1.3 Конституционно-правовое становление и развитие исполнительной ветви власти в Республике Казахстан

В соответствии с Конституцией РК 1995 г. государственная власть в Казахстане осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее "разделения труда внутри государственного аппарата" к "разделению властей", причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.

Для того чтобы понять сущность и причины, приведшие к реформированию государственной власти, необходимо изучить исторические корни их возникновения в советское время, а также направления глубокого реформирования (революционного по содержанию и эволюционного по форме).

Выступая в мае 2007 г. в Парламенте при представлении законопроекта о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК, Президент Республики Н.А. Назарбаев подчеркнул, что "процесс политической модернизации в нашей стране шаг за шагом, по мере создания необходимых экономических условий, последовательно идет все эти годы - с момента обретения Казахстаном независимости. На этом пути мы прошли несколько этапов.

На первом этапе - с 1991 года по 1995 год - с момента реальной независимости до принятия Конституции суверенного Казахстана политика и практика сосредоточились на преодолении дезинтеграционных процессов, формировании фундамента казахстанской государственности, переходе от диктата однопартийности к политическому плюрализму, создании основ демократического развития. На этом этапе становления государственности, когда необходимы были решительные антикризисные меры, объективно был сделан выбор в пользу концентрации властных полномочий по вертикали исполнительной власти. Такой подход был абсолютно оправдан и в силу внутренних условий, и в контексте внешней ситуации. И эту правоту подтвердила история. Принцип - сначала экономика, а потом политика - полностью оправдал себя. Учеными доказано, что подлинные демократии при уровне ВВП на душу населения ниже трех тысяч долларов существуют недолго. Если же этот показатель превышает шесть тысяч долларов, демократия становилась жизнеспособной.

На втором этапе - с 1995 по 2000 годы - основной заботой стало создание и укрепление современных демократических институтов, формирование новой политической культуры на основе Конституции, принятой народом на референдуме в 1995 году. Конституция страны позволила пройти большой путь, связанный не только с глубокими экономическими, но и политическими преобразованиями. С помощью нового национального законодательства суверенного Казахстана был создан прочный фундамент для преобразования Казахстана в страну, в которой действуют реальные демократические институты, где гарантируются права и свободы граждан. Достигнутые на этом этапе положительные результаты позволили продолжить дальнейшее демократическое развитие Казахстана, обеспечение прав и свобод граждан, вовлечение широких слоев населения в политические преобразования.

Третий этап - с 2001 по 2006 годы - стал убедительным доказательством правоты избранной стратегии. За этот период был обеспечен социально-экономический прорыв и Казахстан стал региональным лидером. Состоялась казахстанская государственность. На повестку дня вышли принципиально более высокие общественные задачи. Современные вызовы и угрозы настоятельно потребовали более динамичной модернизации всей системы социально-экономических и общественно-политических отношений. За эти годы принимались меры по расширению полномочий местных органов, разграничению компетенции между уровнями государственного управления. В практику работы Парламента было введено обсуждение кандидатур членов Правительства на заседаниях профильных парламентских комитетов. В этот период активно обсуждались и вырабатывались рекомендации по вопросам совершенствования законодательства о выборах, политических партиях, СМИ, разграничения полномочий между уровнями государственного управления, совершенствования судебной системы и статуса судей. Все это было сделано в рамках Общенациональной программы политических реформ. Таким образом, этот период развития страны стал одним из самых важных в истории демократии Казахстана" [15].

Как видим, Глава государства подтвердил непосредственную зависимость преобразований в государственной власти с достижениями в экономическом и социальном развитии страны.

Казахстанскими учеными-государствоведами проводится более детальная классификация разновидностей казахстанской формы правления в ходе современного исторического развития.

Например, В.А. Малиновский предлагает четыре таких разновидности в зависимости от статусов Президента Республики, высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Первый этап - "советско-парламентарная республика" - отражен в Законе от 24 апреля 1990 г. "Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР" в формуле: "Главой Казахской Советской Социалистической Республики является Президент Казахской ССР". Второй этап - "советско-президентская республика" - начался с принятия 20 ноября 1990 г. Закона "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР". Ст.144 была изложена в следующей редакции: "Главой Казахской Советской Социалистической Республики, ее высшей исполнительной и распорядительной власти является Президент Казахской ССР". Третий этап - "полупрезидентская республика с усиленным Верховным Советом" - по времени связан с действием Конституции 1993 г. и практическим осуществлением ее норм. В ст.75 записано: "Президент Республики Казахстан является главой государства и возглавляет единую систему исполнительной власти". Четвертый этап - "пятая республика" - период реализации Конституции Республики Казахстан 1995 г. [16, с.33-46].

Существуют и иные подходы к периодизации. Так, А. Бижанов выделяет следующие этапы процесса "президентизации" государственной власти в 1991-1997 гг. 1991-1993 гг. - существование единого Аппарата Президента и Кабинета министров, что подчеркивало статус Президента страны как главы исполнительной власти. 1994-1995 гг. - тенденция дистанцирования Президента Республики Казахстан от чисто управленческих функций, разделения полномочий с Премьер-министром и Кабинетом министров страны. 1995-1996 гг. - правовое оформление "президентского характера системы государственного управления Казахстана, принятие в августе 1995 г. Конституции Республики Казахстан и последующего шлейфа законов, определяющих статус ветвей государственной власти, механизм сдержек и противовесов между ними. С 1997 г. наметился новый этап, когда в связи с конституционным принципом президентского правления объемы полномочий правительства страны начали постепенно оптимизироваться путем определения четкой системы прав и ответственности, подотчетности и подконтрольности главе государства [17, с.89-90].

Важной вехой в становлении местных органов управления республики стало принятие 15 февраля 1991 г. Закона "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР", закрепившего правовые, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления.

Особенности данного этапа заключаются в следующем:

- развитие процессов демократизации в обществе привело к реальному повышению роли местных Советов в решении вопросов развития своих территорий, к попытке разграничить полномочия местных представительных и исполнительных органов. Однако положение о праве Совета рассмотреть любой вопрос местного значения фактически сводил эту попытку разделения на "нет";

- реформированию подверглась система и организационная структура местных Советов: упразднены низовые исполкомы, созданы ревизионные комиссии;

- введение института президента потребовало его увязки с системой местной власти. Президент получил право представлять кандидатуры для избрания председателей областных (Алма-Атинского городского) Советов, освобождать их от должности. Система двоевластия в Советах была ликвидирована путем введения должности заместителя председателя областного Совета - председателя исполкома и совмещения указанных должностей на нижестоящих уровнях;

- демократизация политической системы объективно вела к необходимости разграничения функций партийных и государственных органов. Но сохранившееся до середины 1991 года монопольное положение КПСС на политической арене привело к совмещению должностей председателей Советов и партийных секретарей. Лишь в августе 1991 года такое совмещение было запрещено;

- законодательно была предпринята попытка легитимировать систему местного самоуправления. Местные Советы получили двойной статус - как органов самоуправления и представительных органов государственной власти. Однако реального самоуправления невозможно было достичь в рамках Конституции Казахской ССР 1978 года, поскольку вносимые в нее изменения носили половинчатый характер.

Жесткий курс "шоковой терапии", проведение приватизации и других "рыночных" шагов должны были опираться на сильную исполнительную власть. В этой связи исполкомы были упразднены, а их место заняли главы местных администраций. Назначение и досрочное освобождение их от должности осуществлялось президентом и главами вышестоящих администраций. Независимость в деятельности главы местной администрации достигалась также наделением его собственной компетенцией. Компетенция представительных учреждений заметно сузилась. Они лишились права формировать исполнительные органы, отменять их решения, назначать и освобождать от должности руководителей объектов коммунальной собственности. Была введена норма, запрещающая обеим сторонам вмешиваться в дела друг друга. Реализация этой нормы должна была способствовать воплощению в жизнь принципа разделения властей.

Такая система построения исполнительной власти имела свою логику. Именно в ее руках находилась реализация законов и указов президента, судьба и успех экономической реформы. В отличие от исполкомов у главы администрации стало больше прав, но и больше ответственности. На него возлагалось обеспечение соблюдения законов и указов президента, постановлений своего Совета, охраны общественного порядка, защиты прав и интересов граждан. Он был неподотчетен соответствующему Совету, нес ответственность непосредственно перед главой государства либо главой вышестоящей администрации.

Реорганизация исполнительных органов значительно ослабила местные представительные органы. На сессии Верховного Совета отдельные депутаты даже ставили вопрос об их упразднении.

Принятие 28 января 1993 года первой Конституции РК как независимого государства стало точкой отсчета второго (переходного) этапа в развитии местных органов власти. Глава 15 Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному управлению. Она очертила лишь основы статуса местных органов, определив порядок их избрания и назначения, срок полномочий и общие задачи.

Кризисное состояние местных Советов закончилось их массовым самороспуском в октябре-декабре 1993 года. 9 декабря 1993 года Верховный Совет принял Закон "О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан" и одновременно назначил выборы в местные представительные органы. На этой же сессии, 10 декабря 1993 года Верховный Совет принял Закон "О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан".

Итак, данный этап характеризовался следующими особенностями:

- место Советов заняли новые представительные органы - маслихаты - собрания депутатов, которые создавались не на всех уровнях территориального управления, а только в областях, районах и городах;

- маслихаты не составляли единой иерархической системы, не подчинялись и не были подотчетны вышестоящим представительным органам, имели самостоятельную компетенцию;

- их полномочия могли досрочно прекращаться Верховным Советом. Претерпела изменения организационная структура местного представительного органа: функции его председателя были разделены между председателем сессии (действовавшим на общественных началах) и секретарем маслихата (работавшим на постоянной основе); введена должность освобожденного председателя ревизионной комиссии;

- местные исполнительные органы формировались строго по вертикали, независимо от представительных учреждений, входили в единую систему исполнительной власти; им было передано большинство полномочий на местах. В то же время сохранялась их подконтрольность местным представительным органам по ряду вопросов.

Третий этап в развитии органов местного государственного управления начался 30 августа 1995 года с принятием новой Конституции РК, VIII раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению. Особенности конституционного регулирования данных вопросов заключаются в следующем.

Конституция определяет основы местного государственного управления, к которому отнесены местные представительные и исполнительные органы, а также основы организации местного самоуправления, функционирующего параллельно с системой местного государственного управления. Раскрыты социальная роль и функции местных представительных органов как выразителей воли населения административно-территориальных единиц. В то же время учет в их деятельности общегосударственных интересов указывает на взаимосвязь маслихатов с центральными государственными органами, недопустимость проявления местнических тенденций.

Конституция закрепила назначение, основные функции и полномочия местных исполнительных органов. На первый план в их деятельности выдвигается реализация общегосударственной политики, которую они должны осуществлять "в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий". Место главы местной администрации занял аким - представитель не только Президента, но и Правительства.

Для акимов установлен вертикальный порядок назначения и освобождения от должности. Президент по представлению Премьер-министра назначает акимов областей, города республиканского значения и столицы. Введено положение о прекращении полномочий последних при вступлении в должность вновь избранного Президента, что указывает на их статус как политических госслужащих. Акимы других административно-территориальных единиц могут назначаться или избираться на должность в порядке, определяемом президентом.

Закреплены элементы системы сдержек и противовесов между местными органами власти. На конституционный уровень возведена норма о возможности выражения недоверия акиму со стороны маслихата и постановки вопроса о его освобождении от должности перед президентом либо вышестоящим акимом. С другой стороны, проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения акима. Современный этап в правовом регулировании местного управления характеризуется расширением функций органов местного управления, повышения их ответственности за состояние дел на своей территории, постепенного перехода к местному самоуправлению.

Законом РК от 11 мая 2004 года внесены изменения и дополнения в Закон о местном государственном управлении. Они коснулись трех блоков вопросов: компетенции местных представительных и исполнительных органов, организации их работы и статуса депутатов и должностных лиц органов местного государственного управления.

Подводя итог формированию местных исполнительных органов в Республике Казахстан до мая 2007 г., следует отметить, что данный процесс далеко не завершен. Многие вопросы остались нерешенными. По-прежнему маслихаты не имеют реальных рычагов контроля за исполнительными органами, и это не позволяет оказывать им действенное влияние на острые региональные проблемы. Они отстранены от решения наиболее важных и принципиальных вопросов местного значения. Не вполне увязана система местных органов государственного управления с системой местного самоуправления, основы которого провозглашаются Конституцией РК. Все это требует пристального внимания к дальнейшему совершенствованию статуса местных исполнительных органов, поиска наиболее оптимальных моделей власти на местном уровне [18, с.31-38].

На снятие большинства проблем направлены изменения Конституции, внесенные законом от 21 мая 2007 г. Принципиальное новшество внесено в п.2 ст. 89 о возможности осуществления права граждан на местное самоуправление, наряду с другими органами, также и через маслихаты, а также о возможности делегирования органам самоуправления государственных функций. Данная новелла повлекла необходимость внесения изменений и дополнений в Закон о местном государственном управлении, который ныне именуется Законом "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан".

Таким образом, современная история строительства независимой государственности подтверждает общий вывод о том, что конструкция исполнительной ветви власти в ее функциональных, институциональных, территориальных, государственных (или самоуправленческих) и организационно-правовых составляющих самым непосредственным образом в целом зависит от эволюции общественного строя; уровня и прочности утверждения Республики Казахстан в качестве демократического, социального и правового государства; снятия и присутствия различных рисков в области внутренней и внешней политики, проявлений глобализации; социальной психологии населения, а также восприятия новых направлений развития конституционно-правовой, экономической, политологической науками и способности политической элиты проводить их в жизнь.

2. Система исполнительных органов республики казахстан: современное состояние и направления совершенствования

2.1 Исполнительные органы в Республике Казахстан и система исполнительной власти: общие понятия и подходы

Значение государственных органов единой системы исполнительной власти исключительно велико в формировании и обеспечении единого правового пространства унитарного Казахстана в силу следующих причин:

- именно органы исполнительной власти являются наиболее многочисленной ветвью государственного механизма;

- на деятельность центральных и местных исполнительных органов приходится более 90 процентов издаваемых нормативных правовых актов, причем большая часть из них носит оперативный, каждодневный характер, по существу формируя правовую систему страны;

- именно исполнительные органы выступают в роли основных правоприменителей;

- центральные и местные исполнительные органы представляют собой особую разновидность государственных органов, на которую государством возложены функции по организации и контролю единого правового пространства Казахстана. Эту важную деталь очень точно подметил Т.С. Донаков: "Прежде всего управленческое предназначение административно-территориальных единиц позволяет не допустить государственно-властного, управленческого плюрализма, благодаря чему исполнительная власть беспрепятственно реализует общегосударственную политику" [19, с. 87];

- к сожалению, именно исполнительные органы являются основными нарушителями правовых норм. В числе актов, опротестованных прокурорами или признанных судами не соответствующими законам, около 95 процентов - решения исполнительных органов.

Система органов исполнительной власти в настоящее время включает органы государственного управления общей и специальной компетенции. Понятие "органы государственного управления" в данном случае тождественно понятию "органы исполнительной власти" или "исполнительные органы".

В.С. Пронина, напротив, к органам исполнительной власти относит лишь органы общей компетенции и выделяет внутри института исполнительной власти две системы органов: а) система органов исполнительной власти; б) система органов государственного управления [20, с.72].

Ю.М. Козлов, аргументируя свою точку зрения, отмечает, что только органы общей компетенции являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья управленческой системы (министерства, ведомства, отделы, управления) весьма непостоянны, изменчивы. По сути, они представляют собой ту или иную степень оснащенности субъектов исполнительной власти механизмом, который позволяет обеспечить процесс исполнения с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей [21, с.9].

Кроме того, система исполнительной власти охватывает разные уровни управления: общегосударственный (республиканский), региональный (областной) и местный (районный, городской, сельский). В федеративных государствах структура исполнительной власти еще более многоуровневая, ибо включает еще управление на уровне государственного образования - субъекта федерации.

Аналогичный подход к употреблению понятия "органы исполнительной власти" демонстрирует и Конституция РК. В соответствии с п. 1 ст. 64 "Правительство... возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью". Согласно п. 1 ст. 87 местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан.

Президент РК, реализуя свои конституционные полномочия, осуществляет меры по оптимизации функционирования государственных органов, в частности системы исполнительных органов. Принятые решения можно условно подразделить на следующие группы:

- цель которых - отладить систему исполнительной власти в целом;

- затрагивающие функционирование отдельных сфер общественной жизни;

- посвященные образованию, реорганизации и упразднению отдельных органов государственного управления;

- акты индивидуального характера, о назначении на должность или освобождении от должности конкретных лиц - руководителей соответствующих структур.

В целом на систему казахстанской исполнительной ветви власти оказывают непосредственное влияние следующие факторы:

- особенности президентской формы правления Республики Казахстан, которой обусловлены действенные полномочия Президента Республики по конструированию системы исполнительной ветви власти, учреждению и прекращению деятельности конкретных ее органов;

- существование в определенном отрыве от системы исполнительной власти действующих в некотором обособлении от нее органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики в области финансов, банковской деятельности, государственного бюджета, функционирования государственной службы, борьбы с экономической и коррупционной преступностью и др. Неясность сохраняется и в вопросе вхождения акимов всех уровней в исполнительную ветвь власти;

- некоторыми особенностями министерств иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции;

- вхождение Казахстана в мировые экономические процессы, в том числе в международные организации, что влечет передачу отдельных полномочий казахстанских исполнительных органов наднациональным органам (например, при создании Таможенного Союза Беларусью, Казахстаном и Россией);

- переживаемый страной период всесторонней модернизации, на который накладываются ситуации мирового финансового кризиса, возникновения новых рисков, формирование информационного общества, развитие нанотехнологий, проблемы с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, охраной окружающей среды, председательство Казахстана в ОБСЕ и др.;

- трансформация государственных функций, применение мягких методов управления взамен жестких, децентрализация и деконцентрация государственной власти с передачей определенных направлений и видов деятельности органов исполнительной власти в разряд государственных услуг с дальнейшей передачей их в конкурирующий сектор;

- соответственно меняются и характеристики государственного органа исполнительной власти, отдельные традиционные полномочия переходят от государственных органов к государственным предприятиям, функциями и полномочиями государственных органов наделяются военизированные организации.

Перечисленные факторы, оказывающие в определенной степени дестабилизирующее влияние на целостность системы исполнительной ветви власти, требуют внимательного анализа и разработки конкретных рекомендаций ученых-конституционалистов и административистов.

Центральным вопросом системы исполнительной ветви государственной власти является понятие "исполнительный орган". На его освещении остановимся несколько подробнее.

Исполнительный орган - особый вид органов государства. Он обладает всеми признаками госоргана:

- организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;

- выполняющий государственные функции;

- наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций, граждан;

- выступающий в правоотношениях от своего имени;

- его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.

Исполнительный орган - это:

1) органичная часть системы исполнительной ветви власти, и вне ее он функционировать не может;

2) как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РК, акимом области (Астаны, Алматы). В свою очередь, руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет (или она проявляется в иных формах). Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры;

3) в постоянно действующих исполнительных органах имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти Республики Казахстан и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории А, В, С. В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом-коллективом, есть органы, состоящие из одного человека. Представляется, что здесь единоличие смешивается с единоначалием. Президент Республики, аким, как и министр, начальник РОВД, осуществляют единоначалие, но им подчинены, непосредственно под их руководством работают помощники, референты, заместители и др. Министр возглавляет министерство, аким - акимат;

4) исполнительные органы осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РК, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров;

5) для этого они наделены государственной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (области, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Государственная власть - инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях;

6) главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это - обязательное условие функционирования, а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем исполнения законов, актов правосудия.

Таким образом, орган исполнительной власти есть органичная часть исполнительной власти; образуется Президентом РК или вышестоящим исполнительным органом и подчиняется ему; является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность; осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность; имеет административную власть; цель и главный принцип его деятельности - эффективность; обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени; его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

Исходя из изложенного выше перечня характеристик органа исполнительной власти, проведен комплексный анализ организационно-правовых основ функционирования исследуемых органов, который позволил сгруппировать следующие проблемные моменты.

1. Типология органов исполнительной власти. Имея в виду разнообразие сфер и отраслей управления, нет оснований для сомнений относительно необходимости различных видов органов исполнительной власти, действующих на республиканском уровне. Наиболее сложной проблемой в этой связи является определение целей, функций и полномочий каждого из таких видов с учетом его места и роли в государственном регулировании экономических и социальных процессов. Этот вопрос требует решения.

В настоящее время в систему органов исполнительной власти входят: министерства, государственные комитеты, агентства. Научно обоснованные критерии определения специфики этого набора органов исполнительной власти отсутствуют. Нет четкой градации органов исполнительной власти, которая бы основывалась на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на регулируемые (или управляемые) объекты.

При анализе нынешнего определения системы органов исполнительной власти прослеживается явная недооценка интересов и задач государственной политики в сферах управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение соответствующего органа исполнительной власти. При определении вида органа исполнительной власти не всегда учитываются объективные критерии государственного регулирования в отрасли или сфере управления, либо выполнения регулятивных, координационных, аналитических, надзорных или контрольных функций.

Каждый орган исполнительной власти должен иметь свой четкий и определенный правовой статус: министерство - это одно, комитет - это другое, агентство - третье и т.д. И этот его видовой статус должен зависеть только от одного фактора - характера и объема выполняемых функций и полномочий.

Закрепление строгой типологии органов, образующих систему органов исполнительной власти, позволит:

- обоснованно, на четких основаниях разграничить министерства, государственные комитеты, агентства;

- обоснованно проводить реорганизацию органов исполнительной власти с учетом новых задач государства, минимизируя при этом роль субъективного фактора.

Но главный смысл закрепления типологии органов исполнительной власти состоит в том, чтобы в точном соответствии с Конституцией РК опорными элементами исполнительной власти наконец стали министерства во главе с Правительством Республики Казахстан, политически и юридически ответственные за точное и неуклонное исполнение законов в порученной сфере.

2. Определение индивидуального правового статуса органа исполнительной власти. Наряду с установлением общих видовых параметров органов исполнительной власти важное значение имеет определение правового статуса каждого конкретного органа в принимаемом в установленном порядке положении о нем, являющемся правовым нормативным актом.

Анализ принятых в течение 2000-2006 гг. положений о центральных органах исполнительной власти обнаруживает серьезные недостатки в определении их правового статуса. При определении вида органа исполнительной власти не всегда учитываются объективные критерии управления отраслью либо выполнение регулятивных, координационных, аналитических, надзорных и контрольных функций.

Исходя из полномочий Правительства РК и с учетом того, что министерства и иные центральные органы исполнительной власти подчинены Правительству РК и ответственны перед ним, в положениях об этих органах должны развиваться, уточняться и конкретизироваться базовые полномочия Правительства РК. Однако во многих положениях можно констатировать, с одной стороны, недостаточную и неясную конкретизацию функций Правительства РК, их "провисание" в отдельных случаях, а с другой - закрепление излишних, непонятно откуда взявшихся функций. Имеются случаи дублирования функций Правительства РК и министерств. Нередко в положениях дублируются функции и полномочия соответствующих органов исполнительной власти. В этом можно убедиться, сравнивая, например, положения о Министерстве внутренних дел РК и о Министерстве юстиции РК, и др.

При определении функций во многих случаях акцентируется внимание на второстепенных деталях исполнительской деятельности. В то же время некоторые важные функции не получают адекватного отражения. Так, в положениях неоправданно минимально закрепляются аналитические функции, выработка и реализация политики, прогнозирование в соответствующей сфере.

Деятельность органов исполнительной власти осложняется обремененностью не только излишними функциями, но и собственностью. Мировой опыт свидетельствует о необходимости освобождения органов исполнительной власти от функций хозяйствующего субъекта. Вполне очевидно, что такими излишними функциями являются функции обслуживания и обеспечения деятельности самих этих органов власти. Эти функции необходимо выводить из "поля" государственных функций. Во всех странах подобного рода функции осуществляются на коммерческих началах. И мы, коль стали на этот путь, должны осуществление функций обслуживания и обеспечения деятельности органов исполнительной власти переводить на коммерческие начала. Это позволит существенно экономить расходы на содержание государственного аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций[22].

Общеизвестен тот факт, что в целом управленческий аппарат в стране с каждым годом увеличивается, вовлекая все большее число государственных служащих и управленческого персонала, содержание которых осуществляется за счет соответствующего бюджета. Многолетняя практика механического сокращения работников государственного аппарата показывает, что такой метод не дает стабильных положительных результатов. Нужен иной метод - сквозной сопоставительный анализ функций и полномочий Правительства РК и других органов исполнительной власти в "общих" или "смежных" сферах деятельности, с тем чтобы исключить дублирующие функции и однородные предметы ведения из компетенции различных органов, в том числе однородных контрольных и надзорных полномочий в сфере административной юрисдикции.

3. Принцип "трех определений" в регламентации правового статуса министерств. При проектировании органов исполнительной власти должно учитываться одновременно и во взаимоувязке большое число факторов политического, экономического, организационного и иного порядка, а затем уже "отработанный" проект организации министерства юридически закрепляется соответствующими правовыми нормами. Без юристов-административистов такого рода вопросы решать нельзя, а в их числе есть также вопросы, которые надлежит решать исключительно специалистам в области административного права. Что это за вопросы? Они хорошо известны административистам и обозначаются условным понятием "три определения", включающим в себя функции, структуру и полномочия органа.

Одним из ключевых элементов, вокруг которого строится вся система министерства или иного органа исполнительной власти, являются их функции.

Исходя из функций, установленной структуры органа и с учетом предоставленных полномочий должно осуществляться учреждение должностей, для которых разрабатываются должностные инструкции, определяются служебные обязанности, а также четко формулируются требования компетентности, необходимые для назначения на соответствующую должность.

Именно в такой последовательности заключается принципиальное отличие существующего порядка формирования структуры и кадрового состава министерств, оптимального, когда основная мотивация учреждения той или иной должности строится вокруг человека, а не вокруг функции органа.

4. Функции территориальных органов исполнительной власти. Территориальные органы исполнительной власти встроены в общую систему государственной исполнительной власти страны. Но акимы областей самостоятельно определяют их функции, структуру и полномочия.

Это департаменты и управления в рамках областей или города. Они подчиняются соответствующему акиму и выполняют управленческие, регулятивные, контрольные и другие функции в порученной сфере.

Как правило, в положениях о министерствах ничего не говорится о взаимосвязи их функций с функциями местных исполнительных органов, а они должны руководствоваться в своей деятельности - наравне с другими нормативными актами - приказами, инструктивными документами соответствующих министерств.

Таким образом, взаимоотношения территориальных органов исполнительной власти с центральными исполнительными органами нарушены, и можно даже сказать, что их не существует. Но бесспорно, что функциональное соотношение существует, поскольку несомненна не только схожесть, одинаковость функций, выполняемых на разных уровнях исполнительной вертикали, но и то, что это взаимодополняющие и уточняющие функции. Поэтому в системе исполнительной власти не может быть разрыва или непрочных связей. Существует необходимость постоянного, эффективного взаимодействия центральных исполнительных органов и ее территориальных подразделений. В этом смысл государственного требования об укреплении "вертикали исполнительной власти".

5. Территориальные органы исполнительной власти. Ни в Конституции РК, ни в текущем законодательстве нет четких правовых оснований и критериев создания и размещения территориальных структур органов исполнительной власти. Практически правовой статус территориальных органов определяется в положениях о соответствующих органах исполнительной власти. В результате в разных министерствах и ведомствах существуют собственные критерии создания и размещения своих периферийных служб и разными являются их виды: департамент, управление, служба, инспекция, представительство и т.д.

Таким образом, сложилась настоятельная необходимость выработки единого понимания исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и системы органов исполнительной власти в целом. Однако, чтобы обозначить пределы полномочий исполнительной власти, первоначально необходимо знать, какие органы к ней относятся.

2.2 Место и роль Президента Республики Казахстан в системе исполнительной ветви власти страны

Разработка эффективных систем и структур управления требует углубленного анализа сущностных связей, работающих в механизме организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, наметить правильные пути рационализации этих органов.

Согласно Конституции РК Президент Республики является главой государства и его высшим должностным лицом. В соответствии со ст.40 действующего Основного Закона Президент РК определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представление Республики Казахстан внутри страны и в международных отношениях; является символом и гарантом единства народа и государственной власти и обеспечивает незыблемость Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом.

Указанные положения закреплены также в Конституционном законе "О Президенте Республики Казахстан".

Не имея возможности подробно анализировать данный вопрос, назовем основные теоретические подходы относительно размещения Президента РК (а также вообще главы государства в условиях смешанной республики, например, Франции, России) в единой и разделенной государственной власти.

Высказываются мнения о том, что Президент:

1) входит в исполнительную ветвь власти (например, наиболее последовательный сторонник этой позиции казахстанский ученый В.А. Малиновский, а также российские ученые М.В. Баглай, С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев [26, с.105-137; 27, с.340; 28, с.13]. В.А. Малиновский убежден в том, что в Казахстане, по аналогии с Францией, существует "бицефальная", то есть "двуглавая" исполнительная власть, вершину которой венчает Президент РК.

2) является политической фигурой, равноудаленной от всех ветвей власти и возвышающейся над ними (например, казахстанские государствоведы Ж.Н. Баишев, Т.С. Донаков, А.К. Котов). Сторонники подхода "Президент - над ветвями власти" [23; 24; 25] основывают свои выводы на том, что возложение на главу государства функции политической координации и политического арбитража исключает пребывание координатора и арбитра в одной из ветвей власти;

3) вторая позиция получает свое логическое завершение в концепции существования наряду с тремя традиционными ветвями власти также самостоятельной президентской власти, - концепции, которая в последние годы находит все больше сторонников (например, казахстанские ученые Б.А. Майлыбаев и А.А. Матюхин, российские ученые Г.Н. Чеботарев и Г.В. Дёгтев). Действительно, этот подход имеет свои плюсы, позволяет сосредоточить внимание на организационных компонентах института президентуры.

Представляется более обоснованной и имеющей перспективу в научном плане позицию о существовании в Казахстане самостоятельной президентской власти, поскольку:

- во-первых, в функциональном отношении за Президентом Республики Конституцией РК 1995 г. закреплена своя собственная сфера осуществления государственной власти (обеспечение принципа единства государственной власти, единства народа и государственной власти);

- во-вторых, данная собственная сфера конкретизируется по ряду устойчивых направлений - конституционных функциях, закрепленных в статье 40 Основного закона (представительстве народа и государства, политической координации, политического контроля);

- в-третьих, соответствующий функциям набор персональных полномочий и гарантий их осуществления;

- в-четвертых, соответствующий функциям и полномочиям институциональный механизм их осуществления, в целом предусмотренный Конституцией РК 1995 г., и включающий не только сам "основной орган" - Президента РК, но и иные государственные органы и институции (Администрацию Президента, должность Государственного секретаря РК, консультативно-совещательные органы при Главе государства (и иные, которые в своей совокупности В.А. Малиновский именует "управленческим механизмом" Главы государства).

Действительно, Конституцией РК непосредственно не поименована президентская власть в качестве одной из ветвей государственной власти. Однако это вовсе не означает, к примеру, бесперспективности постановки в теории конституционного права вопроса о контрольной ветви власти, об избирательной ветви власти и других.

Для подтверждения своей позиции проанализируем полномочия Президента РК в традиционной сфере деятельности органов исполнительной власти и непосредственно по отношению к ним.

Согласно ст. 10 Конституционного закона о Президенте РК, Глава государства обладает следующими полномочиями в отношении Правительства:

1) с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-министра Республики, освобождает его от должности;

2) по представлению Премьер-министра, вносимому в десятидневный срок после его назначения, определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства;

3) принимает присягу членов Правительства;

4) регулярно заслушивает доклад Премьер-министра об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях, в ходе которого Премьер-министр отчитывается о работе Правительства;

5) по представлению Премьер-министра утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;

6) председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;

7) поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента;

8) отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики;

9) принимает решения по отставке, заявленной Правительством и любым его членом, если они считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них функций, либо если Мажилис Парламента или Парламент выразил вотум недоверия Правительству, а также по отставке, заявленной членом Правительства, не согласным с проводимой Правительством политикой или не проводящим ее;

10) в десятидневный срок принимает или отклоняет отставку, заявленную Правительством или любым его членом;

11) при отклонении отставки Правительства или его члена поручает им дальнейшее осуществление их обязанностей;

12) вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства, освобождении от должности Премьер-министра и любого члена Правительства;

13) своими актами вправе возлагать на Правительство осуществление исполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами Республики;

14) дает законодательные поручения Правительству Республики.

Достаточно весомы полномочия Главы государства в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства (ст. 8 Конституционного закона "О Президенте Республики Казахстан") и в области внешней политики (ст. 7 этого же конституционного закона) [29].

Аналогичная роль главы государства в большей мере свойственна полупрезидентским и парламентарным республикам. Вместе с тем многие полномочия Президента РК, который, хотя формально и не является главой исполнительной власти, настолько активно влияет на формирование и деятельность органов исполнительной власти (например, Правительства, республиканских и местных органов государственного управления), что можно сделать вывод о доминирующем положении Президента в структуре государственной власти, которое характерно для президентских и суперпрезидентских республик. При этом не следует забывать о государственных органах, подчиненных и подотчетных непосредственно Президенту (Администрация Президента, Управление делами Президента и др.), многие из которых по своей компетенции сравнимы с органами исполнительной власти. Законом РК от 21 мая 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" они получили конституционный статус. Все это приводит к мысли о необходимости устранения противоречий и пробелов как в Основном Законе, так и, соответственно, в текущем законодательстве.

Именно конституционные функции и полномочия Президента РК составляют материальную основу для осуществления реального влияния на эффективность функционирования исполнительной ветви власти как с позиций определения основных направлений деятельности исполнительных органов, так и используемых ими форм и методов деятельности. В адресованных народу Казахстана ежегодных посланиях Глава государства концентрирует внимание на проблемах, которые предстоит решать государству и обществу в предстоящем году. При этом чаще всего Правительство и исполнительные органы определяются исполнителями конкретных поручений. Вместе с тем, целый ряд актов и выступлений Главы государства посвящены именно совершенствованию организации и деятельности системы исполнительной власти.

Приведем наиболее концентрированные современные примеры, имеющие глубоко методологическое значение для настоящего исследования.

В Стратегии "Казахстан-2030" Главой государства одним из основных приоритетов было определено формирование компактного и профессионального Правительства. Именно поэтому Президент Республики инициировал административную реформу. В качестве конкретных подходов и дальнейших мер по модернизации государственного управления были представлены следующие.

При модернизации государственного управления оно будет выстраиваться в качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта.

Для модернизации государственного управления Правительству было поручено осуществить меры по: 1) совершенствованию структуры государственных органов; 2) увеличению зарплаты государственных служащих с привязкой ее к конкретным результатам труда; 3) достижению высокого качества государственных услуг; 4) внедрению рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе; 5) повышению стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата; 6) снижению коррупции; 7) а также по формированию и укреплению позитивного имиджа государственной службы.

По первому направлению Правительство должно сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья. Должна быть обеспечена комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений. Число политических госслужащих будет также сокращено. Функциональный анализ с целью исключения дублирования функций между центральными государственными органами, подведомственными территориальными подразделениями и местными исполнительными органами, должен проводиться Правительством регулярно, а не от случая к случаю. По итогам такого анализа должны приниматься соответствующие решения по совершенствованию структуры государственных органов и сокращению государственного аппарата.

За министерствами должны быть закреплены функции по выработке политики и контролю за ее реализацией, принятию политических решений, нормотворческой деятельности, координации деятельности комитетов. В свою очередь, комитеты министерств должны самостоятельно заниматься реализацией политики и осуществлять контрольные и надзорные функции. Для повышения регулирующих функций министерств и ведомств, акиматов должны быть усилены их полномочия и самостоятельность в принятии управленческих решений. Необходимо определиться со статусом и полномочиями агентств, не входящих в состав Правительства, их ролью в системе государственного управления.

...