По второму - увеличение зарплаты государственных служащих до уровня, сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда.

По третьему - во всех государственных органах должны быть разработаны и внедрены отраслевые стандарты предоставления государственных услуг. Поэтапно будут внедряться международные стандарты качества ИСО и принцип открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу. Каждый государственный орган должен иметь стратегический план своего развития, в котором будут отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, а также перспективы развития. Для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита, в том числе путем систематического проведения социологических опросов населения и предпринимателей. Повсеместное внедрение "электронного правительства" позволит обеспечить гражданам и организациям быстрый доступ к качественным государственным услугам.

По четвертому - внедрение в 2007 году системы рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе, в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг. Данная мера призвана стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности. В бюджетном планировании акцент смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы. Должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ. Кроме того, каждый государственный орган обязан сокращать административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности.

По пятому - в центральных государственных органах должна быть введена высшая административная должность Статс-секретаря, назначаемого Главой государства, что должно обеспечить стабильность в работе их аппаратов. Статс-секретарь будет курировать все внутренние дела госоргана, что позволит высшему руководству сосредоточиться на разработке политики и стратегических вопросах[30].

Главой государства был также утвержден план первоочередных мероприятий по модернизации системы государственного управления, для координации деятельности государственных органов создана межведомственная комиссия по проведению административной реформы под руководством Премьер-министра. Правительству поручено внести предложения по созданию Центра по изучению актуальных вопросов государственного управления, а также разработать и внести на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан проекты законов, вытекающие из положений настоящего Указа.

2.3 Правительство в системе исполнительных органов Республики Казахстан

Правительство является ядром исполнительной власти и возглавляет ее систему.

В понятии "правительство", которое дается в конституциях стран СНГ, акцент делается на его руководящей роли в системе исполнительной власти, подчеркивается его управленческий и распорядительный характер.

Согласно ст. 1 Конституционного закона о Правительстве [31] Правительство является коллегиальным органом, которое осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Основы его правового положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией РК, вышеуказанным конституционным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Республики.

Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра Республики Казахстан, заместителей Премьер-министра, руководителей Канцелярии Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Республики. Премьер-министр РК назначается Президентом с согласия Мажилиса Парламента. При этом Законом от 21 мая 2007 г. [32] Глава государства должен соблюсти два условия: во-первых, провести предварительные консультации с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента; во-вторых, внести на рассмотрение Мажилиса кандидатуру Премьер-министра Республики. Другие члены Правительства назначаются Президентом по представлению Премьер-министра. Данное правило не распространяется на назначение министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции, при этом представление Премьер-министра не требуется.

Премьер-министр обладает особым статусом. Согласно ст. 67 Конституции и ст. 19 Конституционного закона о Правительстве, Премьер-министр: 1) организует работу Правительства и распределяет функциональные обязанности между членами Правительства; 2) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в отношениях с Президентом Республики, Парламентом, Конституционным Советом, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, другими государственными органами; 3) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения; 4) вносит Президенту Республики предложения: о структуре и составе Правительства; об образовании, реорганизации и упразднении министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства; по кандидатурам для назначения на должность министра, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; об освобождении от должности министра, в том числе не согласного с проводимой Правительством политикой или не проводящего ее, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; 5) представляет на утверждение Президенту РК единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; 6) докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства; 7) заслушивает отчеты членов Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов; 8) выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Исходя из положений Закона РК от 21 мая 2007 г., Конституционным законом РК от 19 июня 2007 г. в Конституционный закон о Правительстве внесен ряд изменений, в частности, упразднен институт представления Премьер-министром Парламенту доклада о программе Правительства. Теперь перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (ч.2 п.1 ст. 70 Конституции РК).

Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации, за исключением случаев, когда это является их должностными обязанностями в соответствии с законодательством. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами представительного органа.

Деятельность Правительства охватывает по существу все стороны жизни общества. Его основные направления деятельности (функции) предусмотрены в Конституции и в ст. 9 Конституционного закона о Правительстве, согласно которым оно компетентно: 1) разрабатывать основные направления государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; 2) разрабатывать государственные программы; 3) разрабатывать и реализовывать индикативные планы социально-экономического и научно-технического развития; 4) в порядке, определяемом Президентом Республики, участвовать в разработке республиканского бюджета и его изменениях, представлять Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивать исполнение бюджета; 5) разрабатывать и осуществлять меры по укреплению финансовой системы Республики; обеспечивать государственный контроль за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов; 6) осуществлять структурную и инвестиционную политику; 7) вырабатывать и организовывать государственную политику ценообразования; устанавливать номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены; 8) организовывать управление государственной собственностью, вырабатывать и осуществлять меры по ее использованию, обеспечивать защиту права государственной собственности и другие (всего 16 пунктов). Причем перечень оставлен открытым: "16) выполнять иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики" [31].

Правительство на основе и во исполнение Конституции Республики, законов, актов Президента, иных нормативных правовых актов издает постановления, а Премьер-министр - распоряжения.

Постановления Правительства и распоряжения Премьер-министра, принятые в пределах их компетенции, имеют обязательную силу на всей территории Республики. При этом постановления Правительства могут быть отменены Президентом и Правительством Республики. Распоряжения Премьер-министра могут быть отменены Президентом, Правительством и Премьер-министром Республики. На заседаниях Правительства по особо важным вопросам имеет право председательствовать Президент РК. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом, а также перед Парламентом Республики в случаях, предусмотренных Конституцией. Члены Правительства подотчетны Палатам Парламента в случае, предусмотренном п. 6) ст. 57 Конституции.

Согласно ст. 12 Конституционного закона о Правительстве, Правительство Республики: 1) регулярно информирует Президента о выполнении поручений Президента и других направлениях своей деятельности; 2) организует исполнение актов Президента Республики и осуществляет контроль за их исполнением министерствами, иными центральными, а также и местными исполнительными органами; 3) выполняет поручения президента о внесении законопроекта в Мажилис Парламента; 4) представляет на утверждение Президента государственные программы. Правительство согласовывает с Президентом Республики планы законопроектных работ Правительства. Президент Республики отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов Правительства и Премьер-министра Республики [31].

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента (с 2012 года - пять лет) и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.

Конституцией предусмотрены случаи и порядок досрочной отставки Правительства (ст. 70). Правительство и любой его член вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них функций. Правительство заявляет Президенту Республики об отставке в случае выражения Мажилисом Парламента или Парламентом вотума недоверия Правительству. Президент в десятидневный срок рассматривает вопрос о принятии или отклонении отставки. Принятие отставки означает прекращение полномочий Правительства либо его члена. Принятие отставки Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее осуществление его обязанностей. При отклонении отставки Правительства, заявленной в связи с выражением ему Парламентом вотума недоверия, Президент вправе распустить Парламент. Президент Республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства.

В Конституции РК предусмотрены полномочия Парламента по осуществлению контроля за деятельностью Правительства и ответственность последнего перед ним. К ним относятся:

- утверждение Парламентом на совместном заседании Палат республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении;

- выражение вотума недоверия Правительству;

- назначение на семилетний срок трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

- проведение Палатами по вопросам своей компетенции Парламентских слушаний.

Члены Правительства подотчетны Палатам Парламента, которые вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращение к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики Казахстан. Если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Главой государства вопрос об освобождении от должности члена Правительства (Законом РК от 21 мая 2007 г. "депутатское большинство" сокращено с квалифицированного - двух третей - до простого).

Правительство, в свою очередь, обладает определенными полномочиями, связанными с деятельностью Парламента. К ним относится право законодательной инициативы, в т.ч. право представлять Парламенту республиканский бюджет и вносить в Мажилис проекты законов. При этом проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства (ст. 61 Конституции РК). В случае непринятия внесенного Правительством проекта закона Премьер-Министр может поставить перед Парламентом вопрос о доверии Правительству. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установленного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования[33].

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос обеспечения деятельности Правительства РК. Основы конституционно-правового статуса вспомогательных органов Правительства РК закреплены Конституционным законом о Правительстве. В ст.25 "Информационно аналитическое и организационно-правовое обеспечение деятельности Премьер-министра и Правительства республики" установлено, что информационно-аналитическое и организационно-правовое обеспечение деятельности Премьер-министра и Правительства республики осуществляется Канцелярией Премьер-министра республики. Порядок образования, реорганизации и упразднения Канцелярии Премьер-министра, правовое положение, порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителя и иных государственных служащих Канцелярии Премьер-министра определяются законодательством республики. Ст. 26 посвящена консультативно-совещательным органам при Правительстве республики. Комиссии, советы и иные консультативно-совещательные органы образуются при Правительстве республики для выработки предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства. Консультативно-совещательные органы возглавляют Премьер-министр, его заместители, члены Правительства. Решения консультативно-совещательных органов при Правительстве носят рекомендательный характер.

Более подробно статусные начала и процедурные аспекты организации и деятельности Канцелярии Премьер-министра развиты в актах Президента РК и Правительства РК. В первую очередь имеется в виду "Положение о Канцелярии Премьер-министра Республики Казахстан", утвержденное Постановлением Правительства РК от 11 сентября 2002 г. [34]. Канцелярия определена государственным органом, осуществляющим координацию деятельности государственных органов, функции контроля и иные функции, предусмотренные законодательством и настоящим Положением, а также уполномоченным государственным органом по защите государственных секретов и обеспечению информационной безопасности. Канцелярия является юридическим лицом в организационно-правовой форме государственного учреждения. По вопросам своей компетенции в установленном законодательством порядке издает акты в виде приказов Руководителя Канцелярии. Учредителем Канцелярии является государство. Положение о Канцелярии является ее учредительным документом.

В п.10 перечислены основные задачи Канцелярии (таковых имеется 7), в п.11 - ее функции (указано 38 позиций, причем в подпункте 39 записано: "иные функции, возложенные на нее законодательством"). При этом все задачи и функции Канцелярии можно подразделить на 2 группы: уполномоченного органа по реализации единой государственной политики в области защиты государственных секретов и координации деятельности государственных органов и организаций по защите государственных секретов и обеспечению информационной безопасности; а также органа, обеспечивающего деятельность Премьер-министра и Правительства РК.

Обратим внимание на следующие задачи Канцелярии: координация деятельности государственных органов в процессе подготовки и исполнения актов Правительства и Премьер-министра; контроль за сроками исполнения актов и поручений Главы государства, данных Правительству, решений Правительства и Премьер-министра, поручений Премьер-министра, его заместителей, Руководителя Канцелярии и его заместителей; проведение экспертизы финансово-экономических, правовых и иных аспектов проектов решений Правительства и Премьер-министра, заключение по результатам которой носит информационно-рекомендательный характер для Премьер-министра, его заместителей и Руководителя Канцелярии при принятии ими решения о подписании либо согласовании соответствующих документов.

В числе правомочий Канцелярии - вносить предложения об ответственности руководителей министерств, агентств, ведомств и иных государственных органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение поручений Правительства, Премьер-министра и его заместителей. Необходимо отметить, что многочисленные правомочия Канцелярии преимущественно "внутреннего свойства" определены Регламентом Правительства РК, утвержденным Постановлением Правительства РК от 10 декабря 2002 г. Канцелярию возглавляет Руководитель Канцелярии, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РК по представлению Премьер-министра РК. Руководитель Канцелярии входит в состав Правительства РК. В ведении Канцелярии находятся следующие организации: Государственное учреждение "Центр технической защиты информации", Республиканское государственное учреждение "Государственная фельдъегерская служба Республики Казахстан" и Республиканское государственное казенное предприятие "Алмас".

Анализ конституционно-правовой основы статуса Правительства дает основание в целом согласиться с мнением К.Б. Сафинова, представившего следующую сводную характеристику Правительства. "В организационно-структурном плане Правительство Республики Казахстан может быть определено как высший коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, состоящий из руководителей органов отраслевого и межотраслевого государственного управления и отдельных должностных лиц, как орган, возглавляющий систему центральных и местных исполнительных учреждений и осуществляющий руководство их деятельностью, имеющий право издавать в рамках конституционных полномочий подзаконные акты обязательного значения на всей территории республики" [35, с.29].

2.4 Центральные исполнительные органы Республики Казахстан

Правовой статус министерств, иных центральных исполнительных органов устанавливается Конституцией РК 1995 г., Конституционным законом о Правительстве, рядом указов Президента Республики и постановлений Правительства Казахстана. В соответствии с п.3 ст.44 и ст.65 Конституции РК Президент по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности членов Правительства. По ст.66 Конституции Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов (п.6), отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов этих органов (п.7), назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства (п.8). В Конституционном законе о Правительстве различаются понятия структуры и состава Правительства (ст.3). Структуру Правительства образуют министерства и иные центральные исполнительные органы. В состав правительства входят премьер-министр, его заместители, министры и иные должностные лица республики.

Согласно Конституционному закону о Правительстве, центральный исполнительный орган осуществляет руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию.

Ныне в Казахстане действует 18 министерств: иностранных дел; обороны; внутренних дел; финансов; юстиции; сельского хозяйства; труда и социальной защиты населения; образования и науки; транспорта и коммуникаций; нефти и газа; здравоохранения; индустрии и новых технологий; охраны окружающей среды; экономического развития и торговли; по чрезвычайным ситуациям; туризма и спорта; культуры; связи и информации. Для сравнения, в Республике Армения также 18 министерств. Кроме них действуют 8 служб, 34 агентства, 15 инспекций и 5 комитетов. Для страны с населением чуть более 3 млн. человек эта цифра является явно завышенной [36, с.35].

В целом для современного реформирования системы центральных исполнительных органов Казахстана характерно осуществление курса на разделение формулирования политического курса и оперативным его осуществлением. Этот подход возлагает большую ответственность на тех, кто отвечает за реализацию политики и кто, таким образом, непосредственно отчитывается за предоставление соответствующих услуг, пусть даже этот процесс развивается под воздействием диффузных рыночных сил и механизмов.

Министерство Республики Казахстан в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения по вопросам, не отнесенным к компетенции правительства. Такие решения оформляются приказами министра.

Структурными подразделениями министерства являются ведомства, департаменты и управления. Структура министерства утверждается министром. Так, структура Министерства труда и социальной защиты населения утверждена приказом министра от 4 марта 2004 г. № 51-п. В нее входят департаменты (труда и занятости населения; пенсионного и социального обеспечения; социальных нормативов и реабилитации инвалидов; организации и контроля; правового обеспечения и информационно-аналитической работы); самостоятельные структурные подразделения (управление бюджетных программ и финансирования; отдел внутреннего контроля); территориальные органы - департаменты по областям и городам Алматы и Астана. Министерство имеет ряд подведомственных организаций (государственный центр по выплате пенсий; информационно-аналитический центр по проблемам занятости; курсы повышения квалификации кадров; республиканский центр коррекции слуха и др.).

Министерства являются юридическими лицами, образуемыми в организационно-правовой форме государственного учреждения. Они имеют печати и штампы со своим наименованием, бланки установленного образца, а также счета в органах Комитета казначейства Министерства финансов Казахстана. Министерства вступают в гражданско-правовые отношения от своего имени. Они могут выступать стороной таких отношений от имени государства, если уполномочены на это в соответствии с законодательством. За министерствами закрепляется обособленное имущество на праве оперативного управления. Это имущество относится к республиканской собственности. По общему правилу министерства не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом. Такое право может быть предоставлено министерству в случаях и пределах, установленных законодательством.

Министерства выполняют стратегические функции, обеспечивающие формирование государственной политики в определенной сфере деятельности, а также функции по реализации государственной политики. Подробно функции министерств закреплены в положениях, утверждаемых постановлениями Правительства.

Например, Положение о Министерстве транспорта и коммуникаций утверждено постановлением Правительства РК от 24 ноября 2004 г. № 1232. Согласно этому Положению министерство осуществляет функции по разработке государственных и отраслевых (секторальных) программ развития транспортно-коммуникационного комплекса; разработке законодательных актов, предложений по совершенствованию применения законодательства, а также разработке и принятию нормативных правовых актов в области транспортно-коммуникационного комплекса по вопросам, входящим в компетенцию министерства; разработке и принятию технических условий и иных нормативов в транспортно-коммуникационном комплексе по вопросам, входящим в компетенцию министерства; разработке прогнозов и своевременному качественному обеспечению потребностей государственных нужд и экономики в перевозках и коммуникациях. По решению Правительства Министерство осуществляет функции, связанные с владением и пользованием государственными долями и пакетами акций юридических лиц транспортно-коммуникационного комплекса. Министерство проводит научно-исследовательские, конструкторские и проектные работы по важнейшим проблемам развития и функционирования транспортно-коммуникационного комплекса. На него возложены межотраслевая координация реализации единой государственной политики в сфере транспорта и коммуникаций; осуществление международного сотрудничества в сфере транспорта и коммуникаций, представление интересов Казахстана в международных организациях и иностранных государствах, а также подготовка и заключение международных договоров; защита интересов Казахстана в области транспорта и коммуникаций; формирование рынка услуг и содействие развитию конкурентной среды в сфере транспорта и коммуникаций; организация и определение порядка проведения конкурсов, связанных с субсидированием убытков перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки по социально значимым сообщениям; организация мобилизационной работы.

Для реализации основных задач и осуществления своих функций министерства наделяются рядом прав: запрашивать у физических и юридических лиц необходимую информацию, материалы, справочные данные по всем вопросам, входящим в компетенцию министерства; вносить предложения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций; привлекать соответствующих специалистов для проведения консультаций по вопросам, отнесенным к ведению министерства; осуществлять взаимодействие с общественными объединениями и др.

Возглавляет министерство министр, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом Республики. Министр организует работу министерства, руководит ею и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление функций. На министров, как правило, возлагаются полномочия по определению обязанностей заместителей и руководителей структурных подразделений министерства; назначению на должность и освобождению от нее работников министерства и руководителей территориальных органов; наложению дисциплинарных взысканий и применению мер поощрения к работникам министерства и руководителям территориальных органов; утверждению структуры министерства и его территориальных органов в пределах лимита штатной численности, утвержденного правительством, а также положения о структурных подразделениях министерства и территориальных органов. Перечень полномочий министров не является исчерпывающим, поэтому к их ведению относятся и иные вопросы в соответствии с законодательством[37].

Вице-министры назначаются на должности и освобождаются от них правительством по представлению министра. В министерствах образуется коллегия - консультативно-совещательный орган при министре. Численный и персональный состав коллегии утверждается министром. Министерства могут создавать научно-технические, научные советы и рабочие группы, состав которых утверждается министром. Территориальные органы министерств создаются в организационно-правовой форме государственных учреждений. Перечень территориальных органов утверждается постановлением Правительства.

Центральным исполнительным органом, не входящим в состав правительства, является агентство Республики Казахстан, образуемое, реорганизуемое и упраздняемое Президентом Республики по предложению Премьер-министра.

Агентство осуществляет руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции. Характеристики агентств и министерств как субъектов гражданско-правовых отношений совпадают.

В Казахстане действуют шесть агентств: по статистике; по управлению земельными ресурсами; по регулированию естественных монополий; по защите конкуренции (Антимонопольное агентство); по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также Национальное космическое агентство Республики Казахстан.

Так, согласно Закону РК от 7 мая 1997 г. "О государственной статистике" [38] Агентство по статистике - уполномоченный орган, формирующий и реализующий государственную политику в области статистики, разрабатывающий и осуществляющий программы по совершенствованию статистики в Казахстане. Задачи, функции и права Агентства по статистике закреплены в Положении, утвержденном постановлением Правительства РК от 31 декабря 2004 г. № 1460. Основными задачами этого Агентства являются проведение государственной политики и руководство государственной статистикой; обеспечение функционирования и совершенствование единой статистической информационной системы на основе научной методологии и международных стандартов; обеспечение целостности, достоверности и достаточности статистических показателей; всестороннее и объективное изучение, обобщенный анализ происходящих экономических и социальных процессов и тенденций их развития.

Агентство выполняет следующие основные функции: осуществляет информационное обеспечение деятельности органов государственного управления и хозяйствующих субъектов Казахстана статистическими данными; разрабатывает и осуществляет программы по совершенствованию государственной статистики; обеспечивает накопление, ведение и актуализацию информационно-статистических баз данных о социально-экономическом положении Казахстана и его регионов; определяет минимальный состав показателей государственной и отраслевой статистической отчетности, отражающей социально-экономические и демографические процессы, проводит переписи населения, организует конъюнктурные опросы на предприятиях, опросы по изучению уровня жизни населения и другие специальные исследования; представляет статистическую информацию в международные организации в соответствии с обязательствами по действующим договорам, а также осуществляет обмен статистической информацией с зарубежными странами; издает и распространяет статистические сборники, бюллетени, экономические обзоры и другие статистические материалы; обеспечивает сохранность государственных и коммерческих тайн, конфиденциальность первичной статистической информации.

К числу ведомств в Казахстане отнесены комитеты центрального исполнительного органа. Ведомство образуется, реорганизуется и упраздняется правительством по представлению руководителя соответствующего центрального исполнительного органа. Например, Министерство труда и социальной защиты населения имеет ведомство - комитет по миграции; Министерство транспорта и коммуникаций - комитет развития транспортной структуры, комитет гражданской авиации, комитет транспортного контроля; Министерство здравоохранения - комитет государственного санитарно-эпидемиологического надзора, комитет фармации и комитет по контролю за качеством медицинских услуг; Министерство юстиции - комитет регистрационной службы, комитет по интеллектуальной собственности, комитет по организации правовой помощи населению; Министерство охраны окружающей среды - комитет природоохранного контроля.

Ведомства в пределах компетенции центрального исполнительного органа республики осуществляют специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию либо руководство подотраслью (сферой) государственного управления.

Таким образом, в системе центральных исполнительных органов Казахстана к политическим государственным служащим относятся министры, председатели агентств, председатели комитетов и их заместители.

Административные должности замещаются административными государственными служащими, для которых устанавливаются категории должностей. Реестр должностей административных государственных служащих по категориям утверждается президентом по представлению уполномоченного органа.

Следует отметить, что ни в Конституционном законе о Правительстве, ни в положениях о центральных исполнительных органах вопросы государственной службы не затрагиваются. Упомянутый Закон о государственной службе не содержит положений о том, что политические служащие не относятся к числу государственных служащих, как это сделано, к примеру, в России в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Вместе с тем предусмотрено, что в штате государственного органа могут состоять работники, не являющиеся государственными служащими. В частности, к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственных органов. Перечень таких лиц устанавливается Правительством Казахстана.

Необходимо отметить, что практически во всех странах в основании построения центральной публичной администрации находятся отраслевой и программно-целевой принципы, с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Вопрос о критериях целесообразности учреждения либо упразднения, к примеру, министерства имеет принципиальное значение. В силу данного обстоятельства обратимся к зарубежному опыту.

Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого центрального исполнительного органа (будь то министерство или какой-либо иной по наименованию орган) является осуществление власти, управление и вмешательство, т.е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. [39, с.11]. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются и бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена - министр, персонал и бюджет - приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия.

Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Западные административисты обычно выделяют следующие основные функции министерства:

- функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство. Французские административисты называют эту функцию "функцией одухотворения" деятельности министерства;

- функция управления службами министерства. Ее реализация происходит по трем основным направлениям - установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т.е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями;

- функция координации. Координационная деятельность на министерском уровне - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ним по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;

- контрольная функция. Она реализуется в трех основных формах: инспекции - периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе; иерархического контроля - постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения; финансового контроля - контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия.

Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления. Как составная часть централизованной публичной администрации министерства выступают в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства. Министерства рассматриваются, прежде всего, как органы административной власти, подчиненные органам политического руководства, а потому, имея определенную самостоятельность в рамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладают административной автономией.

Активизация социальных и экономических функций государства во второй половине XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа центральных исполнительных органов. В министерской системе наряду с классическими министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться новые органы, появление которых обусловлено различными обстоятельствами: необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.); результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.); появлением новых функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).

Существующие в настоящее время центральные исполнительные органы с известной долей условности могут быть разделены на три группы:

- создаваемые в административно-политической сфере (обороны, внутренних дел и др.);

- создаваемые в финансово-экономической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и т.д.);

- создаваемые в социально-культурной сфере (образования, культуры, здравоохранения и др.).

Комплексный характер решаемых данными органами задач приводит к тому, что один и тот же орган - министерство - может быть отнесен сразу к нескольким перечисленным группам. Так, созданные во многих развивающихся странах министерства туризма, очевидно, могут быть отнесены к министерствам хозяйственно-экономического блока. В то же время эти министерства решают и социально-культурные задачи. Таким образом, система центральных органов отраслевого управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью. Лишь в немногих государствах количество министерств остается неизменным в течение длительного периода. Это связано или с традициями государственного управления в конкретной стране (так, в Финляндии со времени обретения независимости на протяжении более чем 60 лет было создано всего лишь одно новое министерство - охраны окружающей среды), или с тем, что система министерств получает свое закрепление на уровне конституции или иного законодательного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др.). Применительно к Казахстану, в условиях транзитного периода, для того чтобы сохранить политическую, экономическую и социальную стабильность, государство было вынуждено использовать испытанные принципы и рычаги воздействия на социальные процессы: сохранение директивных начал в управлении, централизацию, нормативное регулирование, контрольно-надзорную деятельность.

2.5 Местные исполнительные органы в Республике Казахстан

После проведения в 2007 году конституционной реформы в Казахстане идет активное строительство единой системы местного государственного управления и самоуправления.

В юридической литературе обсуждаются формы взаимодействия местного самоуправления и управления. Представляется, что они связаны неразрывными связями. Абсолютно прав известный казахстанский исследователь В.А. Малиновский, утверждающий, что противопоставлять местное государственное управление и самоуправление в корне неверно, представляя государство этаким антагонистом местного самоуправления. Точно так же, как и в самоуправлении видеть панацею от всех бед жизни местных сообществ. Обе ветви работают на одних и тех же территориях, обе преследуют единую цель сделать жизнь людей лучше, стремятся превратить Казахстан в демократическое, светское, правовое и социальное государство. При этом на разных уровнях в центре и на местах.

Представляется необходимым обозначить основные направления развития взаимосвязи и взаимодействия местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан, и проблемы, существующие в этой сфере.

В соответствии с конституционной реформой 2007 года маслихаты теперь являются органами самоуправления. Поэтому уточнение их компетенции функций и полномочий, а также в целом функций местного самоуправления имеет большое теоретическое и практическое значение.

Функции местного самоуправления вписываются в лаконичную конституционную формулу "о самостоятельном решении населением вопросов местного значения". Однако местными вопросами, к примеру, о благоустройстве, озеленении, вывозе коммунальных отходов, тротуаров и других далеко не исчерпывается предназначение муниципальной власти. Главное здесь - отношения властвования, приближенность местного сообщества в лице населения к власти, способность людей быстро и качественно удовлетворять свои потребности, организовывать свою жизнь таким образом, чтобы самим выстаивать древо своих целей, определять самим пути и средства их достижения, для чего формировать свои управленческие структуры. Все функции должны быть непременно декларированы в законе, поскольку в своей совокупности они как раз и формируют политическое, экономическое, культурологическое, психологическое насыщение муниципальной власти, местного самоуправления. Именно в функциях заложены конкретные запросы местного сообщества и его полномочия, которые затем реализуются им непосредственно либо через представительные формы.

Отсюда проистекают и обязанности государства содействовать формированию и функционированию местного самоуправления и требования к государственным органам наладить конструктивное взаимодействие с органами местного самоуправления. Именно здесь коренятся запреты государственным органам вмешиваться в деятельность местной общины.

Особенно важно, как подчеркивают отечественные исследователи, отметить при развитии системы самоуправления различную степень самоуправленческих начал на разных "этажах". На уровне села или поселка - максимальная степень самоуправления и, соответственно, минимальная степень госуправления. На уровне области - максимальная госуправления и минимальная самоуправленческая. Главным критерием здесь выступает значимость конкретной административно-территориальной единицы для страны в качестве опоры государства или опоры самоуправления. При таком подходе приоритетной задачей становится опреде-ленная в рамках Конституции перекомпановка властных полномочий и ответст-венности между областными, районными, городскими и сельскими маслихатами[40].

Есть еще один серьезный аргумент учреждения маслихатов в качестве главных органов самоуправления, в том числе и на самом низовом уровне. Это позволит объединить усилия ученых, политиков и практиков на актуализации представительного начала властеотношений на местах в целом и самих маслихатов вне зависимости от той или иной административоно-территориальной единицы. Поскольку суть у всех у них одна - муниципальное управление.

Главное - определить соотношение "государственного" и "му-ниципального" начал в статусе, функциях и компетенции конкретного уровня маслихата. С этих же позиций целесообразно внести некоторые уточнения в Закон РК об административно-территориальном устройстве, скорректировав понятие и предназначение отдельных административно-территориальных единиц.

Местное самоуправление в Казахстане внедряется в условиях работающей системы государственных органов: акимов, прокуроров, органов юстиции, только лишь набирающего устойчивость административного судопроизводства, а также административной реформы и элементов корпоративного управления (социальные предпринимательские корпорации).

Включение в государственный механизм на территориях с компактно проживающим населением "максимально самоуправленческих" маслихатов и "двойного представительства" акимов (или акиматов) не будет означать принципиальных различий в разновидностях местного социального управления (то есть того, что произошло в России). Оно явится логическим продолжением проводимой в Казахстане "мягкой" политики децентрализации власти через постепенную выборность акимов и усиление представительного начала в координатах маслихат - аким (акимат). Право граждан на местное самоуправление при этом может быть обеспечено через предоставление права закреплять в Уставе конкретного сообщества именно деталей формирования, совместной деятельности при пересечении полномочий и контрольных процедур маслихата и акима (акимата). Во многих странах при сохранении традиционных, принятых населением за многие десятилетия названий органов применяются различные модели компановки их полномочий в отношении друг друга. В Казахстане в порядке эксперимента уже апробирована практика решения самим сообществом вопроса о прямых либо косвенных выборах акимов аульных (сельских округов), аулов (сел) и поселков, а также косвенных выборов акимов отдельных районов. Причем избрание акимов повлекло изменение отдельных сторон их статуса, что и было закреплено в соответствующих указах Президента РК[41].

Еще одним направлением взаимосвязи местного управления и самоуправления всех остальных форм осуществления является совместная деятельность маслихатов, акимов, акиматов и населения по развитию других элементов системы самоуправления. Эти элементы в Казахстане развиты крайне слабо, большинство из них не имеют даже конституционно-правовых основ. В первую очередь это касается такого важного института, как местный референдум.

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц и др. территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соответственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Отличительными признаками территориально-общественного самоуправления являются: территориальный принцип организации и деятельности; общественная форма; самоуправленческая природа [42, с.49-53].

Территориальный принцип организации и деятельности территориально общественного самоуправления означает, что основой его образования являются территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, жилых комплексов, многоквартирного дома с прилегающим участком и т.д. То есть территориально общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Поэтому управление на такой территории не может быть полностью самостоятельным, изолированным от местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципального образования.

Общественный характер территориального общества самоуправления выражается в том, что: основной организационной формой осуществления территориального общественного самоуправления является непосредственное волеизъявление граждан по месту жительства; работа в органах территориального общественного самоуправления, как правило, осуществляется на общественных началах, без заработной платы; территориальное общественное самоуправление призвано решать прежде всего общественные вопросы обеспечения жизнедеятельности граждан.

Для совершенствования и развития системы местного государственного управления и самоуправления в РК отечественные авторы предлагают различные пути. На наш взгляд, следует согласиться с профессором О.К. Копабаевым, который предлагает следующее:

- прежде всего, необходима ратификация Парламентом РК Европейской Хартии местного самоуправления, на основе которой целесообразно подготовить Государственную концепцию "О местном самоуправлении в Республике Казахстан", которая должна быть вынесена на всенародное обсуждение;

- необходимо одновременно готовить целый пакет изменений и дополнений в действующее законодательство (Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и др.);

- орган местного самоуправления должен на конкурсной основе нанимать по контракту наемного менеджера (специалиста), на плечи которого лягут управление и менеджмент в системе местного самоуправления;

- для более широкого привлечения общественности к обсуждению вопросов местного самоуправления необходимо проведение Мажилисом Парламента парламентских слушаний на тему: "Вопросы становления и формирования местного самоуправления в Республике Казахстан";

- представляется важным продумать вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включая и вопросы довузовского и послевузовского обучения основам местного самоуправления;

- представляется важным, по примеру многих европейских стран (Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и др.), закрепить следующие важные формы прямого волеизъявления граждан на местах: местный референдум, местную общественную инициативу (для вынесения населением вопросов местного значения на рассмотрение органа местного самоуправления в пределах его компетенции) и местные общественные слушания [43, с.211].

В результате рассмотрения и изучения становления и развития единой системы местного государственного управления и самоуправления можно сделать вывод об их взаимодействии, взаимозависимости, взаимпроникповении как элементов единого целого. В Республике Казахстан взаимосвязь местного государственного управления и самоуправления выражается: