Процесс документирования состоит из шести основных компонентов: 1) составление служебных документов; 2) обмен корреспонденцией; 3) регистрация документов; 4) контроль за исполнением документов (техническая сторона контроля); 5) составление номенклатуры дел, оформление дел; 6) подготовка исполненных документов к последующему хранению в оперативно-справочных и научно-исторических целях [61, 205; 206].

При составлении служебных документов (в данном случае имеется в виду техническая сторона составления) важно учитывать экономию как своего времени, так и времени адресата. В этом смысле важно изучать и внедрять возможности уменьшения объема письменных работ и ускорения их обработки.

Важно также придать соответствующую содержанию форму документа (постановление, распоряжение, приказ, телефонограмма и др.) с учетом положения органа, издающего акт, т.к. форма имеет большое значение для систематизации документов. Для обмена корреспонденцией могут быть использованы различные средства: Интернет, электронная почта (в рамках электронного документооборота по программе "электронного правительства"), телеграф, почта (простое письмо или спецпочта и пр.)[62]. Успешное осуществление материально-технических операций помогает обеспечить эффективность творческой деятельности руководящих работников и специалистов аппарата управления, способствует научной организации управленческого труда.

3.3 Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти в Республике Казахстан

Проблема контрольных институтов и функций государства, особенно в системе исполнительной власти, является актуальной как для теории, так и для практики государственно-правового строительства в Казахстане. Государство ответственно перед обществом за надлежащее осуществление своих функций. Ответственность государственных институтов возможна лишь тогда, когда имеется реальная возможность контролировать их действия.

Таким образом, ответственность в содержательном плане неразрывно связана с контролем, поскольку включает в себя подконтрольность и подотчетность. Ответственности не может быть без этих двух понятий, а значит, не может быть без наличия контроля.

Контроль способствует обеспечению баланса между полномочиями и ответственностью, поскольку расширение полномочий должно сопровождаться усилением меры ответственности.

Как известно, Президентом РК в рамках стратегического курса поэтапной либерализации политической и экономической систем страны была дана установка на дальнейшее сокращение контролирующих институтов и контрольно-надзорных функций государства. В этих условиях на первый план выходит способность обеспечивать реальный и эффективный контроль за деятельностью государственных институтов и должностных лиц государства. Основная задача контролирующих органов - выявление нарушений законодательства. То есть контроль призван способствовать тому, чтобы государственные органы и организации (как государственные, так и нет), а также граждане действовали в пределах того статуса, который установлен для них законодательством.

В условиях разделения властей и функционирования президентской формы правления в Казахстане природа государственного контроля, система контрольных органов исполнительной власти претерпели существенные содержательные и организационно-структурные изменения.

Во-первых, как элемент сдержек и противовесов, контроль присутствует в отношениях между ветвями власти. Например, парламентский контроль за деятельностью Правительства, а еще шире - контроль представительных органов власти за исполнительными органами.

Во-вторых, контроль внутри каждой ветви власти.

В-третьих, так называемый внутриведомственный контроль.

В Казахстане уже существует организационно обособленная применительно к сложившемуся разделению властей система контрольных органов. Вместе с тем нельзя утверждать, что контрольная функция выходит за пределы ветвей власти, тем более что она призвана способствовать полноценному функционированию не только механизма разделения властей, но и их согласованного функционирования.

Контроль - одна из обеспечительных функций государства, осуществляемая на всех стадиях властно-управленческой деятельности. "Контроль и надзор государственных органов, являясь функциями государственного управления, с одной стороны, и способами обеспечения законности, с другой, остаются актуальным вопросом административного права" [63].

В процесс осуществления контроля обычно включаются четыре стадии: констатация, то есть установление фактического состояния дел; анализ, то есть сравнение фактического положения с заданным режимом, и оценка характера допущенных отклонений; разработка мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления; принятие мер по их реализации [64, с.23].

Контроль применительно к деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти направлен, прежде всего, на обеспечение режима законности в сфере государственного управления. Это, как отмечают специалисты, стержень всего режима законности [65, с.159]. И для этого нужны эффективные механизмы контроля за законностью актов и действий органов и должностных лиц исполнительной власти. Под законностью обычно понимают строгое, неуклонное соблюдение и исполнение как Конституции и законов, так и соответствующих им подзаконных актов. Законность есть обширное понятие, включающее в себя и нормотворческую, и правоприменительную деятельность, а также реализацию субъективных прав гражданами. При этом нормативной предпосылкой законности выступает законодательство.

Законность невозможно полностью обеспечить силами и средствами одной лишь исполнительной ветви власти в силу неоднородности структуры законности, которая должна обеспечиваться по всей цепочке: Конституция - текущее законодательство - правоприменительная практика, в том числе управленческая деятельность, поэтому законность в деятельности, в том числе в нормотворчестве органов исполнительной власти, обеспечивается при соблюдении следующих требований: "1) безусловное исполнение законов... 2) соблюдение... актов вышестоящих органов управления, соответствующих первым" [66, с.12]. А эти требования будут соблюдены при условии внешнего контроля за деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти, то есть в условиях президентской республики при наличии президентского, парламентского и судебного контроля.

Институт специализированного парламентского контроля - явление, распространенное в мировой практике. В зарубежных странах он имеет длительную историю. Существуют различные организационно-правовые формы парламентского контроля. Так, в США это главное контрольное управление конгресса во главе с генеральным контролером; в Великобритании - национальный ревизионный совет во главе с генеральным ревизором; в Германии и Франции - счетные палаты.

Вместе с тем органы парламентского контроля независимы в своих действиях от законодательного органа. Например, Счетная палата ФРГ - независимый орган, не являющийся парламентской структурой и подчиняющийся только законам.

Институт парламентского контроля известен и в странах СНГ, в том числе в Казахстане. История такого контроля в условиях независимости Казахстана берет начало с 1993 года, когда была создана Контрольная палата Верховного Совета. Однако этот орган просуществовал всего два года в условиях парламентско-президентской республики, каким был Казахстан в первой половине 90-х годов, и затем был упразднен.

Впоследствии в соответствии с Конституцией РК был сформирован ныне действующий Счетный комитет, который уже не является институтом чисто парламентского контроля. Более того, в Положении о Счетном комитете прямо предусмотрено, что он обладает статусом органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Главе государства. О самостоятельном от Парламента статусе свидетельствует и порядок формирования Счетного комитета, в котором на сегодняшний день в равной мере участвуют и Глава государства, и палаты Парламента. Учитывая статус Счетного комитета, можно констатировать, что он не только содействует парламентскому контролю за исполнением республиканского бюджета, но и своей деятельностью помогает реализовывать контрольные функции Главы государства, посредством которых Президент Республики обеспечивает ответственность институтов власти перед народом и согласованное функционирование ветвей власти.

Что касается собственно парламентского контроля, то с принятием действующей Конституции Казахстана он не исчез, а видоизменился и реализуется сейчас по иным каналам. Собственно, он стал действительно парламентским, поскольку Конституцией очерчены механизмы и пределы парламентского контроля. В частности, Конституцией закреплены полномочия палат Парламента по контролю за исполнением законов Правительством путем заслушивания отчетов членов Правительства. Такой контроль со стороны палат Парламента носит характер больше политический, представляет собой элемент в системе сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Наделение же Парламента прямыми полномочиями по контролю за исполнительной властью, минуя Президента, является не соответствующим Конституции страны.

С формированием современной судебной власти стал реальностью и независимый судебный контроль. В условиях правового государства правосудие является наиболее эффективным средством защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Сегодня назначение судов - не борьба с преступностью, а защита нарушенных прав и свобод.

Судебный контроль за законностью актов исполнительных органов и их должностных лиц осуществляется Верховным судом и нижестоящими судами при рассмотрении гражданских и уголовных дел.

Судебное реагирование в связи с неправомерной деятельностью исполнительных органов и их должностных лиц осуществляется путем судебного контроля и судебного надзора. Судебный контроль реализуется, прежде всего, путем отмены незаконных актов органов государственного управления, а судебный надзор - путем постановки перед органами управления вопроса об устранении выявленных нарушений.

Судебное реагирование на акты исполнительных органов и их должностных лиц осуществляется в следующих формах при рассмотрении конкретных дел (исков) и вынесении решений (приговоров):

- признание незаконными актов и действий органов государственного управления и их должностных лиц;

- восстановление нарушенного права при разрешении споров, возникающих в связи с изданием органами управления или их должностными лицами незаконных актов или принятием незаконных действий;

- возмещение ущерба, нанесенного гражданам и организациям, вследствие принятия незаконных актов или незаконных действий органами государственного управления и их должностными лицами;

- освобождение от ответственности за неисполнение незаконных актов органов управления и их должностных лиц.

С точки зрения повышения эффективности судебного контроля за актами и действиями исполнительной власти наиболее перспективным является внедрение системы административной юстиции. Первые шаги в этом направлении в Казахстане уже сделаны. Именно административные суды должны стать основой для эффективной судебной защиты прав и законных интересов граждан от неправомерных действий государственных органов.

Разновидностью контроля, как составной части этой государственной функции, является конституционный контроль. Данный специализированный вид государственного контроля осуществляется Конституционным Советом. Ранее, до принятия действующей Конституции Казахстана, органом конституционного контроля являлся Конституционный суд. Кстати, институт конституционного контроля предусматривался еще Конституцией Казахской ССР 1978 года, где, по аналогии с Конституцией Союза ССР, предусматривалось учреждение Комитета конституционного надзора Казахской ССР. Однако это конституционное требование не было реализовано на практике.

Конституционный Совет, осуществляя конституционный контроль, вправе по обращениям судов признать неконституционными акты исполнительных органов и их должностных лиц, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина.

К числу институтов, обладающих контрольными полномочиями, можно в определенной мере отнести и институт Уполномоченного по правам человека в РК. Исходя из уровня управления, отношений в системе "объект - субъект управления", контроль подразделяют на внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный или межведомственный).

Внутренний контроль осуществляется в отношении органов, относящихся к одной системе, а внешний - относительно организационно не подчиненных органов и объектов. Внутренний контроль в системе исполнительной власти, если речь не идет о надзорных функциях, обычно осуществляется вышестоящим органом государственного управления за нижестоящими подчиненными подразделениями.

Внешний контроль обычно осуществляют исполнительные органы общей компетенции, однако он может осуществляться министерствами и агентствами, обладающими надведомственными полномочиями.

Внутренний контроль можно схематично подразделить на внутренний контроль в широком и в узком смысле.

В первом случае внутренний контроль является таковым потому, что он осуществляется в целом в пределах системы исполнительной власти.

Во втором случае он внутренний в силу того, что является внутриведомственным, то есть в рамках одного органа.

Что касается внешнего контроля, осуществляемого исполнительными органами, то его также можно подразделить на два вида. Первый совпадает с понятием уже упомянутого внутреннего контроля в широком смысле, при котором уполномоченные исполнительные органы осуществляют внешний контроль за деятельностью иных исполнительных органов. Вторая разновидность внешнего контроля - более широкая, поскольку исполнительные органы, обладающие надведомственными контрольными полномочиями, вправе осуществлять контроль по отношению к деятельности органов, не входящих в систему исполнительной власти.

Таким образом, теоретически в целом верный тезис о том, что в условиях разделения властей контроль исполнительных органов реализуется в сфере государственного управления, на практике имеет изъятия и подлежит определенной коррекции. Например, Комитет финансового контроля Министерства финансов, являющийся контрольным институтом чисто исполнительной власти, вправе проверить правильность расходования бюджетных средств Комитетом судебного администрирования при Верховном суде. То есть в данном случае контролю подвергается деятельность органа, подведомственного судебной системе, - иной ветви государственной власти.

Еще одним подтверждением того, что исполнительные органы в отдельных случаях могут осуществлять внешний контроль, то есть за пределами системы исполнительной власти, является право упомянутого Комитета финансового контроля контролировать правильность расходования бюджетных средств органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики, за исключением Счетного комитета. С точки зрения предметов ведения, то есть объектов контрольной деятельности, контроль исполнительных органов можно подразделить на специализированный и общий (неспециализированный). Например, контрольную деятельность того же Комитета финансового контроля следует относить к специализированному контролю. Общий контроль осуществляется обычно органами общей компетенции - Правительством, акимами как руководителями исполнительной власти на местах.

В структуре Правительства специализированным органом, осуществляющим контрольную деятельность, является уже упоминавшийся Комитет финансового контроля Министерства финансов. Наличие контрольного органа исполнительной власти именно в финансовой сфере вызвано тем, что Правительство является основным исполнителем государственного бюджета, в связи с чем именно в сфере финансов необходим специализированный контрольный орган.

Итак, финансовый контроль занимает особое место в сфере контрольной деятельности государства. В современных условиях речь, прежде всего, ведется о финансовом контроле со стороны органов государственного управления, потому что экономические функции государства из сферы непосредственного руководства хозяйственной деятельностью полностью трансформировались в систему рычагов косвенного регулирования экономических процессов.

Об этом свидетельствует и деятельность находящегося в составе Министерства финансов РК Налогового комитета, основной задачей которого является обеспечение правильного исчисления, полного и своевременного перечисления в бюджет налогов и других обязательных платежей. При этом контроль за соблюдением налогового законодательства, будучи вспомогательной функцией, является обязательным элементом деятельности фискальных органов.

Аналогично налоговой службе контроль является важнейшей вспомогательной функцией и у органов таможенной службы. Даже их название частично отражает правовую природу деятельности - Комитет таможенного контроля. Хотя контроль - это не главное в деятельности данного органа, главное для него - обеспечение сбора в полном объеме таможенных платежей.

В зависимости от стадии контрольной деятельности контроль обычно подразделяют на предварительный, текущий и последующий. В основном контроль носит текущий и последующий характер. Но в отдельных случаях может быть и предварительным, как в случае с конституционным контролем, когда Конституционным Советом, до подписания Президентом, рассматриваются на предмет соответствия Конституции принятые Парламентом законы.

Органы исполнительной власти осуществляют контрольную деятельность в рамках своей правоприменительной деятельности, которая, как известно, осуществляется в двух формах - регулятивной и правоохранительной. То есть контроль исполнительных органов осуществляется как в ходе регулятивной деятельности - на стадии предварительного контроля, так и в ходе правоохранительной деятельности - на стадии выявления допущенного правонарушения.

Из этого вытекает, что с точки зрения методов осуществления контроля можно подразделить контролирующие структуры на органы с административными полномочиями и на органы, наделенные процессуальными полномочиями. Для институтов исполнительной власти больше характерен контроль с использованием административных рычагов воздействия. С точки зрения организации своей деятельности, порядка формирования, сроков полномочий органы контроля могут быть единоличными и коллегиальными, назначаемыми и избираемыми, функционирующими в течение конкретного срока или пожизненно. Поскольку работники контрольных органов являются государственными служащими, для них установлена несовместимость с занятием других оплачиваемых должностей. Важнейшим требованием для контрольных органов исполнительной власти является их независимость, достаточная автономность при осуществлении своих полномочий[67].

В этой связи полагаем, что:

- во-первых, должна четко разграничиваться их компетенция, то есть не должно быть параллелизма и дублирования, что не только снижает эффективность контроля, но и приводит к вмешательству в предпринимательскую деятельность путем необоснованно частых проверок хозяйствующих субъектов;

- во-вторых, контрольные институты исполнительной власти должны осуществлять контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов.

Необходимо решать проблемы слабого планирования и организации контрольной деятельности, устранять недостатки межведомственного взаимодействия в ходе контрольной деятельности.

Ныне государство по мере обретения демократической организации, резко дистанцируется от функций непосредственного руководства хозяйственной деятельностью. Теперь его главная забота в сфере контрольной деятельности - это контроль за исполнением законов, иных нормативных правовых актов.

Таким образом, наряду с прокурорским надзором правомочен административный надзор, осуществляемый уполномоченными должностными лицами исполнительной власти в отношении не подчиненных субъектов-граждан и организаций в целях обеспечения соблюдения законности в сферах деятельности, регулируемых административным законодательством, с использованием в предусмотренных законом случаях мер административного принуждения.

Задача административного надзора, при строгом соблюдении прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечивать соблюдение административного правового режима.

3.4 Дальнейшее осуществление административной реформы в Республике Казахстан: правотворческий и организационный аспекты

Республика Казахстан, обеспечив стабильное состояние общества, утвердившись в качестве суверенного государства, создав основные атрибуты рыночной экономики и гражданского общества, активно включилась в эту длительную, сложную и многовекторную работу, требующую усилий всего общества и, что особенно важно, открытости власти для диалога. За годы независимого развития в Казахстане сделано много, в целом в системе государственного управления произведены фундаментальные изменения, сдвиг от традиционного государственного администрирования к новому государственному менеджменту, что подразумевает изменение существующих методов и подходов к управлению. Вместе с тем, буквально в последние годы основой акцент сделан на качестве государственных услуг. В практику внедряются различные формы взаимодействия государства и бизнеса, публичные меморандумы и соглашения о результатах. Усиливается ответственность и подотчетность государственных органов. Тем самым органы исполнительной власти более ориентируются на потребителя, они становятся более прозрачны и оперативнее реагируют на нужды граждан. Одна из стратегических целей этих преобразований - сделать государство социально более сплоченным и сильным, приблизить его к гражданину и обеспечить конкурентоспособность страны.

Сейчас в стране создается оптимальная система функционирования исполнительной власти, для повышения результативности которой Президентом Республики определены пять главных приоритетов. Это - повышение качества оказания государственных услуг; внедрение системы государственного планирования и бюджетирования, ориентированной на результаты; сокращение административного давления на предпринимательские структуры и наведение порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство; развитие "электронного правительства", прежде всего, обеспечение широкого предоставления общественных услуг в электронной форме, и реформа государственной службы.

Современные технические возможности позволяют приближаться к решению постоянных проблем государственного аппарата: волокиты и формализма, приоритета аппаратных интересов перед интересами граждан и т.д. В этой связи необходимы изменения в законодательстве, касающиеся электронных обращений граждан, выполнения государственных функций и услуг в электронном виде, развития технологии "одного окна". Введение "технологичных" правовых норм позволит минимизировать контакты между чиновниками и гражданами, снизить возможность коррупционных правонарушений, будет способствовать прозрачности деятельности государственных органов [68, с.91-93].

В настоящее время идет процесс упрощения и улучшения процедур оказания государственных услуг, разрабатываются их стандарты и регламенты. Смысл этой работы, во-первых, в существенном повышении качества предоставляемых государственных услуг. Во-вторых, установление должных правоотношений во взаимодействиях служащих госорганов, физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности.

При четко сформулированном стандарте оказания услуги становятся понятными обязательства государственных органов и, соответственно, права физических и юридических лиц на получение государственных услуг установленного количества и качества. А регламентом оказания услуги определяется порядок действий не только государственного органа, но и должностных лиц. В 2007 году Правительством утверждены типовые стандарты и регламенты оказания государственных услуг, а также реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. И таких услуг уже насчитывается 132 вида. Конечно, работа еще далека от завершения. Следует продолжить разработку нормативных и целевых показателей доступности и качества государственных услуг. Необходимы регулярные социологические опросы населения для оценки качества и доступности государственных услуг.

Одним из самых сложных направлений административной реформы в настоящее время является внедрение системы государственного планирования, ориентированного на результаты. В конце 2007 года была принята концепция по формированию новой системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и задач государства посредством индикаторов результативности. С 2008 года все центральные исполнительные органы разработали стратегические планы своей деятельности на 2009-2011 годы. Это означает, что деятельность государственных органов направлена на реализацию стратегических целей и задач, получение конкретных результатов.

Внедрение государственного планирования и бюджетирования, направленных на достижение результатов государственными органами, осуществляется на принципах контрактных обязательств между участниками процесса. Это своего рода модель "заказчик - исполнитель", которая используется во многих развитых странах. Но к ее практической реализации исполнительные органы страны еще не приступили. К примеру, для практического претворения указанного положения необходимо ежегодно между Премьер-министром и руководителем государственного органа следует заключать меморандум, своего рода соглашение о результатах. Аналогичные меморандумы следует заключать и с акимами. Это - публичное обязательство соответствующих руководителей государственных органов перед обществом по достижению поставленных в стратегическом плане государственного органа целей и указанных результатов. А затем и публичные ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Для осуществления этого необходима прозрачная и эффективная система мониторинга достижения конечных результатов и аудита эффективности использования выделенных бюджетных средств.

Вся информация - стратегические планы государственных органов, меморандумы о деятельности, отчеты - должна быть размещена в средствах массовой информации и доступна каждому гражданину страны. И тогда станет ясно: отвечают ли потребностям общества те цели, которые перед собой поставило государство в лице государственных органов, насколько разумно и эффективно используются средства налогоплательщиков, достигаются ли на самом деле приоритетные социально значимые цели или идет распыление средств на второстепенные нужды.

В результате бюджет должен стать прозрачным, а деятельность государственного аппарата - эффективной и рациональной. Следует особо выделить еще одно направление, которое является неотъемлемой частью реформы по повышению эффективности и результативности деятельности государственных органов. Это - совершенствование финансового менеджмента и мониторинга деятельности государственных органов. Ориентир на результативность смещает акцент с проверки соблюдения определенных финансовых требований к оценке экономической и социальной эффективности расходования бюджетных средств.

Выстраивание эффективной системы государственного управления должно охватить все уровни власти, поэтому процесс децентрализации государственных функций между уровнями государственной власти приобрел постоянный характер. При этом функции формирования государственной политики в соответствующей сфере управления были и остаются прерогативой центральных исполнительных органов. Должны быть децентрализованы функции по оказанию услуг, реализации той политики, которую определил Глава государства.

Отличительной чертой всей вертикали исполнительной власти в условиях Казахстана является ее жесткая централизация. Говоря о централизации власти, следует отметить, что в определенные периоды становления государства такая организация власти просто необходима. Централизм, какой бы он ни был (демократический, либеральный, умеренный, жесткий), особенно проявляет себя, в том числе жесткий, и, конечно, оправдывает себя в условиях переходного периода общества и государства.

В некоторой степени переосмысливая идеи деконцентрации и децентрализации, логично допустить их внедрение в практику государственного управления в Казахстане. К этому добавим, что децентрализация управления может иметь место в любом звене исполнительной власти. Как непреложное требование следует считать то обстоятельство, что все принципы, ведущие к децентрализации государственной власти, госаппарата и госуправления, должны рассматриваться в единстве, отвечать правовому критерию.

Таким образом, любая власть, государство, госаппарат, госуправление имеют тенденцию к созданию, осуществлению и сохранению жестких централизованных начал в деле управления обществом и государством. В этой связи логично утверждать, что централизм можно создать в одночасье. Тогда как гораздо более трудоемким делом представляется перейти от централизма к децентрализации, на что уходят многие десятилетия. На основе проведенного анализа сделаем попытку дать определение этому понятию. Децентрализация системы власти и управления - это реформирование управленческих отношений, связанных с переходом от жесткой централизации к оптимальной демократической системе, воплощающей правовые принципы, развитие прогресса, самостоятельность в принятии решений нижестоящими субъектами властеотношений [69, с.47-50].

На повышение эффективности работы органов исполнительной власти и на совершенствование их отношений с гражданами большое влияние оказывает развитие информационных технологий, их доступность, как территориальная, так и ценовая. Поэтому следует продолжить работу по формированию "электронного правительства", прежде всего в части обеспечения широкого предоставления общественных услуг в электронной форме. Это позволит облегчить и ускорить связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидировать ограничения, налагаемые, например, графиком работы или географической удаленностью органов исполнительной власти; обеспечить доступность информации, ее подлинность, конфиденциальность.

Повышение эффективности и результативности работы государственных органов неосуществимо без реформы государственной службы, направленной на формирование новой кадровой политики в стране и, как следствие, профессиональных управленцев. От их компетентности, способности к мобилизации зависит то, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны.

Значительное омоложение аппарата привело к тому, что на руководящих постах среднего и высшего звена в центральных государственных органах оказалось множество свежеиспеченных чиновников, не имеющих ни профессионального, ни жизненного опыта, ни, тем более, необходимого специализированного образования для выполнения соответствующей работы. Искусственно насаждаемая "кастовость" вкупе с идеологизацией государственной службы для "продвинутой" молодежи в немалой степени способствуют отрыву аппарата от реальной ситуации в экономической и социальной сферах. Дополнительным ударом станет и анонсированный отказ от "стажа" в пользу "объема и качества выполненной работы" при оплате труда госслужащих.

Внедрение "принципов корпоративного управления" привело пока только к возникновению института ответственных секретарей, хотя специалисты до сих пор затрудняются сказать, чем де-факто они отличаются от первых вице-министров или руководителей аппаратов министерств. Тем более что из назначенных менее года назад и призванных "обеспечивать стабильность в работе" ответственных секретарей четверо уже успели поменять работу.

В концепции реформирования государственной службы предусматривается оптимизация реестра должностей государственных служащих, совершенствование оплаты труда, реформирование системы профессиональной подготовки государственных служащих, формирование новой культуры и ценностей в государственном аппарате, а также внедрение современных методов управления человеческими ресурсами. Главная цель проводимой реформы - обеспечить государственную службу высококвалифицированными кадрами. Именно реформа государственной службы призвана повлиять на кадровый состав государственного аппарата, наполнить обновленные в результате административной реформы структуры государственной власти достойными профессионалами.

В рамках решения обозначенных задач, развитие законодательства о современной системе государственной администрации должно идти по пути правового обеспечения дальнейшей оптимизации государственного аппарата на центральном и местном уровнях, перестройки исполнительных органов в режиме сервисного обслуживания граждан и организаций, обеспечении внедрения новых управленческих технологий.

В связи с изложенным выше, совершенствование административного законодательства по вопросам организации и деятельности органов государственной администрации следует проводить по следующим направлениям:

1. Упорядочение внутренней структуры центральных исполнительных органов:

а) в законодательстве следует четко определить структуру исполнительных органов, включив в нее органы исполнительной власти и иные государственные структуры (аппаратные подразделения, консультативно-совещательные органы, специальные государственные комиссии);

б) особое внимание следует обратить на закрепление критериев отнесения различных госструктур на разные уровни исполнительной власти. В частности, определить, в каких случаях создаются министерства, агентства, государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики, ведомства, аппаратные подразделения;

в) следует уточнить название некоторых органов. Так, в отношении центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства (агентства), требуется изменение их названия, поскольку в состав Правительства входит не орган, а лицо, возглавляющее этот орган (к примеру, министр). Следует также уточнить названия органов, чтобы исключить смешение различных по своему статусу государственных структур. Например, агентства сегодня могут существовать и в статусе центральных органов исполнительных власти, не входящих в состав Правительства, и в статусе государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

г) в перспективе следует упразднить такой орган государственной администрации, как центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства (агентства), с передачей их функций министерствам или созданием соответствующих комитетов в составе министерств;

д) необходимо законодательное закрепление понятий "сфера государственного управления", "отрасль государственного управления", "подотрасль государственного управления";

е) следует устранить пробелы в действующем законодательстве, например, в вопросах отмены актов государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту, а также ведомств;

ж) необходимо нормативное закрепление решения внутриорганизационных вопросов кадрового характера. Например, назначение заместителей министра или руководителей ведомств следует передать самим министрам, а не Правительству, как это происходит сейчас, с целью повышения ответственности министров по руководству порученной им отраслью.

2. Упорядочение внутренней структуры местных органов государственной администрации.

На местном уровне необходимо, прежде всего, определиться с правовым регулированием деятельности исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, которым посвящена всего одна статья Закона о местном государственном управлении и самоуправлении.

Следует четко определить порядок назначения акимов различных административно-территориальных единиц (за исключением акимов областей, городов республиканского значения и столицы), а также порядок отмены актов акима (акимата).

Очень важным является закрепление характера подчиненности различных местных органов государственной администрации: акимату, соответствующему министерству, двойное подчинение.

3. Устранение дублирования и децентрализация выполнения государственных функций.

Следует продолжать работу по выявлению и устранению дублирования выполнения государственных функций, как отдельно в деятельности центральных и местных исполнительных органов, так и по вопросам их совместного ведения.

Параллельно должен продолжаться процесс децентрализации выполнения государственных функций, т.е. освобождение центральных органов от чрезмерной загрузки и передачи функций на уровень местных органов.

Решение проблемы дублирования и децентрализации видится во внесении изменений и дополнений в различные существующие нормативные правовые акты.

Заключение

1. На систему казахстанской исполнительной ветви власти оказывают непосредственное влияние следующие факторы: особенности президентской формы правления Республики Казахстана, встроенность Главы государства в систему исполнительной ветви в качестве ее непременного элемента, чем обусловлены действенные полномочия Президента Республики по конструированию системы исполнительной ветви власти, учреждению и прекращению деятельности конкретных ее органов; существование в определенном отрыве от системы исполнительной власти органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики в области финансов, банковской деятельности, государственного бюджета, функционирования государственной службы, борьбы с экономической и коррупционной преступностью и др. Неясность сохраняется и в вопросе вхождения акимов всех уровней в исполнительную ветвь власти; некоторыми особенностями министерств иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; вхождение Казахстана в мировые экономические процессы, в том числе в международные организации, что влечет передачу отдельных полномочий казахстанских исполнительных органов наднациональным органам (например, при создании Таможенного Союза Беларусью, Казахстаном и Россией); переживаемый страной период всесторонней модернизации, на который накладываются ситуации мирового финансового кризиса, возникновения новых рисков, формирование информационного общества, развитие нанотехнологий, проблемы с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, охраной окружающей среды, председательство Казахстана в ОБСЕ и др.; трансформация государственных функций, применение мягких методов управления взамен жестких, децентрализация и деконцентрация государственной власти с передачей определенных направлений и видов деятельности органов исполнительной власти в разряд государственных услуг с дальнейшей передачей их в конкурирующий сектор; соответственно меняются и характеристики государственного органа исполнительной власти, отдельные традиционные полномочия переходят от государственных органов к государственным предприятиям, функциями и полномочиями государственных органов наделяются военизированные организации.

2. Министерству юстиции, Институту законодательства, а также проводящим научную экспертизу законопроектов ученым, необходимо максимально следить за соблюдением в законодательстве используемой конституционной терминологии "исполнительная власть", "исполнительный орган", "местный исполнительный орган" взамен имеющих чрезмерно широкое хождение и применение понятий "государственное управление" и "орган государственного управления", а также парных категорий "орган государственной власти" и "орган государственного управления". Требуется исполнить правовые позиции Конституционного Совета РК по вопросам "государственных функций" и "государственных услуг", "контроля и надзора" в деятельности исполнительных органов посредством согласования и приведения к общему знаменателю более 50 действующих отраслевых законов.

3. На законодательном уровне следует закрепить порядок создания органов исполнительной власти, их виды и критерии выбора типа органа при его создании, порядок определения компетенции и всех других элементов статуса: структуры и штатов, форм и методов деятельности, в том числе взаимоотношений с вышестоящими органами, региональными органами исполнительной власти, регулируемыми субъектами и общественными объединениями, основы службы в исполнительном аппарате, основы делопроизводства и др. Каждый орган исполнительной власти: министерство, агентство, ведомство, комитет и др. должен иметь свой четкий и определенный правовой статус в точном соответствии с Конституцией РК. Опорными элементами исполнительной власти должны стать министерства во главе с Правительством РК, политически и юридически ответственные за точное и неуклонное исполнение законов в порученной сфере. Необходимо разработать и утвердить критерии определения правового статуса "уполномоченного государственного органа" в законе (Парламентом) и пределов развития данных положений закона в указе Президента РК (или ином нормативном правовом акте, которым утверждается персонально Положение об органе).

4. В условиях разделения властей и функционирования президентской формы правления в Казахстане природа государственного контроля, система контрольных органов исполнительной власти претерпели существенные содержательные и организационно-структурные изменения. Во-первых, как элемент сдержек и противовесов, контроль присутствует в отношениях между ветвями власти. Во-вторых, контроль внутри каждой ветви власти. В-третьих, внутриведомственный контроль. Исполнительные органы в отдельных случаях могут осуществлять внешний контроль, то есть за пределами системы исполнительной власти. С точки зрения методов осуществления контроля можно подразделить контролирующие структуры на органы с административными полномочиями и на органы, наделенные процессуальными полномочиями. Для институтов исполнительной власти больше характерен контроль с использованием административных рычагов воздействия. Применительно к субъектам предпринимательства исполнительные органы реализуют в основном только часть контрольной функции, а именно надзор, что делается в целях ограничения контрольных полномочий органов управления с тем, чтобы ограничить возможности органов исполнительной ветви власти, государственного управления по вмешательству в сферу прав и свобод граждан, их законных интересов. В структуре многих центральных исполнительных органов имеются специализированные надзорные службы, в системе контрольных органов исполнительной власти они наиболее многочисленные.

5. Во многих странах реформы государственной администрации не являются внутренними вопросами правительств, а выносятся на активное обсуждение общественности. Первостепенными целями, как правило, выдвигаются обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы; повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств), а не потребностей отдельных госструктур; использования современных технологий; внедрения новых услуг для развития малого бизнеса.

6. В целом реализация всех мер по административной реформе требует большой организационной, в том числе законодательной, работы, и значительных материальных ресурсов. Реформирование исполнительной власти - это длительный и сложный процесс, требующий усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. Только создав современную систему исполнительной власти, гибкую и максимально открытую для взаимодействия со всеми субъектами нашего общества, мы сможем последовательно развивать казахстанскую государственность действительно на принципиально новом качественном уровне.

Список использованных источников

1. Черняков А.А. Конституционное право Республики Казахстан: проблемы теории и практики. - Алматы: ?дiлет Пресс, 1997. - 162 с.

2. Вебер М. Исследования по методологии наук. - М.: ИНИОН, 1980. - Ч.2. - 124 с.

3. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. - М.: ООО "Изд-во ЮКЭА", 2002. - 832 с.

4. Назарбаев Н.А. Выступление Президента Республики Казахстан на конференции, посвященной 10-летию Стратегии "Казахстан-2030" // Стратегия "Казахстан-2030" в действии: десять лет успеха. - Астана, 12 октября 2007 года) // http://www.akorda.kz

5. Система государственного планирования в Республике Казахстан. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 г. № 827 // www.zakon.kz

6. Автономов А.С. Избирательная власть - М, 2002. - 88 с.

7. Чиркин В.Е. Государствоведение. - М: Юрист, 1999. - С.83, 303.

8. Назарбаев Н.А. Казахстанский путь: от стабильности - через модернизацию - к процветанию: Выступление Президента Республики Казахстан на торжественном собрании, посвященном 15-летию независимости Республики Казахстан. Астана, 15 декабря 2006 г. // http://www.baiterek.kz/index.php?journal=3&page=89

9. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. - М., 1990. - С.76.

10. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. - 1992. - №3. - С.13.

11. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. - 2001. - №10(16). - С.26.

12. Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.01. - М., 1994. - 321 с.

13. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе / Под ред. С.З. Зиманова. - Алматы: ЮРИСТ, 2002. - 548 с.

14. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. - 400 с.

15. Назарбаев Н.А. Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества: Выступление Президента Республики Казахстан на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан. Астана, 16 мая 2007 г. // http://ru.government.kz/site/news/2007/05/64

16. Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти: дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2004. - 321 с.

17. Бижанов А.Х. Республика Казахстан: демократическая модернизация общества переходного периода. - Алматы: ?нер, 1997. - С.89-90.

18. Жанузакова Л.Т. Историко-правовые основы становления и развития органов местного государственного управления в РК // Известия Национальной Академии наук РК. Серия общественных наук. - 2005. - №3. - С.31-38.

19. Донаков Т.С. Некоторые проблемы правовой природы и организации местной исполнительной власти Республики Казахстан // Казахстан-Спектр. - 2002. - №3. - С.87.

20. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. - 1993. - №7-8. - С.71-72.

21. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - 1992. - №4. - С.8-9.

22. Основы государства и права / Под ред. Г.С. Сапаргалиева. - Алматы: Жетi жар?ы, 1999. - С.48-49.

23. Баишев Ж. Над властью и с народом. О конституционном статусе Президента Республики Казахстан // Казахстанская правда. - 1998. - 29 августа.

24. Донаков Т. Над ветвями власти. О новом конституционном статусе Президента // Казахстанская правда. - 1995. - 14 июля.

25. Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. - Алматы: Изд-во КазГЮА, 2000. - 288 с.

26. Малиновский В.А. Глава государства суверенного Казахстана. - Алматы: ВШП "?ділет", 1998. - 242 с.

27. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2001. - С.340.

28. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. - 2002. - №5. - С.13.

29. Конституционный закон Республики Казахстан "О Президенте Республики Казахстан" от 26 декабря 1995 г. №2733 // Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - №24. - Ст.172.

30. Назарбаев Н.А. Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу: Выступление Президента Республики Казахстан на открытии третьей сессии Парламента РК. Астана, 1 сентября 2006 г. // http://www.apn.kz/publications/article5626.htm

31. Конституционный закон Республики Казахстан "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 г. №2688 // Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - №23. - Ст.145.

32. Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" от 21 мая 2007 г. № 254-III // Казахстанская правда. - 2007. - 22 мая.

33. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. - М: Бек, 1995. - Т.2. - С.278.

34. Положение о Канцелярии Премьер-министра Республики Казахстан. Утверждено Постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 сентября 2002 г. №993 // http://www.e.gov.kz/wps/portal/download

35. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе / Под ред. С.З. Зиманова. - Алматы: ЮРИСТ, 2002. - 548 с.

36. Конджакулян К.М. Глава государства в системе и структуре органов исполнительной власти // Закон и право. - 2010. - № 2. - С.35.

37. Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. - М., 2010. - 544 с.

38. Закон Республики Казахстан "О государственной статистике" от 7 мая 1997 г. №98-1 // Ведомости Парламента РК. - 1997. - №9. - Ст.91.

39. Министерства и ведомства: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина, Е.К. Глушко. - М., 2008. - 256 с.

40. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах / Авт. колл.: В.И. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.К. Колибаб и др. - М., 1994. - 128 с.

41. Органы государственной власти Республики Казахстан (16 декабря 1991 г. - 1 января 2001 г.): Справочник / Отв. ред. В.Н. Шепель; Архив Президента Республики Казахстан. - Алматы: ДП "Эдельвейс", 2004. - 736 с.

42. Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право - 1992 - № 7.- С. 49-53.

43. Алибаева Г.А. Некоторые проблемы становления и развития единой системы местного государственного управления и самоуправления // Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан: Сборник материалов круглого стола. - Алматы, 2009. - С.211.

44. Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" от 8 декабря 1993 г. // Ведомости Верховного Совета РК. - 1993. - №23-24. - Ст.507.

45. Закон Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. №148 // Казахстанская правда. - 2001. - 30 января.

46. Баймаханова Д.М. Непосредственное демократия в Республике Казахстан: Учебное пособие - Алматы: ?аза? университеті, 2003 - С. 56.

...