Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические и методологические основы исполнительной власти в Республике Казахстан
• 1.1 Исполнительная ветвь власти: понятие и место в системе единой и разделенной государственной власти
• 1.2 Исполнительная власть - конституционная ценность РК
• 1.3 Конституционно-правовое становление и развитие исполнительной ветви власти в Республике Казахстан
• 2. Система исполнительных органов республики казахстан: современное состояние и направления совершенствования
• 2.1 Исполнительные органы в Республике Казахстан и система исполнительной власти: общие понятия и подходы
• 2.2 Место и роль Президента Республики Казахстан в системе исполнительной ветви власти страны
• 2.3 Правительство в системе исполнительных органов Республики Казахстан
• 2.4 Центральные исполнительные органы Республики Казахстан
• 2.5 Местные исполнительные органы в Республике Казахстан
• 3. Концептуальные вопросы функций и организации исполнительных органов в Республике Казахстан
• 3.1 Принципы организации исполнительных органов в Республике Казахстан
• 3.2 Организационно-правовые начала деятельности исполнительных органов в Республике Казахстан
• 3.3 Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти в Республике Казахстан
• 3.4 Дальнейшее осуществление административной реформы в Республике Казахстан: правотворческий и организационный аспекты
• Заключение
• Список использованных источниковВведение
• Общая характеристика работы. В настоящем исследовании рассмотрены теоретические концепции, практические аспекты понятия и места исполнительной власти как полноправного элемента государства; системы, структуры, правовых и организационных форм деятельности исполнительных органов; а также основные проблемы дальнейшего построения и функционирования исполнительной власти в Казахстане.
• Актуальность темы исследования. В Казахстане, особенно после принятия Конституции РК 1995 г., в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, очень многое изменилось. Вместо термина "государственное управление" Конституция РК ввела в оборот понятие "исполнительная власть". Соответствующие государственные институты называются органами исполнительной власти, входят в самостоятельную ветвь единой государственной власти, организационно не подчиняются представительным органам, а взаимодействуют с ними в рамках механизма сдержек и противовесов. Исполнительные органы четко разделены на центральные и местные, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. При этом управленческие элементы присутствуют в функционировании законодательной и судебной ветвей власти. Они носят большей частью вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на эти ветви государственных функций.
• Глубокое реформирование политических отношений, поступательное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, востребовало новые принципы организации и деятельности государственной администрации. Особенно актуальным стал вопрос переноса центра тяжести с преимущественно административно-командных методов управления на иные, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества.
• Для решения крупных проблем государственного строительства разработана Стратегия "Казахстан-2030". В результате ее досрочного осуществления в Казахстане была выстроена в целом достаточно стройная система исполнительной власти.
• В хронологии системных преобразований государственной власти в целом и ее исполнительной ветви, в частности, знаковым стал 2007 год. Законом РК от 21 мая были внесены существенные изменения в Конституцию страны, направленные на развитие демократических основ политической системы, в том числе и посредством новых отношений между победившей на выборах в Мажилис Парламента политической партией и Правительством, усиления подотчетности и подконтрольности членов Правительства перед депутатами Парламента. По существу аналогичные отношения институциализируются и на местном уровне.
• Только за 2007-2010 годы Президентом РК изданы значимые для административной реформы акты (например, Указы Президента РК: от 19 марта 2010 г. №954 "О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы"; от 18 июня 2009 г. № 827 "О Системе государственного планирования в Республике Казахстан"; от 24 июня 2009 г. №832 "О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан"; от 13 января 2007 года №273 "О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан" и др.). Исходя из них, реализуется ряд приоритетов.
• Наряду с безусловными положительными сущностными результатами при строительстве принципиально новой государственности, встречаются значительные сложности, носящие объективный и субъективный характер. Многие из них связаны с процессом всесторонней модернизации общественного строя, меняющимися научными и идеологическими представлениями, уходящими в прошлое одними и возникающими другими вызовами и рисками в глобальном и региональном масштабах. В связи с отсутствием глубокого научного осмысления проблем государственного управления и исполнительной власти теоретиками государства и права, в том числе конституционного и административного, отдельные начала концепции современной исполнительной власти остались либо на прежнем уровне советского государствоведения, либо были механически поверхностно обновлены некоторыми выводами "буржуазной" науки.
• Соответственно юридической основе противоречиво и формирование правоприменительной практики. Более того, ситуация осложнена различным пониманием одних и тех же базовых начал учеными-юристами и элитными лидерами-экономистами. Эффективное реформирование сферы исполнительной власти затрудняют и тактические сложности, упущения и недостатки.
• Указанными обстоятельствами определяется повышенная актуальность настоящей темы.
• Степень разработанности темы исследования. Исполнительная власть как современное теоретико-правовое явление все чаще становится предметом крупных монографических или коллективных научных исследований.
• В разные периоды неоднократно предпринимались попытки творческого осмысления данной проблематики. В частности, к ним обращались в специальных и общих работах по конституционному и административному праву А.С. Автономов, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, М.Т. Баймаханов, Д.Н. Бахрах, К.А. Жиренчин, С.З. Зиманов, А.И. Ким, В.А. Ким, О.К. Копабаев, А.К. Котов, Е.К. Кубеев, Б.М. Лазарев, С.Э. Несмеянова, И.И. Рогов, Г.С. Сапаргалиев, С.С. Сартаев, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, С.Ф. Ударцев, В.Е. Чиркин и другие.
• Перечисленные авторы внесли значительный вклад в разработку методологических и теоретических проблем конституционализма, государственности, государственного управления, специфики применения положений и норм конституции и административного права при формировании и организации функционирования государственных органов, а также системы, типологии, форм и методов деятельности контрольных органов, различных аспектов института государственной службы.
• Для достижения целей настоящего исследования весьма полезными представляются идеи, высказанные в докторских диссертациях казахстанских ученых "новой волны" по проблемам: конституции и конституционализма (Е.М. Абайдельдинова, Е.Б. Абдрасулова, К.К. Айтхожина, С.К. Амандыковой); прав и свобод человека и гражданина (Д.М. Баймахановой, Ж.Д. Бусурманова); казахстанской государственности, президентской формы правления и института президентуры (М.С. Башимова, Б.А. Майлыбаева, В.А. Малиновского, А.А. Матюхина, Б.А. Мухамеджанова).
• Вместе с тем, учитывая характер государственного управления как весьма динамичной сферы, многие работы в определенной степени устарели, другие носят узко институциональный характер и лишь косвенным образом затрагивают проблематику нашего диссертационного исследования. В качестве комплексного труда в Казахстане можно привести лишь двухтомное учебное пособие В.Н. Уварова, а также учебник по административному праву и отдельные разработки Р.А. Подопригоры и А.А. Таранова. Всесторонний монографический анализ конституционно-правового статуса и организации деятельности Правительства РК провел казахстанский исследователь К.Б. Сафинов.
• Цель и задачи магистреского исследования. Основной целью магистерского исследования является создание современного комплексного теоретического видения научных правовых основ сильной и эффективной исполнительной ветви власти, функционирующей в общественной системе Республики Казахстан, утверждающейся в качестве демократического, правового, социального и светского государства, высшей ценностью которого выступает человек, его права и свободы.
• Для достижения данной цели разработана совокупность теоретических, методологических и практических задач:
• 1. исходя из современных конституционных ценностей, осмыслить изменения социальной и конституционно-правовой реальностей становления и укрепления исполнительной ветви власти в Казахстане в соответствии с принципом единства и разделенности государственной власти;
• 2. синтезировать мнения ученых, разработавших применяемые в государствоведении ключевые категории теории исполнительной власти, соответствующие им принципы конституционного права, а также осмыслить их через призму новейших подходов и методов исследования;
• 3. исследовать формы и методы осуществления функций исполнительной власти соответствующими государственными институтами при использовании властных и экономических рычагов управления, а также посредством передачи отдельных сфер и функций в конкурирующий сектор;
• 4. раскрыть признаки "исполнительной ветви власти" и "исполнительного органа" ("органа исполнительной ветви власти"), представить его общие характеристики и видовые особенности действующих в Казахстане государственных органов;
• 5. показать конституционные основы исполнительной власти и новейшие направления совершенствования государственного управления Республики Казахстан в плане дальнейшего осуществления административной реформы.
• Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере совершенствования правового статуса исполнительной власти Республики Казахстан.
• Предметом теоретико-правового исследования являются проблемы и перспективы развития системы органов исполнительной власти Республики Казахстан, вопросы функций и организации исполнительных органов, а также перспективные направления совершенствования правового статуса органов исполнительной власти.
• Методология и источники исследования отвечают современным требованиям, предъявляемым к государственности, государству, исполнительной ветви власти и исполнительным органам.
• В процессе проведения исследования применялись следующие методы исследования: системный, сравнительно-правовой, исторический, социологический, юридический и иные.
• Научная новизна исследования заключается в том, что проведен комплексный системный монографический анализ теоретических и практических составляющих исполнительной ветви власти в Республике Казахстан.
• Наиболее существенные элементы новизны связаны с формированием в Казахстане доктрины современного конституционализма и режима конституционной законности; а также выбором обществом "казахстанского пути развития" в части совершенствования системы и технологий управления государством.
• Учеными-правоведами, политологами, экономистами, специалистами по государственному и корпоративному менеджменту Казахстана, стран "ближнего" и "дальнего зарубежья" со схожим и иными общественными условиями, создан значительный интеллектуальный багаж, использование которого способствует решению общих и специфических проблем теории и практики дальнейшего утверждения Республики Казахстан в качестве сильного, эффективного, демократического, правового, светского и социального государства, а также обеспечения конституционных ценностей исполнительной ветви власти и функционирования исполнительных органов в Казахстане.
• Основные положения, выносимые на защиту:
• 1. Государственное управление является одной из подсистем социального управления. Оно представляет собой целенаправленное воздействие государства (деятельность и складывающиеся на её основе отношения) в единстве всех элементов государственного механизма, а также граждан и иных субъектов общества при активном участии государства, на общественные процессы для решения общественно-полезных задач и реализации основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан и иных конституционных ценностей.
• 2. Методологическое понимание государственного управления сформировано науками теории государства, конституционного и административного права; социального управления; системного анализа; теории решений и информации; моделирования, математического программирования в управлении; системотехники, системологии, кибернетики, синергетики, аксиологии и других. В своей совокупности они образуют общее научно-мировоззренческое направление, способствующее глубокому и всестороннему анализу государственного управления в качестве особой подсистемы социального управления. Абсолютизация какой-либо из отраслей (сфер) управления, либо подхода (предмета или метода) отдельной области гуманитарных знаний ограничивает понимание государственного управления как социального феномена и управленческих процессов.
• 3. Исполнительная власть в Республике Казахстан - самостоятельная ветвь единой государственной власти. В качестве таковой она имеет: общие черты ветви публичной власти (ее целенаправленная организованность, территориальность, суверенность, сверхинституциональность, всеобщность, универсальность и сложность), которые в концентрированном виде проявляются именно в исполнительной ветви власти; особенные черты, проявляющиеся в правовой регламентации, функциональном предназначении, институциональном строении, отношениях подчиненности и подконтрольности, организационном и кадровом обеспечении, наборе форм и методов деятельности, а также во взаимоотношениях с иными субъектами политической системы и институтами гражданского общества.
• 4. Использование современного аксиологического подхода в исследовании исполнительной власти приводит к следующим выводам: исполнительная власть столь же равнозначна и равноценна, как и другие ветви государственной власти (законодательная и судебная); недостаточно сведения характеристики исполнительной власти к ее подзаконности, во многих случаях она действует самостоятельно в конституционных пределах с учетом административного усмотрения; невозможно определить предметные границы исполнительной власти; исполнительная власть по своему содержанию и функциям не охватывается содержанием и функциями системы органов и организаций исполнительной власти, а исполнительная деятельность в различном объеме присуща отдельным институтам иных подсистем государства.
• 5. В Республике Казахстан исполнительная ветвь власти представляет собой одну из конституционных ценностей. В качестве таковой она имеет постоянную стабильную востребованность обществом; ее целевое предназначение, функции, основы взаимоотношений с иными ветвями власти закреплены непосредственно в Конституции 1995 г.; в Основном Законе страны установлены политико-правовые (материальные и процессуальные) гарантии надлежащей деятельности органов и организаций исполнительной власти; в конституционной конструкции исполнительной власти воплощены традиции казахстанского общества и современные гуманитарные ценности.
• 6. Систему исполнительной ветви власти в Республике Казахстан составляют государственные органы и организации: Правительство, акимы и акиматы областей, городов республиканского значения и столицы, районов, аулов (сел). Наряду с правительственными органами в нее также включены: государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики; государственные учреждения с правами юридического лица; государственные учреждения без образования юридического лица; консультативно-совещательные органы при государственных органах; вспомогательные органы. К новейшим институтам исполнительной власти с определенными комментариями относятся Фонд национального благосостояния "Самрук-Казына"; администрации специальных экономических зон и социальных предпринимательских корпораций (объединенных в настоящее время с местным государственным управлением); администрации некоторых национальных компаний, на которые возложены отдельные полномочия по регулированию отношений в соответствующих отраслях.
• 7. Орган исполнительной ветви власти (исполнительный орган) представляет собой особый вид органов государства, выполняющий государственные функции и обладающий всеми признаками государственного органа.
• В Казахстане - государстве с президентской формы правления - особым видом контроля выступает президентский контроль, задача которого содействовать осуществлению президентского арбитража в отношениях между ветвями государственной власти.
• Теоретическая и практическая значимость магистреской диссертации заключается в комплексном исследовании проблем совершенствования правового статуса органов исполнительной власти Республики Казахстан. Практическая ценность исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретической основы для дальнейшего анализа проблем совершенствования системы органов исполнительной власти.
• Положения работы могут быть использованы в высших учебных заведениях при подготовке специалистов по программам бакалавриата и магистратуры по специальности "Юриспруденция".
• Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на научно-теоретическом семинаре и заседаниях кафедры "Юридических дисциплин" Костанайского социально-технического университета имени академика З. Алдмажар. На основании результатов исследования по теме диссертации опубликовано 2 научных статьи.
• Структура и объем магистерской диссертации обусловлены поставленными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих двенадцать подразделов, заключения и списка использованных источников.

1. Теоретические и методологические основы исполнительной власти в Республике Казахстан

1.1 Исполнительная ветвь власти: понятие и место в системе единой и разделенной государственной власти

Что есть власть как социальная целостность, как социальный институт? В самом общем виде о ней можно говорить как о методах, средствах, способах и приемах волевого юридического и неюридического воздействия этого института на общественные отношения и отдельных людей на основе признанного авторитета. Власть можно трактовать как "способность подчинять своей воле всех и каждого в целях получения желаемого социального или иного результата" [1, с.125]. Но если говорить, например, о терминах социологии М. Вебера, то власть - это тотальность лишь определенного рода совместных действий людей [2, с.16]. Таким образом, говоря о структурировании "тела" власти, мы с необходимостью должны рассматривать разделение власти как практику осуществления принципа разделения и интеграции деятельностей. А механизмы, реализующие принцип сдержек и противовесов ветвей власти, характеризуют практику институционализации власти, имеющую свойства, роднящие данный принцип с другими началами жизни социума как органического, динамичного целого.

К признакам государственной власти относятся: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, функциональные особенности [3].

При этом государственная власть - это, прежде всего, целенаправленно организованная (упорядоченная) власть, более чем любая другая форма власти. Почти все ее коллективные (коллегиальные) субъекты, а также органы и учреждения, как правило, представляют собой организации особого рода - властно-государственные организации, отличные от других. Дезорганизация государственной власти, ее органов и учреждений, как правило, приводит к дезорганизации государства, его территории, деятельности и отношений его членов, в результате чего государственная власть и государство перестают быть тем, чем они были, то есть государственной властью и государством.

Следовательно, для всего государственного механизма требуется целенаправленность действий. Вот почему для Казахстана разработка и реализация Стратегии развития до 2030 года является одним из важнейших событий в современной истории нашей страны. Именно в этом документе впервые были четко сформулированы долгосрочные цели развития Казахстана и определены конкретные пути их достижения. Работа над Стратегией началась в сложнейшие годы кризисных тенденций, как внутри страны, так и в мировой экономике.

В эти десять лет на основе Стратегии Казахстан смог сделать качественный прорыв в своем развитии. Сделал тот объем работы, на который у многих стран ушло не одно десятилетие. "Сегодня мы можем с полным основанием заявить, что Стратегия "Казахстан-2030" полностью подтвердила свою жизнеспособность и эффективность. Она бесповоротно изменила парадигму нашего развития - от модели выживания к модели опережающего развития" [4].

В настоящее время реализуются специальная Стратегия индустриально-инновационного развития страны на 2003-2015 годы, Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года, которые поэтапно должны подготовить страну к прорыву в состав индустриально-развитых стран.

Методологическое значение для управления страной имеет Указ Президента Республики от 18 июня 2009 г. №827, которым утверждена "Система государственного планирования в Республике Казахстан" [5]. Данная Система представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды. Государственное планирование охватывает деятельность органов государственной власти и иных участников процесса развития страны, направленную на повышение уровня социально-экономического развития Казахстана, рост благосостояния граждан и укрепление безопасности страны.

В Систему государственного планирования включены следующие виды документов: 1) Стратегия развития Казахстана до 2030 года; 2) Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет, прогнозная схема территориально-пространственного развития страны; 3) государственные программы на 5-10 лет; 4) Прогноз социально-экономического развития на 5 лет; 5) программы развития территорий на 5 лет; 6) стратегические планы государственных органов на 5 лет; 7) стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний с участием государства в уставном капитале; 8) отраслевые программы; 9) Республиканский (местный) бюджет на 3 года. Применительно к каждому из перечисленных документов приведены его основные характеристики, положения по разработке, утверждению, реализации, мониторингу, оценке, корректировке и контролю за реализацией, а также закреплены ответственные государственные органы.

Особо отметим, что документы под номерами 1), 2) и 3) утверждаются только Главой государства.

Новая Система государственного планирования позволит выстроить сбалансированную, эффективную и целостную систему стратегических и программных документов страны, увязать их с достижением конкретных целевых результатов, а также избавиться от излишних документов.

Государственная власть - это территориальная власть. Она возникает, функционирует и развивается внутри государства как территориальной организации людей, которая осуществляется строго в пределах (границах) территории данного государства, распределена как по всей территории государства, так и по определенным его частям, в которых она представлена ее субъектами. Такое распределение предполагает дифференциацию всей государственной макротерритории на те ее единицы, в которых находятся соответствующие субъекты государственной власти - административно-территориальные единицы.

Государственная власть - это легальная, а также правосубъектная власть. Она основывается на праве, ее носители имеют определенные права и обязанности. Их деятельность и отношения регулируются принятыми в данном государстве законами, а также нормами международного права. Права и обязанности субъектов государственной власти характеризуются соответствующей легитимностью. Они признаются всеми членами данного государства и другими государствами. Субъекты государственной власти и сотрудники государственного аппарата не только уполномочены государством или его властными органами, не только обладают законным правом, но и по закону обязаны выполнять определенные властные функции. Они не только могут, но и должны их выполнять. Законы и другие нормативные правовые акты регулируют и, следовательно, ограничивают деятельность и отношения ее субъектов, работников государственного аппарата. Сама их деятельность по выполнению соответствующих властных функций подзаконна, регулируется и ограничивается законами и другими нормативными правовыми актами. Именно правовое регулирование и ограничение деятельности и отношений субъектов государственной власти, всех работников властных органов государства характеризует эту власть как правовую, законную, легальную. Это обстоятельство в первую очередь определяет соответствующее государство как правовое.

Государственная власть - это способность проводить в жизнь свои решения, применяя в случае необходимости и принуждение. Однако в данном вопросе мы солидарны с А.С. Автономовым в том, что "принуждение - крайняя мера, к которой может прибегнуть субъект деятельности, обладающий таким качеством, как власть. Принуждение в данном случае понимается широко: речь идет не только о физическом, но также о моральном, психологическом воздействии. Вместе с тем осуществление власти не всегда связано с принуждением, хотя в потенции принуждение все равно остается. Более того, чем власть крепче, тем меньше требуется применять принуждение в ходе ее реализации. И наоборот - чем слабее власть, тем в большей степени при ее осуществлении опираются на принуждение, т.е. зависимость здесь обратно пропорциональная. Это некоторые общие закономерности, относящиеся к любому виду власти" [6, с.72].

В правовом государстве субъекты государственной власти, все работники государственного аппарата не должны и не могут выходить за установленные законом пределы. Они не имеют права вторгаться в определенные установленные законом сферы деятельности своих объектов. В современных развитых правовых государствах к числу таких сфер, свободных от властных органов, относятся, прежде всего, сферы мнений, убеждений и верований, высказываний, общения, передвижения, определенных имущественных прав, неприкосновенности личности, жилища и переписки граждан.

Государственная власть - это правосубъектная власть. Властные отношения между ее субъектами и объектами являются источником определенных легальных (юридически установленных) прав и обязанностей, непосредственными носителями которых выступают сами эти субъекты.

Государственная власть есть суверенная власть, то есть автономная, самостоятельная, независимая, верховная власть. Она в определенной мере выделена из системы всех других отношений членов данного государства, отчуждена, автономна, самостоятельна от них и всех других форм власти. Государственная власть - это публичная власть, открытая для общества и государства, народа и нации, связанная с ними. Она есть власть, действующая от имени государства и нации, а также от имени общества и народа. По мнению В.Е. Чиркина, как социальная, государственная власть является не частной, как это имеет место, к примеру, в семье, не корпоративная, как в организации, а публичная [7, с.83]. Это - власть, действующая от имени всего общества. Не совпадая с обществом, она выступает от его имени, от имени всего народа.

Исходя из изложенного, государственная власть - это власть, субъекты которой по отношению к собственному государству, всем его членам и подсистемам выполняют следующие внутренние и внешние функции:

1) аккумулируют, согласовывают, интегрируют, представляют, выражают и защищают личностные, социально-групповые, этнические, общегосударственные, (общенациональные), общечеловеческие интересы граждан в экономической, социальной, политической, культурной сферах, как внутри, так и вовне данного государства, обеспечивают создание необходимых условий для их реализации;

2) регулятивные, или организационно-управленческие функции - функции организации, упорядочения, координации, согласования, регулирования общей деятельности и общих дел всех членов данного государства во всех его подсистемах;

3) мобилизационные функции - функции мобилизации необходимых ресурсов как внутри, так и вовне данного государства, в частности, функции сбора налогов, формирования и использования общего бюджета финансов, других материальных, людских, информационных ресурсов, функция изготовления денежных знаков;

4) функция обеспечения объединения, интеграции всех граждан данного государства, его целостности, суверенности, автономности, самостоятельности, независимости, отделения от других общностей, объединений и организаций и стабильности, устойчивости и сохранности;

5) функции обеспечения устойчивого развития, необратимого, закономерного, направленного изменения данного государства в целом, всех его подсистем и граждан.

В ХХI веке, по мнению Н.А. Назарбаева, успех всегда будет сопутствовать тем, кто сможет реформироваться быстрее и глубже других. Поэтому "Казахстан как государство должен быть готовым функционировать в условиях проницаемости границ и международной взаимозависимости. Государство должно адаптироваться к требованиям глобальной экономики. Государство должно готовиться к острой конкуренции и обеспечить выполнение главной функции: разработки долгосрочных стратегий развития с учетом усиливающейся международной конкуренции. Образно говоря, сегодняшний Казахстан должен превратиться в Казахстан инновационный. Сейчас, находясь на подъеме, мы должны успеть перестроить экономику, государственные структуры, психологию, инфраструктуру за ближайшие 15-20 лет [8]. Сильное государство - это особое качественное состояние государства, его качественная характеристика: состояние, работоспособность, эффективность государства на данный момент времени.

Ветвь государственной власти - это наиболее крупное организационно-функциональное членение при построении государственного аппарата, понимая слова "государственный аппарат" в широком смысле. Ветвь включает органы, должностных лиц, функции, полномочия, компетенцию и т.д. Дальнейшие классификации осуществляются внутри понятия "ветвь".

По нашему мнению, ветвь государственной власти - это наиболее крупное организационно-функциональное членение при построении государственного аппарата. Ветвь включает сферу деятельности, органы, должностных лиц, функции, полномочия и деятельность по их реализации.

Исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, представленной в виде системы исполнительных органов, наделенных собственной компетенцией. Не будет большим преувеличением утверждение о том, что выделенные и тезисно рассмотренные выше характеристики государственной власти: целенаправленная организованность; территориальность; легальность и правосубъектность; суверенность; сверхинституциональность; публичность; всеобщность, универсальность, сложность, а также функциональные особенности в наиболее концентрированном виде проявляются именно в исполнительной ветви власти. Именно исполнительная ветвь власти в лице соответствующих органов и организаций обеспечивает единство государственной власти и целостность государства, возможность целевого и эффективного использования материальных, финансовых и людских ресурсов общества, порядок в стране.

Проблемы исполнительной власти занимают ведущее место в уяснении природы и строения государственной власти и являются предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве.

К.С. Бельский формулирует понятие исполнительной власти в широком и узком значениях. В широком смысле она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. В узком (юридическом) смысле под исполнительной властью понимается право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица [9, с.76].

Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в двух аспектах: 1) в политологическом аспекте - как систему, образующую вместе с двумя другими властями единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую комплекс политико-правовых явлений: аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; 2) в юридическом аспекте - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу как совокупность полномочий [10, с.13].

А.Д. Керимов в статье "Исполнительная власть в системе разделения властей" [11, с.26] говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. Автор видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством.

Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти - исполнение предписаний законов и других решений представительных органов. В то же время дается слишком узкая трактовка исполнительной власти как совокупности органов государственного управления общей компетенции. Из ее системы выводятся органы специальной компетенции. Спрашивается: к какой ветви власти они принадлежат?

Наряду с вышеперечисленными чертами исполнительной власти, следует также назвать и единство системы исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Республики Казахстан и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.

Властно-оперативный характер - еще одно свойство исполнительной власти, указывающее на повседневную, осуществляемую постоянно деятельность органов, ее составляющих, позволяющую им достаточно быстро и своевременно воздействовать на управляемые объекты.

Исполнительная власть с точки зрения разделения властей признает как бы первичный характер законодательной власти, поскольку она избирается непосредственно народом. Исполнительная и судебная ветви свою легитимацию получают из того же источника, но, как правило, опосредованно через законодательную власть. Это характерно для стран с парламентарной или смешанной формами правления. Однако к тем странам, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым или косвенным голосованием населения, данный аргумент неприменим, ибо обе ветви власти имеют мандат народа.

Ведущее положение законодательной власти определяется и верховенством закона, а также действием во времени: сначала избирается законодательная власть, а затем на высшем уровне формируются структуры исполнительной и судебной власти [12].

Названные признаки исполнительной власти дают возможность сформулировать ее более полновесное определение.

Исполнительная власть - это важнейшая самостоятельная ветвь государственной власти, представляющая собой подзаконную, властно-оперативную, организационно-распорядительную, творческую, направленную на обеспечение исполнения Конституции, законов, указов Президента, решение политических и социально-экономических вопросов развития страны деятельность единой системы органов государственного управления общей и специальной компетенции, наделенных правом издавать акты общеобязательного значения на всей территории страны или соответствующей административно-территориальной единицы в целях полной реализации гражданами своих прав и свобод, создания наиболее благоприятных условий для достойного уровня жизни народа [13, с.61]. Данное определение представляется наиболее удачным, поскольку в нем характеристика исполнительной власти приводится через особенности соответствующего вида деятельности.

1.2 Исполнительная власть - конституционная ценность РК

Как конституционная ценность, исполнительная власть основывается на множестве принципов (сущностная категория), реализация которых делает ее полезной обществу - только в этом смысле исполнительная власть оправдывает свое целевое назначение и существование. При этом исполнительная власть в ее конституционной формуле должна быть отражением гармоничных социальных, экономических, политических отношений и духовных ценностей. Исполнительная власть может обладать качеством конституционной ценности в полном объеме при условии наличия конституционной ценности у всех составляющих ее конституционных элементов, которые, в свою очередь, сами являются конституционными ценностями.

При определении конституционных основ исполнительной власти в Республике Казахстан необходимо понимать, что такие принципы должны:

* отражать не любые, а только главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления;

* характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении;

* охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи, которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению, т.е. имеют общий, а не частный характер;

* отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления [14, с.189-199].

Конституция Республики Казахстан кардинально изменила организацию государственной власти в стране, в частности, организацию исполнительной власти, реализующую практические задачи государственного управления.

Исходя из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, провозгласив Республику Казахстан утверждающимся демократическим, светским, правовым и социальным государством (п.1 ст.1), Основной Закон 1995 г. предопределил задачи и функции всех ветвей единой государственной власти и соответствующих государственных органов.

Нормы Конституции в определенной логической связи являются правовой и политической базой организации исполнительной ветви власти, выступающей в качестве самостоятельной ветви единой государственной власти и находящейся в тесном взаимодействии с другими ее ветвями.

Конституция РК (п. 4 ст. 2) определяет исходные положения о наличии в стране исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти, осуществляемой государственными органами, имеющими свою систему и самостоятельную компетенцию.

Исполнительная власть реализуется самостоятельной системой органов, главная функция которых - обеспечить государственное управление (в узком, специальном смысле этого термина) в форме исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой на основании и во исполнение закона и направленной на повседневное оперативное решение основных вопросов экономической и социально-культурной жизни общества, на обеспечение безопасности личности, общества и государства, охрану жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан, охрану всех видов собственности, на борьбу с преступностью и иными нарушениями общественного порядка.

Особенности исполнительной власти, ее задачи, функции получили закрепление в статьях 64-70 Конституции РК. Не меньшее значение для организации исполнительной власти, системы и компетенции ее центрального, регионального и местного уровней имеют нормы статей 85-89.

Особо следует отметить обязанности и ответственность органов исполнительной власти, вытекающие из логики практически всех норм раздела II Конституции РК о правах и свободах человека и гражданина, поскольку согласно п.2 ст.12 Конституции РК права и свободы человека "определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов", а, следовательно, всю деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечивается судами.

Реализация функций исполнительной ветви власти обусловливает необходимость соответствующего законодательного регулирования деятельности системы органов исполнительной власти. Естественно, что приоритетными в законодательном регулировании являются нормы Конституции РК, а также нормы, вытекающие из положений и принципов Конституции, конституционных законов, кодексов и обычных законов.

Назовем в этой связи кодексы Республики Казахстан: Бюджетный кодекс; Водный кодекс; Лесной кодекс; Земельный кодекс; Экологический кодекс; Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения; Трудовой кодекс, многочисленные законодательные акты о социальном обеспечении. Особую группу законов, устанавливающих функции и полномочия государственных органов, исходя из требований Конституции РК, составляют законодательные акты в сферах государственного регулирования и управления отраслями экономической сферы, технического регулирования, осуществления государственных регистрационных процедур, лицензирования и пр.

На базе Конституции определены гарантии прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего, Конституционный закон о Правительстве. В ст.9, конкретизирующей положения Конституции в части компетенции Правительства Республики, наряду с иными полномочиями, закреплено, что оно:

- разрабатывает основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; государственные программы;

- разрабатывает и реализует индикативные планы социально-экономического и научно-технического развития; мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды;

- вырабатывает и организует государственную политику ценообразования; устанавливает номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены;

- определяет систему и условия оплаты труда, социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования;

- определяет и реализует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий, культуры, образования, здравоохранения, туризма и спорта;

- обеспечивает реализацию правовой политики; разрабатывает и реализует меры по охране и защите прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка, безопасности и обороноспособности Республики, территориальной целостности и охраны государственных границ Республики.

Тем самым на Правительство РК - государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, возглавляющий систему исполнительных органов и осуществляющий руководство их деятельностью, возложено исполнение государственных функций и обязанностей по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 1 Конституции РК.

Отдельные статусные аспекты Правительства, касающиеся в первую очередь пребывания исполнительной ветви власти в отношениях единой и разделенной государственной власти, механизма сдержек и противовесов, закреплены в конституционных законах о Президенте РК, о Парламенте и статусе его депутатов и о судебной системе и статусе судей.

Во многих законах и подзаконных нормативных правовых актах установлены обязанности и права органов исполнительной власти и их должностных лиц по отношению к гражданам и их организациям.

В числе отраслевых законов, например: "О средствах массовой информации"; "О языках в Республике Казахстан"; "О гражданстве Республики Казахстан"; "О правовом положении иностранцев"; "О свободе вероисповедания и религиозных объединениях"; "О политических партиях"; "О профессиональных союзах"; "О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан"; "Об обращениях граждан и юридических лиц"; "Об административных процедурах"; "О связи"; "Об образовании"; "О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности"; "О государственной молодежной политике в Республике Казахстан"; "О промышленной безопасности на опасных производственных объектах"; "О чрезвычайном положении"; "О правах ребенка в Республике Казахстан"; "О ветеринарии"; "О геодезии и картографии"; "О физической культуре и спорте"; "О радиационной безопасности населения" и многие другие.

Законодательно закрепленные цели и задачи государства в различных областях жизни довольно подробно конкретизируются в таких документах, как государственные концепции и программы.

Актами Президента Республики утверждены или одобрены:

концепции:

- правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (Указ от 24 августа 2009 г. взамен утвержденной Указом от 20 сентября 2002 г. Концепции правовой политики Республики Казахстан);

- миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы (Указ от 28 августа 2007 г.);

- перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы (Указ от 14 ноября 2006 г.);

- развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы (Указ от 25 июля 2006 г.);

- государственной молодежной политики Республики Казахстан (Распоряжение от 28 августа 1999 г.).

государственные программы:

- "Путь в Европу" на 2009-2011 годы" (Указ от 29 августа 2008 г.);

- развития науки Республики Казахстан на 2007-2012 годы (Указ от 20 июня 2007 г.);

- борьбы с коррупцией на 2006-2012 г (Указ от 23 декабря 2005 г.);

- реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005-2012 годы (Указ от 13 сентября 2004 г.);

В свою очередь, постановлениями Правительства утверждены:

концепции:

- стратегического национального проекта "Культурное наследие" на 2009-2011 годы от 6 ноября 2008 г.;

- достижения качественно нового уровня конкурентоспособности и экспортных возможностей экономики Республики Казахстан на 2008-2015 годы от 28 декабря 2007 г.;

- развития финансового сектора Республики Казахстан на 2007-2013 годы от 25 декабря 2006 г.;

- развития рыбного хозяйства Республики Казахстан на 2007-2015 годы от 6 октября 2006 г.

Вряд ли можно согласиться с разнообразием, когда одни концепции, государственные программы или программы утверждаются (одобряются) актами Президента Республики, а другие - актами Правительства (постановлениями).

Совершенно обоснованной в этой связи представляется проводимая до декабря 2010 года ревизия всех этих актов.

Многие органы исполнительной власти (их должностные лица) по КоАП РК являются субъектами административной юрисдикции, однако при этом не имеют права применять большинство мер административного наказания, в том числе административный арест, лишение специального права, конфискацию предмета или орудия административного правонарушения.

В ряде решений Конституционного Совета РК декларированы правовые позиции относительно высшей конституционной ценности Республики Казахстан - человека, его жизни, прав и свобод, недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина (ст. 39 Конституции РК) актами исполнительных органов.

Эффективная система государственного управления и, следовательно, исполнительной власти, может действовать при условии подчинения ее требованиям Конституции РК и основанного на ее нормах законодательства Республики Казахстан. Это, в свою очередь, означает подзаконность всей деятельности органов исполнительной власти, всех правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных), принимаемых органами исполнительной власти и их должностными лицами. Применительно ко всем этим органам и лицам действует принцип подзаконности их деятельности, а применительно к их актам формула Конституции - "на основании и во исполнение законов", конституционное требование о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (согласно п.4 ст. 4 Конституции РК "официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения").

Из конституционного принципа законности вытекают и задачи судебного, президентского и парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в качестве важнейших инструментов гарантии прав и свобод граждан в сфере публичной администрации.

Ценностной основой исполнительной ветви власти является ее эффективность. Однако власть может быть эффективной только в том случае, если она основывается на согласованных социальных, экономических, политических и духовных интересах, а сама публичная власть обладает устойчивостью, позитивностью, сбалансированностью всех ее частей. Такие свойства обретаются в процессе гармонизации самой публичной власти - законодательной, исполнительной и судебной в общегосударственном, региональном и местном масштабах, в рамках каждой из ветвей - по иным характеристикам, определяющим ее внутреннюю функционально-структурную архитектонику.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что современный уровень организации исполнительной ветви власти в Республике Казахстан еще не соответствует высоким требованиям, которые характеризуют исполнительную власть в качестве самостоятельной, оформленной, сильной и эффективной - реальной конституционной ценности.