерального закона "О защите конкуренции") цены товара;

изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;

навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически необоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

Закон содержит подробный перечень запрещенных действий, связанных с злоупотреблением доминирующего положения на товарном рынке.

Совершение любого из перечисленных в Законе действий образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона "О защите конкуренции" любое из перечисленных действий, за исключением экономически или технологически не обоснованных сокращения или прекращения производства товара, создания дискриминационных условий или создания препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам, может быть признано допустимым, если в результате их совершения не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий.

Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, выразившееся в нарушении установленного порядка ценообразования, отграничивается от состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.6 КоАП РФ, в зависимости от субъекта административного правонарушения, поскольку за административное правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, ответственность несет только хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке.

3. Административное правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, может быть сопряжено с незаконным извлечением дохода в значительном размере. В результате его совершения может быть причинен существенный вред правам и законным интересам других хозяйствующих субъектов, потребителей, государства. С учетом изложенного, санкция комментируемой статьи предусматривает наложение на юридических лиц административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение. Подробнее о данном механизме исчисления административного штрафа см. комментарий к ст. 3.5.

4. Административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке наступает в случаях, если нарушение не содержит уголовно наказуемого деяния. Уголовная ответственность в соответствии со ст. 178 УК РФ наступает за установление или поддержание монопольно высоких или монопольно низких цен, ограничение доступа на рынок, устранение с него других субъектов экономической деятельности, повлекшее причинение ущерба, сумма которого превышает один миллион рублей.

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (см. комментарий к указанной статье).

5. Субъектом административного правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, если эти лица занимают доминирующее положение на товарном рынке в качестве хозяйствующих субъектов.

6. Совершается административное правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, умышленно.

7. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 23.48). В случаях если должностное лицо антимонопольного органа, к которому поступило дело об административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье, дело может быть рассмотрено судьей арбитражного суда (ч. 2 и 3 ст. 23.1).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей, составляются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (см.комментарий к ч. 1 ст. .28.3).

7. Примечание к комментируемой статье устанавливает порядок определения размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) в целях исчисления размера административного штрафа, предусмотренного ст. 14.31, 14.32 и ч. 2 ст. 14.33 Кодекса, в соответствии со ст. 248 и 249 Налогового кодекса РФ.

22. Статья 14.32. Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий

1. Административное правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами (подробнее см. комментарий к статье 14.31).

2. Заключение хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения представляет собой одно из наиболее грубых и опасных нарушений антимонопольного законодательства.

Под соглашением в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласованными действиями хозяйствующих субъектов в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О защите конкуренции" являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

Перечень недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений и согласованных действий содержится в ст. 11 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не допускаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если они приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков).

Равным образом не допускаются соглашения, если они могут привести к экономически или технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями (заказчиками), если такой отказ прямо не предусмотрен федеральными законами, иными нормативными правовыми актами; к навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар.

Запрещены законом также иные соглашения между хозяйствующими субъектами или иные согласованные действия хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Заключение соглашения или совершение действий, отвечающих любому из перечисленных в Законе признаков, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона "О защите конкуренции" могут быть признаны допустимыми перечисленные выше соглашения и согласованные действия, если в результате их совершения не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения,несоответствующие достижению целей таких соглашений и согласованных действий, а также если их результатом является или может являться:

совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате соглашения или согласованных действий.

Кроме того, ч. 2 ст. 13 Федерального закона "О защите конкуренции" предусмотрено право Правительства РФ определять случаи допустимости указанных выше соглашений и согласованных действий (общие исключения). Общие исключения определяются по предложению федерального антимонопольного органа, вводятся на конкретный срок и предусматривают конкретные условия, установленные Законом.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "О защите конкуренции" допускаются "вертикальные" соглашения (соглашения между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом) в письменной форме, если эти соглашения являются договорами коммерческой концессии, а также "вертикальные" соглашения между хозяйствующими субъектами, доля каждого из которых на любом товарном рынке не превышает 20 процентов. Исключения составляют "вертикальные" соглашения между финансовыми организациями.

...