Право личности на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в Республике Казахстан

Отметим отдельные службы органов внутренних дел, деятельность которых, имеет большое значение в деле обеспечения права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства.

Так, особая роль в обеспечении права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства отведена службе участковых инспекторов полиции. Это объясняется широким спектром задач, возложенных на нее. В соответствии с Приказом Министра внутренних дел № 564 от 05.10.2004 г. «Об утверждении Правил о порядке деятельности участковых инспекторов полиции органов внутренних дел и их помощников» [168], участковый инспектор является основным представителем территориальных органов внутренних дел на обслуживаемом административном участке, исполняющим в пределах своей компетенции задачи, возложенные законодательством Республики Казахстан на органы внутренних дел. В исследуемом аспекте участковому инспектору присуще выполнение такой обязанности, как принятие участия в осуществлении контроля за проживающими на административном участке иностранными гражданами и лицами без гражданства, ежемесячное осуществление проверки их фактического проживания, контролирование соблюдения гражданами и должностными лицами правил документирования и регистрации населения. Правильно организованная и отлаженная работа участкового инспектора полиции по всем направлениям его деятельности, тесное взаимодействие с населением обеспечивает решение правоохранительных задач, в том числе и рассматриваемой.

В соответствии с полномочиями, установленными Законом «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», Кодексом «Об административных правонарушениях» и иными нормативными правовыми актами, участковому инспектору полиции предоставляется право проверять у граждан при обоснованном подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие их личность, а также другие документы, необходимые для проверки соблюдения правил регистрации граждан, контроль за выполнением которых возложен на органы внутренних дел.

При рассмотрении указанного правомочия органов внутренних дел закономерно возникает вопрос: какие документы, необходимые для проверки соблюдения правил регистрации граждан, законодатель имеет в виду? В соответствии с Правилами документирования и регистрации населения Республики Казахстан, регистрация и снятие с регистрации осуществляется путем проставления штампа и записи в книге учета жильцов, которая выдается органами, осуществляющими регистрацию, собственникам (нанимателям) жилища и иным лицам, в ведении которых находятся жилые помещения. Книга учета жильцов является документом, подтверждающим проживание в данном жилище, и, при необходимости, предъявляется в заинтересованные органы. Правилами установлено, что требование каких-либо иных документов и справок, подтверждающих регистрацию по местожительству или снятие с регистрации, не допускается. Представляется обременительным ношение с собой каждый раз указанного документа, подтверждающего регистрацию в данном населенном пункте. Однако в случае непредоставления данного доказательства полицейские вправе, согласно статьям 618 и 622 КоАП РК в целях пресечения административного правонарушения и установления личности подозреваемого в его совершении применить в отношении физического лица административное задержание на срок до трех часов.

Аналогичным образом дело обстоит и при проверке удостоверений личности граждан. Передвижение людей по улицам родных городов, поселков и других населенных пунктов является одной из своеобразных форм реализации права свободного передвижения. Практика остановки граждан и других лиц с целью проверки их личности или места жительства достаточно широко распространена. В большинстве случаев, остановленные люди - это обычные граждане, не предполагавшие, что наличие или отсутствие удостоверения личности или паспорта является неким подтверждением их законопослушности [169, с. 46].

Следующей по значимости для обеспечения права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства является патрульно-постовая служба органов внутренних дел. Как подчеркивается Е.Т. Абеуовым, «на сегодняшний день подразделения патрульной службы являются значительной и реальной силой, обеспечивающей общественный порядок на улицах и других общественных местах» [167, с. 4]. Функции патрульно-постовой службы ОВД по обеспечению права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства вытекают из ее общих задач. Главными задачами органов внутренних дел и внутренних войск МВД Республики Казахстан при несении патрульно-постовой службы, в соответствии с Приказом Министра внутренних дел № 475 от 05.07.2002 г. [172] являются: обеспечение личной и имущественной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; участие в раскрытии преступлений и задержании преступников. С этими целями патрульно-постовой службой полиции органов внутренних дел ведется профилактика и борьба с нарушениями правил регистрационного учета, осуществляемая как самостоятельно, так и с участием других служб в ходе целевых мероприятий по выявлению этих нарушений.

Важное значение в ходе выполнения этой деятельности имеет уважение прав и обеспечение интересов граждан, а также соблюдение законности, в особенности при применении патрульно-постовой службой ОВД административно-предупредительных мер. По верному замечанию Б.П. Кондрашова, «…нарушение законности… означает нарушение конституционных принципов неприкосновенности личности, жилища, свободы передвижения, ущемление законных интересов граждан…» [170, с. 281].

В связи с тем, что патрульно-постовой службе ОВД присущи достаточно широкие права по применению мер административного принуждения, неизбежно будут возникать обстоятельства, при которых законность может вступать в конфликт с целесообразностью. Так, например, основания доставления гражданина в отдел внутренних дел перечислены в Кодексе об административных правонарушениях (ст. 619) и, как представляется, не подлежат расширительному толкованию. Однако до сих пор не изжита практика доставления граждан в отделения полиции для составления протоколов об административных правонарушениях, не перечисленных в ст. 619 Кодекса, что является необоснованным ограничением права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства органами внутренних дел. Об этом, в частности, говорится в Докладе Комиссии по правам человека при Президенте РК «О соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан в 2003 году».

Статьей 622 КоАП РК закреплено положение о том, что административное задержание не может длиться более трех часов, однако, как правило, доставленные для составления протокола находятся в отделе достаточно длительное время, что недопустимо, поскольку это существенно ограничивает закрепленное ст. 16 Конституции право на личную свободу. Так, только в первом квартале 2005 года Генеральной прокуратурой Республики Казахстан было выявлено около 150 фактов незаконного содержания граждан в следственных изоляторах и других служебных помещениях [173]. Как отмечается С.Л. Лысенковым, «в плане деятельности органов внутренних дел соблюдение права неприкосновенности личности означает недопущение малейшего отступления от требований закона при осуществлении своих функций, связанных с правомерным ограничением личной неприкосновенности, с применением мер государственного принуждения» [74, с. 31].

Реальная оценка сложившейся ситуации, строгое соблюдение закона, а также умение находить выход из затруднительного положения должны обеспечить возможность выполнения поставленных перед органами внутренних дел и, в частности, перед патрульно-постовой службой, задач по обеспечению личной безопасности граждан, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Рациональный подход к использованию возможностей службы и постоянное взаимодействие с ней увеличивают эффективность проведения данных мероприятий, а совершенствование профессиональной подготовки личного состава патрульно-постовой службы в данном направлении ведет к улучшению работы органов внутренних дел по обеспечению права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства.

Специализированным подразделением органов внутренних дел, осуществляющим деятельность по обеспечению закрепленного в статье 21 Конституции Республики Казахстан права на свободное передвижение и свободный выбор места жительства иностранных граждан и лиц без гражданства, является миграционная полиция, созданная в 1999 году на базе Управления паспортно-визовой работы. В Законе «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» отсутствует какое-либо закрепление статуса миграционной полиции. Существующий законодательный пробел временно отрегулирован ведомственным приказом Министерства внутренних дел № 717 от 29.12.2004 г. «Об утверждении Положения о Департаменте миграционной полиции МВД Республики Казахстан». Указанный Департамент является самостоятельным структурным подразделением МВД, осуществляющим функции по организации, руководству и осуществлению контроля за соблюдением иностранцами и лицами без гражданства установленных правил въезда, выезда и пребывания в республике, работы по борьбе с незаконной миграцией, выдаче разрешений на постоянное жительство в Республике Казахстан иностранным гражданам и лицам без гражданства и на выезд за границу для постоянного проживания граждан РК, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также оформления материалов о приеме в гражданство РК или выходе из него.

Специфическим объектом управления миграционной полиции в рамках настоящего исследования являются отношения по обеспечению иностранных граждан и лиц без гражданства документами, удостоверяющими личность, регистрации и снятию с регистрационного учета, контроля за соблюдением указанными лицами и принимающими их юридическими и физическими лицами установленных правил пребывания на территории Республики Казахстан. К общим функциям, диктуемым спецификой объекта управления, применительно к миграционной полиции относятся:

- участие в разработке законопроектов по вопросам, относящимся к ведению этой службы;

- выработка общей стратегии, определение приоритетных направлений деятельности службы миграционной полиции;

- сбор и обработка информации по пребыванию в Республике Казахстан иностранных граждан и лиц без гражданства, передача информационного материала в заинтересованные службы и ведомства (Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения, Комитет регистрационной службы Министерства юстиции, Комитет по статистике Министерства финансов и бюджетного планирования, Комитет национальной безопасности, Министерство иностранных дел);

- аналитическая работа и подготовка специальных рекомендаций по соблюдению законодательства по вопросам свободного передвижения, свободного выбора места жительства иностранцами и лицами без гражданства в пределах Республики Казахстан, их правового положения, вопросов приобретения и выхода из гражданства Казахстана, совершенствованию организационно-правовой основы службы, улучшению взаимодействия с иными службами и подразделениями органов внутренних дел;

- анализ эффективности работы подразделений миграционной полиции и подготовка предложений по ее улучшению, укреплению законности и служебной дисциплины, повышению профессионального мастерства, улучшению воспитательной работы с сотрудниками, внедрение в ее деятельность достижений науки и техники;

- обеспечение взаимодействия и оказание практической помощи в пределах своей компетенции другим службам и подразделениям органов внутренних дел, органов государственной власти и управления, общественных объединений, органов местного самоуправления;

- работа по рассмотрению писем и заявлений граждан, публикаций и выступлений в средствах массовой информации, депутатских запросов.

К специальным функциям миграционной полиции можно отнести:

- организацию исполнения законодательства и нормативно-правовых актов по всем линиям осуществляемой ими работы;

- организация контроля за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в республике, соблюдение ими правил въезда и выезда из РК, противодействие незаконной миграции иностранных граждан;

- организация взаимодействия с органами власти и управления по вопросам, касающимся специфики деятельности миграционной полиции;

- организация контроля за деятельностью иных служб органов внутренних дел по исполнению законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства.

К особенным функциям можно причислить:

- реализацию возможностей миграционной полиции в предупреждении и пресечении преступлений и правонарушений, раскрытии преступлений, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, розыске иностранных граждан и лиц без гражданства, уклоняющихся от регистрации в органах внутренних дел;

- участие в выполнении иных боевых и служебных задач, возложенных на органы внутренних дел.

Особое значение в рамках исследуемой темы приобретает взаимодействие - одна из функций, выполняемых миграционной полицией совместно с другими службами органов внутренних дел, например, с административной полицией - в части обеспечения личной и имущественной безопасности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Казахстан. В данном случае речь идет о внутреннем взаимодействии, то есть взаимодействии, осуществляемом исполнителями одной системы.

Важное значение в свете вышесказанного приобретает юридическое содержание понятий «гражданство», «иностранный гражданин», «иностранец», «лицо без гражданства», а также правовой статус последних, так как миграционная полиция в своей деятельности имеет прямое отношение к данной категории лиц.

В соответствии с Законом РК от 20.12.1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан» гражданство Республики Казахстан определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей.

В Республике Казахстан существует две категории иностранных лиц и лиц без гражданства: постоянно проживающие и временно пребывающие. Постоянно проживающими в Республике Казахстан признаются иностранные граждане и лица без гражданства, получившие на то разрешение и вид на жительство в Республике Казахстан иностранного гражданина либо удостоверение лица без гражданства, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся в Республике Казахстан на ином законном основании, считаются временно пребывающими в Республике Казахстан.

В соответствии со ст. 16 Указа «О правовом положении иностранных граждан», иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории Республики Казахстан, открытой для посещения иностранным гражданам, и избирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законодательством Республики Казахстан. Причем данное право предоставлено иностранцам, находящимся в Республике Казахстан на законном основании.

Ограничения в передвижении и выборе места жительства устанавливаются актами уполномоченных на то государственных органов Республики Казахстан, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан Республики Казахстан и других лиц. Таким образом, Указом установлены исчерпывающие основания ограничения исследуемого права.

В зависимости от выбора иностранными гражданами и лицами без гражданства места проживания и региона передвижения органы внутренних дел выносят как регистрационные, так и разрешительные акты применения права.

К первому виду актов применения права относится регистрация паспортов иностранных граждан, временно пребывающих в Республике Казахстан.

Иностранные граждане, временно пребывающие в Республике Казахстан, обязаны зарегистрироваться по документам, удостоверяющим личность, в течение пяти календарных дней по месту своего постоянного или временного проживания. Регистрация оформляется на период, не превышающий срок действия национального паспорта иностранного гражданина и визы. В случае, если иностранные граждане прибыли в Республику Казахстан из стран, с которыми у Республики Казахстан имеются международные договоры о безвизовом порядке въезда и пребывания, их регистрация производится на срок, не превышающий девяносто суток, и в дальнейшем может быть продлена на такой же срок. Регистрация иностранных граждан, обучающихся в учебных заведениях Республики Казахстан, оформляется на один учебный год. Для осуществления регистрации достаточно представить сотруднику миграционной полиции действительный паспорт, миграционную карточку с отметкой о пересечении границы и ходатайство принимающей стороны (юридического или физического лица). Лица, имеющие туристические визы, могут представить личное заявление. Регистрация осуществляется по месту пребывания иностранцев в подразделениях миграционной полиции, которые имеются во всех городских и районных органах внутренних дел. Правом регистрации иностранцев наделен и ряд гостиниц. Таким образом, становится необязательным посещение органов внутренних дел.

Регистрация иностранных граждан, постоянно проживающих в Республике Казахстан, производится по месту постоянного и временного жительства в порядке, предусмотренном Правилами документирования и регистрации населения Республики Казахстан.

Зарегистрировавшись, иностранные граждане могут свободно передвигаться по ее территории, открытой для посещения иностранными гражданами. О предстоящей поездке в другие регионы республики сроком более 10 дней принимающие иностранных граждан юридические и физические лица уведомляют органы внутренних дел по прежнему и новому месту пребывания с указанием пункта выезда, срока и адреса пребывания в этом пункте.

Постановлением Правительства от 20 августа 2004 года № 881 были утверждены новые Правила учета иностранных граждан, облегчающие процедуру регистрации.

Согласно данных Правил, с 1 июня 2005 года регистрация всех иностранных граждан осуществляется в момент пересечения границы на аэропортах и железнодорожном пункте пропуска «Достык (Дружба)». Штамп о регистрации проставляется в миграционной карточке представителем Пограничной службы одновременно со штампом о пересечении границы.

С 1 января 2006 года регистрация паспортов граждан 28 экономически развитых и политически стабильных стран (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Лихтенштейн, Люксембург, Малайзия, Монако, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Сингапур, США, Финляндия, Франция, ФРГ, Швейцария, Швеция, Япония, Республика Корея) осуществляется одновременно с выдачей виз категорий «деловая», «туристическая», «частная», «дипломатическая», «служебная» в консульском учреждении Республики Казахстан. Таким же образом производится регистрация владельцев дипломатических, служебных и инвесторских виз.

В соответствии с новыми правилами, после получения в подразделении Пограничной службы Комитета национальной безопасности Республики Казахстан миграционной карточки с отметками о въезде и о регистрации иностранному гражданину нет необходимости регистрироваться в миграционной полиции МВД Республики Казахстан. В будущем, по мере установления соответствующего оборудования такой порядок будет распространен на все пункты пропуска через Государственную границу Республики Казахстан.

Одним из основных направлений деятельности органов внутренних дел в сфере укрепления правопорядка является непосредственное участие их в применении административно-правовых мер пресечения и предупреждения нарушений правил регистрационного учета.

Административная ответственность за нарушение правил регистрационного учета гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства наступает в случаях:

- проживания граждан без регистрации по месту жительства или временного пребывания сроком свыше 3-х месяцев - по ст. 377 КоАП РК;

- допущения лицами, ответственными за соблюдение правил паспортной системы, проживания граждан без регистрации по месту жительства - по ст. 378 КоАП РК;

- нарушения иностранцем или лицом без гражданства правил пребывания в Республике Казахстан, выразившегося в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или выбора места жительства, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда - по ст. 394 КоАП РК;

- нарушения должностным лицом организации, независимо от формы собственности, принимающей в Республике Казахстан иностранцев или лиц без гражданства, обеспечивающей их обслуживание или выполняющей обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Республике Казахстан и транзитного проезда через территорию Республики Казахстан иностранцев и лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места жительства в Республике Казахстан - по ст. 395 КоАП РК;

- непринятия гражданином, иностранцем и лицом без гражданства, пригласившим в Республику Казахстан иностранцев или лиц без гражданства по частным делам и предоставившим им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременной регистрации - по ст. 395 КоАП РК.

При обнаружении фактов нарушения правил регистрационного учета органами внутренних дел применяются такие административные взыскания, как предупреждение и административный штраф. Дела, по которым является возможным вынесение в качестве санкции административного ареста с административным выдворением, рассматриваются специализированными районными и приравненными к ним административными судами.

Предупреждение выносится в письменной форме при нарушении следующих правил регистрационного учета: проживание граждан без регистрации по месту жительства или временного пребывания сроком свыше 3-х месяцев (ст. 377 КоАП РК), допущение проживания граждан без регистрации по месту жительства (ст. 378 КоАП РК), нарушение иностранцем или лицом без гражданства правил пребывания в Республике Казахстан (ст. 394 КоАП РК), непринятие мер по обеспечению в установленном порядке своевременной регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 395 КоАП РК).

Административный штраф - денежное взыскание - устанавливается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя, за нарушение следующих правил регистрационного учета: приведенных выше ст.ст. 377-378, 394-395.

Административный арест на срок до 15 суток с административным выдворением предусмотрен за нарушение иностранцем или лицом без гражданства правил пребывания в Республике Казахстан, выразившееся в незаконном въезде в Республику Казахстан, уклонении от выезда в установленные сроки, несоответствии цели въезда целям, указанным в визе, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Республики Казахстан (ч. 2 ст. 394 КоАП РК). В соответствии со ст. 55 КоАП РК административный арест назначается судьей в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений против личности и другие правонарушения, предусмотренные особенной частью КоАП РК, а также за совершение отдельных видов коррупционных правонарушений и (или) нарушений требований режима чрезвычайного положения. Объектом ст. 394 КоАП РК являются общественно-правовые отношения, возникающие при соблюдении иностранцем или лицом без гражданства правил пребывания в РК [178, с. 86].

Иностранный гражданин обязан покинуть Республику Казахстан в срок, указанный в решении о выдворении. Уклоняющиеся от выезда подлежат, с санкции прокурора, задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения (не должен превышать месячный срок, в соответствии с Приказом Генерального Прокурора РК от 17.07.1997 г. N 20 «О полномочиях органов прокуратуры по надзору за применением международных договоров и обеспечением прав иностранных граждан и юридических лиц»).

Возвращаясь к вопросу о характере и пределах вмешательства ОВД в частную и общественную жизнь и уровню их правового урегулирования, отметим, что кроме рассмотренных выше мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (задержание, доставление к месту составления протокола об административных правонарушениях), существуют и иные случаи ограничения органами внутренних дел права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства.

Так, В.Р. Кисин к мерам административно-процессуального пресечения, заключающимся в принудительном ограничении свободы передвижения и иных действий лица, совершившего правонарушение, в целях обеспечения выполнения им своих процессуальных обязанностей, кроме задержания причисляет и привод. В соответствии со ст. 625 КоАП РК привод производится органом внутренних дел (полицией) на основании определения судьи или органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении.

Наиболее распространенной мерой, ограничивающей право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, является подписка о невыезде. Подписка о невыезде как мера пресечения состоит в отобрании от подозреваемого, обвиняемого органом, ведущим уголовный процесс, письменного обязательства не покидать постоянное или временное место жительства без разрешения дознавателя, следователя или суда, не препятствовать расследованию и разбирательству дела в суде, в назначенный срок являться по вызовам органа, ведущего уголовный процесс (ст. 144 УПК РК).

Подписка о невыезде в значительно меньшей степени ограничивает конституционные права обвиняемого и подозреваемого, чем арест. Поэтому в условиях реализации требования п.3 ст.9 (содержание под стражей лиц, ожидающих судебного разбирательства, не должно быть общим правилом) Международного пакта о гражданских и политических правах, подписанного Казахстаном в соответствии с Указом Президента РК от 15 ноября 2003 года, данная мера пресечения может иметь все большее распространение.

Подписка о невыезде заключается в ограничении права на свободное передвижение обвиняемого, подозреваемого в интересах обеспечения его присутствия в месте ведения следствия или производства в суде. Орган, применяющий данную меру, не вправе определять место проживания обвиняемого, подозреваемого. Он может лишь запретить без разрешения покидать место жительства или временного нахождения. Разрешения на переезд обвиняемого (подозреваемого) в пределах населенного пункта места жительства или временного проживания не требуется, но он обязан сообщать о перемене адреса органу, в производстве которого находится уголовное дело.

Как и любая другая мера пресечения, подписка о невыезде применяется при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или суда, либо воспрепятствует объективному расследованию и разбирательству дела в суде, или будет продолжать заниматься преступной деятельностью, а также для обеспечения исполнения приговора. Поэтому использование такой меры вполне согласуется с предписаниями Конституции Республики Казахстан (п.1 ст.39) и международно-правовых актов.

Другой мерой, применяемой органами внутренних дел и ограничивающей право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В соответствии с Законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 15.07.1996 г., административный надзор является формой предупреждения рецидивной преступности, реализуется на основе соблюдения законности, гарантии прав и свобод граждан и осуществляется на основании постановления судьи органами внутренних дел как принудительная мера в виде установления наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которым установлены определенные законодательством ограничения в целях предупреждения правонарушений с их стороны.

В отношении лиц, за которыми устанавливается административный надзор, могут быть применены в полном объеме или раздельно, в зависимости от образа жизни, поведения в семье и по месту жительства, других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного, следующие ограничения:

а) запрещение покидать жилище в определенное органами внутренних дел время;

б) запрещение пребывания в определенных органами внутренних дел пунктах района (города), а также выезда за пределы района (города) без уведомления органа внутренних дел, осуществляющего надзор;

в) обязательная явка в местный орган внутренних дел для регистрации от одного до четырех раз в месяц.

Кроме того, лицо, находящееся под административным надзором, обязано:

а) являться по вызову в органы внутренних дел в указанный срок и давать устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил административного надзора;

б) в течение суток уведомлять сотрудников органа внутренних дел, осуществляющих административный надзор, о перемене места работы и жительства, а также о выезде за пределы района (города) по служебным и личным делам;

в) при выезде с разрешения органа внутренних дел в другой населенный пункт и нахождении там более суток зарегистрироваться в местном органе внутренних дел для осуществления контроля за его проведением.

Важной проблемой, влияющей на деятельность органов внутренних дел, являются пробелы в регулировании административным законодательством ряда вопросов за нарушения правил регистрационного учета. В частности, практика показывает, что за нарушение правил регистрации казахстанские граждане могут привлекаться многократно, а ответственность за нарушение зафиксирована в ст. 377 КоАП РК, где наказание предусмотрено без учета систематического нарушения правил регистрационного учета.

В этой связи необходимо в статье 377 КоАП РК отразить повторность совершения административного правонарушения (нарушения правил регистрации) с учетом увеличения наказания в виде штрафа. Кроме того, на наш взгляд, такое взыскание, как предупреждение, в настоящее время нецелесообразно использовать с точки зрения его низкой эффективности в профилактике правонарушений, а следовательно, исключить данную меру административного взыскания из практики ее применения.

На современном этапе строительства демократического государства появляются сложные проблемы становления многих институтов власти. Происходит преобразование структур, призванных обеспечить законность и правопорядок в государстве. Не случайно за последний период неоднократной корректировке подвергались Министерство внутренних дел, уголовно-исполнительная система. Эти преобразования обусловлены современной политической и социально-экономической ситуацией в Республике Казахстан, характеризующейся всесторонними преобразованиями, как в общественной жизни в целом, так и в правовой сфере в частности.

Преобразования в структуре и задачах коснулись и Министерства юстиции. Как уже было отмечено ранее, некоторые функции органов внутренних дел были переданы органам юстиции, и на сегодняшний день одними из задач последних являются осуществление документирования и выдачи гражданам Республики Казахстан удостоверений личности и паспортов, а также осуществление учета и регистрации граждан в порядке, определенном Правительством РК.

Необходимо отметить, что документирование и регистрация граждан осуществляются по тем же правилам, утвержденным Правительством в 2000 г., использовавшимся в работе миграционной полиции. Во исполнение указанного постановления и в целях совершенствования деятельности органов юстиции, приказом Министра юстиции № 74 от 4 марта 2005 г. была утверждена инструкция по применению Правил документирования и регистрации населения.

Специализированным ведомством, осуществляющим в пределах свой компетенции реализационные и контрольно-надзорные функции в сфере регистрации и документирования граждан Республики Казахстан, является Комитет регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан. Основной задачей Комитета является реализация государственной политики в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, юридических лиц, актов гражданского состояния, регистрации граждан, залога движимого имущества, документирования граждан.

Комитет регистрационной службы в установленном законодательством порядке осуществляет контрольные и надзорные функции, обеспечивающие реализацию государственной политики в сфере руководства деятельностью по регистрации и документированию граждан; координации деятельности и оказания методической помощи территориальным органам юстиции по указанным вопросам.

Следует отметить, что органы юстиции, выступая частью механизма обеспечения и защиты прав личности, используют преимущественно цивилизованные формы разрешения конфликтов между личностью и государственными органами юстиции. Результативность их деятельности во многом определяется составом, точным выбором правогарантирующих средств, используемых на внутригосударственном и международном уровнях, правовых стимулов и ограничений, правовых процедур и установленных режимов, используемых для обеспечения и защиты прав личности. Органы юстиции обладают разветвленной сетью регистрационной службы по Республике Казахстан, куда в настоящее время включена и создается единая система идентификации личности, учет и регистрация граждан. В целях обеспечения бесперебойной работы по приему населения в вопросах документирования и регистрации приняты бывшие сотрудники миграционной полиции, изъявившие желание продолжить работу по этой линии в органах юстиции. И если раньше сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие прием населения по вопросам документирования и регистрации, привлекались на различные оперативно-профилактические мероприятия, охрану общественного порядка, то сейчас специалисты отделов юстиции работают целенаправленно только по линии документирования и регистрации населения.

В заключение, необходимо сделать следующие выводы. Выяснение содержания и объема задач, возлагаемых на органы внутренних дел и юстиции в части обеспечения права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, представляет особый интерес, так как вопрос о задачах и функциях - это, прежде всего, вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь, приоритетным фактором правового регулирования.

Одной из важнейших функций ОВД в рамках настоящего исследования является осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободном передвижении и свободном выборе места жительства. Однако для повышения эффективности деятельности органов миграционной полиции особое значение приобретает закрепление их правового статуса (полномочия, цели, задачи, функции) в Законе «Об органах внутренних дел Республики Казахстан».

Требования к органам внутренних дел и органам юстиции, если говорить о них как об обеспечивающих реализацию права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства структурам, весьма высоки в плане соблюдения законности, подчинения деятельности данных органов интересам человека в гармоничном сочетании с общественными, осуществления ее в простых и доступных гражданам формах, восприятия ее гражданами (фактически всем населением из-за обязательности регистрации каждого) как социально полезной в Республике Казахстан в условиях сегодняшнего времени - для учета и статистики населения, для рационального размещения производственных сил, для призыва в вооруженные силы, для адресно-справочной работы и т.п.

Правоохранительным органам совместно с правотворческими органами различных уровней предстоит еще немалая работа по замене устоявшейся паспортной системы на легитимационную.

2.3 Проблемы реализации права личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан

Дальнейшее становление гражданского общества, формирование правого государства и укрепление законности неосуществимы без реального механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией государства. Право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства закреплено в ч.1 ст. 21 Конституции Республики Казахстан, а его детальная регламентация произведена Правилами документирования и регистрации населения Республики Казахстан. Ограничения указанного права установлены законами и изложены исчерпывающим образом. Однако, несмотря на это, реальная ситуация по применению этого права на практике в соответствии с международными стандартами и инструментами прав человека представляется крайне неудовлетворительной. В данном подразделе речь пойдет о проблемах реализации права личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан.

Существующие проблемы в области свободного передвижения и свободного выбора местожительства можно условно разделить на две группы: собственно проблемы реализации исследуемого права и проблемы реализации некоторых других конституционных прав и свобод, возникающие при свободном передвижении человека и выборе им места жительства.

Кризисные явления в экономике, существующие в современный период, влияют на многие факторы жизни человека, в том числе и на материальный. Так, в результате региональных различий в уровне жизни населения Карагандинская (Жезказганский регион), Костанайская (Тургайский регион) области несут миграционные потери. С другой стороны, сформировались регионы, принимающие население в результате межобластной миграции, в первую очередь, это города Алматы и Астана, а также Акмолинская и Мангыстауская области [182, с. 22-23]. Наиболее высокий прирост населения приходился на Южно-Казахстанскую область (43,2 тыс. чел) и г. Алматы (33,9 тыс. чел), а наибольшая убыль населения - на Восточно-Казахстанскую (-13,4 тыс. чел) и Северо-Казахстанскую (-8,7 тыс. чел) области.

Данное обстоятельство вполне объяснимо, ведь люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой. В результате негативных обстоятельств, тяжелого положения в аграрном секторе и недостаточного социально-экономического развития села сохраняется высокая интенсивность миграции сельского населения в города.

Такие перемещения людей вызывают обострение социальных проблем в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений. Поэтому на практике часто можно встретить обосновываемые вышеприведенными сложностями попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их установленных законом прав и свобод. Однако, учитывая большую разницу в возможностях трудоустройства между сельской местностью и городами, можно утверждать, что остановить такое переселение установлением административных препятствий будет невозможно. Проблема удержания населения в сельской местности касается разработчиков экономической политики и не является предметом административных мер. Необходимо обращаться к самому корню создавшегося положения путем создания рабочих мест в сельской местности, путем привлечения инвестиций в малые и средние города.

Как отмечается в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года, нужно проводить государственную политику регулирования внутренней миграции населения, целью которой должно стать повышение миграционной мобильности населения, направленной на быстрое реагирование трудоспособной части населения на изменение ситуаций на региональных рынках труда. Схема размещения производительных сил в Казахстане должна иметь компонент трудовой миграции населения [184, с. 290].

В некоторых городах Казахстана чиновники время от времени отказывают в регистрации внутренним мигрантам. Такие отказы в регистрации влекут многочисленные проблемы в государственном управлении. Так, отсутствие всеобщего регистрационного учета населения порождает неуверенность администрации в том, что все граждане платят установленные государством налоги, невозможность обеспечения посещения школ детьми (отсюда - детская беспризорность), всеобщего участия в выборах, невозможность поиска полицией людей и т.д.

Другой проблемой, связанной с регистрацией, является невозможность ее осуществления вследствие устоявшегося менталитета граждан. Правилами регистрации и документирования установлена обязанность граждан регистрироваться в органах юстиции по постоянному месту жительства. Регистрация места жительства физических лиц осуществляется на основании документов, подтверждающих приобретение ими в установленном порядке жилища в собственность либо свидетельствующих о получении его в пользование, в том числе по договору найма (аренды), поднайма, а также предоставляющих им право на вселение в жилище по иным основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан, а также по письменному согласию собственника (нанимателя) жилища.

Если у граждан - собственников жилых помещений вопрос с регистрацией по месту жительства не является проблемным, то у граждан - нанимателей жилища возникает ряд трудных моментов. Практика свидетельствует, что в большинстве случаев при найме жилого помещения между собственником и нанимателем договор не заключается. Сделка производится устно, с оговоркой о сроках вселения, оплате и т.д. По нашему мнению, это происходит вследствие правового инфантилизма некоторых казахстанских граждан, а также их нежелания платить установленный Налоговым кодексом сбор за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким образом, граждане, получившие в пользование жилище, и не оформившие указанную сделку соответствующим договором, не могут зарегистрироваться в населенном пункте.

Также лицу - нанимателю жилого помещения, может быть отказано в регистрации по месту жительства по той причине, что на это получено согласие не всех совершеннолетних членов семьи собственника жилища. Такое требование исходит из содержания п.1 ст. 25 Закона РК «О жилищных отношениях» от 16.04.1997 г., но не соответствует конституционному смыслу института регистрации, имеющего уведомительный характер.

Регистрация и снятие с регистрации осуществляется путем проставления штампа и записи в книге учета жильцов, которая выдается органами, осуществляющими регистрацию, собственникам (нанимателям) жилища и иным лицам, в ведении которых находятся жилые помещения. Проведенный опрос граждан показал, что собственники жилых помещений отказывают нанимателям в предоставлении книги учета жильцов для регистрации их по месту временного места жительства. Причиной этого, по нашему мнению, является то, что регистрация в сознании граждан ассоциируется с пропиской, а внесение нанимателей жилого помещения в книгу учета жильцов расценивается ими как нежелательную возможность нанимателей в дальнейшем претендовать на данное жилое помещение. Таким образом, гражданам, не имеющим в собственности жилища и «снимающим» его, крайне трудно зарегистрироваться по месту своего жительства. Для удобства населения необходимо установить обязанность органов учета регистрировать граждан по предъявлению ими удостоверения личности (паспорта), причем регистрация граждан по месту временного жительства или пребывания должна осуществляться независимо от наличия жилого помещения.

Следующим негативным моментом в механизме реализации права человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства является растянутость процесса постановки и снятия с регистрации по месту жительства. Только процесс снятия с регистрации (выписки) занимает 8-10 дней. Чтобы добыть необходимую для этого справку из налоговой инспекции об отсутствии задолженности, нужно отстоять многочасовые очереди, как минимум, к десяти окошкам. И только через пять-шесть дней гражданин получает нужную справку. Определенным положительным фактором явилось на начальном этапе внедрение принципа «одного окна». В настоящее время почти во всех управлениях миграционной полиции крупных городов работает рабочий зал для приема иностранных граждан, оформления виз и временной регистрации. В ходе пятнадцатого пленарного заседания Совета иностранных инвесторов при Президенте РК Глава государства особо отметил, что Казахстан занимает лидирующее положение в разработке законодательной базы и системе противодействия коррупции. И одной из эффективных мер назвал создание центров обслуживания населения по принципу «одного окна», которые призваны оказывать услуги по выдаче гражданам различных документов.

Центры одного окна не имеют аналогов на постсоветском пространстве, и несомненным их плюсом является реальная возможность для граждан в одном месте получить услуги сразу нескольких государственных органов, то есть сразу несколько документов можно оформить в одном ЦОНе, не затрачивая время на поездки из одного конца города в другой. Кроме того, в центрах внедрена система «электронной очереди», которая не только позволяет гражданам обслуживаться цивилизованно, но и исключает условия для коррупции, так как некоторая категория клиентов не может попасть к «своему» служащему, а служащие не могут принимать клиентов для отдачи незаконных предпочтений. Сообщения о фактах злоупотреблений среди сотрудников миграционной полиции и отделов регистрации и документирования Комитета регистрационной службы Министерства юстиции, в частности, в вопросах выдачи Свидетельств регистрации временного пребывания в Республике Казахстан, фальсифицированных паспортов, незаконной регистрации и снятия с нее граждан страны часто появляются в прессе.

Необходимо отметить, что при снятии с регистрации лиц, меняющих местожительство внутри республики, заполняются листки убытия в 3-х экземплярах. Один листок убытия выдается гражданам для предъявления при регистрации по новому месту жительства, второй направляется в адресное бюро, третий вливается в адресную картотеку местного органа юстиции. Для упрощения механизма реализации указанного права предлагается отменить процедуру снятия с регистрации по прежнему месту жительства, а данную обязанность возложить на те органы, которые регистрируют гражданина по новому месту жительства. При постановке на регистрационный учет гражданина указанные органы автоматически будут направлять уведомление органам юстиции по прежнему месту жительства.

Кроме того, реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в некоторой степени мешает и обязанность граждан получить новые удостоверения личности по новому месту регистрации постоянного местожительства.

Невозможность в полной мере реализовать конституционно закрепленное право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства на территории Казахстана порождает проблемы реализации других конституционных прав. Так, например, отсутствие регистрации по месту постоянного или временного жительства влечет за собой: отказ в приеме на работу, отсутствие квалифицированной медицинской помощи, лишение избирательного права, невозможность получения социальных выплат и др.

Проблема трудоустройства лиц, покинувших место своего постоянного проживания, является одной из актуальных проблем, связанных с правом на свободное передвижение и свободным выбором местожительства.

По мнению зарубежных исследователей, занимающихся проблемой международных миграционных потоков, основной целью перемены места жительства является именно возможность найти работу в более развитых и благополучных регионах.

Свободное передвижение населения, связанное с трудовыми мотивами - важный фактор развития современного рынка труда во всем мире, который мог бы играть немалую роль в стране в условиях переходного периода. Конституция Республики Казахстан запрещает какую-либо дискриминацию по мотивам места жительства (ч. 2 ст. 14), предоставляет каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, право свободного передвижения и свободного выбора местожительства (ч. 1 ст. 21), а также право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии (ч. 1 ст. 24).

Как отмечают авторы научно-правового комментария к Конституции РК, реализация конституционного права на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии обеспечивается государственной политикой и свободно избранной занятости населения. «Политика государства в сфере занятости населения направлена на обеспечение равных возможностей гражданам Республики, иностранцам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Республики Казахстан, на свободный выбор рода деятельности и профессии, справедливых и благоприятных условий труда, социальной защиты от безработицы…» [36, с. 153].

Закрепленный в Трудовом Кодексе Республики Казахстан 2007 года [47] в качестве принципа запрет (ст. 4) дискриминации в сфере труда подразумевает запрещение необоснованного отказа в приеме на работу, т.е. ограничение трудовых прав в зависимости от пола, возраста, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту постоянного или временного жительства), отношения к религии, убеждений, принадлежности к гражданству, общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника и результатами его труда. Одновременно Закон Республики Казахстан «О занятости населения» от 30 декабря 1998 года № 341-1 предполагает (ст. 8), что граждане имеют право на свободный выбор места работы путем прямого обращения к работодателю или в уполномоченный орган по вопросам занятости.

Таким образом, Конституция и законы Республики Казахстан недвусмысленно трактуют вопрос трудоустройства граждан без каких-либо дополнительных условий, связанных с наличием либо отсутствием регистрации.

В то же время, несмотря на нормы действующего казахстанского законодательства, получила распространение практика отказов в приеме на работу по причине отсутствия регистрации по месту постоянного или временного местожительства.

Прием граждан на работу не может быть связан с фактом их регистрации по месту постоянного или временного жительства в данном населенном пункте, так как право на свободу труда не должно зависеть от обладания гражданами жилья (собственность, наем, аренда, поднаем). По нашему мнению, законодательная регламентация вышеназванного положения послужила бы дополнительной гарантией защиты прав и свобод казахстанских граждан.

Система регистрационного учета граждан предполагает уведомительный характер, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод. Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места постоянного или временного жительства. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан.