1. в совершенствовании деятельности маслихатов, в уточнении их компетенции, в совершенствовании порядка формирования маслихатов;

2. в тесном взаимодействии маслихатов и акиматов в реализации положений Конституции и законов, в реализации государственных программ, программ развития территории, в реализации принятых решений и других актов местного самоуправления;

3. в тесном взаимодеийствии маслихатов, акиматов, акимов и населения в становлении и развитии других элементов системы местного самоуправления: местного референдума, опроса местного населения, собраний и сходов граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, отзыва депутата и выборного должностного лица местного самоуправления и других институтов.

После определения позиций по вопросу о соотношении местного государственного управления и самоуправления предметно осветим организацию исполнительной власти на местном уровне.

В соответствии с Конституцией РК система местных исполнительных органов основана на принципах, обеспечивающих централизацию власти и предоставляющих небольшие полномочия для принятия решений на местном уровне. Это четко сформулировано в п.1 ст.87, в которой излагается следующее: "Местные исполнительные органы являются частью единой системы исполнительных органов Республики Казахстан и обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в соответствии с интересами и потребностями развития соответствующей территории".

В соответствии с Законом местном государственном управлении (Законом РК от 9 февраля 2009 г. данный Закон переименован в Закон РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан") местным исполнительным органом является акимат - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории.

При этом следует иметь в виду, что аким области, города или района в соответствии с Конституцией страны является представителем Президента Республики и Правительства, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Особо подчеркнем, что ни в Конституции, ни в Законе о местном государственном управлении и самоуправлении, ни в каком-либо ином нормативном правовом акте не определена властная принадлежность акима. По набору функций и полномочий аким является единоличным органом исполнительной власти. Тем не менее, законодательное определение его в качестве представителя Президента ставит его в некоторое обособленное положение от исполнительной ветви и, следовательно, от акимата, входящего в единую систему исполнительных органов. Складывается в значительной степени парадоксальная ситуация, в которой орган одной ветви власти (к примеру, президентской), возглавляет орган другой, пусть и "родственной", ветви власти. Более того, такое разночтение влечет сложности в вопросах ответственности акима и "его" акимата за акты, действия или бездействие. Полагаем, что данный принципиальный вопрос необходимо разрешить в отдельном законе о системе исполнительной власти в Республике Казахстан.

На территории области, города или района могут параллельно функционировать исполнительные органы, создаваемые соответствующим акимом, финансируемые из местного бюджета и осуществляющие отдельные функции местного госуправления, а также структурные подразделения центрального исполнительного органа, осуществляющие в пределах соответствующей административно-территориальной единицы функции центрального исполнительного органа.

Система местных исполнительных органов производна от административно-территориального деления страны.

Административное деление Республики Казахстан включает в себя несколько территориальных уровней государственного управления (в нисходящем порядке): область - город - район - поселок - сельский округ - село.

В настоящее время республика состоит из 14 областей в качестве крупных административно-территориальных единиц (раньше их было 19). В соответствии с Законом об административно-территориальном устройстве [44] Президент Республики пользуется основной прерогативой по созданию и упразднению областей, изменению границ областей и крупных городов, созданию и переносу областных центров, изменению статуса городов и их переименованию. Он принимает решения после рассмотрения соответствующих предложений, разработанных Правительством. Согласно данному Закону местные исполнительные и представительные органы путем совместного решения представляют свои предложения об изменении статуса и границ местных территорий в республиканские органы.

Как отмечалось ранее, Конституция предусматривает единую и централизованную систему государственного управления по всей стране, обеспечивающую верховенство власти центра над регионами. В свою очередь, такой центризм в сочетании с подавляющим преобладанием власти Президента и республиканских органов ведет к аналогичному преобладанию роли исполнительной власти (акимов/акиматов) над представительной (маслихат) практически на всех уровнях. Таким образом, в этом отношении баланс власти является симметричным и распространяется в направлении сверху вниз.

В соответствии с Конституцией РК и принятом в 2001 году Законом "О местном государственном управлении" [45], каждый глава областной администрации (областной аким) является назначенцем, а, следовательно, и агентом, правительства (Премьер-министра) и Президента Республики. В соответствии со ст.87 Конституции РК "Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, который является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан". В этом отношении областные акимы в конечном итоге отчитываются перед Президентом и, таким образом, имеют ограниченную подотчетность перед маслихатами или населением.

В целях либерализации данного положения, во-первых, в соответствии с указом Президента Республики уже несколько лет подряд проходят отчеты акимов перед населением; во-вторых, исходя из Закона РК от 21 мая 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются Президентом Республики с согласия маслихатов, соответственно, областей, городов республиканского значения и столицы. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Главой государства. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности.

Областной аким выбирает заместителей, которые, в соответствии с Законом, подлежат утверждению соответствующим маслихатом. Они представляют старшее руководящее звено областного исполнительного органа и в сочетании с профессиональными работниками местной государственной службы составляют областной акимат (также называемый аппаратом акима).

Областной аким имеет полномочия и несет ответственность в области исполнения общегосударственной политики на местах. Кроме того, он обладает прерогативой согласования деятельности местных управлений республиканских органов и нижестоящих акимов.

Согласно статье 29 поименованного Закона, аким области (города республиканского значения, столицы) в соответствии с законодательством:

1) представляет интересы области (города республиканского значения, столицы) во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;

2) вправе вносить руководителям центральных исполнительных органов представление о деятельности территориального подразделения центрального государственного органа в части исполнения им законов, актов Президента РК и Правительства, актов акима и акимата области. При неустранении территориальным подразделением центрального государственного органа недостатков в работе в части исполнения законов, актов Президента Республики и Правительства аким области вправе вносить соответствующее заключение Президенту Республики и Правительству;

3) вносит Президенту Республики представление о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий соответствующим лицам;

4) вносит в соответствующий маслихат представление на присвоение звания "Почетный гражданин области (города)";

5) назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц:

- заместителей акима области (города республиканского значения, столицы);

- руководителя аппарата акима области (города республиканского значения, столицы) и руководителей его структурных подразделений;

- руководителей исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета;

- решает вопросы применения к руководителям исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета, а также к акимам районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) мер дисциплинарной ответственности;

- координирует работу районных (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) акиматов и акимов;

- взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице);

- вносит на утверждение соответствующих маслихатов схемы управления административно-территориальной единицей;

- представляет персональные составы консультативно-совещательных органов по вопросам межведомственного характера на утверждение в маслихат;

6) в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации;

7) участвует в подписании контрактов, а также в контроле за их исполнением наравне с уполномоченным государственным органом РК по вопросам приватизации, аренды, продажи предприятий, месторождений и других объектов государственной собственности.

Что касается областного акимата, то это главный участник процесса разработки и реализации местных программ социально-экономического развития и бюджетного процесса под общим руководством акима, а также процесса управления областной коммунальной собственностью. В отличие от акима акимат отчитывается перед соответствующим маслихатом.

В соответствии со ст.27 акимат области (города республиканского значения, столицы) имеет следующие полномочия:

1) разрабатывает и одобряет прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров и представляет на утверждение маслихата планы, экономические и социальные программы развития области (города республиканского значения, столицы), и обеспечивает их исполнение;

2) представляет проект областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы в соответствующий маслихат;

3) представляет в соответствующий маслихат годовой отчет об исполнении областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы;

4) принимает постановление о реализации решения областного маслихата и маслихатов города республиканского значения, столицы о соответствующих бюджетах на соответствующий финансовый год;

5) утверждает стратегический план исполнительного органа, финансируемого из областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы;

осуществляет также другие предусмотренные законом полномочия (всего 42 подпункта данной статьи).

Такое распределение полномочий и ответственности между указанными органами аналогично и на уровне города и района. В соответствии со ст. 32 Закона акимы городов и районов "либо назначаются либо избираются и увольняются в соответствии с решением Президента". В реальности и в соответствии с положениями о государственной службе большинство акимов этого уровня назначаются соответствующим областным акимом при согласовании кандидатур с Президентом (или руководителем администрации Президента) и Премьер-министром. Что касается их подотчетности, то все они отчитываются перед соответствующим областным акимом, Правительством и Президентом и, таким образом, обладают ограниченной подотчетностью перед соответствующими маслихатами. Однако, опять же, кандидатуры на замещение старших руководящих должностей в акимате города или района, теперь также подлежит утверждению соответствующим маслихатом.

Акимы городов, сельских районов, сел, а также городских районов выступают в качестве государственных чиновников от имени соответствующего акимата района (города). Они несут ответственность за обеспечение основных коммунальных услуг, помимо обязанностей, делегированных им акимами вышестоящих уровней. К примеру, аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа в соответствии со статьей 35 Закона:

1) является должностным лицом соответствующего районного (городского) акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы и без доверенности выступает от его имени во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;

2) рассматривает обращения, заявления, жалобы граждан, принимает меры по защите прав и свобод граждан;

3) содействует сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет;

4) разрабатывает и вносит в вышестоящий акимат для утверждения соответствующим маслихатом бюджетные программы, администратором которых выступает аппарат акима;

5) содействует исполнению гражданами и юридическими лицами норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;

осуществляет другие предусмотренные законом правомочия (всего 22 подпункта данной статьи).

Реальный процесс определения политики на местном уровне государственного управления в Казахстане заслуживает особого изучения, поскольку до сих пор данный вопрос не являлся предметом специального внимания исследователей.

Однако необходимо отметить следующие отличительные факторы, которые предваряют большинство возможных сценариев процесса определения местной политики: описанный правовой статус местных исполнительных и представительных органов; преобладающая власть республиканских органов в отношении того, как работают местные органы.

В частности, предполагается, что акимы/акиматы должны руководить всем процессом определения политики: определение местных приоритетов; инициирование и разработка важных социально-экономических программ, финансируемых за счет местного бюджета; выработка и представление проектов местных бюджетов; разработка планов мероприятий по реализации местных проектов развития.

Законодательно постоянным комитетам маслихатов не воспрещается представлять собственные предложения по вопросам местной политики. Однако, как было сказано ранее, отсутствие необходимого финансирования и право вето акима зачастую выступает препятствием для таких инициатив. С другой стороны, маслихат уполномочен рассматривать и утверждать или отклонять планы и проекты бюджетов, предлагаемых акимом. Кроме того, как отмечалось ранее, аким имеет право наложения вето на проекты решений маслихатов, предусматривающих сокращение поступлений или увеличение расходов местного бюджета[46].

Закон не проясняет двусмысленности, связанной с источниками финансирования деятельности маслихатов. В реальности финансирование деятельности маслихатов за счет местного бюджета, управляемого акиматами, создает финансовую зависимость маслихатов, что может значительно ослабить их независимость. Другим показателем потенциальных стеснений являются ограничения, наложенные на размер аппарата маслихатов, который в настоящее время определен на уровне соотношения 7:1, что означает, что количество вспомогательного персонала не может превышать 1:7 от общего количества депутатов местного маслихата (ранее данное соотношение равнялось 10:1). Учитывая установленный размер маслихатов различных уровней (область - 50, город - 30, район - 15 человек), можно представить, как указанное соотношение может ограничить реальные возможности маслихатов в институциональных и операционных аспектах.

Таким образом, преобладающая роль акима и, в конечном счете, Правительства в бюджетных вопросах остается наиболее серьезным препятствием для усиления участия маслихатов в процессе определения местной государственной политики. И на самом деле, большинство областей страдают от нехватки бюджетных доходов и зависят от трансфертов из республиканского бюджета. В свою очередь, местные бюджеты подлежат утверждению областным акиматом и тоже зависят от трансфертов (субвенций) из областного бюджета.

В целом бюджетные полномочия республиканских органов и их политических назначаемых лиц (акимов) оказывают большое влияние на разграничение функций акимов/акиматов и маслихатов в процессе определения политики. Не удивительно, что акиматы почти всегда с успехом проводят свои программы, приоритеты, планы и проекты бюджетов[47].

Тем не менее, беседы с депутатами маслихатов выявляют усиление роли и политического веса маслихатов, которые активно и регулярно взаимодействуют с акимами/акиматами по важным вопросам государственной политики. В этих местных органах процесс определения политики все больше основан на частом рассмотрении деятельности акиматов комиссиями маслихатов и соответствующих дискуссиях с чиновниками акиматов, которые докладывают результаты работы и сообщают о важных вопросах, требующих решения.

В связи с этим можно ожидать постепенный рост возможностей и соответствующего вклада местных представительных органов в процесс определения местной государственной политики. Аналогично развитию политической культуры, динамика данного процесса будет зависеть от различных факторов, среди которых обучение международными организациями играет существенную роль.

Таким образом, проведенный анализ компетенции акимов (и акиматов) свидетельствует о фактическом балансе полномочий местных органов исполнительной и представительной ветвей власти на всех уровнях государственного управления, который аналогичен балансу на республиканском уровне. В частности, маслихаты, местные представительные органы сталкиваются с ограничениями на пути утверждения своих полномочий в области определения местной государственной политики по сравнению с исполнительными органами в лице акиматов, руководители которых (областные акимы) являются политическими назначенцами Президента или (на нижестоящих уровнях) акима области.

3. Концептуальные вопросы функций и организации исполнительных органов в Республике Казахстан

3.1 Принципы организации исполнительных органов в Республике Казахстан

Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе целого ряда исходных начал, принципов, которые формируются в виде определенных руководящих правил. Эти принципы обусловливаются объективными факторами развития общества, а также накопленным организационным опытом.

Принципы организации исполнительной власти неравнозначны с точки зрения применения их в процессе организации и деятельности аппарата управления. Одни из них являются основополагающими факторами построения и работы системы в целом, другие - организации и работы групп органов, отдельных органов и их структурных подразделений. При этом наиболее общие факторы выступают базой для частных, последние же действуют в рамках основополагающих принципов.

В литературе выделяют три взаимосвязанных группы принципов управления. Например, Е.А. Парасюк выделяет две группы принципов. Первая охватывает конституционно-закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, разделение властей, законность. Вторая конкретизируется в законах и подзаконных актах: верховенство Конституции над иными нормативными правовыми актами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единство системы государственной власти; равный доступ граждан к государственной службе; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их компетенции и в соответствии с действующим законодательством; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих; внепартийность государственной службы; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах [48, с.10].

Исходя из общих принципов государственного механизма, как нам представляется, логично сформировать принципы организации исполнительной власти в определенную систему:

а) организационно-политические принципы;

б) организационно-технические принципы построения исполнительных органов;

в) организационно-технические принципы деятельности исполнительных органов.

Организационно-политические принципы являются определяющими для построения системы органов, для установления их рациональной структуры и обеспечения эффективности деятельности аппарата управления. Они характеризуются как существенные признаки, внутренне присущие системе органов исполнительной власти. Эти принципы вытекают из объективных по отношению к системе органов условий, которые проявляются в особенностях структуры и элементов системы, в особенностях взаимодействия между системой и средой и выражаются в виде некоторых правил.

К числу организационно-политических принципов относятся: а) законность; б) ответственность органов исполнительной власти перед гражданами; в) участие населения в осуществлении функций исполнительной власти.

Законность в широком понимании этого термина означает определенную законом меру должного и возможного поведения индивидов, обеспечивающую им формальное равенство, необходимую свободу и справедливость. Законность предполагает высокую степень знания права и уважения к нему всех субъектов осуществления исполнительной власти. Она возможна лишь при наличии такой системы права, которая была бы, как справедливо подчеркнул В.С. Нерсесянц, всеобщей и необходимой формой свободы людей [49, с.34].

Важнейшим средством обеспечения законности в исполнительной ветви власти в настоящее время выступает президентский контроль, осуществляемый непосредственно самим Президентом Республики либо через его Администрацию [50]. С одной стороны, аким должен целиком и полностью отвечать за свою деятельность перед Правительством, так как он - руководитель местной исполнительной власти, которая является звеном единой системы исполнительных органов. Но аким также должен выполнять поручения Президента и отвечать перед ним. В результате возникает не иерархическая, а конкурирующая подчиненность, при этом доминирующее значение приобретает ответственность перед Президентом Республики.

Президент не может контролировать работу акимов всех уровней, без чего нельзя освобождать от работы. Есть государственные инспекторы, закрепленные за областями, однако контролировать деятельность акимов всех уровней, от областных до сельских, и они не могут. В таких условиях есть предпосылки для нарушения законности и ухода от ответственности, как перед Президентом РК, так и перед Правительством. Акимы областей и городов республиканского значения и столицы должны отвечать перед Правительством, и уже Правительство должно отвечать перед Президентом за деятельность акимов, поскольку Премьер-министр представляет акимов областей на должность Президенту.

Парламентский контроль над деятельностью органов местного управления законодательством не предусматривается. Президент Республики располагает правом досрочного прекращения полномочий маслихата по представлению Генерального прокурора (ранее это полномочие было возложено на Сенат Парламента РК).

Правительство в пределах конституционных полномочий осуществляет контроль за исполнением законов. Министерство юстиции, его территориальные органы регистрируют акты местных органов, центральными отраслевыми и иными органами в отношении подведомственных им подразделений местных исполнительных органов осуществляется ведомственный контроль.

Поскольку исполнительные органы образуют вертикаль, то, соответственно, контроль осуществляется сверху вниз. Иерархия выражается в подчинении нижестоящего органа вышестоящему, в выполнении решений вышестоящих органов нижестоящим.

На территории соответствующих административно-территориальных единиц общий контроль осуществляют маслихаты и акиматы, во главе с акимами, которые обеспечивают проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития областей, городов, районов.

Конституциональная модель организации власти в Казахстане предусматривает сохранение централизованного контроля за представительными органами и органами управления со стороны акимов. Административный контроль оправдывает себя, но он должен иметь соответствующие формы и методы деятельности. Когда местный исполнительный орган принимает решения по любым местным вопросам, организовывает их исполнение и контролирует ситуацию в целом в пределах административно-территориальных единиц, эффективность управления и самоуправления будет страдать из-за отсутствия разделения управленческого труда.

Предметом прокурорского надзора является единообразное применение законов, указов Президента Республики и других нормативных правовых актов. Он осуществляется путем: проведения проверок в связи с поручением Президента, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства, поручением или запросом вышестоящего прокурора. Обязательного правила предоставлять один экземпляр всех решений прокуратуре для контроля не существует. Для обеспечения своих задач прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности; может опротестовать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и другим законам республики.

Анализ материалов контроля исполнения бюджета учреждениями и организациями, находящимися на территории города Астана, показывает, что на настоящий момент имеются отдельные недостатки в работе местных исполнительных и представительных органов. Так, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, в том числе с Бюджетным кодексом РК, ревизионная комиссия маслихата осуществляет внешний контроль исполнения местного бюджета, и в своей компетенции, функции по отношению к местному бюджету, во многом схожи с функциями Счетного комитета РК по контролю за исполнением республиканского бюджета. Однако в действительности, деятельность ревизионной комиссии маслихата зачастую сводится к анализу материалов контроля, предоставленных центральным уполномоченным органом по внутреннему контролю, информированию маслихата и акимата о фактах нарушений и предоставлению в маслихат отчета об исполнении бюджета.

Значительный удельный вес в общей сумме выявленных нарушений органов исполнительной власти составляют нарушения, допущенные при осуществлении процедур государственных закупок, в связи с тем, что осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственных закупках входит в компетенцию Агентства РК по государственным закупкам, которое, в свою очередь, не имеет территориальных подразделений и не в силах в полной мере охватить данный вопрос.

Ответственность органов исполнительной власти перед гражданами провозглашена в Конституции РК. И хотя она касается только права граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, этот принцип следует толковать широко: органы исполнительной власти должны создавать необходимые правовые, организационные и материальные условия для осуществления гражданами их конституционных прав и свобод [51, с.278].

Реализация данного принципа невозможна без формирования системы открытости и доступности исполнительных органов.

Указом Президента РК от 6 апреля 2005 г. "О проведении отчетных встреч руководителей местных исполнительных органов с населением" введены и проводятся на протяжении последних лет отчеты абсолютно всех акимов перед населением соответствующих административно-территориальных единиц.

Что такое открытость и доступность государственного органа?

Открытость органа исполнительной власти - это возможность беспрепятственно получить интересующую информацию о деятельности учреждения, принятых решениях, результатах работы, о бюджете и т.д., наличие ясной правдивой информации об учреждении, обоснованность любых решений. При этом открытость и транспарентность (прозрачность) - синонимы. Открытые государственные органы обязаны объяснять, например, почему, на каком основании были приняты те или иные решения, что обусловило создание или расформирование того или иного госоргана.

Доступность органа исполнительной власти - это возможность получения услуги или информации от госоргана при наименьших затратах времени, усилий и денег клиента, простота и ясность процедуры обслуживания или выдачи информации. Доступными государственные органы могут считаться, если любой человек или организация могут беспрепятственно получить несекретную информацию или услугу.

Открытость способствует принятию более рациональных и оптимальных решений, снижению коррупции, когда четко формулируются основания принятия решений, координируется их принятие, обсуждаются альтернативы, снижается вероятность сокрытия или использования информации в личных целях. Общественная подотчетность, публикация информации и прозрачность выгодны с точки зрения снижения затрат на контроль. Информированность общества снижает временные и людские затраты на работу с запросами. Известно, что в Казахстане общество имеет слабый доступ к определенного рода информации (речь не идет о государственных секретах или информации для служебного пользования). В п. 3 ст. 18 Конституции РК говорится: "Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации"; а также в п. 2 ст. 20: "Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом".

Организационно-политические принципы, в силу их универсальности, определяют и особенности построения системы органов исполнительной власти, и характер их функционирования, благодаря чему разные по структуре, правовому положению, компетенции и задачам органы формируются в стройную систему.

На основе организационно-политических принципов развертываются организационно-технические принципы построения исполнительного аппарата.

В научной литературе последнего времени вопрос об организационно-технических принципах почти не рассматривался. Лишь в последние годы появились отдельные статьи и разделы монографий, посвященные этой проблеме. Между тем исследование организационно-технических принципов имеет самое непосредственное отношение к созданию рациональной системы органов управления. В 20-х и первой половине 30-х годов XX века этим вопросам уделялось большое внимание. Тогда же было сформулировано определение организационно-технического принципа, которое перешло и в современную литературу. Под организационно-техническим принципом понимается организационно-техническое правило, которое используется в целях улучшения управления, и которое настолько оправдало себя на практике, что стало аксиоматичным [52].

Формально можно выделить три организационно-технических принципа построения исполнительных органов: отраслевой, функциональный и территориальный.

Суть отраслевого принципа состоит в том, что отдельные подсистемы исполнительных органов располагаются друг к другу иерархически последовательно с целью функционирования по отношению к группе однородных объектов (предприятий, организаций и учреждений, занимающихся определенным видом хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства). Это функционирование может осуществляться либо в форме руководства (управления) по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных объектов, либо в форме какой-то специализированной (отраслевой) деятельности внутри органов межотраслевого или территориального (общей компетенции) управления. С учетом отраслевого принципа построены системы исполнительных органов отраслевого управления и структурные отраслевые подразделения органов межотраслевого управления и органов общей компетенции. Функциональный принцип характеризуется тем, что исполнительные органы располагаются иерархически последовательно с целью реализации одной или нескольких однопорядковых функций по отношению к разнородным объектам. Функциональный принцип создает условия для координации деятельности многих органов, для единообразного решения каких-то определенных вопросов.

Использование территориального принципа предполагает создание системы органов, которые путем осуществления общих функций решают задачи руководства всеми подведомственными объектами, расположенными в пределах территории, на которую распространяется компетенция органа.

Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления проявляют себя как в пределах всей системы органов, так и любой ее подсистемы. В каждом конкретном случае их использование предполагает образование органов, которые на основе вышеназванных принципов осуществляют строго определенные функции отраслевого, функционального и территориального управления[53].

Такова формальная характеристика организационно-технических принципов. И если бы система органов представляла собой нечто застывшее и неизменное или, наконец, менее сложный, чем в действительности, социальный организм, этим в исследовании данного вопроса можно было бы ограничиться. Но система органов чрезвычайно сложна, она постоянно развивается и изменяется. В результате этого возникает процесс взаимодействия организационно-технических принципов. Этот процесс создает разнообразные комбинации отраслевого, функционального и территориального принципов.

Отраслевые исполнительные органы выступают одновременно как органы интегрирующие, осуществляющие общее территориальное управление по отношению к органам управления подотраслями. В известной мере и функциональные органы строятся на основе различных видов сочетания трех названных принципов. Причем специфика этого сочетания диктуется целями и задачами органа.

Таким образом, органы исполнительной власти формируются на основе использования различного рода комбинаций организационно-технических принципов построения аппарата управления. Это разнообразие комбинаций определяется с учетом задач и форм их деятельности. Взаимообогащение, взаимопроникновение и мобильность принципов организации управленческих принципов, форм и методов позволяет в конкретных условиях проведения масштабных реформ, преодоления кризисов обеспечивать мобильную, эффективную и сильную государственную власть, сориентированную на реализацию ценностей, положений и норм Конституции РК.

3.2 Организационно-правовые начала деятельности исполнительных органов в Республике Казахстан

Организующая исполнительно-распорядительная деятельность исполнительных органов протекает в разнообразных формах, каждая из которых обусловливается характером и содержанием решаемых вопросов, особенностями управляемого объекта, стадией управленческого процесса.

Органы исполнительной власти могут избрать одну из форм своей деятельности, если нормы права в данном конкретном случае не предписывают строго определенных действий. И все же объективные условия управленческой ситуации предопределяют ту или иную форму организационного поведения.

Под формой деятельности исполнительного органа в литературе понимается внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата управления, совершаемых в целях осуществления поставленных перед ним задач [54, с.218-221].

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность в следующих организационно-правовых формах: а) издание нормативных актов управления; б) издание индивидуальных (ненормативных) актов; в) заключение административных договоров; г) проведение непосредственных организационных мероприятий; д) осуществление материально-технических операций. Буквально в последние годы резкую активизацию получила такая форма, как оказание населению государственных услуг, а также деятельность в рамках направления "электронное правительство".

Издание нормативных актов. Правовые акты органов исполнительной власти представляют собой волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений.

Правовые акты по своим юридическим свойствам делятся на два вида: нормативные и индивидуальные.

Особенностью нормативных актов является то, что они содержат правовые нормы. Юридической основой для издания нормативных актов органов управления является Конституция РК и действующее на ее основе законодательство, в первую очередь, Закон о нормативных правовых актах, Указ Президента РК от 2 октября 19978 г. "Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов, проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан", Указ Президента РК от 4 марта 1997 г. "О Государственном регистре нормативных правовых актов Республики Казахстан и мерах по упорядочению их государственной регистрации", Постановление Правительства РК от 26 августа 2006 г. "Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов" и ряд других. Поскольку нормативные акты управления регулируют широкий круг общественных отношений, важной задачей научных основ исполнительной власти является обеспечение эффективности воздействия на эти отношения.

Повышение эффективности воздействия нормативных актов управления на общественные отношения может быть осуществлено следующими путями: а) научным обоснованием управленческих решений, которые облекаются в нормы права; б) исключением пробелов в правовом регулировании; в) своевременным доведением нормативных актов до сведения заинтересованных лиц.

Признавая необходимыми дальнейшие меры по совершенствованию действующей практики нормотворчества, Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 г.г. перспективы совершенствования механизмов правового регулирования во многом связывает с широким внедрением информационных технологий в правотворческий и правоприменительный процесс. В этой связи "в целях формирования базовых компонентов инфраструктуры "электронного правительства", формирования и эффективного ведения банка данных нормативных правовых актов оптимальным является функционирование Эталонного банка нормативных правовых актов в электронном формате. Одновременно необходимо введение в законодательство положений, предусматривающих электронный вид нормативного правового акта, что станет серьезным шагом в информатизации национального права" [55].

В рамках изложения вопроса следует рассмотреть проблему юридической силы актов акимата и акима, не решенную в нашем законодательстве. Одним из последствий несоблюдения требований законности в процессе издания правовых актов является их отмена и приостановление в установленном законодательстве порядке. Вопросы отмены и приостановления актов особенно актуальны применительно к актам местных органов исполнительной власти, ибо, как свидетельствует практика, факты издания неправомерных актов именно в сфере местного государственного управления продолжают оставаться значительными.

Отмена незаконного правового акта представляет собой особую правовосстановительную санкцию [56, с.212-213; 57, с.128; 58, с.119], суть которой сводится не только к прекращению действий акта, но и к аннулированию с момента издания такого акта всех неправомерных последствий его исполнения и применения, восстановлению всех нарушенных незаконным актом прав и законных интересов граждан, организаций, государства, привлечению к соответствующей юридической ответственности виновных должностных лиц.

Приостановление действия акта является особой правоохранительной мерой, которая заключается во временном перерыве исполнения и применения акта до решения вопроса о нем по существу. Результатом приостановления является отмена акта (полная или частичная), изменение его или оставление в силе. Приостановление акта, являющееся следствием вмешательства вышестоящих органов, принесение протеста прокурора или обжалования, имеет целью не допустить наступления негативных последствий исполнения или применения незаконного правового акта.

Каков же порядок отмены и приостановления актов местных органов исполнительной власти в действующем законодательстве?

Согласно ст. 37 Закона о местном государственном управлении и самоуправлении акимат, на основе и во исполнение Конституции РК, законов, актов Президента и Правительства РК, иных нормативных актов, издает постановления, которые подписываются акимом.

Аким издает решения нормативно-правового характера и распоряжения по вопросам административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера (ст.3 названного Закона).

Каково соотношение между актами местных органов исполнительной власти - постановления акимата, решения и распоряжения акима? В зависимости от решения этого вопроса мы можем ответить на вопрос, кем и в каком порядке отменяются или приостанавливаются акты местных органов исполнительной власти?

Акты акимата и акты акима могут быть отменены или приостановлены Президентом, Правительством, а также в судебном порядке. Кроме того, акимат и аким могут отменить или приостановить свои акты: акимат - постановления; аким - решения и распоряжения. Остается невыясненным вопрос, может ли акимат отменять акты акима, а аким - акты акимата? Не ясно также соотношение по степени юридической силы актов самого акима. Можно лишь предположить, что решения акима, как акты нормативного характера, имеют приоритет перед распоряжениями - актами ненормативного характера, и, следовательно, посредством решения акима может быть отменено распоряжение акима, но распоряжением акима нельзя отменить решения акима.

Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о том, что приоритет при сопоставлении актов акимата и акима должен быть отдан актам акимата, и, следовательно, актом акимата можно отметить или приостановить действие акта акима.

Индивидуальные (ненормативные) акты управления. В отличие от нормативных, индивидуальные (ненормативные) акты управления не содержат предложений, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, случаям или событиям.

Органы исполнительной власти путем издания ненормативных актов формируют персонал служащих, возлагают и распределяют обязанности между работниками. Ненормативные акты управления используются для устранения недостатков, вскрытых в ходе проверки. Они также являются средством поощрения хорошей работы или средством воздействия на нарушителей государственной и трудовой дисциплины и т.д. Эти акты могут издаваться либо в письменной, либо в устной форме.

Особо следует обратить на генеральные соглашения между Правительством РК, Федерацией профсоюзов Казахстана и республиканскими объединениями работодателей. Они обязательны для исполнения Республиканской трехсторонней комиссией по социальному партнерству, органами регионального и отраслевого управления, руководителями государственных организаций, работодателями хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Однако срок действия генерального соглашения ограничен моментом заключения нового генерального соглашения. Содержат они в основном не общие правила, а конкретные условия, мероприятия и намерения сторон, принимающих на себя обязательства по их соблюдению и выполнению.

Заключение административных договоров. В сфере осуществления исполнительной власти управленческое значение имеют административные договоры. Вначале многие юристы отрицали наличие таких договоров, однако в последнее время положение изменилось. Появились даже специальные исследования по этому вопросу.

Административный договор - это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права.

Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту исполнительного органа, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами. Во всех случаях это является актом управления, которым устанавливаются, прекращаются или изменяются взаимные права и обязанности участников управленческих решений.

Последствия мирового финансово-экономического кризиса 2007-2010 годов в Казахстане были смягчены и преодолены в значительной степени благодаря использованию административных договоров - меморандумов, заключаемых между акимами (акиматами) и представителями крупного и среднего бизнеса относительно недопустимости прекращения деятельности предприятий, сокращения рабочих мест, выплаты заработной платы, переобучения высвобождающегося персонала, а также повышения доли казахстанского содержания[59].

Непосредственные организационные действия. В своей повседневной деятельности органы исполнительной власти осуществляют различные организационные действия, направленные на непосредственную реализацию их функций. Эти действия осуществляются в многочисленных формах, которые можно сгруппировать следующим образом: а) инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц; б) организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы; в) действия в процессе осуществления управленческих решений; г) организация контроля и проверки исполнения; д) привлечение неправительственных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

По существу эти пять форм охватывают все многообразие непосредственных организационных действий органов исполнительной власти. исполнительный власть президент правотворческий

Инструктирование проводится путем рассылки информационных писем, инструкций, рекомендаций по осуществлению тех или иных мероприятий. В этих же целях проводятся разного рода инструктивные совещания или беседы с отдельными лицами. Целью таких мероприятий является разъяснение хода выполнения дел, установление определенной организационной программы действий.

В аналогичных формах проводится ознакомление с новыми методами и передовым опытом управленческой работы. В исполнительных органах с этой целью организуются специальные занятия, издаются бюллетени, пропагандирующие передовой опыт. Такая работа имеет большое значение для улучшения управленческой деятельности, однако следует подчеркнуть, что она проводится в недостаточной степени, поскольку передовой опыт организации управления у нас мало обобщается и анализируется.

После принятия управленческого решения в органах исполнительной власти проводится ряд непосредственных организационных действий по его реализации. К ним относятся: распределение сил, дача поручений исполнителям, создание специальных органов (комиссий) для проведения каких-либо операций или осуществления определенных функций. Исполнительные органы организуют контроль, проверку исполнения, инструктирование деятельности нижестоящих звеньев или отдельных работников аппарата. С этой же целью иногда образуются специальные группы (комиссии), но чаще всего такую работу проводят инспекторы или руководители органа управления (структурного подразделения).

Материально-технические операции. Материально-технические операции способствуют успешной работе органов исполнительной власти путем создания материальных и иных возможностей для осуществления такой деятельности.

Обычно выделяются следующие материально-технические операции в зависимости от назначения и способов их выполнения:

- делопроизводственные (все операции, связанные с изготовлением органами управления документов, носящих технический характер: переписка, перепечатка, размножение и т.д.);

- по непосредственному исполнению предписаний правовых актов, если они имеют материальный (технический) характер (операции по передаче средств или имущества, проведение конфискации и т.д.);

- регистрационные, имеющие самостоятельное значение (различного рода регистрации фактов и событий в сфере управления);

- статистические (сбор и обработка статистической информации в соответствии с установленными правилами);

- информационно-справочные (составление и обработка докладных записок, справок по результатам проверок и т.д.);

- по систематизации материалов, в том числе правовых актов (составление карточек и т.п.);

- вспомогательные технические операции, обеспечивающие нормальную работу аппарата управления (обеспечение органов управления канцелярскими товарами и другим специальным оборудованием и материалами, подготовка помещений органов управления для работы и т.д.).

Особое значение среди всех этих видов имеют делопроизводственные операции. Делопроизводство обеспечивает четкость и своевременность принятия решения органом управления, исключает ошибки и пробелы в организационной работе.

Составление, оформление, регистрация и другие операции с документами отнимают большую часть времени у служащих аппарата управления. Подсчитано, что в общем объеме управленческого труда делопроизводственные операции занимают примерно 25-30% всех затрат рабочего времени [60, с.3].

...