Елементи правового статусу суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

Размещено на http://www.allbest.ru

ЕЛЕМЕНТИ ПравовОГО статусУ суб'єктів,

що надають послуги У СФЕРІ ОСВІТИ

1. Поняття та класифікація суб'єктів, які надають послуги у сфері освіти

У сфері освіти можуть надавати послуги різні суб'єкти права. І хоча, наприклад, згідно із законодавством усі ВНЗ є некомерційними, проте можуть різнитися за організаційно-правовою формою та формою власності. В залежності від цих факторів останнім часом вченими, практиками і політиками пропонуються напрямки вдосконалення як самої системи освіти України, так і правового статусу окремих суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти. Однак єдиної законотворчої політики в освітній сфері на сьогодні немає. Тому законодавство постійно змінюється, проте все одно потребує нових змін і доповнень. Так само потребує досліджень практика діяльності НЗ, які прагнуть стабільності та ефективного захисту власних, у першу чергу, приватних інтересів. Здобутки теорії права спираються на роботи вчених-юристів, які досліджували процеси функціонування освітньої сфери, державного та адміністративного управління НЗ, цивільно-правового захисту приватних інтересів учасників правовідносин у сфері освіти. Однак потребує окремого дослідження видовий склад та правовий статус суб'єктів, які надають освітні послуги. Питання стосовно правового статусу суб'єктів права та його елементів залишаються дискусійними. Вважаємо доцільним проводити аналіз правового статусу НЗ на основі елементів правового статусу суб'єкта господарського права, визначених В.С. Щербиною:

1) мети і завдання суб'єкта господарського права;

2) виду та організаційної (організаційно-правової) форми суб'єкта господарського права;

3) порядку утворення (набуття статусу) і державної реєстрації суб'єкта господарського права;

4) правового режиму майна суб'єкта господарського права;

5) основного виду діяльності (безпосереднє здійснення господарської діяльності чи організація і управління господарською діяльністю);

6) характеру прав і обов'язків (господарсько-виробничі) або повноважень (організаційно-господарські, організаційно-установчі);

7) юридичної відповідальності;

8) порядку припинення суб'єкта господарського права (чи його статусу) 613, с. 7-8.

Саме на основі цих елементів у цьому і наступних підрозділах буде дано характеристику правовому статусу НЗ в Україні.

Загальне законодавство правовий статус НЗ визначає у загальних рисах. Так, правовий статус ВНЗ у статті 23 Закону України «Про вищу освіту» визначає наявність статусу юридичної особи, відокремленого майна, прав та обов'язків, можливість виступати засновником інших суб'єктів, створювати навчальні та навчально-науково-виробничі комплекси; а також встановлено, що у ВНЗ державної і комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, повинна становити не менше ніж 51 % від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на перший курс [414].

Провівши дослідження суб'єктів права Т. Мацелик доходить висновків про те, що поняття суб'єкта є багатогранним, досліджується фахівціми з філософії, соціології, права та інших наук; по-друге, суб'єктом права може бути тільки соціальний суб'єкт; по-третє, суб'єкт права є невід'ємним учасником соціальних процесів, наділеним розумною волею, суб'єктивні права якого закріплюються нормами об'єктивного права [300]. Саме поняття «суб'єкт» вказує на активну сутність, яка має значну кількість ознак та компетенцію. Однією із ознак може бути наявність статусу юридичної особи (хоча суб'єкт права та суб'єкт господарювання без статусу юридичної особи також може надавати послуги у сфері освіти (наприклад, громадянин - СПД, який надає послуги з репетиторства). Вважаємо помилковим застосування терміну «юридична особа» на позначення суб'єкта у сфері освіти. Краще застосування терміну «педагогічна система» чи «об'єкт», як це робить А.К. Орєшкіна, ніж «юридична особа».

У наш час у російській та вітчизняній цивілістичній доктрині сформувалася загальновизнана юридична конструкція юридичної особи, яку назвати довершеною і повністю адекватною сучасній ринковій реальності не можна, оскільки основні функції, які виконує інститут юридичної особи, реалізуються далеко не повністю [76, с. 91].

Взагалі, НЗ та інші суб'єкти права, що надають послуги у сфері освіти, на відміну від більшості суб'єктів цивільного права переслідують значну кількість публічних інтересів.

Слід погодитися із російським професором у тому, що державні та муніципальні освітні установи, будучи суб'єктами освітніх відносин, діють переважно як суб'єкти публічного, а не приватного права. Названі установи, як і інші колективні організації, виступають суб'єктами різних відносин, у т.ч. набувають статус юридичної особи для здійснення різних угод і ведення підприємницької діяльності. Але визнання освітньої установи юридичною особою зовсім не означає, що вона виступає такою і в сфері своєї основної діяльності - освіти, організації та управління освітнім процесом. Тут діє правова конструкція, притаманна для будь-якого органу державної влади, який постає юридичною особою, проте ця обставина ніяк не відбивається на його суті як суб'єкта адміністративних, владних відносин [538, с. 71-72].

У відносинах з надання (отримання) послуг у сфері освіти беруть участь суб'єкти права та суб'єкти господарювання.

Найчастіше учасниками правовідносин в освітній сфері є НЗ та споживач його послуг - вихованець, учень або студент. На перший погляд здається, що відносини між учасниками побудовано на засадах рівності; відносини спрямовані на досягнення приватних інтересів: комерційного НЗ - отримати плату за навчання, а споживача - отримати знання та/або диплом чи інший документ, що підтверджує проходження навчання. І здається, що такі правовідносини мають регулюватися у межах цивільного права цивільним законодавством. Але це лише на перший погляд...

А якщо НЗ є некомерційною організацією, то який приватний інтерес він задовільнить, якщо надасть освітні послуги безкоштовно? Тут уже НЗ буде реалізовувати інтереси суспільства та держави - публічні інтереси. А якщо НЗ є СПД, то крім приватної мети отримання прибутку, він має публічну мету - підготовку фахівців для економіки та соціальної сфери країни, сплату податків, за рахунок яких будуть утримуватися органи державної влади та соціальна сфера, забезпечення населення держави та іноземців у послугах, які надаються цим НЗ та ін.

З іншого боку, споживач освітніх послуг отримує освітні послуги та відповідний документ, що їх підтверджує, майже у 100 % випадків з метою продати свої знання, вміння та навички державі, іншим громадянам цієї або інших держав. А це також говорить про переважну наявність публічних інтересів у наданні освітніх послуг. Навіть якщо припустити можливість ведення таким споживачем натурального господарства, - все одно він завдяки отриманим знанням та вмінням самотужки може прогодувати себе і членів своєї родини, має певний вид діяльності, який не залишає йому часу на скоєння злочинів та правопорушень, ведення антисоціального способу життя. А це підтверджує наявність публічних інтересів у наданні освітніх послуг. Проте у сучасному світі така ситуація є теоретичною, і навіть обмін своєю продукцією чи послугами з іншими громадянами, іноземцями чи особами без громадянства підтверджує наявність публічних інтересів. А тим більше при наданні освітніх послуг.

Учасниками правовідносин з надання послуг у сфері освіти можуть бути - 1) суб'єкт господарювання, який надає послуги; 2) суб'єкт права, який їх отримує; 3) суб'єкт права, який їх оплачує або замовляє.

Для характеристики цих учасників слід розглянути більш важливе питання: про співвідношення понять «суб'єкт господарського права», «суб'єкт господарювання», «СПД», «некомерційний суб'єкт господарювання». Такі категорії є усталеними у теорії права, а тому є міжгалузевими інститутами, у повній мірі притаманними й науці адміністративного права. Єдине виключення можна зробити першому поняттю, яке у повній мірі можна замінити на «суб'єкт адміністративного права». У ГК України прописано однозначно, проте вченими і практиками коментується по-різному.

Виходячи з логічно побудованого ГК України можна визначити співвідношення цих понять (при цьому слід згадати, що проект Господарського кодексу СРСР було розроблено ще наприкінці 1960-х років. Планувалося, що він буде діяти у межах всієї країни, а цивільні кодекси - у межах республік. На той час як і зараз цивільне законодавство мало більш виражений національний характер. Тому не дивлячись на тотальну уніфікацію в СРСР цивільні кодекси мали окремі республіки. Господарське законодавство мало наднаціональний характер, а тому поширювало свою дію на територію усього СРСР. Аналогічним є законодавство США, де на рівні окремих штатів існує цивільне законодавство, а Єдиний комерційний кодекс діє на рівні усієї країни. Після відхилення чиновництвом та цивілістами спроба ухвалення Господарського кодексу СРСР знайшла продовження наприкінці 1980-х років. А проект ГК України готувався та удосконалювався з початку 1990-х років до моменту його ухвалення. А тому абсолютна більшість норм ГК України є ретельно вивіреною та узгодженою між собою та з іншими актами господарського законодавства).

Поняття «суб'єкт господарського права» є найбільш широким. Суб'єкти господарського права у статті 2 ГК України названо учасниками відносин у сфері господарювання. До їх складу крім 1) суб'єктів господарювання віднесено також 2) споживачів; 3) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією; а також 4) громадян, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності [78].

НЗ є суб'єктами господарювання. Тому вони відповідно до частини 1 статті 55 ГК України здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством [78]. Вони як суб'єкти господарювання можуть бути СПД - НЗ, утвореними з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Також НЗ можуть бути некомерційними суб'єктами господарювання: можуть належати до державного або комунального секторів економіки у галузях (видах діяльності), в яких відповідно до статті 12 ГК України забороняється підприємництво, на основі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування [78].

Стосовно правового статусу студентів, учнів або вихованців - споживачів послуг НЗ існують суперечливі думки. З одного боку, слід звернути увагу на міркування Г.Л. Знаменського, який вказує, що ГК України не дає визначення поняття «споживачі». Тому слід скористатися тим визначенням, яке міститься в іншому акті законодавства, а саме у Законі України «Про природні монополії» від 20 квітня 2000 року. Стаття 1 цього Закону визначає споживача товарів як фізичну або юридичну особу, що придбаває товар [460]. Виходячи з цього, на думку Г.Л. Знаменського, стає зрозумілим, що ГК України, назвавши споживачів учасниками відносин у сфері господарювання, має на увазі юридичних осіб - організації, які споживають результати господарської діяльності, незалежно від того, чи є вони господарюючими або негосподарюючими суб'єктами (споживачі енергії, природного газу тощо). Відповідно до цього не є учасниками відносин у сфері господарювання споживачі - фізичні особи, права яких визначені окремим законодавством (див., наприклад, Закон України «Про захист прав споживачів», у редакції Закону від 15 грудня 1993 року). Однак останнє положення має єдиний виняток. Якщо права споживачів - фізичних осіб порушуються в результаті зловживання монопольним становищем або застосування засобів недобросовісної конкуренції, то факти цих порушень можуть стати підставою для притягнення суб'єктів господарювання (виробників, виконавців або продавців) до відповідальності в рамках правовідносин, якими є й антимонопольно-конкурентні відносини (глава 3 ГК України) [441; 335, с. 7]. Також не зрозуміло чому вченим робиться посилання на Закон «Про природні монополії» як такий, що заслуговує на увагу, а Закон «Про захист прав споживачів» віднесено до окремого законодавства, яке визначає права фізичних осіб.

На відміну від цієї існує протилежна думка. Наприклад, у коментарі ГК України група авторів на чолі з Н.О. Саніахметовою вказують, що важливими учасниками господарських відносин є споживачі, яким адресовані товари (роботи, послуги), що виробляються (реалізуються, виконуються, надаються) при здійсненні господарської діяльності. Споживачі визначені у Законі України «Про захист прав споживачів» в редакції від 15 грудня 1993 року як громадяни, що придбавають, замовляють, використовують або мають намір придбати або замовити товари (роботи, послуги) для власних побутових потреб [441; 574, с. 7].

В.С. Щербина вказує, з одного боку, що ЦК України вживає термін «споживач» лише до публічних договорів: у загальній щодо публічного договору статті 633 ЦК України, а також до договору роздрібної купівлі-продажу (стаття 698), договору постачання енергетичними та іншими ресурсами через приєднану мережу (стаття 714) та договору побутового підряду (стаття 865), сторонам яких (покупцеві, замовнику, абоненту) надається захист [580; 613, с. 21]. З іншого боку, вчений посилається на зміст статей 128, 178, 180, 277, 407 ГК України, на основі яких можна говорити про споживача у широкому розумінні - як про учасника господарських відносин, так і про фізичну особу - споживача [78]. Аналогічний висновок випливає і з аналізу інших актів законодавства. Так, Закон України «Про видавничу справу» від 5 червня 1997 року відносить до споживачів видавничої продукції приватних осіб, підприємства, установи та організації [413]. У Законі України «Про житлово-комунальні послуги» від 27 червня 2004 року споживачем житлово-комунальних послуг визнається фізична чи юридична особа, яка отримує або має намір отримати житлово-комунальну послугу [421]. Так, саме споживачем теплової енергії Закон України «Про теплопостачання» визнає фізичну або юридичну особу, яка використовує теплову енергію на підставі договору [469; 613, с. 21-22].

З урахуванням викладених вище аргументів провідних вітчизняних вчених дозволимо собі висловити наступне. У нашому випадку (тобто під час надання суб'єктами господарювання освітніх послуг та інших послуг у сфері освіти) суб'єкти цивільного права - вихованці, учні, студенти тощо будуть споживачами послуг суб'єктів господарювання - НЗ. Як було показано вище, правовідносини між ними будуть спрямовуватися на досягнення і публічних, і приватних інтересів. У цьому випадку правова наука буде вивчати правовідносини між громадянами - споживачами послуг суб'єктів господарювання - НЗ, а тому споживачі будуть учасниками відносин у сфері господарювання - суб'єктами права.

У випадку, коли замовником послуг є інша особа або організація, ніж особа, що їх отримує, замовник буде опосередкованим споживачем або інвестором - суб'єктом господарювання - контрагентом НЗ.

Крім цих учасників у правовідносинах у сфері надання освітніх послуг можуть брати участь інші суб'єкти права: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені компетенцією, які здійснюють управління та контроль за діяльністю НЗ; громадяни та організації, що є засновниками НЗ або здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності (наприклад, акціонери, власники часток у ТОВ). освіта право легітимація компетенція

Отже, учасники відносин у сфері надання освітніх послуг є суб'єктами права. Серед них власне НЗ є підприємницькими або некомерційними суб'єктами господарювання.

За таким критерієм, як ступінь участі суб'єктів у освітніх правовідносинах їх можна поділити на 2 групи: суб'єкти основного та додаткового складу. Суб'єктами основного складу слід вважати особу, яка навчається, та НЗ, оскільки вони відіграють провідну роль в освітніх правовідносинах і забезпечують їх існування. До суб'єктів додаткового складу пропонуємо віднести тих учасників, які беруть участь лише в окремих видах освітніх правовідносин. Ними слід вважати батьків або осіб, які їх замінюють, представників підприємств, установ, організацій, які беруть участь у навчально-виховному процесі, фізичну особу, яка на основі ліцензії надає послуги у сфері дошкільної освіти [309, с. 53].

Тобто до суб'єктів додаткового складу пропонується віднести батьків або осіб, які їх замінюють, оскільки вони у випадках, визначених законодавством, діють від імені особи, яка навчається. Участь батьків або осіб, які їх замінюють, простежується у дошкільноосвітніх, загальноосвітніх, позашкільноосвітніх правовідносинах. Крім того, до цієї групи належать представники підприємств, установ, організацій, які беруть участь у навчально-виховному процесі [309, с. 49]. Слід погодитися, що суб'єктом основного складу є НЗ. А компетенцію усіх інших учасників відносин у сфері освіти розглянемо в інших підрозділах.

В умовах трансформації українського суспільства основним об'єктом державного регулювання вищої освіти стає ринок освітніх послуг та суб'єкти освітнього маркетингу, що діють на ньому: виробники освітніх послуг, їхні споживачі (суб'єкти господарювання і громадяни); посередницькі структури як державного, так і приватного характеру (служби зайнятості, біржі праці, органи реєстрації, ліцензування й акредитації НЗ та ін.), а також рекламні та інформаційні установи, що сприяють просуванню освітніх послуг до споживача [295, с. 275].

Отже, необхідно провести класифікацію виробників освітніх послуг та інших суб'єктів права, що надають послуги у сфері освіти, а також надати характеристику елементам їх правового статусу.

Узагальнююче поняття «НЗ» або «освітній заклад» у законодавстві відсутнє. Однак є більш спеціальні поняття. Якщо у нормах Закону України «Про освіту» перераховуються лише різні види НЗ, то у згадуваній статті 1 Закону України «Про вищу освіту» надано визначення ВНЗ зі звуженням його поняття за формою власності:

ВНЗ - освітній, освітньо-науковий заклад, який заснований і діє відповідно до законодавства про освіту, реалізує відповідно до наданої ліцензії освітньо-професійні програми вищої освіти за певними освітніми та ОКР, забезпечує навчання, виховання та професійну підготовку осіб відповідно до їх покликання, інтересів, здібностей та нормативних вимог у галузі вищої освіти, а також здійснює наукову та науково-технічну діяльність;

ВНЗ державної форми власності - ВНЗ, заснований державою, що фінансується з державного бюджету і підпорядковується відповідному центральному органу виконавчої влади;

ВНЗ, що перебуває у власності АРК, - ВНЗ, заснований органами влади АРК, що фінансується з бюджету АРК і підпорядкований органам влади АРК;

ВНЗ комунальної форми власності - ВНЗ, заснований місцевими органами влади, що фінансується з місцевого бюджету і підпорядкований місцевим органам влади;

ВНЗ приватної форми власності - ВНЗ, заснований на приватній власності і підпорядкований власнику (власникам) [414].

У статті 25 Закону «Про вищу освіту» надано визначення типів ВНЗ - університету, академії, інституту, консерваторії (музичної академії), коледжу, технікуму (училища); а статтю 26 повністю присвячено Національному ВНЗ [414].

У Законі України «Про освіту» визначено різні види НЗ.

У статті 34 «Дошкільні НЗ» названо ясла, ясла-садки, дошкільні дитячі садки, ясла-садки компенсуючого типу, будинки дитини, дитячі будинки інтернатного типу, ясла-садки сімейного типу, ясла-садки комбінованого типу, центри розвитку дитини. У статті 36 «Середні НЗ» основним видом середніх НЗ названо середню загальноосвітню школу трьох ступенів, а також дозволено для задоволення освітніх потреб населення за рішенням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування створювати навчально-виховні комплекси «дошкільний НЗ - загальноосвітній НЗ», «загальноосвітній НЗ - дошкільний НЗ» або об'єднання з іншими НЗ, а також загальноосвітні НЗ та групи продовженого дня. Для розвитку здібностей, обдарувань і талантів дітей пунктом 6 дозволено створювати спеціалізовані школи, гімназії, ліцеї, колегіуми, а також різні типи навчально-виховних комплексів, об'єднань.

Статтею 37 «НЗ для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації» передбачено створення загальноосвітніх шкіл-інтернатів. До позашкільних НЗ відповідною статтею 39 віднесено палаци, будинки, центри, станції дитячої, юнацької творчості, учнівські та студентські клуби, дитячо-юнацькі спортивні школи, школи мистецтв, студії, початкові спеціалізовані мистецькі НЗ, бібліотеки, оздоровчі та інші заклади.

До професійно-технічних НЗ статтею 41 віднесено ПТУ відповідного профілю, ПТУ соціальної реабілітації, вище професійне училище, професійний ліцей, професійний ліцей відповідного профілю, професійно-художнє училище, художнє ПТУ, вище художнє ПТУ, училище-агрофірма, вище училище-агрофірма, училище-завод, центр ПТО, центр професійної освіти, навчально-виробничий центр, центр підготовки і перепідготовки робітничих кадрів, навчально-курсовий комбінат, навчальний центр, інші типи НЗ.

Статтею 43 Закону «Про освіту» до ВНЗ віднесено технікум (училище), коледж, інститут, консерваторію, академію, університет та інші [455]. Систему вищої освіти згідно зі статтею 16 Закону України «Про вищу освіту» складають:

- ВНЗ всіх форм власності;

- інші суб'єкти господарювання, що надають освітні послуги у галузі вищої освіти;

- органи, які здійснюють управління у галузі вищої освіти.

Окрему увагу законодавцем присвячено післядипломній освіті, до закладів якої статтею 48 віднесено академії, інститути (центри) підвищення кваліфікації, перепідготовки, вдосконалення, навчально-курсові комбінати; підрозділи ВНЗ (філіали, факультети, відділення та інші); професійно-технічні НЗ; науково-методичні центри ПТО; відповідні підрозділи в організаціях та на підприємствах [414].

Для самоосвіти громадян статтею 49 передбачено можливість створювати державними органами, підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян, громадянами відкриті та народні університети, лекторії, бібліотеки, центри, клуби, теле-, радіонавчальні програми тощо [414].

За суб'єктами утворення НЗ можна поділити на ті, що утворюються: а) органами державної виконавчої влади; б) органами місцевого самоврядування; в) суб'єктами господарювання незалежно від форм власності; г) громадянами України [309, с. 53].

Класифікаційним критерієм поділу договорів з надання послуг на види слід обрати, на думку Г.А. Осетинської, критерій поділу залежно від «суб'єктного складу». За цим критерієм зобов'язання з надання послуг можна поділити на зобов'язання з надання побутових послуг (якщо суб'єктами правовідносин є споживачі) і зобов'язання з надання послуг у сфері підприємницької діяльності [373, с. 255]. Відповідно і суб'єктів господарювання можна поділити на тих, що надають послуги громадянам; суб'єктам господарювання; і громадянам, і суб'єктам господарювання. За цим класифікаційним критерієм суб'єкти господарювання у сфері освіти можуть надавати послуги громадянам і суб'єктам господарювання. Проте громадянам ці послуги надаються безпосередньо, а суб'єкти господарювання вимагають безпосереднього надання послуг певним громадянам.

У середині самих НЗ можна провести класифікацію за формою власності та організаційно-правовою формою. За формою власності усі НЗ можуть бути державної форми власності, власності АРК, комунальної форми власності, приватної форми власності.

У цьому підрозділі роботи більше уваги слід приділити НЗ приватної форми власності.

За роки незалежності в Україні сформувалася й набула розвитку приватна система вищої освіти. Станом на 2004 рік діяло 180 ліцензованих ВНЗ приватної форми власності, з них 12 - університетів, 3 - академії, 110 - інститутів, 55 - коледжів, технікумів, училищ, де навчалося понад 210 тис. студентів, або 14 % від загальної кількості [273, с. 64-65; 173, с. 64-65]. Зараз ще більша кількість НЗ працює на основі приватної та колективної форм власності.

На сьогодні ВНЗ України незалежно від форми власності мають некомерційний характер. У зв'язку з цим виникають питання відносно інтересів і доходів приватного ВНЗ.

Статтею 86 ЦК України визначено, що непідприємницькі товариства (споживчі кооперативи, об'єднання громадян тощо) та установи можуть поряд зі своєю основною діяльністю здійснювати підприємницьку діяльність, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті, для якої вони були створені, та сприяє її досягненню [580]. Отже, основна мета діяльності приватного ВНЗ і його основні завдання (у т.ч. як вони сформульовані у статті 22 Закону України «Про вищу освіту») усе ж повинні бути включені у структуру його господарсько-правового статусу [46, с. 62]. Із другою частиною цього висновку слід погодитися. А наведене положення статті 86 ЦК України, як і аналогічні норми спеціального законодавства потребують подальшого аналізу та коригування.

Вчені-адміністративісти зазначають, що адміністративно-правовий статус НЗ складається з трьох блоків: 1) цільового, який визначає норми про цілі, завдання і функції та принципи діяльності; 2) організаційно-структурного, який складається з правових приписів, що регламентують порядок утворення, реорганізацію, ліквідацію органа або суб'єкта, його структуру, лінійну і функціональну підпорядкованість; 3) компетенційного як сукупності владних повноважень і підвідомчості [18, с. 85]. Перелік цих блоків не є виключним, оскільки не визначається законодавчо. Можна навести наступні елементи правового статусу ВНЗ МВС України, які визначив С.І. Мандрик:

1. Зовнішня відокремленість: ВНЗ МВС мають статус юридичної особи, власну назву, статут, прапор, символіку, відокремлене майно, рахунки в банках, печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, від свого імені набувають майнових та особистих немайнових прав, мають обов'язки, є позивачами та відповідачами у суді [293, с. 200];

Основне призначення - надання освітніх послуг, які, з огляду на те, що ВНЗ МВС України є державними НЗ, отримали назву державних послуг і які спрямовані на забезпечення реалізації громадянами прав, свобод і законних інтересів у сфері вищої освіти. Ці послуги можуть мати як платний, так і безоплатний характер [293, с. 200];

3. Специфічна організаційно-штатна структура. Наприклад, структурними підрозділами ВНЗ МВС ІІІ та ІV рівнів акредитації є інститути, факультети, кафедри, філії, бібліотеки, курси, підрозділи забезпечення навчального процесу тощо, які між собою можуть перебувати як у вертикальних, так і в горизонтальних управлінських підрозділах [293, с. 201];

4. Наявність відомчого (у МВС) та міжвідомчого (у МОНмолодьспорт України) підпорядкування, оскільки обов'язковим для ВНЗ МВС є погодження з МОНмолодьспорт України: Статуту ВНЗ МВС, правил відбору та прийому, державного замовлення, порядку організації навчального процесу, форм навчання та видів контролю за дотриманням вимог стандартів вищої освіти тощо [293, с. 201];

5. Особливий правовий статус постійного складу (науково-педагогічні та наукові працівники; керівники підрозділів курсантів (слухачів, студентів); інженерно-технічний, навчально-допоміжний, адміністративно-господарський та командний склад) та перемінного складу ВНЗ МВС (докторанти, ад'юнкти, аспіранти, слухачі, курсанти, студенти), переважна більшість яких має спеціальні звання рядового чи начальницького складу ОВС [293, с. 201-202];

6. Для ВНЗ МВС України як суб'єктів адміністративного права більш характерні внутрішньо-організаційні адміністративні відносини, які складаються з різних питань їх діяльності: кадрових, економічних, організаційних тощо [293, с. 202];

7. Адміністративно-правові норми, що регулюють діяльність ВНЗ МВС України, можна об'єднати у кілька груп, які визначають: а) засади державного управління у галузі вищої освіти та регламентують відповідні права і свободи громадян; б) стандарти вищої освіти; в) правовий статус ВНЗ МВС України, порядок створення, реорганізації та ліквідації, ліцензування їх освітньої діяльності, акредитацію; г) встановлення порядку проходження служби; ґ) форми та методи управлінської діяльності; д) способи і порядок забезпечення законності та дисципліни в діяльності ВНЗ МВС України; е) адміністративно-правові засади організації їх діяльності [293, с. 202-203];

8. Управління ВНЗ здійснюють як загальні, так і спеціальні суб'єкти. Особливість загальних суб'єктів управління полягає в тому, що вони (ВР України, Президент України, КМУ, центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, громадяни України та громадські організації); органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, громадяни України та громадські організації. Спеціалізованими суб'єктами управління ВНЗ МВС України є такі, як: МОНмолодьспорт України, МВС України, ректор (начальник), проректори (заступники начальника); вчені ради; наглядові ради; робочі та дорадчі органи; органи громадського самоврядування; органи курсантського (слухацького, студентського) самоврядування [293, с. 203];

9. Діяльність ВНЗ МВС України провадиться за напрямками: навчально-методична робота; наукова робота; виховання; матеріально-фінансове та господарське забезпечення, які скеровують відповідні проректори (заступники ректора, начальника) ВНЗ згідно з їх посадовими інструкціями [293, с. 203];

10. Фінансування ВНЗ МВС України здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, призначених для фінансування МВС, та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством [293, с. 203].

Загалом сфера освіти у системі МВС України має проблеми, пов'язані із поступовим входженням української вищої школи до загальноєвропейської системи освіти і відстає за деякими критеріями відомчої системи освіти від загальнодержавної [389], а тому потребує особливої уваги та адміністративно-правового регулювання.

Є.В. Булатов та І.М. Острівний вважають, що визначальну роль для функціонування усіх ВНЗ має програмний елемент правового статусу, що включає ціль і завдання НЗ. Проте далі вчені вказують, що ВНЗ з точки зору свого основного призначення є негосподарськими організаціями, а отже, їх основні цілі полягають за межами безпосередньо господарсько-правового регулювання; господарська діяльність має для ВНЗ (у т.ч. і приватних) додатковий, допоміжний характер, і, відповідно, вірним буде утвердження про те, що у сфері господарювання вони вирішують єдине завдання, яке полягає у матеріально-фінансовому забезпеченні головної своєї місії - реалізації освітньо-професійних програм вищої освіти [46, с. 62].

Слід не погодитися із таким твердженням авторів. Виходить, що будь-яка негосподарська організація або некомерційний суб'єкт господарювання має цілі і завдання, що є за межами господарсько-правового регулювання. Крім того слід подивитися визначення поняття «господарська діяльність» у статті 3 ГК України: діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність [78]. При цьому господарська діяльність може здійснюватись і без мети одержання прибутку (некомерційна господарська діяльність) [78]. Крім того, необхідність отримання для НЗ будь-якої форми власності ліцензії свідчить про здійснення ним господарської діяльності, оскільки Закон має назву «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», а стаття 9 Закону має назву «Види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню». Серед цих видів пунктом 7 частини першої визначено діяльність у сфері освіти [448]. Виходячи з цього можна не погодитися навіть із тим, що господарська діяльність має для ВНЗ додатковий характер. Проте у певному сенсі можна погодитися із авторами: у тому, що господарська діяльність НЗ може і повинна регулюватися не тільки господарсько-правовим інструментарієм; вона у повній мірі є предметом адміністративно-правового регулювання, що визначається прийняттям державою імперативних норм та встановленням державними органами відповідних правил здійснення господарської діяльності НЗ.

Ще одним критерієм визначення видів класифікації суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти, є територіальний критерій. Завдяки йому можна виділити НЗ, спрямовані на підготовку фахівців для окремого міста з визначеного кола спеціальностей; НЗ, спрямовані на підготовку фахівців для окремого регіону зі спеціальностей, необхідних у цьому регіоні; загальнодержавні НЗ, спрямовані на підготовку спеціалістів для потреб великої кількості регіонів держави з великим набором спеціальностей.

Питання створення НЗ перших двох груп, а також НЗ довузівської освіти на сьогодні є актуальним і таким, що вимагає окремого аналізу. Крім цього важливого значення набуває розгляд питання щодо утворення училищ та припинення ліквідації технікумів.

Проблеми удосконалення довузівської професійної підготовки молоді мають складний і системний характер. У багатьом їх вирішення пов'язане із загальнодержавним баченням індустріального розвитку, із стратегічними оцінками структурних пропорцій розвитку окремих сфер економіки. Проте уже в реальностях сьогоднішньої динаміки іще пагано структурованої виробничої сфери наявний дефіцит працівників, спроможних професійно і відповідально виробляти необхідні суспільству матеріальні блага із застосуванням не тільки свого інтелекту, але і своїх умілих рук. Такі професіонали, безперечно будуть ще більш затребувані на майбутньому етапі широкого застосування інноваційних промислових технологій і зростання суспільної потреби у складних техніко-економічних системах [279, с. 55].

Сучасна система організаційно-структурних формувань, які здійснюють регулювання у сфері позашкільної освіти, має дуже розгалужену та не надто нову систему управління, яка потребує: структуризації публічних органів управління у сфері позашкільної освіти; систематизації компетенції публічних органів управління у сфері позашкільної освіти; організації психологічних служб для дітей та молоді, консультативні пункти з питань професійного консультування молоді та професійної орієнтації вихованців, учнів та слухачів; організації у сільській місцевості мережі культурно-просвітніх закладів позашкільної освіти (клубів, станцій, бібліотек тощо); забезпечення належного контролю за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу позашкільної освіти, атестацією позашкільних НЗ, що є комунальною власністю; посилення взаємодії органів всіх рівнів з громадськими організаціями; здійснення належного кадрового та матеріального забезпечення сільських, малокомплектних і гірських позашкільних НЗ [589, с. 263].

Позашкільною освітою є процес навчання, виховання, розвитку і соціалізації суб'єктів навчально-виховного процесу в позашкільних НЗ у час, вільний від навчання в загальноосвітніх та інших НЗ. До суб'єктів, що надають послуги у сфері позашкільної освіти, належать гуртки, секції, клуби, культурно-освітні, спортивно-оздоровчі, науково-пошукові об'єднання на базі загальноосвітніх НЗ [587, с. 243-244]. Тобто названі суб'єкти надають послуги у сфері освіти. Вони є внутрішньоструктурними підрозділами НЗ. Тобто вони володіють певним обсягом компетенції і згідно з теорією права є суб'єктами господарювання. На жаль, через відсутність у них статусу юридичної особи намаганнями цивілістів відокремлені підрозділи були виключені із переліку суб'єктів господарювання, визначеному у статті 55 ГК України.

Питанням ПТО було приділено увагу іще у 20-ті роки ХХ століття. Так, у другій і третій книгах Кодексу законів про народну освіту головна увага була зосереджена на проблемі соціального виховання дітей і розвитку професійно-технічної та спеціально-наукової освіти. Система соціального виховання молоді об'єднувала всі заклади, які мали такі організаційні форми: дошкільні заклади (дитячі садки, будинки різних типів, дитячі колонії, містечка, майданчики), школи або школи-інкубатори; інституції, пов'язані з охороною дитинства (приймальні пункти, колектори-розподільники, комісії у справах неповнолітніх); дитяча інспекція (брати та сестри соціальної допомоги, патронат); заклади для неповнолітніх правопорушників і розумово відсталих дітей (зокрема кабінети педології). Форму соціального виховання - дитячий будинок - згодом визнали перебільшенням [490, с. 26].

Завершальну книгу Кодексу законів про народну освіту було присвячено політичній освіті та вихованню дорослих під орудою Головного політико-освітнього комітету. Він організував мережу відповідних закладів у вигляді клубів (зокрема клубів пролеткульту, дискусійних клубів при організаціях КП(б)У, клубів національних меншин), селянських будинків, хат-читалень, екскурсійно-виставково-музейної мережі, бібліотек (у т.ч. для національних меншин), шкіл ліквідації неписьменності, агітаційних пунктів, радянсько-партійних шкіл тощо [490, с. 26]. Така схема має дещо спільне із сучасною дистанційною або післядипломною освітою. Різницю складає в основному наявність в останніх випадках сучасних технологій та систем.

Зараз у сфері освіти склалася ситуація, пов'язана зі зменшенням НЗ І-ІІ рівнів акредитації на користь надмірного утворення ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації. Другою особливістю освітньої галузі як на рівні держави, так і на рівні регіонів є перехил у бік підготовки фахівців гуманітарної спрямованості за рахунок підготовки недостатньої кількості фахівців з технічних спеціальностей. Така ситуація потребує змін, оскільки економісти, юристи, біологи, філологи, філософи та ін., говорячи мовою економічної теорії, не виготовляють додаткового продукту, а лише беруть участь у його перерозподілі.

Російський економіст вказує, що основні показники довузівської професійної освіти початкового та середнього ступеня змінилися у порівнянні із радянським періодом. Особливо це стосується початкової довузівської професійної освіти. Так, у РФ з початку 1990-х років кількість установ початкової професійної освіти скоротилася більш ніж на 30 % при зменшенні учнів на 23 %, а випуск кваліфікованих робітничих кадрів у 2006 році по відношенню до 1993 року склав 73,9 %. У загальній структурі зайнятих у РФ частка осіб, що мають довузівську професійну освіту, - трохи більше 43 % [279, с. 36-37].

У науковій літературі слушно піднімаються питання з приводу марнотратства при підготовці фахівців з вищою освітою, які не потрібні державній сфері. Витрачаються державні кошти на підготовку кадрів, від праці яких надалі відмовляться. В Україні на безкоштовній державній основі продовжують готуватися бухгалтери, менеджери, юристи, які не знайдуть собі місця роботи за фахом [368, с. 68]. На ринку праці сьогодні затребувані представники технічних професій середньої та нижчої ланки і технічних спеціальностей взагалі, однак відповідний профіль навчання слабко популяризується і залишається недостатньо привабливим для молоді, бо не тільки потребує більш тривалого й складного навчання, а й не відповідає сучасним уявленням про престиж роботи й комфортні умови життя [87, с. 9].

Стосовно підготовки юристів В.В. Комаров вказує, що приблизний розподіл загального ліцензійного обсягу з напряму «право» за регіонами становить: північний - 39 %, східний - 27 %, південний - 14 %, західний - 11%, центральний - 9 %. Лише у Києві існує приблизно 50 НЗ, що здійснюють підготовку юристів [228, с. 11]. В Україні станом на початок 2012 року 288 із 904 (тобто майже третина) ВНЗ є або юридичними, або мають навчальні підрозділи (факультети, відділення, інститути) з підготовки юридичних кадрів. Із них державних - 164, приватних - 124. Підготовка економістів та менеджерів лише в Харкові здійснюється у 35 ВНЗ на 65 факультетах економічного й управлінського профілю [7, с. 6].

Наведені абсолютні та відносні кількісні дані вказують на необхідність скорочення кількості гуманітаріїв (у першу чергу економістів та юристів) на користь підготовки фахівців з технічних спеціальностей, а також на необхідність скорочення кількості місць у ВНЗ або самих ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації на користь підготовки осіб із ПТО.

О. Мельник звертає увагу на недостатню гуманітарну спрямованість нашої системи освіти в цілому. Адже напрями і зміст науково-технічної діяльності зумовлюються рівнем і змістом гуманітарної освіти. Чим вищою буде її інтелектуальність, тим прогресивнішими стануть науково-технічні дослідження. Гуманітарна освіта має бути поліпшена за обсягом і за змістом [306, с. 101-102]. Безумовно, гуманітарна і технічна освіта діалектично пов'язані. І безумовно поліпшувати необхідну і ту, й іншу.

Вирішення названих проблем повинно здійснюватися комплексно - на державному і регіональному рівні одночасно. Видається, що регіони повинні формувати свої потреби і передавати свої замовлення на державний рівень для визначення акредитованого і ліцензованого обсягу.

На державному рівні МОНмолодьспорт України має видавати ліцензії лише найкращим ВНЗ, а також спільно з іншими державними і регіональними органами проводити політику на користь підвищення рівня технічної освіти (причому не тільки вищої). Можливе проведення соціальної реклами типу «гарний токар або слюсар без вищої освіти заробляє набагато більше, ніж посередній юрист чи економіст із ОКР «магістр». А це є сьогоднішньою дійсністю.

В.М. Бесчастний пропонує МОНмолодьспорт України здійснити заходи щодо створення окремої ланки освіти - базової (середньої) професійної зі збереженням ОКР «молодший спеціаліст»; за НЗ цієї ланки освіти зберегти права щодо надання випускникам основної школи паралельно повної загальної середньої освіти та ОКР «молодший спеціаліст», а з деяких професій - робітничої кваліфікації; створити законодавчі акти прямої дії про базову (середню) професійну освіту і законодавчих засад функціонування таких закладів як самостійно, так і в структурі ВНЗ [27, с. 56]. Система «ВНЗ - регіональне представництво» є відкритою науково-освітньою системою, що формує професійно орієнтоване середовище регіонального представництва, за якої більша частина навчальних занять проходить з використанням сучасних інформаційних і телекомунікаційних технологій (згідно з державним освітнім стандартом спеціальності) при обов'язковому збереженні якості підготовки майбутнього спеціаліста [196, с. 13].

НЗ, що готуватимуть професійно-технічних фахівців, у переважній більшості повинні орієнтуватися на регіональний ринок праці. Так було у кращі часи для ПТО, і так повинно бути зараз. Проте переведення їх фінансування з державного на місцевий рівень повинно здійснюватися еволюційним шляхом, поступово або поетапно. В іншому випадку виникає загроза взагалі втратити ПТО. Це ледь не відбулося у РФ.

Там планувалося наблизити професійні училища, ліцеї, технікуми і коледжі до регіональних ринків праці. Однак одразу негативними результатами стали дезінтеграція єдиного російського освітнього простору, а також перенесення фінансування установ початкової професійної освіти та спеціальної професійної освіти на часто дефіцитні регіональні бюджети з відповідними дестабілізуючими роботу НЗ наслідками [279, с. 37].

Проте такий перехід необхідно робити. Можливо слід запровадити механізм змішаного фінансування регіональних закладів ПТО. В.М. Бесчастний пропонує формувати його на основі взаємодії органів місцевого самоврядування, місцевих органів державної влади, різних організаційно-правових структур, а також тристороннього договору підготовки кадрів, який матиме цільове спрямування відповідних коштів на підготовку конкретного студента з виконання певних зобов'язань з боку фінансуючого, фінансованого суб'єктів та суб'єкта, що управляє відповідними коштами, для фінансування видатків на здобуття ПТО. Названий договір повинен передбачати взяття суб'єктом господарювання на себе функції фінансуючої сторони; місцевим органом виконавчої влади - агента, що організує фінансування й гарантує дотримання договірних зобов'язань; третьою стороною (студентом) - зобов'язання відпрацювати після здобуття відповідної спеціальності на заздалегідь обумовлених умовах певний строк на підприємстві, що фінансує його навчання [27, с. 56].

Такий механізм був би майже ідеальним у сучасних українських умовах. При його реалізації держава могла б позбутися значних видатків, регіони могли б за рахунок ефективного децентралізованого управління отримувати доходи від підготовки фахівців із ПТО. При цьому і держава, і регіони могли б отримувати ще більші доходи від додатково виготовленої продукції (виконаних робіт, наданих послуг), сплачених податків, утворених робочих місць регіональними суб'єктами господарювання.

Для стимулювання роботодавців до взаємодії з ПТУ необхідним є законодавче утвердження переліку базових підприємств для НЗ у регіоні (прийняття положення про базові підприємства), вирішення питань про закріплення ПТУ за базовими підприємствами, розробка для підприємств, що працюють у комплексі із НЗ, системи пільгового оподаткування [584, с. 227].

О.П. Дяків вказує, що на сьогодні практично відсутній законодавчо врегульований зрозумілий та прозорий механізм участі роботодавців у процесі професійного навчання. Чинне законодавство трактує це двобічно. Так, Законом України «Про організації роботодавців» (стаття 22) їм делеговані права щодо «участі у розробленні та реалізації державної політики в галузі професійної освіти, у формуванні кваліфікаційних вимог до випускників НЗ...» [454], але Законом України «Про професійно-технічну освіту» (стаття 29) участь роботодавців у процесі професійної підготовки задекларована, насамперед, у вигляді зобов'язань та відповідальності [463]. У чинному Законі України «Про вищу освіту» взагалі відсутня норма про тих, хто є замовниками випускників [414; 174, с. 110]. М.Н. Курко вказує, що українські роботодавці не зацікавлені в участі у підготовці кадрів. Свідченням цього є кількість і динаміка вступників за кошти юридичних осіб. Так, з 2004 року цей мізерний показник навіть знизився з 4686 до 3270 осіб, що становить 0,5 % від загальної кількості вступників. Тому науковцем пропонується прийняти закон про залучення роботодавців до наукових і освітніх процесів [265, с. 149].

Слід внести зміни до чинної законодавчої бази, щоб відносини між роботодавцями і НЗ будувалися на договірній взаємовигідній основі [174, с. 110].

Крім роботодавців учасниками об'єднань підприємств можуть бути й органи місцевого самоврядування. Однією із перспективних форм інтеграції НЗ із «зовнішніми» контрагентами є стратегічні альянси, засновані на договірних відносинах і передбачають взаємовигідне «симетричне» партнерство зацікавлених сторін (до кола яких можуть входити і територіальні адміністрації). Таке партнерство неможливе без ретельного обґрунтування умов і алгоритмів інтеграції, адже його кінцевий ефект повинні відчувати усі суб'єкти, що інтегруються (а не лише «найсильніший») [279, с. 44].

Розвиток системи ПТО, у т.ч. на регіональному рівні, є складовою інноваційного розвитку економіки. Російськими економістами пропонується надшвидкими темпами переводити економіку на інноваційний шлях розвитку. Для цього важливо нарощувати зусилля на таких напрямах, як: а) збільшення обсягів бюджетного та позабюджетного фінансування освітніх установ (у т.ч. з урахуванням світової практики пріоритетного ресурсного забезпечення освіти); б) збільшення частки висококваліфікованих працівників у структурі випускників системи довузівської професійної освіти, у т.ч. на основі покращення якості навчальних програм; в) підвищення престижності і привабливості для населення і бізнесу установ спеціальної професійної освіти, здатних готувати високоякісні і затребувані життям кадри робочих і спеціалістів; г) сприяти зростанню управлінської та педагогічної кваліфікації спеціалістів установ довузівської професійної освіти початкового та середнього ступеня, надання цим організаціям інноваційного та інтегрованого характеру, що відповідає перспективним вимогам ринку праці [279, с. 39].

Слід сказати, що саме з поділом на загальнодержавний та регіональний рівні працюють НЗ в інших країнах. Так, наприклад, у США взагалі відсутня загальнодержавна система освіти. НЗ усіх рівнів, крім військових академій, непідвідомчі федеральному уряду. При цьому державна влада фінансує федеральні освітні програми, у яких беруть участь як державні (штатів), так і приватні НЗ. Міністерство освіти, створене у 1979 році, розробляє програми федеральної допомоги освіті, координує дослідження у цій галузі й надає допомогу в експериментальному провадженні результатів цих досліджень, надаючи субсидії деяким НЗ [32, с. 72]. У США більшість штатів призначають різноманітні стипендії та ґранти і надають допомогу студентам зі вступу на навчання до обраних ними НЗ. Насамперед мешканці штату мають багато привілеїв, зокрема фінансових, при вступі до ВНЗ, який розміщується на території цього штату. У Польщі у місті Бидгощ запроваджено систему місцевих ґрантів на реалізацію інноваційних завдань у школах та інших НЗ. Місцеві освітні ґранти затверджуються міською радою, після їх оцінки так званим комітетом експертів. Кошти спрямовуються на реалізацію проектів у сферах педагогічних інновацій, спеціалізованих семінарів, які виходять за межі програми школи, занять для прийняття дітей до школи тощо [637, s. 236; 617, с. 139]. За законодавством Іспанії до відання органів місцевого самоуправління - муніципій належить будівництво й утримання державних шкіл, проведення заходів або утримання спортивних і культурних об'єктів, організація дозвілля, туризму. У містах із населенням більш ніж 5 тисяч осіб до послуг муніципій додається утримання громадських бібліотек; а в містах із населенням більш ніж 20 тисяч осіб - утримання спортивних об'єктів для державних потреб [333, с. 110].

У РФ діяла цільова програма «Розвиток установ початкової і середньої професійної освіти у місті Москві на 2008-2010 роки», головними управлінськими завданнями якої були: 1) вирішення майново-правових питань повернення у власність Москви установ довузівської професійної освіти, побудованих за рахунок бюджетних коштів та пізніше приватизованих; завершення процесу передачі федеральних установ спеціальної професійної освіти у відання московського уряду; 2) удосконалення системи нормативного фінансування на основі більш повного обліку витрат на підготовку кадрів у розрізі конкретних професійних груп; 3) використання інституту міського замовлення за найбільш затребуваними і перспективними для столичного регіону професіями і спеціальностями [279, с. 52].