Право личности на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в Республике Казахстан

Пункт 39 Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан уточняет, что в интересах государственной безопасности и охраны общественного порядка, обеспечения здоровья населения Республики Казахстан могут быть в соответствии с законодательством установлены ограничения в выборе места жительства и свободе передвижения в отдельных местностях Республики Казахстан. Установление иных ограничений не допускается. Заметим, что ограничения вводятся законодателем не с целью ущемления права граждан на свободу передвижения, а из уважения к их жизни и безопасности. Ограничение права свободного передвижения и выбора места жительства - то есть действие либо бездействие должностных лиц, ограничивающее право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства (за исключением пограничных зон и отдельных местностей) влечет за собой административную ответственность, предусмотренную ст. 83 Кодекса об административных правонарушениях РК [54].

Ограничения права свободного передвижения и свободного выбора местожительства могут возникать в зависимости от введенного на территории или объекте административно-правового режима. Под ним понимаются специализированные меры воздействия, применяемые субъектами власти, в установленном законом порядке для обеспечения устойчивости развития общественных отношений и безопасности социальных субъектов, общественных и государственных институтов [55, с. 191].

В качестве примера такого режима можно привести режим особо охраняемых природных территорий.

Современной биологической наукой установлено, что глобальное нарушение экологического равновесия неминуемо влечет за собой катастрофические последствия для окружающей среды, которая является составной частью биосферы. Наиболее эффективной мерой сохранения редких и исчезающих видов, уникальных, эталонных участков и, в целом, естественных природных экосистем мировым сообществом признано создание сети особо охраняемых природных территорий. Наличие особо охраняемых природных территорий является гарантом и источником восстановительного потенциала окружающей среды. Под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земель, вод, лесов и недр, обеспечивающие сохранение и восстановление государственного природно-заповедного фонда.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 15.07.1997 г. «Об особо охраняемых природных территориях» [56] пребывание граждан на особо охраняемых природных территориях ограничивается в соответствии с особенностями режимов их охраны и регламентируется индивидуальными положениями о каждой такой территории. Из содержания Закона следует, что в государственных природных заповедниках запрещается пребывание граждан без специального разрешения и вне отведенных мест для посещения. Кроме этого, разрешение на право пребывания должно иметься и у лиц, находящихся на территориях государственных национальных природных парков и государственных природных резерватов. Это требование не касается лиц, постоянно там проживающих. Нарушение установленного режима особо охраняемых природных территорий, в нашем случае - пребывание на указанных территориях без специального на то разрешения - в соответствии со ст. 297 Кодекса РК об административных правонарушениях влечет штраф в размере до десяти месячных расчетных показателей.

Другим примером административно-правового режима является режим охраны Государственной границы.

В соответствии со ст. 18 Закона РК от 13.01.1993 г. «О Государственной границе Республики Казахстан» [57] в пограничной зоне и пограничной полосе, территориальных водах (море) и на континентальном шельфе Республики Казахстан Правительством Республики Казахстан устанавливается пограничный режим, режимы территориальных вод (моря) и континентального шельфа Республики Казахстан, регламентирующий порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан. Так, запрещается въезд в пограничную зону лицам, не проживающим в ней постоянно, без разрешения органов внутренних дел, если не установлен иной порядок.

Въезд (проход) в пограничную зону для жителей пограничных районов Республики Казахстан осуществляется по документам, удостоверяющим личность. Удостоверение жителя пограничной зоны содержит те же сведения, что и удостоверение личности гражданина Республики Казахстан и дает право владельцам документов беспрепятственно передвигаться без пропусков и разрешений органов внутренних дел по территории всех пограничных районов республики.

Граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан, следующие в служебные командировки, лечебные учреждения, дома отдыха, на туристические базы, въезжают в пограничную зону по командировочным удостоверениям и путевкам при наличии документов, удостоверяющих личность; депутаты Парламента и маслихатов и должностные лица, которым подведомственна данная территория - по удостоверениям депутата Парламента и маслихата или служебным удостоверениям. Документами на право въезда также являются служебные предписания, проходные свидетельства, отпускные билеты военнослужащих. Разрешение на въезд, временное пребывание и проживание в пограничной полосе дает Пограничная служба Комитета национальной безопасности Республики Казахстан. Иностранцы въезжают в пограничную зону по пропускам, выдаваемым органами внутренних дел Республики Казахстан, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Казахстан.

Подробная регламентация правил въезда (прохода), временного пребывания и передвижения установлена Инструкцией о порядке выдачи пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону и пребывания в ней, утвержденной Приказом МВД РК № 92 от 04 апреля 1994 г.

Лица, нарушившие установленные правила, несут административную ответственность по статье 389 Кодекса об административных правонарушениях РК.

Еще одним примером административно-правового режима является режим чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение - это временная мера, применяемая исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Республики Казахстан и представляющая собой особый правовой режим деятельности государственных органов, организаций, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц, и возлагающий на них дополнительные обязанности.

В соответствии со ст. 15 Закона РК от 8 февраля 2003 г. «О чрезвычайном положении» при его введении предусматривается установление ограничений на свободу передвижения в этой местности; установление ограничений на въезд в местность, где введено чрезвычайное положение или на территорию Республики Казахстан, а также выезда из них.

Дополнительной мерой, применяемой в условиях чрезвычайного положения, является введение комендантского часа, под которым понимается время суток, в течение которого устанавливается запрет находиться на улицах и иных общественных местах либо вне жилища без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность.

Ограничения права свободного передвижения и свободного выбора места жительства могут возникать и при введении режима военного положения.

Военное положение - это особый правовой режим, предусматривающий комплекс политических, экономических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для предотвращения или отражения агрессии против Республики Казахстан либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности, и вводимый Президентом Республики Казахстан на всей территории Республики или в отдельных ее местностях.

Среди мер, вводимых при данном режиме и указанных в Законе РК от 5 марта 2003 г. «О военном положении» [58], называются: эвакуация населения, временное переселение граждан и других лиц из районов, опасных для проживания, в другие районы с обязательным предоставлением им жилых и нежилых помещений для временного или постоянного проживания и размещения; установление и обеспечение особого режима въезда на территорию, где введено военное положение, и выезда из нее, а также ограничение свободы передвижения.

Так же как и при режиме чрезвычайного положения, в условиях рассматриваемого правового режима может вводиться комендантский час, содержание которого несколько отличается от рассмотренного выше. Комендантский час, вводимый при военном положении - это мера, запрещающая населению без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, находиться вне жилищ и перемещаться между населенными пунктами в установленное время суток.

Следующим примером административно-правового режима является режим территорий, закрытых для посещений иностранными гражданами и лицами без гражданства.

В соответствии с Правилами документирования и регистрации населения для регистрации лиц, прибывших к месту постоянного жительства или временного пребывания в населенных пунктах, находящихся в условиях особого режима (закрытых административно-территориальных образованиях), представляется разрешение компетентных органов, выдаваемое в установленном порядке. Постановлением Правительства РК от 31.01.2001 г. утвержден Перечень территорий Республики Казахстан, временно закрытых для посещения иностранными гражданами и лицами без гражданства.

В качестве примера административно-правового режима, влияющего на свободу передвижения, можно привести и пропускной режим, действующий на некоторых объектах.

В целях защиты государственных секретов, обеспечения интересов национальной безопасности, на некоторых объектах может устанавливаться пропускной режим, под которым понимается совокупность мероприятий по входу (выходу) лиц, въезду (выезду) транспортных средств на территорию таких учреждений, вносу (выносу), ввозу (вывозу) документов и изделий, а также по организации порядка пропуска и нахождения сотрудников этих объектов, граждан и иных лиц на территории по специальным разрешениям. Так, например, пропускной режим установлен Правилами посещения гражданами учреждений, исполняющих наказания, утвержденными приказом Председателя Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РК от 07.01.2003 г. Система пропусков установлена и в закрытых военных городках.

В зависимости от основания введения можно выделить следующие причины ограничений свободного передвижения и свободного выбора местожительства. Так, исследуемое право может быть ограничено в целях своевременного раскрытия преступлений, охраны общественного порядка, предупреждения или пресечения правонарушений (правовой основой являются УК, УПК, КоАП). В отдельную подгруппу здесь необходимо выделить основания ограничения свободного передвижения лиц, в отношении которых приняты меры уголовного (задержание подозреваемого в совершении преступления - мера процессуального принуждения, применяемая с целью выяснения его причастности к преступлению и разрешения вопроса о применении к нему меры пресечения в виде ареста) или административного принуждения (административный арест, устанавливаемый на срок до 15 суток; в соответствии с Законом РК от 15.07.1996 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [59] в отношении лиц, за которыми устанавливается административный надзор, могут быть применены в полном объеме или раздельно: а) запрещение покидать жилище в определенное органами внутренних дел время; б) запрещение пребывания в определенных органами внутренних дел пунктах района (города), а также выезда за пределы района (города) без уведомления органа внутренних дел, осуществляющего надзор; в) обязательная явка в местный орган внутренних дел для регистрации от одного до четырех раз в месяц).

Кроме этого, право на свободное передвижение может быть ограничено и в целях обеспечения здоровья граждан (правовой основой являются Закон Республики Казахстан от 07.04.1995 г. «О принудительном лечении больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией» [60], Постановление Кабинета Министров РК от 19.04.1995 г. «Вопросы принудительного лечения лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией или токсикоманией, уклоняющихся от добровольного лечения, и их медико-социальной реабилитации»), а также по другим причинам.

Таким образом, в системе конституционных прав и свобод Республики Казахстан исследуемое право относится к личным правам и свободам и, являясь неотчуждаемым и неотъемлемым, в то же время не носит абсолютного характера. Ограничения права свободного передвижения и свободного выбора местожительства могут возникать в зависимости от введенного на территории или объекте административно-правового режима (режима особо охраняемых природных территорий, режима охраны Государственной границы, режимов чрезвычайного и военного положений и т.д.).

В сфере реализации права на свободное передвижение правовые статусы таких субъектов права, как военнослужащие, оралманы, осужденные, иностранные граждане и лица без гражданства, имеют свои особенности, которые заключаются, в частности, в увеличении числа ограничений рассматриваемого права.

Кроме того, содержание отдельных нормативных правовых актов несколько не соответствует целям, послужившим их принятию и указанным в самом нормативном правовом акте. Например: в Постановлении Правительства РК от 26.07.2001 г. «О Правилах выезда граждан РК за переделы РК» указывается, что указанные Правила принимаются во исполнение Закона РК от 13.12.1997 г. «О миграции населения», а также в целях реализации прав граждан РК на свободное передвижение, хотя данным нормативным актом не регулируются вопросы, связанные с перемещениями внутри страны. Также необходимо отметить о продолжающемся использовании в нормативных документах термина «прописка», вместо введенного «регистрация».

1.2 Международно-правовое и зарубежное законодательство о праве человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства

Стремление нашего государства войти в сообщество правовых стран предполагает знание всех международных стандартов, которые существуют в указанном сообществе. Ввиду этого комплексное исследование права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства требует рассмотрения его закрепления, как в международном, так и в действующем законодательстве некоторых стран дальнего зарубежья, а также стран СНГ и Балтии.

Кроме того, ратификация Республикой Казахстан в ноябре 2005 г. Международного пакта о гражданских и политических правах, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, требует всестороннего изучения международного опыта в сфере защиты прав и свобод человека, осмысления и творческого применения международно-правовых стандартов.

Утверждение мировых стандартов прав человека и их развитие, внедрение их в национальное законодательство стран мира и их осуществление способствуют созданию благоприятных условий для жизнедеятельности людей как высшей ценности, для дальнейшего прогресса каждого народа, каждой страны и всего человечества [101, с. 17].

Республика Казахстан уже сделала шаг на пути к внедрению международных стандартов в нашей стране, закрепив в п. 3 ст. 4 Основного закона положение о том, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Это означает, что Республика Казахстан выражает свое согласие на преимущественную юридическую силу тех заключенных ею международных договоров перед национальным законодательством, которые ратифицированы Парламентом Республики путем принятия соответствующего закона.

Право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства закреплено в таких основополагающих документах международного права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. [102, с. 39-43], Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. [102, с. 44-52], Пакт о гражданских и политических правах 1966 г. [102, с. 53-68] составляющих Международный билль по правам человека. Данные документы, в которых человек, его права и свободы признаны высшей ценностью, были приняты в результате международного сотрудничества в рамках созданной в 1944 г. Организации Объединенных наций, одной из целей создания которой явилось поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии (ст. 1 Устава ООН) [103, с. 26-47].

Международный Билль о правах человека вобрал в себя перечень главнейших прав и свобод человека и гражданина во всех сферах общественной жизни. Он предначертан быть общим демократическим стандартом для государств в области регулирования правового положения личности. Государства при утверждении такого рода соглашений отказываются в добровольном порядке от некоторой части своих суверенных полномочий в области прав человека в пользу определенных международных органов, которые наделены компетенцией контрольного характера. В своем большинстве действующие международно-правовые документы о правах человека содержат в себе указания правительствам привести национальное законодательство в соответствие с подписанными документами. Одновременно они не имеют положений о денонсации и ограничении сроков действия, что, в свою очередь, подтверждает их исключительное гуманистическое направление, а также нацеленность на последовательное и полное восприятие в политике конкретных государств.

Всеобщая Декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеей ООН от 10.12.1948 г., содержит указание на то, что «к ее выполнению должны стремиться все народы и все государства». Значимость данного документа состоит в том, что в нем нашло закрепление положение о том, что естественные права и свободы должны быть предоставлены каждому, независимо от того, где и в каком государстве он проживает. Их содержание не может определяться исключительно государством.

Необходимо отметить, что нормы Декларации, носящие рекомендательный характер, не ставят перед государствами конкретных обязательств по выполнению приведенных в ней положений. Однако данный документ послужил моделью при определении стандартов прав человека для новейших конституций, принятых во многих странах мира. Большинство государств в последующем своими действиями - признанием, по существу наделили Декларацию свойствами правового документа. Всеобщая Декларация прав человека лежит в основе таких важнейших международных правовых документов, как: Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Мирный договор с Японией (1951 г.), Устав организации Африканского единства (1963 г.), Заключительный документ Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) и др.

Конкретные ограничения в осуществлении права каждого на свободное передвижение и свободный выбор местожительства появились в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом и открытом для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года и вступившим в силу 23 марта 1976 г.

Следующим документом, закрепившим на международно-правовом уровне право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства, стал Протокол № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), имеющий название «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1» и принятый в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г. [102, с. 553-555] По мнению М. Дженис, Р. Кэй и Э. Брэдли, Европейская Конвенция, подписанная 4 ноября 1950 года, создает не только самую эффективную в мире систему международных норм для защиты прав человека, но и вообще одну из самых передовых в мире форм международной судебной процедуры [105, с. 2].

Статья 2 Протокола № 4 устанавливает: «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства» [102, с. 554].

Сравнительный анализ статей приведенных выше международно-правовых документов и ч. 1 ст. 21 Конституции Республики Казахстан (Приложение Б) показывает следующее.

Все перечисленные международные документы, а также Конституция Республики Казахстан, используют термин «каждый», указывающий на то, что право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства предоставляется любому человеку: гражданину государства, иностранному гражданину и лицу без гражданства. Как видно, условие законного нахождения на территории государства присутствует во всех рассматриваемых документах, кроме Всеобщей Декларации прав человека. По нашему мнению, это объясняется тем, что Всеобщая Декларация прав человека является тем документом, в котором впервые поднимался вопрос о правах человека. Поэтому в нем речь шла о правах человека в общем, без их конкретизации. Последующие же международно-правовые документы стали оговаривать права человека более детально и тем самым создали основу для стандарта их оценки.

Расхождения в формулировках статей, регламентирующих исследуемое право, наблюдаются и при оформлении возможности человека выбирать себе место жительства по своему усмотрению. Так, если в Декларации и Конституции Республики Казахстан говорится о «праве свободно выбирать себе место жительства», «праве свободного выбора местожительства», что по смыслу является идентичным, то в Пакте и Конвенции говорится о «свободе выбора места жительства». Конечно, отсутствие точности в различении терминов «право» и «свобода» можно расценивать как доказательство тождественности понимания указанных понятий, однако в такой подаче в принципе утрачивается смысл их параллельного употребления в качестве самостоятельных элементов правового положения личности.

Сравнивая ограничения права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, введенные в указанных международно-правовых документах и Конституции Республики Казахстан (согласно п.1 ст.39, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом, и лишь в той мере, в какой это необходимо, в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения), приходим к следующему выводу.

Общими основаниями для введения ограничений исследуемого права являются: общественный порядок (его охрана - в Пакте и Конституции Республики Казахстан, обеспечение - во Всеобщей Декларации, поддержание - в Протоколе № 4 к ЕКПЧ); права и свободы других лиц (их охрана - в Пакте и Конституции Республики Казахстан, обеспечение должного признания и уважения - во Всеобщей Декларации, защита - в Протоколе № 4 к ЕКПЧ). В Пакте, Протоколе и Конституции Республики Казахстан допускается введение ограничения права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в целях охраны здоровья и нравственности населения. В целях охраны государственной безопасности предусмотрено введение ограничения исследуемого права в Пакте и Протоколе, в Конституции же нашего государства говорится о защите конституционного строя. Право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства может быть ограничено в целях предотвращения преступлений только согласно Протоколу № 4 к ЕКПЧ. Однако во всех анализируемых документах существует обязательное условие: ограничения рассматриваемой правовой возможности человека должны быть предусмотрены законом. В Казахстане же «…количество подобных ограничений настолько велико, что их трудно все перечислить. Большинство этих ограничений, конечно, вполне оправданны и законны…Однако, существует немало ограничений, предусмотренных не законом, как определено Конституцией, а различными подзаконными актами. Не подвергая сомнению разумность и обоснованность устанавливаемых такими актами ограничений и требований, их легитимность порой является спорной с конституционной точки зрения» [36, с. 133]. В связи с изложенным, считаем необходимым включение в ст. 21 Конституции Республики Казахстан специальных оснований ограничения права свободного передвижения и свободного выбора местожительства, поскольку основания, содержащиеся в части первой ст. 39 Конституции Республики Казахстан, носят чрезвычайно широкий характер. что затрудняет их понимание и применение.

Таким образом, право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, не являясь абсолютным, должно быть сбалансированным по отношению к особо важным интересам государства, общества, людей. Наибольшее количество ограничений указанного права содержит Протокол № 4 к ЕКПЧ. Что касается казахстанского законодательства, необходимо отметить, что ограничения прав и свобод человека, приведенные в Конституции Республики Казахстан, признаны и международным сообществом.

Следует отметить, что на сегодняшний день Республика Казахстан, являясь с 1992 г. членом ООН, ратифицировала в ноябре 2005 г. Международный пакт о гражданских и политических правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Присоединение к Пакту о гражданских и политических правах и Факультативному протоколу к нему можно считать своевременным. Поскольку после присоединения к Пактам создается такая правовая ситуация, при которой международно-правовые акты приобретают приоритет над внутренним законодательством и для граждан страны-участницы предусматривается возможность обращаться в международный суд по правам человека для защиты своих прав. Так, гражданин, чье право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства было нарушено, будет иметь возможность обратиться непосредственно в Комитет по правам человека при ООН, если им исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты (ст. 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах).

С 1992 года наше государство участвует в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (сейчас ОБСЕ). В области исследуемого права данной организацией принят ряд важных документов.

В специальном разделе Заключительного акта общеевропейского совещания в Хельсинки 1975 года, под названием «Сотрудничество в гуманитарных и других областях», записано, что государства-участники ставят своей целью обеспечить более свободное передвижение и контакты на индивидуальной основе между людьми [107]. Кроме того, страны, входящие в ООН, в данном документе обязались обеспечивать равноправие между рабочими-мигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма, труда и социального обеспечения, следить за тем, чтобы для рабочих-мигрантов создавались удовлетворительные условия жизни, особенно в отношении жилья.

Положения Заключительного акта приобретают особую актуальность в свете таких международно-правовых документов, как Конвенция о статусе беженцев от 28.07.1951 г. [108, с. 394] и Конвенция о статусе апатридов от 28.09.1954 г. [109, с. 405].

В соответствии с указанными конвенциями, каждое договаривающееся государство «будет предоставлять беженцам (апатридам), законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех обстоятельствах» (ст. 26).

Свое дальнейшее развитие вопросы свободного передвижения и свободного выбора места жительства нашли в положениях Итогового документа Мадридской встречи 1980 года представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания [110, с. 45].

В Парижской Хартии для новой Европы - Итоговом документе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в Париже 21.11.1990 г., говорится, что права человека и основные свободы с рождения принадлежат всем людям, они неотъемлемы и гарантируются законом. Их защита и содействие им - первейшая обязанность Правительства. Их уважение - существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства. Их соблюдение и полное осуществление - основа свободы, справедливости и мира. Мы подтверждаем, говорится в указанном документе, что без какой-либо дискриминации каждый человек имеет право на свободу передвижения [105, с. 665].

Гарантии права на свободное передвижение и свободный выбор места жительства также включены во все фундаментальные документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Это право обеспечивается и специальными дополнительными обязательствами. В частности, в указанном Документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ включено положение о том, что каждый человек будет иметь правовую защиту от незаконных административных решений в качестве гарантии соблюдения его соответствующего права. С этой же целью должны быть предусмотрены эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате действия административных положений. Указывается, что государства-участники будут стремиться обеспечить судебный контроль за такими положениями и решениями.

Проанализировав вышеназванные международные правовые документы, мы пришли к выводу, что государство может вводить ограничения в пользование вышеуказанным правом только в том случае, если это прямо указано в национальном законе. Причем свобода нормотворчества государства в таком плане ограничена определенными рамками. Предусмотренные в законе ограничения должны быть необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других людей.

Кроме того, государство может принимать меры по отступлению от своих обязательств по рассмотренным международно-правовым документам во время чрезвычайного положения в стране, при котором жизнь нации (населения) находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется. Примером сказанному может служить техногенная авария в Чернобыле и т.п.

Рассмотрев вопросы регламентации прав человека в международно-правовых документах, перейдем к обзору законодательства о праве на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в других странах.

Впервые в истории существования современных государств субъективное право каждого на «свободу передвигаться, оставаться на месте или покидать его без опасения подвергнуться задержанию или заключению иначе, как в порядке, предусмотренном конституцией», было закреплено 3 сентября 1791 года в Основном законе Французской республики [112, с. 214]. Закрепление указанного положения объяснялось происходящей в то время в стране революцией и усилением строгости законов, направленных против эмигрантов, оказывающих вооруженное сопротивление сторонникам революции.

Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г., включенная в конституционные системы ряда стран (Сенегала, Республики Чад, Берега Слоновой Кости, Дагомен и др.), в статье 4 определяет следующие признаки свободы: «свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами». Пределы свободы выражены в ст. 5: «Закон имеет право запрещать лишь действия, вредные для общества. Все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принуждаем делать то, что не предписано законом» [105, с. 32]. Указанные конституционные принципы, в области исследуемого права конкретизированы и развиты в административном и уголовном законодательстве.

В Великобритании основополагающим правилом в содержании прав и свобод является следующее положение: «Гражданин может пойти или поехать, куда он захочет, при условии, что он не нарушает запретов и велений уголовного права или прав других лиц» [115, с. 410].

Следует отметить, что в теории и практике конституционного права ряда европейских государств, в том числе и в Великобритании, действует так называемая общая оговорка о полиции, означающая, что в виде исключения ограничение прав и свобод личности властью без формального законного основания может оправдываться, когда государственные органы поставлены в экстремальные условия (угроза жизни, здоровью, прожиточному минимуму населения), предвидеть которые до этих пор не представлялось возможным и если иного пути устранить такие условия нет.

Статья 19 Конституции Испании от 29.12.1978 г. гласит: «Испанцы имеют право свободно выбирать место проживания и передвигаться по национальной территории. Данное право не может быть ограничено по идеологическим или политическим мотивам».

В ст. 55 Конституции предусмотрена возможность приостановления права на выбор местожительства и свободное передвижение в случаях объявления исключительного или осадного положения при предусмотренных Конституцией условиях.

В соответствии с Органическим законом о правах и свободах иностранцев в Испании 1985 г. [117, с. 179-182], иностранцы, законно находящиеся на территории Испании, имеют право свободного по ней передвижения и избрания местожительства, за исключением случаев, установленных законом и связанных, например, с обеспечением безопасности страны.

Для того, чтобы иностранец мог работать в Испании, требуется специальное разрешение от министерства труда и других органов исполнительной власти, причем, в разрешении может быть оговорена определенная часть территории страны или указано определенное предприятие, где только и может работать иностранец. Некоторые категории лиц не нуждаются в таком разрешении (преподаватели, приглашенные испанскими университетами, некоторые лица руководящего персонала, аккредитованные корреспонденты иностранных газет, артисты, приехавшие в страну на длительный срок и др.). Органический закон о правах и свободах иностранцев в Испании содержит санкции за нарушение предусмотренных в нем норм, применяемые как к иностранцу, так и к его работодателям - от высылки из страны до уголовного преследования.

В Италии, согласно ст. 16 Конституции от 22.12.1947 г. «Каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории, с теми ограничениями, которые устанавливаются законом общим образом по соображениям здравоохранения или безопасности. Никакие ограничения не могут определяться политическими мотивами» [118, с. 134].

В Швейцарии, в соответствии со ст. 24 Конституции 1999 г., каждый швейцарец может поселяться в любом месте страны [118, с. 230].

По ст. 8 Конституции Швеции от 27 февраля 1974 г., каждый гражданин в своих отношениях с обществом защищен от лишения свободы. Кроме того, ему должна быть обеспечена свобода передвижения в пределах государства и свобода выезда из него [119].

Ст. 52 Конституции Польши 1997 г. гласит: «Каждому обеспечивается свобода передвижения по территории Республики Польша, а также выбора места жительства и пребывания» [119].

В Венгрии любое лицо, законно находящееся на ее территории, за исключением определенных законом случаев, вправе свободно передвигаться и выбирать место пребывания, включая место жительства (ч. 1 § 58 Конституции 1949 г.) [119].

По ч. 4 ст. 5 Конституции Греции от 11.06.1975 г. «запрещается применять индивидуальные административные меры, ограничивающие свободу передвижения или проживания в стране, а также свободный для каждого грека выезд из страны и въезд в нее. В исключительных случаях, вызванных необходимостью, и только для предотвращения наказуемых деяний эти меры могут налагаться по решению уголовного суда, как это определено законом...». В случае крайней срочности решение может быть издано и после принятия административной меры, но не позднее чем в трехдневный срок, иначе эта мера автоматически отменяется [119].

В соответствии со ст. 19 Конституции Индии от 26.11.1949 г.: « Все граждане имеют право: свободно передвигаться по территории Индии; проживать и поселяться в любом месте на территории Индии». Как подчеркивает Басу Дурга Дас, ни одно современное государство не в состоянии гарантировать своим гражданам абсолютные права. Поэтому Конституция Индии предоставляет государству полномочия устанавливать законами разумные ограничения этих прав, необходимые для обеспечения высших интересов общества. Так, хотя каждый гражданин имеет право свободно передвигаться по территории Индии или проживать или поселяться в любой части страны, это право подлежит ограничениям, устанавливаемым государством в и интересах общества или для защиты племен, внесенных в списки [120, с. 173-174].

Конституционный акт Канады 1982 г. неразрывно связывает право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства с социально-экономическими правами. Статья 6 Акта установила:

«(1) Свобода передвижения. Каждый канадский гражданин имеет право проживать в Канаде, выезжать из нее и возвращаться в страну.

(2) Свобода проживания и право зарабатывать средства к существованию. Каждый канадский гражданин и всякое лицо, обладающее правом постоянного проживания в Канаде, имеет право:

a) передвигаться по стране и селиться в любой провинции;

б) зарабатывать себе средства к существованию в любой провинции.

(3) Права, указанные в параграфе 2, регламентируются:

а) законами и обычаями общего применения, действующими в данной провинции, если эти законы и обычаи не устанавливают каких-либо различий между гражданами, первоначально проживавшими в провинции и проживающими в ней в настоящее время;

б) законами, предусматривающими справедливые условия проживания с точки зрения пользования публичными и социальными службами.

(4) Программы по социальной защите. Параграфы 2 и 3 не имеют цели упразднения законов, программ и деятельности, направленных на улучшение в какой-либо провинции положения лиц, находящихся в неблагоприятных социальных или экономических условиях, если уровень занятости в этой провинции ниже средненационального» [118, с. 319-320].

Таким образом, анализ конституционного законодательства зарубежных стран в области исследуемого права показывает, что в целом формулировка основного права человека на свободное передвижение и свободный выбор местожительства является традиционной и соответствующей международным актам. Можно предположить, что в таких странах как Испания, Германия, Греция, Швейцария исследуемым правом наделяются соответственно только испанцы, немцы, греки и швейцарцы, а не граждане указанных стран - представители других национальностей, что явно не соответствует международным стандартам. Однако, как справедливо отмечают казахстанские ученые О.К. Копабаев и А.К. Абельдинов, ссылка на национальность (нацию) в основных законах некоторых государств указывает на политическую и правовую принадлежность лица к конкретному государству, то есть речь идет о его гражданстве [121, с. 24].

В то же время, в таких странах как Италия и Индия, только гражданам названных стран принадлежит право беспрепятственно перемещаться по территории страны и выбирать себе место жительства, то есть исследуемое право здесь выступает не правом человека, а правом гражданина, и, следовательно, не является неотчуждаемым.

Необходимо отметить, что в настоящее время на территории государств Европейского Союза сформировано гражданство нового типа. Образование Европейского Экономического Сообщества явилось отдельной самостоятельной вехой международно-правового регулирования права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства. Первоначально доминирующими целями Римского договора о создании ЕЭС, подписанного 25.03.1957 г., были: постепенное устранение всех ограничений в торговле между странами-участницами, введение общего таможенного тарифа в торговле с третьими странами; общая политика в области транспорта; унификация налоговых систем и создание единого валютного союза.

Однако постепенно возникла необходимость в устранении препятствий для свободного передвижения не только капиталов и услуг, но и отдельных граждан. Вследствие этого, измененная ст. 18 Римского договора закрепила, что каждый имеет право свободно передвигаться и пребывать на территории государств-членов при условии, что это право не ограничено или не обусловлено Договором или нормативными актами, принятыми во исполнение Договора, причем это право перестало зависеть от специальной цели пребывания, как предусматривала прежняя редакция Договора.

Содержание права свободного пребывания раскрывают три директивы Совета Европейского Сообщества от 28 июня 1990 г. относительно: общего права пребывания; права пребывания работников, труд которых оплачивается, и работников, труд которых не оплачивается в связи с прекращением трудовой деятельности; права пребывания студентов. Все лица, не имевшие до тех пор права свободно, то есть не с целью осуществления экономической деятельности, передвигаться и пребывать на территории других государств-членов, получали это право. Предполагалось, что они располагают достаточными для существования средствами и действительной медицинской страховкой, покрывающей все риски в стране пребывания. Для студентов срок пребывания установлен с учетом временного периода их учебы. Право свободного передвижения и пребывания обусловлено соображениями общественного порядка, безопасности и здоровья по смыслу п.3 ст. 39 Римского Договора.

В настоящее время основу права свободного пребывания образует единое гражданство Европейского союза. Указанное гражданство основывается на принципе сохранения государственного суверенитета стран-членов Союза. Концепция гражданства Европейского союза, впервые представленная Маастрихским договором, является, пожалуй, одной из самых противоречивых новелл права Европейских сообществ. Однако уже в ноябре 1993 г. на международной конференции, проведенной Европейским институтом общественного управления, отмечалось: «Гражданство Европейского союза имеет важнейшее значение, поскольку является основой политического союза и его демократической деятельности [122, с. 95].

Часть 2 Маастрихского договора 1992 года так и называется «Гражданство Союза». Статья 8 этой части договора гласит: «Любое лицо, имеющее гражданство государства-члена Европейского Союза, является гражданином Союза». В других же статьях части второй договора закреплены права гражданина Союза, в том числе и право свободного передвижения по территории государств-членов Союза и свободного выбора местожительства на их территории, кроме случаев, оговоренных данным договором.

Далее необходимо подвергнуть осмыслению закрепление права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в конституциях государств, образовавшихся после распада СССР, в том числе и составивших Содружество Независимых Государств.

В конце ХХ столетия в большинстве указанных стран законы свободы и права, демократии и прав человека не являлись определяющими. Как отмечает Г. Искакова, опыт стран СНГ начался с возрождения идеи прав и свобод человека, а ее реализация остается одной из главных движущих сил перемен в странах региона. Права и свободы человека стали выступать в качестве критерия в оценке характера происходящих перемен, определения политических рамок общего развития стран СНГ [123, с. 31].

В части 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации закреплено: «Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Понятие «место пребывания» отражено только в Конституциях России и Кыргызской Республики, ст. 16 которой гласит: «Каждый в Кыргызской Республике имеет право: на свободу передвижения и выбора места пребывания жительства на всей территории Кыргызстана...» [124, с. 275]. Ни в международно-правовых документах, ни в других конституциях бывших республик Советского Союза данное понятие не содержится.

Необходимо отметить, что в приведенной выше ст. 16 Конституции Кыргызской Республики и ст. 24 Конституции Туркменистана - «Каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Туркменистана. Ограничения передвижения по отдельным территориям либо в отношении отдельных лиц могут устанавливаться только на основании закона» [124, с. 429] нет дополнения, содержащегося в аналогичных статьях конституций других государств - «кто законно находится на территории государства». Отсюда можно сделать вывод, что в данных странах законность нахождения на территории государства не имеет значения для реализации исследуемого права.

В ст. 28 Конституции Республики Узбекистан, регламентирующей право на свободное передвижение по территории республики, не содержится права на свободный выбор места жительства, что говорит о том, что, либо это право проигнорировано законодателем, либо же оно закреплено в текущем законодательстве.

Следующим основанием классификации Конституций стран СНГ служит наличие в конституционной норме положения об ограничении права на свободный выбор местожительства. Так, в Конституциях Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики ограничение этого права отдельно не затрагивается, а в Конституциях Украины и Литовской Республики оговариваются изначально.

Наиболее же точно соответствует международно-правовым стандартам содержание текста статьи 34 Конституции Эстонской Республики: «Каждый, кто пребывает в Эстонии на законных основаниях, имеет право на свободное передвижение и выбор места жительства. В установленных законом случаях и порядке право свободного передвижения может быть ограничено в целях защиты прав и свобод других людей, в интересах обороны государства, в случае стихийного бедствия и катастрофы, в целях пресечения распространения инфекционных болезней, защиты природной среды, предупреждения безнадзорности несовершеннолетних или душевнобольных и обеспечения производства уголовных дел» [124, с. 630-631]. Здесь имеет место достаточное конституционное закрепление права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, а также оснований его ограничений.

Вместе с тем, в некоторых странах СНГ приняты специальные законы в развитие конституционной нормы о свободе передвижения и выборе местожительства. Так, можно отметить Закон 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Указ Президента Украины 2001 года «О дополнительных мерах относительно реализации права человека на свободу передвижения и свободный выбор местожительства», предусматривающие отмену разрешительного порядка выбора местожительства (института прописки) и определяющие меры по обеспечению полной реализации прав и свобод человека, гарантированных Конституцией страны.

Таким образом, формулировка права на свободное передвижение и свободный выбор места жительства в конституциях государств-участниц СНГ и стран Балтии имеет как общие черты, так и свои особенности. Зависит это, по нашему мнению, как от того, в какой мере эти государства привержены демократическим ценностям, так и от того, готовы ли они предоставить своим гражданам более полную свободу передвижения.

Кроме закрепления исследуемого права на конституционном уровне, государства, образовавшиеся после распада СССР, подтверждают свою готовность предоставлять гражданам право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства в совместных соглашениях. Так, 26.05.1995 г. в Минске была подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека. Пункт 1 ст. 22 указанного документа гласит: «Каждому, кто законно находится на территории какой-либо Договаривающейся Стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства». Данное право, согласно Конвенции, не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц. Кроме того, указанное право может в конкретных районах также явиться объектом ограничений, установленных в соответствии с законом и обоснованных общественными интересами [105, с. 706-716]. Указанная Конвенция была подписана правительствами всех бывших стран Советского Союза, кроме Азербайджанской Республики, Туркменистана, Республики Узбекистан, Украины и нашего государства.

Анализ международно-правового и зарубежного законодательства о праве свободного передвижения и свободного выбора местожительства позволяет сделать следующие выводы.

Присоединение Республики Казахстан к таким важнейшим международно-правовым документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, а также вступление в ООН, обуславливает потребность в разработке общенациональной программы совершенствования казахстанского законодательства и правоприменительной практики с учетом международно-правового опыта и стандартов. Ее осуществление с использованием Европейской конвенции защиты прав человека и основных свобод, протоколов к ней и других основополагающих международно-правовых документов поможет действительно демократическому реформированию Республики Казахстан, защите прав человека и гражданина. Идея прав и свобод человека, лежащая в основе рассмотренных выше конституций зарубежных стран, предстает сегодня перед нами концепцией единых принципов и норм, воплотившей философские, политические и правовые учения различных народов, воззрения многих религиозных доктрин, взгляды, формировавшиеся в разные эпохи и века. Ведущая роль в теории прав и свобод человека принадлежит естественно-правовой концепции, согласно которой первоочередным источником прав человека служит сама его биосоциальная природа. Отсюда, соответственно, права выступают в качестве прирожденных и неотчуждаемых (не дарованных государством), а выраженные в них идеи свободы и равноправия служат укреплению человеческого достоинства, позволяя обеспечивать полноценную жизнь. В настоящее время конституции большинства зарубежных стран предоставляют право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства любому физическому лицу, находящемуся на их территории. Даже в случаях непредоставления национальными законодательствами указанного права действуют положения нормативных документов, регламентирующих свободное передвижение на уровне международных организаций и межгосударственных союзов.

2. Реализация права человека и гражданина на свободный выбор местожительства в Республике Казахстан

2.1 Механизм реализации права человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан

Закрепленная в ст. 1 Конституции Республики Казахстан в качестве основы конституционного строя характеристика нашего государства как социального предполагает его обязанность создавать условия для достойной жизни граждан и реализации их естественных прав и свобод. Для наиболее эффективного осуществления прав и свобод в рамках конкретных правоотношений необходим эффективный, подлинно функционирующий механизм гарантирования, обеспечения этих прав и свобод.