Государственная служба в Республике Казахстан

Основные идеи реформирования государственной службы и кадровой политики определены Стратегией развития Казахстана на период до 2030 года. В этом документе установлены приоритетные направления и последовательный курс государства по формированию корпуса нового поколения государственных служащих, по установлению требований к их уровню квалификации, подбору, рациональному использованию и обучению с учетом потребности в них государственного аппарата в современный период и на перспективу.

Цель и указанные задачи определяют главные приоритеты и направления практической работы государственных органов по формированию и дальнейшему развитию казахстанской модели государственной службы.

На начальном этапе стояла задача создания правовой основы государственной службы, отвечающей запросам развития демократического общества и новой роли государства. Одновременно проводились научные исследования по проблемам реформирования государственной службы в республике.

В Стратегии развития Казахстана улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров рассматривается одним из приоритетных направлений реформирования государственного управления. За время становления и развития Республики Казахстан как независимого государства уже заложены основы профессиональной государственной службы, критерии отбора и продвижения по службе.

Одним из приоритетов кадровой политики в Республике Казахстан является формирование качественного состава государственных служащих, обеспечение стабильности кадрового состава государственных органов. В этом направлении результатами реформы государственной службы являются: введение периодической аттестации административных государственных служащих, определение порядка прохождения государственной службы, формирование кадрового резерва для занятия должностей административных государственных служащих; установление Типовых квалификационных требований к категориям административных должностей. Правил служебной этики, текстов присяги политических и административных государственных служащих и порядка принесения присяги; введение тестирования кандидатов на занятие вакантных административных должностей и др. Теперь для административных государственных служащих сложились благоприятные условия для карьерного роста, продвижения по службе.

Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы в настоящее время ведется работа по осуществлению координации государственных органов по вопросам обучения государственных служащих за рубежом. По данным Министерства образования и науки около 3 миллионов казахстанцев обучаются за рубежом. Для привлечения данных лиц к работе в государственных органах Агентство внесло предложение в Правительство РК о необходимости приравнивать их к выпускникам государственных программ обучения за рубежом и зачислить в кадровый резерв Агентства.

В рамках реализации положений Меморандума о сотрудничестве между Агентством и испанским Агентством по международному сотрудничеству испанскими специалистами были проведены семинары, по результатам которых десять казахстанских государственных служащих прошли стажировку в Испании.

С 2005 года ежегодно проходят переподготовку и повышение квалификации не менее 20 тысяч государственных служащих. В перспективе планируется процесс обучения синхронизировать с механизмом аттестации государственных служащих. Через систему обучения Агентство стремиться повысить профессионализм государственных служащих и создать условия, при которых без прохождения обучения государственный служащий не сможет претендовать на положительные результаты аттестации и продвижение по службе.

Принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обучения государственных служащих. В их числе Указ Президента Республики Казахстан об утверждении Правил переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, постановление Правительства о региональных центрах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, другие нормативные документы. Принятие данных документов позволило интегрировать систему обучения в систему прохождения государственной службы, ввели курсы переподготовку для лиц, впервые поступивших на государственную службу, сроком до шести недель. Курсы разработаны для успешной адаптации в новой профессиональной среде. Аналогичные курсы переподготовки разработаны и для государственных служащих, назначенных на руководящие административные должности. Однако, в данном случае акцент делается на обучение управленческим качествам, психологическим аспектам управления.

Другой вид обучения - повышение квалификации. Государственные органы должны обеспечить повышение квалификации своих сотрудников не реже одного раза в три года.

В соответствии с международной практикой, правила предписывают государственным органам производить отбор государственных служащих и направлять их за рубеж на повышение квалификации гласно, на конкурсной основе и с учетом личных заслуг кандидата.

Правила направления государственных служащих на повышение квалификации за рубеж строго регламентированы. Создана специальная комиссия, в состав которой входят представители Администрации Президента, Канцелярии Премьер-министра, министерств и ведомств. Она контролирует соответствие программы повышения квалификации должностным обязанностям государственного служащего, наличие стажа государственной службы у конкурсанта, в некоторых случаях предполагается знание иностранного языка. Агентством утвержден перечень программ повышения квалификации за рубежом, составленный с учетом предложений государственных органов. Достигнута договоренность с зарубежными обучающими центрами в лице Йельского университета (США), национальной школы государственного управления Франции (ENA), Потсдамского университета (Германия), Школы государственного управления им. Дж. Кеннеди Гарвардского университета (США) по организации обучения казахстанских государственных служащих по заказанным нами программам. В рамках договоренностей Агентством организовано обучение 24 политических государственных служащих в Школе менеджмента Йельского университета в г. Нью-Хэвен, 17 государственных служащих в Центре по политике и менеджменту Потсдамского университета и 17 государственных служащих в Лондонской школе экономики и политических наук.

Казахстан первым из стран СНГ начал обучать государственных служащих и иных лиц за счет собственных средств. В перспективе налаживание сотрудничества в области обучения государственных служащих с Нидерландами, Сингапуром, Китаем и другими странами.

Система обучения государственных служащих в Казахстане претерпела огромные изменения. Решены вопросы финансирования, создана сеть региональных центров обучения, на принципиально новой основе создана Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, становится на ноги Евразийский центр обучения государственных служащих, достигнуты договоренности с большинством ведущих обучающих центров за рубежом. По поручению Президента страны ежегодно 3000 казахстанцев будут направляться на обучение в лучшие зарубежные учебные центры по программе «Болашак». В перспективе эти кадры, получившие современное зарубежное образование, будут рекрутироваться на государственную службу.

Такие изменения могут произойти только при поддержке и понимании руководством страны необходимости функционирования эффективной системы непрерывного обучения государственных служащих в условиях глобализации и развития информационно-коммуникационных технологий. В перспективе Агентством совместно с Всемирным Банком будет развернута работа по дистанционному обучению государственных служащих.

Опыт показывает, что успех достигается благодаря способности хорошо обученного управленческого персона быстро ориентироваться в складывающейся обстановке и корректировать деятельность предприятия (организации), отрасли, страны. Такое искусство дает максимальные возможности и преимущества в конкурентной борьбе.

Отбор работников высшей квалификации становится главным, ключевым вопросом государственного и общественного развития. Важное значение должно придаваться рациональной организации кадрового движения в системе государственного и общественного управления.

Демократические процессы, происходящие в мире, свидетельствуют о том, что хорошие шансы в конкуренции оказываются у тех государств, которым удается привлечь к работе наиболее квалифицированных сотрудников. Человеческий капитал - истинная ценность, а конкурентоспособность любой структуры определяется потенциалом сотрудников.

Предстоит решить, как удовлетворить стремление сотрудников к большей гибкости труда, найти новые подходы к его организации и более широкому вовлечению женщин в профессиональную деятельность. Обучение работников управления и повышение их квалификации только тогда современны, когда они ориентированы на будущее.

Несмотря на разнообразие традиций, стилей государственного и общественного управления в разных странах, соответствующие органы сталкиваются со многими общими проблемами, требующими качественного улучшения деятельности аппарата управления.

Французская публичная служба ? это закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., которые объединены в конституционные источники права Франции [28]. В Конституции (ст. 34) указано, что «основные гарантии, предоставляемые гражданским и военным государственным служащим» отнесены к компетенции Парламента. Декларация провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула предоставляет свободное определение условий труда и право на забастовку.

Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы, для которых установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов.

Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении: чиновник и служащий. Чиновник ? это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда относятся работники центральной государственной администрации и администраций регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Служащим называют работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа.

Отсюда следует, что все чиновники являются государственными публичными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с государственной публичной службой на всю свою профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют. К ним относятся: почасовики (не более 120 часов в месяц), контрактники (сроком до трех лет), помощники (для выполнения временной работы) и чиновники-стажеры (сроком от шести месяцев до двух лет). Последние по итогам стажировки сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат чиновников или (если не выдержали испытания) уволены; иногда статус стажера может быть продлен [29, с.212].

Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Определяющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре: А, В, С и Д. Каждая определяется уровнем найма и характером исполнения функций. В высшую категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы и т. д.) - 20% общего числа чиновников управления. Категорию В составляют чиновники, которые реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом) - секретари, инспектора, учителя и др., составляющие около 40% чиновников. Категория С занята специализированным исполнением административных функций и охватывает 31% чиновников. В категорию Д включают технических работников, которых насчитывается около 10%, но их численность постоянно сокращается. Чиновники категорий С и Д могут иметь среднее образование.

В зависимости от категорий формируются чиновничьи должности. Согласно штатному расписанию, должность ? это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей бюджетная ставка. Государственный орган самостоятельно назначает чиновника на должность согласно его ранга. Для чиновника ранг является важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни, таких, как упразднение должности или смена правящей партии: он не может в этих случаях просто быть уволен, ранг дает ему право занять другой пост. Иногда ранги называют классами. Каждый ранг делится на ступени. Карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

Вместе с тем статус «чиновника» не применяется к нескольким категориям государственных публичных служащих: судьям судов общей юрисдикции, служащим парламента, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции, гражданской авиации.

Концепция карьеры основывается на трех основаниях: исходит из особого положения государственной публичной службы, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству; дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение; привлекает и закрепляет на службе наиболее ценные кадры, которые обеспечивают ей высокий общественный престиж, а самим служащим ? определенные привилегии.

В Германии на сегодняшний день нет понятия «государственная служба». После Первой мировой войны появился термин «публичная служба», который прочно вошел в теорию и практику социальной жизни. В функциональном плане публичная служба означает деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Федеральным служащим является лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях службы и верности» с Федерацией либо непосредственно подчиненной ей «корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Различные задачи в государственных органах и учреждениях выполняются не только профессиональными публичными служащими (чиновниками), но также служащими и рабочими. Деятельность в сфере государственной (публичной) службы может быть основана как на государственно-правовом акте (для чиновников), так и на служебном договоре на основе частного права (для служащих и рабочих). Понятие «публичный служащий» или «чиновник» и «служащий» в ФРГ не совпадают.

Федеральный Президент имеет право назначать и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, а также может делегировать эти полномочия другим ведомствам. По статуту федеральный Президент отчасти символическая (номинальная) фигура. Реальную власть в стране имеет федеральный Канцлер.

Общий закон о правовом положении публичных служащих устанавливает четыре уровня должностей: нижний (простая служба); средний (средняя служба); повышений (ответственная служба); высший (высшая служба).

Публичным служащим-чиновникам в пределах каждого уровня присваиваются ранги. Всего их 16: А1?А5 ? низшие ранги (вспомогательно-технический персонал); А6?А9 ? средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гауп-секретари); А10?А13 ? высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтсманы); А14?А16 ? высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники) [30, с.130].

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. В результате в случае смены кабинета и его политической платформы освобождаются места для прихода новых чиновников, солидаризирующимися с новыми установками. Что касается института почетных чиновников, то это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, а также выборные консулы.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о публичной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Избранные в Бундестаг или Бундесрат, наряду с депутатским содержанием, продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Поэтому они мало заинтересованы в реформе публичной службы, которая может лишить их подобной занятости.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность лишь после испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать 5 лет. Назначение на публичную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста.

Публичный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий. О своих сомнениях относительно правомерности (законности) служебных указаний (распоряжений) он должен немедленно сообщать своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, то служащий, если его сомнения относительно правомерности этого распоряжения остались, должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он письменно (по просьбе служащего) подтверждает распоряжение, то государственный служащий должен его исполнить при условии, когда такое исполнение не кажется ему наказуемым, противоречащим установленному порядку, не нарушает человеческого достоинства. Такое исполнение освобождает его от ответственности.

Публичному служащему для всякой иной работы помимо основной требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Публичные служащие-чиновники не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы [29, с.242].

Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который составляет по закону минимум один год, служащий не может быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам определяют требования к подготовительной службе и испытательному сроку.

Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок ? один год (этот срок может быть продлен); среднего уровня ? продолжается не менее одного года со сдачей экзамена, испытательный срок составляет два года. Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до одного года или даже до шести месяцев.

Подготовительная служба повышенного уровня (первая ступень) длится не менее трех лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два с половиной года. Служащие среднего уровня могут быть переведены на повышенный уровень, если они прослужили не менее четырех лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трех лет, после чего сдается переходной экзамен.

Аналогично подготовительная служба высшего уровня (вторая ступень) также длится три года, после чего сдается экзамен. Испытательный срок длится три года, но его половина проходит в органах внешнего управления. Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте от 40 до 58 лет; прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трех лет.

Законодательством регулируются и вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний уровень ? три года; повышенный уровень (первая ступень) ? четыре года; высший уровень (вторая ступень) ? пять лет.

Конституционной основой оплаты публичных служащих является «принцип содержания», по которому оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии.

Законодательством предусмотрено право публичных служащих на определенный должностной оклад, доплаты для профессоров вузов, территориальные доплаты, надбавки, премии, за выслугу лет, за звание, оплата за работу за границей.

Помимо этого публичным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь, обеспечение семьи после смерти государственного служащего, несчастных случаев. Возрастной границей для выхода государственных служащих на пенсию является 65 лет. Этот возраст может быть увеличен до 68 лет.

Публичным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Каждый публичный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Инструкция об отпусках регулирует право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, для работы в местных представительных органах, а также для выполнения почетных обязанностей.

Служащий имеет право на допуск к своему личному делу. Ему должно сообщаться обо всех жалобах на него и отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно вноситься в личное дело.

Все публичные служащие имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные объединения. Применение каких-либо санкций к публичному служащему за подобную деятельность не допускается.

Общее руководство публичной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках действующих законов и неся за нее полную ответственность. Комитет обязан информировать правительство о своей деятельности, может запрашивать необходимую ему информацию. Все инстанции обязаны оказывать ему необходимое содействие.

В Великобритании, в отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в нормативных документах используется понятие «гражданской службы».

Термин «гражданская служба» сложился исторически. В британской правовой доктрине и практике принято считать министров политическими «слугами» короны; лиц, состоящих на воинской службе ? ее военными «слугами»; служащих министерств ? гражданскими «слугами».

Гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу и дипломатическую (внешнюю) службу. К первой относятся служащие большинства министерств, а также исполнительных агентств, или «кванго», то есть специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. Внешняя служба комплектуется в основном из лиц, находящихся на дипломатической работе в Министерстве иностранных дел и по делам Содружества (в том числе из них формируются зарубежные дипломатические миссии) [29, 261].

В законодательстве наряду с понятием «гражданский служащий» используется также понятие «государственный служащий», означающее любое лицо, занятое в публичном секторе. Их обычно называют «должностными лицами», поскольку они заняты в каком-либо органе государственного или негосударственного управления. Следовательно, гражданский служащий ? это лицо, занимающее должность на гражданской службе и получающий вознаграждение из средств, выделяемых с разрешения Парламента. Из гражданских служащих создается обычно аппарат министерств и ведомств. Они зачисляются на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывают в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению», т. е. практически пожизненно.

Гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов.

В группу старших политических и административных руководителей вошли гражданские служащие, занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой «открытой структурой». Последняя включает семь ступеней в иерархии должностей гражданской службы: 1-я ступень ? постоянный секретарь, 2-я ступень ? заместитель постоянного секретаря, 3-я ступень ? помощник секретаря, 4-я ступень ? исполнительный директор, 5-я ступень ? ассистент секретаря, 6-я ступень ? старший принципал, 7-я ступень ? принципал. Вошедшие в эту группу образуют командный состав гражданской службы, отвечающей за руководство в своей области административно-государственного управления. Существование «открытой структуры» позволяет назначать на высшие должности подходящих для этого лиц, независимо от их образования, специализации или предыдущего места работы.

Назначения на должность высших должностных лиц гражданской службы кандидатов «извне» производится с обязательного одобрения комиссионеров, т. е. членов Комиссии по делам гражданской службы.

Указанная группа служащих несет ответственность непосредственно перед министром и охватывает не более 1% от общего числа гражданских служащих. Она является унифицированной для всей системы гражданской службы независимо от специфики отдельных министерств или ведомств.

Средние и младшие группы гражданской службы построены по профессиональному принципу, на основе которого объединяются специалисты однородной или близкой специализации. Группа средних администраторов также распределена по ступеням, каждая из которых включает определенные должности. В их числе главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора. Все они решают большой круг вопросов ? от координации деятельности центрального государственного аппарата управления до руководства работой гражданских служащих отдельных министерств и ведомств. Сюда же входит и группа научных работников и технических специалистов, среди которых выделяют такие ступени как статистики, экономисты, инспектора, специалисты по налогам и др. Все они заняты проблемами образования и профессиональной подготовки гражданских служащих.

В группу младших администраторов входит вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу.

В соответствии с принятыми правилами кандидаты на государственные должности должны быть британскими подданными, гражданами Содружества или гражданами Ирландской Республики. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на них установлены возрастные ограничения. Например, должность администратора-стажера вправе занимать только лица, не достигшие 36-летнего возраста, исполнителя ? служащие в возрастном диапазоне от 17,5 до 49 лет, а ассистента управляющего тюрьмой ? лицо от 24 лет. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает также определенную квалификацию: в одних случаях требуется, например, только школьный диплом, в других ? диплом о высшем образовании, в третьих ? наличие диплома о высшем образовании плюс ученая степень.

Отбором кандидатов для поступления на гражданскую службу занимаются непосредственно министерства и ведомства под общим контролем Комиссии по делам гражданской службы. Вспомогательную роль при отборе персонала выполняют некоторые специализированные организации, такие как Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы, Группа корпоративного развития и др. В целях совершенствования профессиональной подготовки кадров для гражданской службы учреждены Центр по изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления.

Главная роль в регулировании правил и непосредственном отборе кандидатов принадлежит Комиссии по делам гражданской службы, действующей с 1855 г. Это ? независимый специализированный орган, который передан в качестве структурного подразделения в Управление по делам Кабинета. Члены Комиссии, именуемые комиссионерами, назначаются на должность приказом короля в Совете. Они призваны обеспечивать соблюдение принципа справедливой оценки заслуг кандидатов на должности гражданской службы путем проведения открытых конкурсов. Комиссионеры осуществляют общий контроль за политикой и практикой набора на гражданскую службу, а также обобщают и анализируют опыт приема необходимого контингента в публикуемом ежегодно отчете. Ни одно назначение на любую должность не должно производиться без их письменного согласия.

Процедура отбора состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения. Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок, который не должен превышать двух лет.

Уже отмечалось, что внутренняя гражданская служба состоит из двух частей: основной, работающей непосредственно с министрами и постоянными секретарями, и «кванго», т. е. испытательными агентствами. Персонал исполнительных агентств, как правило, приравнен по статусу к гражданским служащим. Назначения на должность в этих органах осуществляются в таком же порядке, как в министерствах.

Руководители агентств несут полную ответственность за работу вверенного им персонала и обладают широкими полномочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей. При определении окладов своих работников они могут руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой в гражданской службе, а рыночными механизмами. Такая возможность позволила во многих случаях сократить расходы и сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие законы рыночной конкуренции, что открыло источник повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отравления правительственных функций.

Наибольших масштабов гражданская служба достигла в 1976 г., когда в ней работало 750 тыс. человек. К 2000 г. уменьшилась до 475 тыс. Столь значительное сокращение стало возможным благодаря приватизации, упразднению целого ряда функций, выдаче подрядов частному сектору и налаживанию партнерских отношений с ним. Все гражданские служащие нанимаются, продвигаются по служебной лестнице и получают вознаграждения по программам, провозглашенным Премьер-министром и Парламентом. На членов британской Комиссии возложена задача по обеспечению общегосударственного регулирования вопросов государственной, в том числе и гражданской службы, в целях совершенствования и упрощения управления, повышения его эффективности. Подготовка кадров гражданских служащих ведется в Колледже гражданской службы, входящем в Центр по изучению управления и политики [31, с.453].

В Соединенных Штатах Америки в нормативных документах используется два термина ? «государственная служба» и «гражданская служба», но преимущество отдается названию «государственная служба».

Политика государства состоит в том, чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации и улучшающими качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами «системы заслуг» и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике. Помимо федеральной, существуют государственные службы 50 отдельных штатов и одного федерального округа, а также аппаратов органов местного самоуправления [31, с.531].

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные».

К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом «системы заслуг». Набор на соответствующие посты проводится в двух формах ? «открытой» (для должностей собственно конкурсной службы) и «закрытой» (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом, как правило, только в порядке карьерой службы в данной системе.

Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: единолично (помощники и советники президента); по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т. д.); доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др.).

В число третьих («исключительных») попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

На конкурсную службу и службу в «закрытых органах» иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США.

Законодательством выделяются следующие группы служащих: карьерные государственные служащие - продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»; нанимаемые на определенный срок (до трех лет); нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел); некареьрные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности).

Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям. Первые четыре категории относятся к низшему персоналу административных учреждений, т. е. непосредственным техническим исполнителям. Категории 5?8 охватывают служащих, выполняющих квалифицированную работу, требующих специальных знаний и подготовки, а также способностей к индивидуальной работе. Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Служащие 9?15-й категорий относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность также протекает под общим административным наблюдением. Высшим руководящим составом аппарата государственных учреждений являются служащие 16?18-й категорий. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы [32, с.140].

К высшему руководящему составу относятся служащие: руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти; ответственные за реализацию определенных программ или проектов; контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти; руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников.

Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности.

Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. По истечении этого срока государственный служащий зачисляется в штат соответствующего министерства или ведомства. Непрохождение испытательного срока на вышестоящий пост дает государственному служащему право на восстановление в должности, равноценной прежней по категории и уровню заработка.

Аттестация служащих проводится ежегодно. Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии

Профессиональная деятельность оценивается по следующей шкале: успешное выполнение должностных обязанностей; удовлетворительное выполнение должностных обязанностей; неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей.

При неудовлетворительной оценке служащий либо увольняется, либо переводится на другую должность высшего руководящего аппарата. Однако такой перевод невозможен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение трех лет ? не выше, чем на удовлетворительную оценку.

Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных под руководством Управления по делам государственной службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый академический отпуск для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада.

Специализированными органами по управлению государственной службой являются: Управление по делам государственной службы; Совет по вопросам «системы заслуг»; Специальная комиссия. Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок.

Требования, предъявляемые к уровню образования за рубежом, знаниям и навыкам претендента на занятие должности на государственной службе, носят всеобщий интернациональный характер. К ним относится наличие у претендента высшего образования: если не специального административно- управленческого, то экономического или юридического. Правомерно требование получения специального административного образования лицами, желающими не только остаться на государственной службе, но и продвигаться по служебной лестнице. А это обостряет проблему создания соответствующей сети учебных центров и разработки специальных учебных программ.

Увязка постепенного продвижения кадров управления по службе с получением знаний, умений и навыков следующего, более высокого либо специфического уровня позволяет исключить назначение на ответственные должности службы управления людей некомпетентных, не обладающих соответствующими знаниями и умениями этим постам.

При определении сроков обучения (переподготовка или повышение квалификации) лиц, занятых на государственной службе, следует учитывать накопленный в других странах опыт. Желательно четко определить цель обучения. При этом представляется верным принцип: чем выше ранг государственного служащего, тем меньше времени должно отводиться на его обучение. Необходимо использовать все возможности обучения управленческих кадров, замещающих высшие государственные должности по индивидуальной программе, не отрывая их от исполнения служебных обязанностей и не допуская сравнений его знаний и умений со знаниями и умениями других чиновников его уровня.

Методы обучения работников государственной администрации в основном должны акцентировать внимание обучаемых и участие их в проведении занятий, хотя общетеоретические и постановочные проблемы целесообразно рассматривать на традиционных лекциях.

Интересен подход к стажировкам: при подготовке к замещению определенной должности, стажировка проходит как учебное выполнение обучаемым функций будущей должности.

Не случайно во многих государственных органах власти и управления за рубежом создаются комиссии, комитеты, советы (временные и постоянные), в которых проходит предварительное обсуждение важнейших кадровых проблем, предложений по их решению с учетом возможных последствий. В этих коллегиальных органах в контексте конкурсного отбора на государственную службу (кроме политических государственных должностей) также изучаются кандидаты на ведущие должности по представлению кадровой службы. При этом привлекаются независимые эксперты и производится консультирование со специализированными оценочными кадровыми фирмами, которых только в Германии более 700. В ходе работы выбираются 2-3 кандидата на должность, предложения по которым вносятся кадровой службой на рассмотрение руководителя для принятия решения о назначении.

Вся дальнейшая работа, связанная с карьерой государственного служащего (аттестация, обучение и т.д.), проводится под руководством кадровой службы федерального органа исполнительной власти совместно с органами государственной службы, где они имеются. В кадровые службы комитетом отбираются наиболее подготовленные сотрудники, обладающие необходимыми знаниями, способные адаптироваться к быстро меняющейся обстановке, умеющие анализировать происходящие процессы, внедрять нововведения, обладающие высокими морально-нравственными качествами.

В США Управление кадровой службы, подчиненное непосредственно Президенту, обеспечивает формирование систем найма, оплаты, стимулирования, передвижения федеральных служащих, а также контроль за федеральными ведомствами в области работы с кадрами. Управление возглавляет директор, а в его отсутствие - первый заместитель, назначаемые Президентом «с совета и согласия Конгресса» на 4 года. Обе должности отнесены к высшим уровням политических назначений.

Общая численность Управления кадров - около 8 тысяч человек, из которых 3,2 тысячи сотрудников заняты в Вашингтоне. Остальные работают в 10 региональных отделениях, а также в пунктах по подбору персонала и проведению экзаменов, в учебных, информационных «центрах расследования», которые занимаются раскрытием случаев злоупотреблений служебным положением, проверкой биографических и других данных, касающихся управленческих кадров.

Директор Управления кадров являются одновременно и помощником президента США по кадровой политике. По профессиональному составу (без персонала контор и администраторов) в Управлении кадров преобладают специалисты, получившие образование в области управления персоналом и трудовых отношений, включая специальные курсы обучения в школах государственного управления.

В центральном аппарате их занято свыше 1 тысячи человек и около 3 тысяч - во всем Управлении кадров. Остальные служащие получили базовое образование в таких областях, как педагогика, статистика, информатика, бухучет и финансы, юриспруденция и т.п.

Деятельность отдела высших руководителей (ОВР) ведется в тесном контакте с ведомствами по подбору, оценке, анализу номенклатурной группы высших административных руководителей. Он организует работу квалификационных советов Управления кадровой службы. Его представители после проверки квалификационных характеристик кандидата с позиций конкретной должности участвуют в работе ведомственных советов по оценке деятельности кадровых служб министерств по работе с номенклатурой группы высших административных руководителей.

Управление кадровой службы объединяет деятельность, связанную с методическим обеспечением, и с практическим осуществлением комплектования штата федеральных служащих на территории страны. Создана сеть пунктов (как минимум по одному в каждом штате) по набору служащих, проведении. Экзаменов для поступления на государственную службу и продвижению на должности более высокого класса. Действует также сеть «пунктов проведения расследований», о которых упоминалось выше - они рассматривают жалобы и заявления управленческих кадров.

В последние годы в государственном аппарате США доминирует тенденция «рационализации через сокращения», или «управления сокращениями». Один из сторонников этой идеи Ч.Левин (Институт городских исследований при Мичиганском университете) пишет: «Мы вступаем в новую эру разработки государственного бюджета, руководства кадрами и управления программами. Эта эра характерна нехваткой ресурсов». Обостряется также проблема бюрократизации государственного аппарата, проявлением чего является неоправданное разбухание штатов правительственных служащих, разрастание размеров и числа федеральных органов. Анализ американской практики позволяет выделить целый ряд направлений «управления сокращениями (перевод государственных учреждений и программ на функциональные при меньшем объеме ассигнований; ограничение создания новых органов и установление предельных сроков функционирования существующих организаций и программ; перераспределение функций государственного управления путем передачи некоторых из них на более низкие уровни власти, что обеспечивает сокращение объема деятельности федерального аппарата)».

По мнению Капарова С.Г., «Рационализация через сокращения» - вынужденная мера, но как подход, разработанный в качестве реакции государственного аппарата на социально-экономические процессы, происходящие в США, представляет типичный образец управленческого инструментария. Применяемые в его рамках конкретные методы и процедуры могут быть полезны для практики службы в Казахстане [7, с.8].

Работа кадровых служб государственных органов исполнительной власти за рубежом регламентирована положениями, в которых предусматриваются: разработка кадровой политики, стратегия управления персоналом, детальные методические материалы и инструкции для всей деятельности, базирующиеся на конструкциях всех стран и других основополагающих законодательных актах, опыте успешной организации службы управления с учетом национальной специфики.

Решение кадровых проблем в сфере государственной службы Великобритании, а также отношение к государственной службе и государственным служащим коренным образом изменилось с приходом нового правительства во главе с Премьер-министром Тони Блэром, который определил главным из приоритетов реформирование государственной службы.

«Государственная служба - очень важное звено в деятельности правительства» - под таким лозунгом Тони Блэр выступил с докладом о приоритетах государственной службы в целях оживления этой работы. 30 марта 1999 года он обратился к государственным служащим Великобритании с посланием «О модернизации правительства», где отразил основные приоритеты, определил задачи, представил разъяснение о понятии «модернизация правительства». Целью его программы было сделать государственную службу более профессиональной, определить необходимые поощрения (льготы, стимулы) и соответственно наказания за плохую исполнительскую дисциплину. Таким образом, государственные служащие высшего звена должны пройти все эти этапы, быть универсалами. Особое внимание уделяется тому, чтобы руководители в обязательном порядке проходили стажировку (обучение) в Минфине.

Англия чувствует острую нехватку в государственных служащих по высоким технологиям, информационным технологиям, аналитике, в связи с чем ведутся переговоры с Индией, где по этим направлениям накоплен положительный опыт.

В настоящее время в Великобритании ведется целенаправленная работа по реализации указанных стратегических направлений, формированию системы подготовки государственных служащих.

Казахстанское законодательство о государственной службе также направлено на профессионализм государственных служащих, что требует от руководителей государственных органов и кадровых служб принципиально нового подхода к вопросам кадрового обеспечения и работе с персоналом. Кратко данный процесс Капаров С.Г. охарактеризовал как переход от администрирования к менеджменту [7, с.8].

Несмотря на то, что Закон Республики Казахстан «О государственной службе», вступивший в силу с 1 января 2000 года, существенно поднял роль кадровых служб, их деятельность по-прежнему ограничивается в основном решением вопросов приема и увольнения, оформления кадровой документации. Отсутствует единая система работы с кадрами, прежде всего научно обоснованного изучения способностей и склонностей, профессионального и должностного продвижения работников в соответствии с их деловыми и личными качествами, а также практические механизмы защиты административных государственных служащих. Закон предписывает, что смена политических руководителей не является основанием для увольнения административных государственных служащих, на практике существуют случаи, когда не понравившийся министру или акиму работник увольняется по так называемому «собственному желанию». Особенно много таких случаев в подразделениях, занимающихся выдачей лицензий или других разрешительных документов.

Необходимо найти выход из сложившейся ситуации. Например, в некоторых странах во всех государственных органах существуют кадровые службы, руководители которых проходят конкурсный отбор в уполномоченном органе по делам государственной службы и освобождаются от должности по результатам аттестации в уполномоченном органе. Тем самым руководители кадровых служб имеют определенную независимость по отношению к первому руководителю органа. Для них установлены особые тесты при приеме на работу и параметры квалификационных требований. Эти руководители наделены полномочиями по согласованию всех кадровых вопросов с руководителями государственных органов. На взгляд Капарова С.Г., возможно такими мерами можно будет повысить роль кадровых служб государственных органов, усилить их ответственность за работу с персоналом и обеспечить практическую защиту административных государственных служащих.