Право личности на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в Республике Казахстан

В последнее время в правовой литературе проблеме механизма реализации прав и свобод личности стало уделяться большое внимание. Значительным вкладом в этом направлении являются монографические исследования, проведенные И.В. Ростовщиковым, К.Б. Толкачевым, А.Г. Хабибулиным и А.С. Мордовцем, в которых раскрываются принципы, образование, строение социально-юридического механизма реализации, обеспечения и защиты прав и свобод личности [126; 127; 128].

Адекватно отражающий природу юридических процессов, характеризующихся тесной связью со всеми правовыми и социальными процессами, указанный термин является незаменимым при проведении научных исследований. Так, по мнению И.В. Ростовщикова, именно через категорию «механизм» можно охватить весь процесс использования личностью прав и свобод, раскрыть структуру, последовательность расположения, взаимосвязь и взаимодействие стадий и факторов реализации, выявить эффективность ее обеспечения и защиты различными субъектами, роль окружающей среды [125, с. 64].

Под механизмом реализации В.Н. Бутылин понимает способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс [133, с. 36]. По мнению В.О. Лучина, несколько развернуто определяющего механизм реализации, последний раскрывается через упорядоченность, структуру (объекты, субъекты, характер связей между ними), разнообразные юридические и социальные факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости [135, с. 5].

Анализ имеющихся в науке определений механизма реализации субъективного права показал, что при некоторых отличиях в определении его содержания, под ним обычно понимается социально обусловленный, психологически регулируемый и законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов в целях получения заинтересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой). Кроме того, термин «механизм» видится учеными в неразрывном сочетании с непосредственно самой реализацией и гарантирующих ее явлений и факторов.

Реализация конституционных норм есть особое правовое явление, воплощающее в себе процесс и результат, отражающее определенную степень конституционного воздействия, его результативную часть. Являясь продуктивной стороной действия конституционных норм, реализация обозначает достижение их требований в практической деятельности субъектов права. Само действие еще не есть реализация Основного Закона. Оно предполагает направленный процесс.

На сегодняшний день научно определены следующие формы (способы) правореализации: соблюдение, исполнение и использование. Существует также и особая форма правореализации - применение, относящаяся к деятельности государственных органов и других властных компетентных субъектов по реализации норм права в конкретном случае, однако применительно к нашему исследованию необходимо отметить, что право личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства непосредственно реализуется в трех формах, а именно:

во-первых, использование субъективного права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, проявляемое в обращении гражданина, иностранного лица или лица без гражданства к должностным лицам, ответственным за регистрацию и предоставление им необходимых документов;

во-вторых, исполнение гражданином, иностранным лицом или лицом без гражданства обязанности зарегистрироваться в избранном месте постоянного или временного проживания в соответствии с нормами Закона «О миграции населения» от 13.12.97 г., Указа Президента «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан» от 19.06.1995 г., Правилами регистрации и снятия граждан с регистрационного учета от 12.07.2000 г. и Правилами въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан от 28.01.2000 г.;

в-третьих, соблюдение гражданином, иностранным лицом либо лицом без гражданства соответствующих положений и запретов, содержащихся в вышеуказанных нормативных правовых актах.

Возвращаясь к носящему сложный характер механизму реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, отметим, что его исследование видится более полным при определении его стадий.

Вопрос о стадиях осуществления субъективных прав рассматривается учеными уже давно. Так, Ц.А. Ямпольская в качестве этапов (стадий) субъективных прав выделяла: правоспособность - как субъективное право в потенции; правовой статус - как субъективное право, не реализованное в правоотношении; правомочие - как субъективное право, реализуемое в конкретном правоотношении [137, с. 159].

В повседневной жизни человека стадия общего состояния чаще всего совпадает со стадией обладания. Не исключается однако возникновение таких ситуаций, когда стадия обладания, возникающая для определенных лиц, сопряжена с возникновением конкретных правоотношений. Например, при наличии общего для всех права свободно передвигаться, для въезда в закрытую территорию, гражданину необходимо получить разрешение от органов внутренних дел. То есть лишь наличие юридического факта (в нашем случае разрешения), будет означать перевод исследуемого права в стадию обладания гражданином.

Кроме этого, вторая стадия процесса реализации права личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства связана с совершением активных действий лица по покупке билетов с целью проезда на различных видах транспорта, по приобретению квартиры в другом городе, по найму жилого помещения и др.

Итоговая стадия реализации субъективного права - стадия непосредственного использования, материализации права, выступает главной для осуществления всех прав и свобод личности. Реальное пользование благами, отмечают К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибуллин, и есть результат реализации прав и свобод [127, с. 49]. В ходе этой стадии чаще всего наблюдается активное поведение личности, что объясняется вступлением ее в процессе реализации прав и свобод, при необходимости в конкретные правоотношения. Так, касательно исследуемого права третья стадия его реализации часто обнаруживается в будничной жизни. Люди каждый день беспрепятственно перемещаются в различных целях по городу, и никто специально не задумывается об этих перемещениях как о чем-то конституционно дозволенном. Определенные правоотношения возникают при пользовании индивидом транспортными средствами (согласно правилам пользования гражданами транспортом общего пользования (автобус, трамвай и др.) или личного). Более целенаправленные и юридически осознанные действия личности по реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства совершаются при переезде из города в город и связаны с регистрацией по месту жительства и предварительным снятием с регистрационного учета.

Суть общего признака, вытекающего из приведенных выше точек зрения, состоит в том, что обеспечение прав и свобод личности есть создание благоприятных условий (гарантий) для их реализации.

В рассматриваемом случае речь идет о тех общественных условиях, которые тем или иным образом воздействуют на процесс и результат материализации прав и свобод, проявляют влияние на личность обладателя права, на поведение субъектов, принимающих участие в рассматриваемом процессе. Обычно к таковым условиям относят экономические, политические, идеологические (духовные) явления и факторы. Необходимо уточнить, что названные явления и факторы сами по себе не обеспечивают реализации прав и свобод личности. Как справедливо отмечает Н.А. Боброва, они «становятся собственно гарантиями лишь через юридическую форму и организационные усилия государства и общества» [143, с. 233].

Право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан в большей степени зависит от социально-экономических факторов.

Экономическими гарантиями, занимающими ведущее место во всей системе средств обеспечения реальности прав и свобод человека и гражданина, являются: развитость экономики; экономическая модель общества; национальный доход; уровень доходов граждан; развитость рыночного хозяйства и эффективность управления им; свобода всех форм собственности, включая частную и др.

Необходимо учитывать также и такие вопросы, зависящие от развитости экономики в целом, как совершенство транспортной инфраструктуры, существование в городах рынка жилья, гостиниц и т.д. Все это, так или иначе, влияет на использование человеком своего конституционного права на свободное передвижение, например, в туристических целях. С увеличением вводимых в эксплуатацию железных и автомобильных дорог, возведением комфортабельных гостиниц и кемпингов, расширением маршрутов авиарейсов и т.д., в свою очередь, укрепляются гарантии исследуемого права.

Позитивными представляются проводимые сегодня в республике рыночные реформы, которые привели к отказу от практики разрешительной прописки и выписки граждан Советского государства. Как отмечалось ранее, построение властью экономической модели на принудительном труде, отказ от рыночных форм хозяйства и построение его сугубо на плановом, запрет предпринимательской деятельности, ликвидация частной собственности неминуемо повлекло законодательное ограничение государством свободного передвижения граждан. В то же время нельзя забывать о том, что именно в советском обществе наиболее успешно реализовывались такие социально-экономические права, как право на здоровье, на социальное обеспечение, на образование.

Социальная направленность государства имеет не менее важное значение при реализации личных прав и свобод. Выполняя функции социальной защиты гражданина, государство должно обеспечивать достойный уровень жизни каждого человека. Как отмечают авторы труда «Права человека» [3, с. 213], данная направленность прежде всего выражается в справедливом перераспределении доходов между различными социальными слоями общества через установление целесообразной системы налогов, государственный бюджет, финансирование социальных программ, в частности, программы борьбы с бедностью.

При рассмотрении экономических гарантий права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, закономерным является вопрос о том, должно ли государство фиксировать на конституционном уровне те права и свободы, для обеспечения которых не имеет в своем распоряжении соответствующих материальных средств? Очевидно, что в качестве перспективной цели и отправной точки при создании реально действующего механизма реализации некоторых прав и свобод такое закрепление вполне оправданно. В этих условиях все большую значимость приобретают собственно экономические способы и методы управления.

Политические гарантии прав и свобод человека и гражданина включают в себя всю политическую систему нашего общества, и, прежде всего господствующий в государстве политический режим. Основанные на подавлении основных прав и свобод человека и гражданина, диктаторские режимы значительно ограничивают закрепленные международно-правовыми нормами человеческие возможности, в том числе и возможность человека передвигаться и выбирать местожительство по своему усмотрению. Ярким примером служит Северная Корея, где для всеобщего контроля над людьми и подавления оппозиционной существующему режиму деятельности, власть значительно ограничивает исследуемое нами право граждан.

В своей совокупности политические гарантии (наличие режима демократии в стране, политической стабильности, правового государства, гражданского общества) формируют такую политическую атмосферу в обществе, которая, с одной стороны, содействует наибольшей реальности прав и свобод личности, а с другой - основывает атмосферу политической нетерпимости к различным проявлениям ущемления законных прав и свобод человека и гражданина.

Обострившаяся на сегодняшний день в мире проблема беженцев является результатом влияния на человека негативных явлений именно в политической сфере. В настоящее время в Казахстане находится 2,5 тысячи семей (примерно 12,5 тыс.чел.) беженцев из Таджикистана и Афганистана [144]. Незапланированный приток большого количества мигрантов на жительство в крупные города осложняет работу по охране общественного порядка, отрицательно сказывается на вопросах снабжения городского населения, затрудняет решение жилищной проблемы и т.п. Число беженцев неизменно растет, и они все более значительно влияют на обстановку, как в отдельных областях, так и в целом в стране. Здесь необходимо отметить, что реализация права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства для беженцев не является следствием их добровольного волеизъявления, так как человек не является заинтересованным в реализации как таковой и осуществляет ее под натиском негативных факторов, несущих угрозу для его жизни и здоровья.

Активная роль в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина отводится идеологическим и духовным гарантиям, включающим в себя правосознание, культуру общества и его членов, их нравственность, общественное мнение и т.д.

К основным средствам защиты прав и интересов граждан от бюрократизма, злоупотреблений, безграмотности и других недостатков в деятельности должностных лиц и иных лиц, обладающих властными полномочиями, можно отнести создание организационно-правового механизма и повседневную работу уполномоченных государственных органов, защищающих правопорядок (суда, прокуратуры и др.); наличие и функционирование независимых институтов гражданского общества, оказывающих правовую помощь обратившимся к ним гражданам; инициативную деятельность самих граждан, в полном объеме использующих представленные им права.

Важную роль в механизме реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства играют юридические гарантии, основной смысл которых состоит в создании таких правовых институтов, которые обеспечивали бы возможность реализации прав и свобод, а также защищали и охраняли их от всевозможных ущемлений и нарушений. Иными словами, их призвание состоит в непосредственном обеспечении правомерности в реализации прав и свобод человека и гражданина, а также в защите этих прав и свобод в случаях их нарушений с чьей-либо стороны, будь то частные или должностные лица, государственные или общественные органы.

Общепринятой является градация, обоснованно подразделяющая юридические гарантии на два ведущих блока - средства (способы), обеспечивающие реализацию прав и свобод, и средства (способы), направленные на их защиту (охрану) [138, с. 203-205; 147; 148, с. 60-341]. Юридические гарантии обеспечения реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан сформулированы в нормах законодательства, которые раскрывают и конкретизируют права и свободы, определяют порядок их проведения в жизнь, обозначают субъектов их обеспечения.

Ведущим гарантом осуществления прав и свобод человека и гражданина является государство, обязанное признавать, соблюдать и защищать права и свободы личности. Речь идет о создании властными структурами благоприятных условий для претворения в жизнь прав и свобод.

В соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции Республики Казахстан символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент Республики. Важной функцией главы государства является его обращение с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики. В сфере реализации прав и свобод человека и гражданина следует отметить такие послания Президента, как «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» от 18 февраля 2005 года, «Казахстанский путь: стабильность, модернизация и процветание» от 1 сентября 2005 года, «Казахстан на пороге нового рынка вперед в своем развитии - Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира» от 1 марта 2006 года. В указанных Посланиях Главы государства указывается на необходимость обеспечения гарантий прав и свобод человека, последовательного развития гражданского общества.

Указанные структуры, играют немалую роль в деле обеспечения прав и свобод граждан. Так, Комиссия по правам человека, содействуя реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, решает ряд задач. Среди них можно назвать: содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие деятельности центральных и местных государственных органов по реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; участие в разработке концепций и программ государственной политики в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека; содействие укреплению международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека. Комиссия рассматривает адресованные Главе государства и непосредственно Комиссии обращения граждан Республики Казахстан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также организаций, содержащие информацию о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также составляет ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан на имя Главы государства. Относительно права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства необходимо отметить, что Комиссия по правам человека постоянно ведет мониторинг за соблюдением указанного права, и в ежегодных докладах постоянно отмечает о существующих фактах его нарушения.

Конкретных актов, направленных именно на обеспечение права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, среди нормативных правовых актов Президента Республики Казахстан не имеется, однако можно утверждать, что исследуемое субъективное право обеспечивается главой государства в рамках его мер по укреплению законности в стране.

От юридических гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, как уже отмечалось ранее, отличаются своей ориентированностью гарантии их правовой защиты (охраны). В Республике Казахстан каждый вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (ст. 13 Конституции). Такая защита необходима в том случае, если в результате посягательств нарушается механизм реализации прав и свобод и их обладатель не получает искомого блага. Отличительной чертой правовой защиты как юридической деятельности является то, что ее цель предполагает предотвращение нарушений прав человека, оказание ему исчерпывающей правовой помощи, включающей восстановление его прав в случае их нарушения.

Виды и характер защиты прав и свобод человека и гражданина весьма разнообразны: внутригосударственная и международная, юридическая и общественная, административная и судебная, коллективная и индивидуальная и др. Конкретные меры защиты прав и свобод воплощаются путем вынесения актов правоприменения и часто исполняются в их сочетании.

Основными причинами поступления заявлений и жалоб граждан по вопросам регистрации, получения гражданства, документов, удостоверяющих личность, в докладах Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан названы затягивание сроков рассмотрения обращений государственными органами, бюрократизированность процесса регистрации, некомпетентность граждан в этих вопросах, неумение или нежелание работников уполномоченных государственных органов дать исчерпывающие разъяснения или консультации, а также отсутствие налаженного взаимодействия между различными ведомствами, в компетенцию которых входит решение названных проблем [151].

В качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация гражданами, иностранными лицами и лицами без гражданства права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства Постановлением Правительства РК № 1063 от 12 июля 2000 года определен институт регистрационного учета.

Демократические изменения в нашем обществе, реформирование правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения прав человека обусловили необходимость введения регистрационного учета, который более отвечает указанным требованиям, чем прописка, носившая разрешительный характер.

На сегодняшний день можно констатировать тот факт, что наше государство старается обеспечить условия для реализации гражданами, иностранными лицами и лицами без гражданства права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства. В частности, предпринята попытка законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в рассматриваемой сфере. Однако для выполнения экономической, охранительной, финансовой, социальной и других функций государству необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру и, кроме уже существующего, регистрационного, других способов для его осуществления нет.

В 2000 г. Министерство внутренних дел выступило инициатором разработки и внесения на рассмотрение Парламента законопроекта, предусматривающего обязательную дактилоскопическую регистрацию населения Казахстана. Подобное нововведение, по мнению А. Досекенова, способно в будущем заменить учетную регистрацию и позволит решить многие задачи оперативной работы правоохранительных органов [155, с. 18].

На сегодняшний день в Казахстане дактилоскопическому учету подвергаются осужденные на территории республики, к которым мерой пресечения избирался арест, осужденные, совершившие преступления в местах лишения свободы, лица, объявленные в розыск, не имеющие определенного места жительства и документов, удостоверяющих их личность. Проверка по дактилоскопическому учету производится для установления личности и сведений о задержанных по подозрению в совершении преступления лиц, не имеющих определенное место жительства или документов, разыскиваемых лиц, арестованных, осужденных, если есть основание полагать, что они называют вымышленные или чужие анкетные данные, а также лиц, пропавших без вести, неопознанных трупов [156, с. 6].

Сравнивая основные черты прописки и регистрации, можно прийти к следующим выводам. Существенным отличием регистрационного учета от прописки является закрепленное нормативно положение об уведомительном характере такого учета, однако имеющее место в законодательстве о регистрационном учете отношение законодателя к регистрации как к средству осуществления учета миграции населения, придает регистрационному учету разрешительный характер. По нашему мнению, органы юстиции уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. И поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.

Также как институт прописки, институт регистрации предусматривает ведение специальных учетов, содержащих в себе сведения о проживающих, изменивших место жительства, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость и т.п. Существующая в настоящее время материальная база представляется недостаточной для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан, однако утвержденная в 2004 году Государственная программа формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005-2007 годы предполагает развитие государственного регистра населения до национальной идентификационной системы с переходом на удостоверения личности, основанные на микрочиповых электронных карточках, в которых будет содержаться личная информация, водительское удостоверение, медицинская карточка, платежная карточка и т.д. Данная система должна стать ядром инфраструктуры электронного правительства, вокруг которой должны развиваться и другие системы, одновременно интегрируясь с ней.

Практически общими у них являются и задачи. Во-первых, это учет населения (текущий статистический учет, персональный или адресный учет граждан). Текущий статистический учет представляет собой сбор и накапливание сведений о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачи этой информации в органы государственной статистики, которые обрабатывают и анализируют представленные данные с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений как на территории отдельных областей Республики Казахстан, так и на территории всего государства в целом. Информация подобного рода используется при разработке прогнозов, а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально-экономического развития. Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый Управлением организации работы по регистрации населения министерства юстиции и адресными бюро министерства внутренних дел Республики Казахстан, играет большую роль для установления местонахождения некоторых граждан. Это имеет значение, как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска преступников и других правонарушителей. Нередко адресные бюро содействуют воссозданию семей, помогая находить граждан, потерявших связь с родственниками. Также данные статистического и персонального учета граждан необходимы органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны Казахстана для работы с призывниками и военнообязанными.

Во-вторых, это контроль и регулирование миграционных процессов, производящийся «…путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы страны…» [157, с. 162]. Законодательными актами Республики Казахстан определены порядок ограничения передвижения на территориях, где введено чрезвычайное положение, в зонах стихийного бедствия и экологических катастроф. Постановлением Правительства РК от 31 января 2001 г. утвержден Перечень территорий Республики Казахстан, временно закрытых для посещения иностранными гражданами и лицами без гражданства. Продиктованные соображениями государственной и общественной безопасности указанные ограничения не противоречат действующим конституционным нормам и международным документам.

Третья и, по нашему мнению, наиболее значимая задача - содействие охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, дающая возможность правоохранительным органам осуществлять свои полномочия и решать поставленные перед ними задачи.

В настоящее время в казахстанском законодательстве отсутствует определение регистрационного учета. Для формулирования его определения необходимо выяснить, что следует понимать под «регистрацией». По определению С.И. Ожегова, регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п. [31, с. 665] Применительно к исследуемому нами вопросу под регистрацией следует понимать ведение особого рода учетов, которые содержат в себе сведения о каком-либо юридическом факте, являющимся основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. В данном случае таким юридическим фактом является постоянное или временное проживание по месту жительства граждан Республики Казахстан.

В соответствии с п. 27 Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан от 12 июля 2000 года [43] владельцы документов, удостоверяющих личность, регистрируются по постоянному месту жительства, а также снимаются с регистрации при перемене места жительства.

Регистрации по месту жительства подлежат:

граждане Республики Казахстан, постоянно проживающие на ее территории или прибывшие на постоянное жительство из-за границы;

иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан.

Регистрация места жительства физических лиц осуществляется на основании документов, подтверждающих приобретение ими в установленном порядке жилища в собственность либо свидетельствующих о получении его в пользование, в том числе по договору найма (аренды), поднайма, а также предоставляющих им право на вселение в жилище по иным основаниям, предусмотренным законодательством Казахстан, а также по письменному согласию собственника (нанимателя) жилища.

Регистрация граждан осуществляется по месту постоянного проживания, в том числе в жилых домах, квартирах, общежитиях, гостиницах, домах отдыха, санаториях, профилакториях, лечебных учреждениях, жилых строениях дачных садоводческих товариществ и кооперативов, домах-интернатах, служебных зданиях, приспособленных для жилья.

В соответствии с Инструкцией по применению органами юстиции Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан, утвержденной приказом Министра юстиции от 4 марта 2005 г. № 74 [158], регистрация по месту постоянного жительства осуществляется путем оформления адресных листков прибытия и записи в книге регистрации граждан собственников жилищ и иных лиц, в ведении которых находятся жилые помещения с проставлением штампа. Положительной тенденцией представляется закрепленное указанной Инструкцией положение о том, что требование каких-либо иных, кроме книги регистрации граждан, документов и справок, подтверждающих регистрацию по месту жительства или снятие с регистрации, не допускается.

Органами, уполномоченными осуществлять регистрацию по местожительству и снятие с регистрации граждан Республики Казахстан, являются органы юстиции. Уполномоченными органами по осуществлению регистрации и снятия с регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, являются органы внутренних дел. Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту временного или постоянного проживания, удостоверяя тем самым факт свободного волеизъявления граждан. По нашему мнению, постановка гражданина на регистрационный учет по месту постоянного или временного проживания, являясь его обязанностью, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, так как сам выбор места пребывания осуществляется непосредственно гражданином. Снятию с регистрации в уполномоченных органах подлежат лица: выбывшие на другое место жительства; осужденные к лишению свободы на основании приговора суда; признанные судом утратившими право пользования жилым помещением; умершие.

Раскрывая механизм реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, необходимо рассмотреть и такой вопрос - с какого возраста человек приобретает возможность реализовать самостоятельно указанное право. В самом полном объеме человек начинает пользоваться исследуемым правом с наступлением совершеннолетия. Согласно ч. 2 ст. 16 Гражданского кодекса Республики Казахстан местом жительства лиц, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их родителей, усыновителей или опекунов. То есть ребенок по общему правилу проживает с родителями, с близкими родственниками или с законными представителями. Самостоятельное передвижение детей возможно лишь по территории, в границах которой допустим надлежащий контроль над ними родителей. Поэтому беспризорные дети, в возрасте от трех до восемнадцати лет, обнаруженные в иных населенных пунктах, принимаются центрами временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних для установления родителей или других законных представителей.

Вступившие в брак несовершеннолетние (ч. 2 ст. 17 Гражданского кодекса), приобретшие дееспособность в полном объеме, автоматически обретают полную самостоятельность в использовании права свободного передвижения и свободного выбора местожительства.

Законодательно не урегулирован вопрос, в каком объеме несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет (тем более, получившие удостоверения личности), вправе самостоятельно перемещаться по территории республики. По нашему мнению, лица, достигшие четырнадцатилетнего возраста, могут делать это с согласия родителей, усыновителей или попечителей, шестнадцатилетние же пользуются исследуемым правомочием без ограничения. Такой вывод основан на регламентированном Гражданским кодексом (ст. 22) положении о том, что указанные лица вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией, иными доходами, и созданными ими объектами права интеллектуальной собственности, а также совершать мелкие бытовые сделки. А применительно к шестнадцатилетним - на положении о достижении ими возраста административной ответственности (ст. 32 Кодекса об административных правонарушениях).

Следует отметить, что механизм реализации права на свободное передвижение отличается от механизма реализации права на свободный выбор местожительства. Первое правомочие относится к той категории прав и свобод, процесс и последовательность реализации которых гражданами Республики Казахстан законодательно в деталях не регламентируется. Также как и осуществление права на пользование родным языком и культурой, свободы слова и творчества, совести, реализация указанного права в обыденной ситуации организуется личностью по своему усмотрению, не завися от чьих-либо властных решений. В зависимости от целей и интересов гражданин сам решает, куда, каким способом и каким путем ему передвигаться, что не исключает возможности по его желанию и инициативе содействия и помощи других субъектов.

Второе правомочие относится к тем правам, в отношении которых законодатель предусматривает определенную процедуру их использования. Реализация таких прав связана с наличием юридических фактов. Нормативно установленная последовательность и содержание ряда действий самого обладателя права и действий обязанных субъектов приводит к искомой личностью цели - получению определенного блага.

Важное значение при рассмотрении механизма реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства имеет вопрос о его пределах. Как уже отмечалось ранее, рассматриваемое право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу п. 5 ст. 12 Конституции.

Как отмечается в Комментарии к Конституции Республики Казахстан, закрепляя и гарантируя такие права на территории Республики, Конституция согласно общемировой практике допускает определенные ограничения законом свободы передвижения и выбора местожительства [36, с. 133].

Права и свободы человека и гражданина, в том числе и право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, может быть ограничено в соответствии с ч. 1 ст. 39 Конституции, если оно основано на законе и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. По ходу следует заметить, что с точки зрения понятийного аппарата используемая законодателем формулировка «ограничение права либо свободы» является не совсем удачной в отношении основных прав и свобод. Сама суть основных прав и свобод заключается в их абсолютности, неотчуждаемости, принадлежности каждому от рождения, что закреплено в Конституции Республики Казахстан. Получается, что «ограничивается» принципиально «неотчуждаемое», конституционно стабильное. Следовательно, представляется правильным говорить об ограничениях в реализации основных прав человека.

Наиболее значительным ограничением представляется общее запрещение на посещение определенного района и на нахождение там даже временно. Только чрезвычайные опасности, грозящие обществу, могут оправдать положение подобного запрета. Здесь имеются в виду природные катастрофы, опасности эпидемий или радиоактивного заражения местности.

Закрытие областей по причинам военной безопасности является оправданным с точки зрения обороны страны. Доля таких территорий по отношению ко всей площади страны не должна быть значительной. Также оправдано предписание военнослужащим определенного местонахождения во время несения военной службы.

При имеющихся веских подозрениях о намерении совершить преступление некоторым лицам может воспрещаться посещение отдельных мест. Это касается прежде всего лиц, досрочно условно освобожденных из мест лишения свободы, а также безнадзорных подростков.

Если в общих для всех Правилах документирования и регистрации населения Республики Казахстан не говорится о возможности отказа в регистрации, то в Правилах регистрации населения города Алматы, утвержденных решением Алматинского городского маслихата от 24 декабря 2003 года [160], такой отказ предусмотрен. В указанном документе отмечается, что настоящие Правила приняты в целях урегулирования миграционных процессов на территории Алматы, «принимая во внимание то, что Алматы является городом республиканского значения, крупным мегаполисом с численностью населения более полутора миллиона человек». Думается, что потребность осуществления контроля над составом населения и его распределением по стране не может оправдать запрет на поселение. При планировании инфраструктуры и социальной обеспеченности люди и их потребности должны являться основами государственного планирования, а не его объектами. Планирование в свободном демократическом государстве должно быть ориентировано на фактические нужды населения.

Для устранения возникающего в результате миграции населения давления на крупные города (в частности Алматы), следует постепенно совершенствовать условия жизни и в провинциях. И только в том случае, если эти меры оказываются безрезультатными и возникает массовое движение, то для предупреждения безмерного давления на общественную сферу, в определенных местах может рассматриваться вопрос о введении ограничения на поселение. Но оно ни в каком случае не должно устанавливаться односторонне областью или городом, так как в результате будет проводиться политика по принципу перевода проблем из одного места в другое. Для решения межрегиональных проблем необходимы межрегиональные решения, в том числе и в области коренного изменения социально-экономического положения регионов.

Механизм реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства представляет собой законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий человека, а также обязанных и других субъектов в целях получения им лежащего в основе этого права блага в сочетании с гарантирующими его явлениями и факторами.

Под регистрационным учетом следует понимать совокупность действий, осуществляемых в законодательно определенном порядке уполномоченными на то государственными органами с целью удостоверения места и факта постоянного или преимущественного проживания гражданина Республики Казахстан, иностранного лица или лица без гражданства на территории Республики Казахстан.

Замена терминов «прописка» на «регистрацию» окончательно не изменила разрешительного характера реализации права граждан на свободное передвижение и свободный выбор места жительства, о чем свидетельствуют отдельные положения Правил регистрации населения города Алматы, в которых устанавливается возможность отказа гражданину в регистрации (п. 7). В Правилах документирования и регистрации населения Республики Казахстан не приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации, хотя на практике такие случаи (отказ в регистрации по месту временного или постоянного жительства) многочисленны. Так как специального Закона, регулирующего исследуемое право, в нашем законодательстве не существует, а основания ограничений «разбросаны» по многочисленным законам, думается, что в указанных выше Правилах такие основания должны быть четко сформулированы. Никаких других оснований, кроме объективных необходимых и перечисленных в Правилах, быть не должно. В противном случае выхолащивается как сущность права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, так и значение его для личности. Индивидуальная свобода существует только там, где государственный порядок основан на праве, а вмешательство государства в сферу индивидуальной свободы допущено настолько, насколько это необходимо для обеспечения свободы всех. Следовательно, необходимо продолжить работу по совершенствованию республиканского законодательства, обратив при этом особое внимание проблеме устранения необоснованных ограничений в реализации гражданами их конституционных прав.

2.2 Деятельность правоохранительных органов по реализации права личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан

Для реализации личных конституционных прав и свобод, в том числе и права человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства особенно необходима обусловленная требованиями режима законности деятельность правоохранительных органов. Важнейшая роль в решении этой задачи отведена органам внутренних дел и юстиции.

Органы внутренних дел призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. В соответствии с Законом «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21.12.1995 г. [161], указанные органы являются специальными государственными органами, осуществляющими в соответствии с законодательством Республики Казахстан дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступных и иных противоправных посягательств на права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства.

Изучение содержания деятельности органов внутренних дел по обеспечению права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства предполагает анализ их функций, а также вопроса о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь и уровня их правового урегулирования. Известно, что определение функций любого органа исполнительной власти связывается с его социальным назначением, а также с целями, задачами, полномочиями и компетенцией соответствующего органа [159, с. 43]. Система функций органов внутренних дел традиционно включает такие общие функции, как административную, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную, каждая из которых предполагает учет, прогнозирование, регулирование и контроль.

К специальным функциям, характеризующим ОВД со стороны отличия от других государственных органов, относят специальный надзор, оперативно-розыскную деятельность, дознание.

К функциям органов внутренних дел, представляющих собой синтез общих и специальных функций, причисляются воспитательная и функция применения мер принуждения.

Органическое единство общих и специальных задач и функций, реализуемых органами внутренних дел (охрана общественных отношений от противоправных посягательств, участие в социальной профилактике правонарушений и т.п.) в рассматриваемой нами части направлены на конечный результат - обеспечение права человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства.

Обеспечение или создание органами внутренних дел благоприятных условий для реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства можно рассматривать в широком и узком смыслах.

В первом случае речь идет об осуществлении органами внутренних дел такой важнейшей функции, как обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. В Законе «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» не говорится об обязанности ОВД содействовать реализации гражданами своего конституционного права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, однако при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности указанные органы создают благоприятные условия для наиболее полноценного осуществления гражданами данного права.

В случаях нарушений указанного права принимаются меры к пресечению правонарушений и устранению их последствий. Так, при обращении к ним граждан и должностных лиц с заявлением или сообщением о правонарушении либо в случае непосредственного обнаружения такового, сотрудники органов внутренних дел на всей территории Республики Казахстан, независимо от занимаемой должности и внутриведомственной подчиненности, времени, обязаны использовать всю полноту предоставленных им прав по пресечению правонарушения, в том числе и по ст. 83 Кодекса об административных правонарушениях - «Ограничение права свободного передвижения и выбора места жительства».

В узком смысле деятельность органов внутренних дел по обеспечению права человека и гражданина на свободное передвижение и свободный выбор местожительства определяется их спецификой и заключается в осуществлении функций контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации, а также контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания на территории Республики Казахстан.

Осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободном передвижении и свободном выборе места жительства является одной из функций органов внутренних дел.

Ранее органы внутренних дел, в частности миграционная полиция, непосредственно принимали участие в механизме реализации гражданами Республики Казахстан права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, осуществляя функции документирования и регистрации населения. Указом Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2003 г. N 1255 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» [164] с 1 января 2005 г. функции и полномочия Министерства внутренних дел по документированию и выдаче гражданам Республики Казахстан удостоверений личности и паспортов, а также функции регистрации и снятия с регистрации по месту постоянного или временного места жительства были переданы Министерству юстиции.

Думается, что причина такой передачи указанных функций кроется в социальной необоснованности и нецелесообразности выполнения органами внутренних дел, являющимися «силовой» правоохранительной структурой, гражданских, «неполицейских» функций в демократическом государстве. Не случайно процедуры регистрации в большинстве развитых демократических обществах сведены к минимуму, где исследуемое субъективное право действительно является таковым, где нет паспортной системы. Классический пример легитимационной системы - режим, установленный в США, где паспортная система никогда не существовала. Граждане США знают только иностранный паспорт. Внутри страны личность гражданина может быть удостоверена любым документом, чаще всего водительскими правами.

Вопрос о передаче функций регистрации и документирования из ведения ОВД в другие ведомства на протяжении долгих лет подвергался изучению и дискуссиям как со стороны ученых, так и практиков.

Рассматривая правоприменительную деятельность органов внутренних дел, не связанную с решением ведущих - собственно правоохранительных задач и нацеленную на создание благоприятных и безопасных условий реализации прав личности, И.В. Ростовщиков, И.Ш. Килясханов, А.И. Цуканов, определяют вынесение данными органами различных видов актов: регламентирующих, разрешительных, регистрационных, удостоверяющих, предписывающих и других, подробно исследованных в науке. К перечисленному указанные ученые относят выдачу паспортов и осуществление функций регистрационного учета [126, с. 138-146; 159, с. 37; 165, с. 7].

Относительно права на свободное передвижение и свободного выбора места жительства отметим, что его обеспечение посредством «полицейских» правоприменительных актов, как представляется, нельзя однозначно расценивать как наилучшее и характерное демократическому обществу. Однако реальное положение дел говорит о другом.

Анализ статистических данных, полученных из обзоров Департамента миграционной полиции МВД РК, свидетельствует об уменьшении административных правонарушений в сфере регистрационного учета граждан Республики Казахстан. Если по ст. 377 КоАП за проживание без паспорта или без удостоверения личности или без регистрации в г. Алматы в 2004 г. было зарегистрировано 49259 случаев, то в 2005 г. таких правонарушений было всего 10764. По ст. 378 КоАП за допущение проживания без паспорта или без регистрации в 2004 г. возбуждалось административное дело 2473 раза, в 2005 г. - 163 [167]. Такое снижение, по нашему мнению, объясняется передачей функций регистрации и документирования органам юстиции, которых, в свою очередь, не наделили правомочием возбуждать административные дела и соответственно применять административные взыскания при обнаружении факта проживания без регистрации. Данные нарушения были выявлены сотрудниками органов внутренних дел при проверке документов либо при проведении специальных мероприятий по соблюдению паспортного режима. Таким образом, в настоящее время сложилась достаточно неблагоприятная ситуация, которую можно, с нашей точки зрения, решить следующим образом: часть 1 статьи 377 и части 1, 2 статьи 378 Кодекса об административных правонарушениях передать на рассмотрение органам юстиции, а не органам внутренних дел в соответствии со статьей 543.

Органам внутренних дел оставить на рассмотрение дела об административных правонарушениях, предусмотренные частью 2 статьи 377 КоАП РК, а также частями третьей и четвертой статьи 378 КоАП РК.

Иным решением данной ситуации является передача функции регистрации обратно органам внутренних дел. В пользу данной точки зрения выступает тот факт, что за последние годы значительно увеличилось число преступлений и иных правонарушений, совершаемых иногородними лицами, находящимися или проживающими в том или ином регионе без регистрации по месту постоянного или временного жительства. В данном случае система регистрационного учета играет весьма существенную роль в деле предупреждения и пресечения различного рода правонарушений. Являясь одним из важных элементов в механизме выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов следствия, дознания, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, система регистрационного учета граждан обеспечивает и устранение некоторых причин и условий, способствующих совершению различного рода противоправных деяний.

Изучение мнения сотрудников ОВД по данному вопросу, показало, что 61,66% опрошенных считают, что органы внутренних дел должны сами осуществлять регистрацию и документирование граждан Республики Казахстан; 17,5 % считают, что полицейские органы должны заниматься вопросами регистрации и иностранцев и граждан Республики Казахстан, а документирование должны осуществлять органы юстиции; и 20,84% опрошенных считают правильным передачу функций регистрации и документирования Министерству юстиции (Приложение В).