Елементи правового статусу суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

Крім суб'єктів, у відносинах із якими визначається обсяг компетенції суб'єктів у сфері освіти, одним із критеріїв визначення обсягів компетенції є форма власності та галузева приналежність останніх. Якщо НЗ є суб'єктом приватної форми власності, то відповідно до свого статуту визначає обсяг своєї компетенції. У випадку приналежності НЗ до суб'єктів державної форми власності компетенцію останнього та його органів визначає інший суб'єкт - суб'єкт організаційно-господарських повноважень, який сам наділений компетенцією - орган державної влади та орган місцевого самоврядування. Компетенцію державних НЗ, що знаходяться у підпорядкуванні різних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, визначають ці міністерства або органи. При цьому якщо для більшої частини НЗ таким органом є МОНмолодьспорт, яке визначає їх компетенцію, то окремі НЗ можуть підпорядковуватися і МОНмолодьспорт і галузевому міністерству (як, наприклад, ВНЗ, підпорядковані МВС України).

Схожу позицію про те, що компетенцію приватного ВНЗ доцільно розглядати як сукупність двох самостійних елементів правового статусу приватного ВНЗ - правового режиму його майна і компетенції у різних галузях економіки, висловлювали Є.В. Булатов та І.М. Острівний [46, с. 65].

Ще одним фактором, що впливає на обсяги компетенції НЗ, є їх організаційно-правова форма, яка може бути напряму пов'язана з видом НЗ та рівнем його акредитації. Так, дошкільні НЗ та середні школи підпорядковуються районним відділам освіти і мають компетенцію відокремленого підрозділу або виробничої одиниці. А от ВНЗ є самостійними суб'єктами права та мають статус юридичної особи.

Крім названих ще одним фактором визначення обсягу компетенції НЗ є час вступу у правовідносини із різними суб'єктами права та виходу із цих правовідносин. У цьому плані більшу цікавість являють питання припинення відносин зі споживачами послуг державних НЗ. Тоді офіційний договірний зв'язок може перериватися, а виникати правовідносини з відшкодування державі в особі НЗ коштів, витрачених на навчання фахівців, що відмовилися працювати за державним замовленням. Необхідно приділити увагу розгляду цих правовідносин.

Перехід до ринкових відносин замінив систему примусового закріплення молодих фахівців на певних робочих місцях принципом добровільності праці. Це суттєво трансформувало відносини особи і держави у сфері освітньої та трудової діяльності. Випускники стали вільними у виборі місця роботи. На законодавчому рівні держава гарантує працевлаштування тих осіб, які навчалися за державним замовленням. Частка працевлаштованих випускників, які навчалися за кошти державного бюджету, у середньому становить близько 30 %. Через відсутність механізму відшкодування коштів, витрачених на підготовку фахівців, ніхто не несе відповідальності за нераціональне використання державного бюджету [174, с. 106]. Насправді таку відповідальність держава намагається через НЗ покласти на самих випускників, що відмовилися відпрацювати за місцем розподілу. Так, випускник має відпрацювати певний час у державному секторі, але перед цим держава: по-перше, зобов'язана забезпечити його робочим місцем саме у державному секторі, оскільки навчання ведеться за державні кошти; по-друге, має створити йому певні умови для проживання та професійної діяльності. Лише за таких умов може йтися про можливість компенсації замовникові в передбачених законодавством випадках усіх витрат на навчання [261, с. 61].

Н.В. Коломоєць на прикладі системи МВС вказує, що формування державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою здійснюється за пропозиціями органів та підрозділів внутрішніх справ України на підставі плану рознарядки. За рік до закінчення навчання замовник направляє до ВНЗ МВС України пропозиції щодо потреби у фахівцях із зазначенням потрібної їм кількості, місць працевлаштування та умов, які зобов'язується створити (можливість забезпечення житлом, розмір заробітної плати, інші соціальні гарантії). Замовник несе відповідальність за достовірність поданої інформації про потребу у фахівцях та вказані в направленні на роботу зобов'язання. Згідно з угодою випускник зобов'язаний ґрунтовно оволодіти всіма видами професійної діяльності, передбаченими відповідною кваліфікаційною характеристикою, та відпрацювати в замовника не менш як три роки, а ВНЗ - забезпечити відповідні якість та рівень підготовки фахівця з вищою освітою. Замовник може власним коштом надавати курсантам матеріальну допомогу, а також установлювати доплати до сум, призначених на утримання відповідної спеціальності, курсу, НЗ. Курсанти, які уклали угоду з ВНЗ, після закінчення навчання на підставі укладеної угоди повинні відпрацювати за місцем розподілу не менш як три роки [225, с. 45; 437].

На практиці часто трапляється ситуація, коли НЗ свої зобов'язання з підготовки фахівця за рахунок державного замовлення виконав, а випускник відмовляється працювати на державній службі. Для таких випадків ЦК України у частині 3 статті 538 вказав, що «У разі невиконання однією зі сторін у зобов'язанні свого обов'язку або за наявності очевидних підстав вважати, що вона не виконає свого обов'язку у встановлений строк (термін) або виконає його не в повному обсязі, друга сторона має право зупинити виконання свого обов'язку, відмовитися від його виконання частково або в повному обсязі», але при цьому поставив можливість виплати винагороди за ненадання (неналежне надання) послуги у залежність від вини виконавця, оскільки, відповідно до частини 2 статті 903 «У разі неможливості виконати договір про надання послуг, що виникла не з вини виконавця, замовник зобов'язаний виплатити виконавцеві розумну плату. Якщо неможливість виконати договір виникла з вини замовника, він зобов'язаний виплатити виконавцеві плату в повному обсязі, якщо інше не встановлено договором або законом» [580].

При формуванні змісту договору на надання платних медичних послуг, договорів, результати яких не гарантуються, російський практик Г. Цехер пропонує включати до змісту договірного зобов'язання «умову-попередження» про можливість недосягнення бажаного замовником результату [578]. Доцільно включити в текст договору «умову-попередження» і хоча б абстрактну фразу про те, що «результат багато в чому залежить від особистості замовника, його соціально-психологічних якостей, цінностей, орієнтації, здатності і психологічного стану» [578; 320, с. 232]. З іншого боку, НЗ вищих рівнів акредитації надають послуги безпосереднім споживачам лише за умови проходження ними певного конкурсу. Тому у сфері освіти застосування умови-попередження навряд чи можливе (можливе за умови підтвердження неможливості учнів та студентів засвоїти знання, набути вміння та навики відповідними об'єктивними медичними довідками).

З іншого боку, звинуватити НЗ у неякісному наданні послуг і теоретично, і практично буде достатньо складно. Видається, що це можна зробити лише у випадку доведення фактів систематичного ненадання послуг у сфері освіти (наприклад, фіксування фактів не проведення занять). Проте НЗ завжди відповідальність за факт ненадання освітніх послуг може перекласти на викладача, визначивши в якості ексцесу виконавця. Крім цього надання послуг передбачає саме процес, а не його результат. Про це було сказано у першому розділі. Останній ефект такої діяльності виступає не у вигляді певного відчутного матеріального результату, як це має місце в підрядних договорах, а полягає в самому наданні послуги [611, с. 979].

Можемо стверджувати, що у випадках, коли належним виконанням послуги безумовно (за винятком обставин непереборної сили, форс-мажорних обставин) досягається корисний результат, який «розщеплюється» в ній, об'єктом договору на надання послуг є послуга як діалектична єдність дій виконавця та їх корисного результату. Інакше кажучи, ефект корисності, притаманний послузі як дії (комплексу дій) на етапі її надання, трансформується у корисний для сторони результат, що набуває мінової вартості. Якщо ж досягнення такого результату перебуває у прямому зв'язку не лише з проведеними належним чином діями, що становлять зміст послуги, а й із цілою низкою обставин, не залежних від дій виконавця послуги, об'єктом договору на надання послуг є послуга як дія. У такому разі сама послуга як дія, незалежно від фактичного настання результатів, які очікує від неї замовник, набуває споживчої та мінової вартості [319, с. 75-76].

У зв'язку з відсутністю уречевленого результату об'єкт договору на надання послуг, у т.ч. комерційного характеру, як правило, повністю збігається з предметом такого договору [319, с. 76].

А.А. Мірзоян досліджуючи якість надання медичних послуг робить висновок, що ключова проблема полягає не стільки в суб'єктивному сприйнятті отриманої медичної послуги, скільки в неможливості встановити критерії оцінки якості, кількості та інші параметри даної послуги відповідно до очікувань клієнта, що бажає задовольнити свою потребу [320, с. 232-233]. Хоча з іншого боку, у сфері права таким критерієм може бути, наприклад, виграш справи адвокатом - задоволення позову. Хоча тут не все залежить виключно від знань та вмінь адвоката, адже є інша сторона, свідки, суддя... Так само, критерієм вимірювання якості освітньої послуги може бути вступ учня-споживача послуги до ВНЗ, захист споживачем послуги-аспірантом дисертації, виграш випускником-студентом конкурсу на зайняття певної престижної вакантної посади тощо.

Отже, припинення договору про надання освітніх послуг може бути підставою припинення компетенції його учасників, а може і не тягнути за собою припинення компетенції одного по відношенню до іншого.

Неоднозначний підхід у вирішенні питань про підстави розірвання договору про професійну підготовку особи у ВНЗ проявляється у рішеннях українських та російських судових органів. Судова практика підкреслює існування певних проблем у цій сфері, але не вирішує їх. Досить часто позиції правозастосовчих та правозахисних органів є суперечливими. Відомі випадки, коли суд однієї інстанції визнавав наказ адміністрації ВНЗ про відрахування студента (позивача) через академічну заборгованість законним, а суд іншої інстанції (апеляційний) постановляв такий наказ відмінити та поновити позивача як студента [184, с. 226-227].

Існування відновлювальних способів захисту права на освіту (зокрема відновлення становища, яке існувало до порушення такого суб'єктивного права на освіту) є важливою гарантією захисту приватних інтересів споживачів послуг НЗ [310, с. 26].

С.А. Загородній виділяє декілька підходів до розв'язання ситуацій з одностороннім розірванням договору на вимогу ВНЗ. Перший ґрунтується на тому, що розірвання договору можливе за невиконання студентом навчального плану чи навчальної програми (академічна неуспішність) та несплати замовником освітніх послуг у встановлені строки (фінансова заборгованість). Згідно з другим підходом до зазначених підстав додаються неповернення у встановлені строки студента з академічної відпустки, порушення студентом правил внутрішнього розпорядку ВНЗ, порушення студентом обов'язків, перебачених статутом ВНЗ. Третій підхід полягає в тому, що будь-яке порушення так званого «освітнього» законодавства не може вважатися підставою для розірвання договору. Єдиною підставою для розірвання договору є несплата замовником послуги з професійної підготовки у встановлені строки. Четвертий підхід ґрунтується на тому, що публічно-правові обов'язки студента (успішно навчатися, дотримуватися правил поведінки, внутрішнього розпорядку ВНЗ тощо) мають одночасно розглядатися складниками приватноправових обов'язків, а отже, дисциплінарні порушення студента можуть розглядатися як підстави розірвання договору з боку ВНЗ. Згідно з п'ятим підходом договірні відносини «ВНЗ - студент» припиняються (а не розриваються) переважно на підставах, перебачених відомчим НПА [184, с. 227]. Погоджуючись із вченим, вважаємо найбільш вірогідним та поширеним примусове розірвання договору з боку ВНЗ за наявності третього підходу (за несплату). За усіх інших підходів хоча компетенція НЗ і дозволяє йому припиняти договір, проте може мати обопільні негативні наслідки та продовження післядоговірного зв'язку, або примусове відновлення договірного зв'язку.

Взагалі С.А. Загороднім було проведено комплексне дослідження правового регулювання припинення договору про надання освітніх послуг, у т.ч. проаналізовано погляди різних вчених на обсяги компетенції учасників договірних відносин (у першу чергу - НЗ та споживачів):

Л. Волчанська вважає, що істотним порушенням умов договору з боку виконавця є надання освітніх послуг із недоліками, з боку замовника - несплата освітніх послуг, а з боку особи, що навчається, - невиконання завдань, передбачених навчальним планом [65, с. 24; 184, с. 225];

М.М. Малеїна вказує на такі підстави розірвання договору за ініціативою НЗ, як академічна неуспішність студента, ненадання ним у встановлені строки заяви про вихід із академічної відпустки, порушення студентом правил внутрішнього розпорядку ВНЗ, порушення передбачених статутом ВНЗ обов'язків тощо [286, с. 66; 184, с. 225];

В.В. Кваніна виділяє такі підстави розірвання договору, як невиконання особою, що навчається, навчального плану, несплата освітніх послуг. Зіставляючи наказ про відрахування студента з ВНЗ за невиконання навчального плану з розірванням договору про надання освітніх послуг, В.В. Кваніна зазначає, що вони можуть бути як підставою, так і наслідком один одного [215, с. 78-79; 184, с. 225];

О.А. Уханов вважає необґрунтованим дострокове припинення надання освітньої послуги через незадовільний рівень знань студента. Вчений пропонує надати неуспішним студентам можливість навчатися до останнього курсу без їх відрахування, а академічну заборгованість ліквідувати під час навчання паралельно [563, с. 109-112; 184, с. 226].

Як бачимо, погляди переважної більшості із наведених дослідників співпадають із висловленим нами, що в компетенції НЗ є право відрахування споживача своїх послуг лише через неоплату цих послуг. Усі інші підстави не є беззаперечними.

Слід зазначити, що хоча С.А. Загородній виділяв невиконання замовником обов'язку про оплату професійної підготовки підставою одностороннього розірвання договору про професійну підготовку у ВНЗ на вимогу виконавця [183, с. 158-159; 184, с. 226], проте поряд із цією підставою пропонував передбачити у законі та договорі підставами розірвання договору про професійну підготовку у ВНЗ також неповернення у встановлені строки особи із академічної відпустки, неможливість особи навчатися у ВНЗ за станом здоров'я, істотну зміну обставин, якими керувався ВНЗ при укладенні договору тощо [184, с. 227-228]. Із викладеним також слід погодитися, оскільки у компетенції сторін договору змінювати або уточнювати його зміст (принаймні у НЗ, який пропонує проект договору) при його укладенні, і так само у компетенції сторін припиняти дію договору у разі настання викладених у договорі підстав для цього.

Отже, компетенція НЗ за загальним правилом визначається законом. У значній частині випадків на основі положень цього закону НЗ можуть укладати цивільно-, господарсько- та адміністративно-правові договори із різними суб'єктами права. У цих випадках компетенція НЗ крім закону визначається положеннями договору. У випадку розірвання договору або закінчення строку його дії компетенція НЗ знову визначається законом. Проте у такому випадку у відносинах зі споживачами НЗ у випадку їх незгоди майже завжди буде зобов'язаний відновити відносини. Винятком може бути лише відрахування студента (учня, аспіранта) у випадку неоплати вартості наданих послуг. Тобто у таких випадках може виникнути хибне враження, що споживач освітніх послуг та інших послуг у сфері освіти має більш високий обсяг компетенції у частині прав, ніж надавач цих послуг - НЗ, і що компетенція надавача послуг у сфері освіти - НЗ у відносинах зі споживачами визначається лише за допомогою принципу «дозволено те, що прямо дозволено законом». Насправді це не так. У досліджуваних відносинах категоричність відсутня.

Неодноразово згадуваний російський професор В.М. Сирих з цього приводу зазначав, що у змісті освітніх відносин не існує рівності їх учасників. Перелік академічних свобод студентів є незначним (обирати факультативні та елективні курси, брати участь у формуванні змісту своєї освіти за умови дотримання вимог державних освітніх стандартів, брати участь в обговоренні і вирішенні важливих питань діяльності ВНЗ, а також оскаржувати накази і розпорядження адміністрації ВНЗ) і не спроможним низвести владну природу освітніх правовідносин до дійсної рівності сторін, без чого не існує і не може існувати жодних цивільно-правових відносин [538, с. 70].

Стосовно визначення компетенції НЗ у відносинах зі споживачами своїх послуг виключно за принципом «дозволено те, що прямо дозволено законом», необхідно навести погляди Є.В. Булатова та І.М. Острівного. Вчені досліджуючи правовий статус приватних ВНЗ вказують, що останні також як і державні або комунальні, вирішують єдине завдання, що полягає у матеріально-фінансовому забезпеченні головної своєї місії - реалізації освітньо-професійних програм вищої освіти, тому призначення приватного ВНЗ завжди знаходиться у певній залежності від його основної цілі та головних завдань [46, с. 65]. Із цим необхідно погодитися, адже усі НЗ (у т.ч. й ВНЗ) мають головне завдання, для виконання якого вони і створювалися. Усі інші завдання НЗ у більшій або меншій мірі пов'язані із реалізацією цього головного завдання. Але ж це зовсім не означає, що головне завдання однозначно визначає усі інші.

Отже, підбиваючи підсумки розгляду питань стосовно обсягів компетенції НЗ необхідно сказати, що особливість компетенції НЗ у порівнянні з іншими суб'єктами господарювання полягає у тому, що при її визначенні до НЗ застосовується одночасно підхід «дозволено усе, що не заборонено законом» - вони можуть обирати вид діяльності, перелік основних і додаткових послуг, контрагентів і споживачів (якщо мова не йде про публічний договір) та ін.; та підхід «дозволено лише те, що прямо дозволено законом» - вони мають певну визначену законом групу зобов'язань. Наступною особливістю є те, що обсяг компетенції НЗ у відносинах із різними суб'єктами є різним. У відносинах зі споживачами він є більшим за обсяг компетенції споживачів; у відносинах із іншими суб'єктами - контрагентами він є приблизно однаковим; у відносинах із державними органами (якщо вони не є споживачами або контрагентами) він є меншим за обсяг компетенції цих органів по відношенню до НЗ.

Слід зазначити, що у цьому та попередніх підрозділах частково було розкрито особливості ще одного елементу правового статусу - застосування заходів різногалузевої відповідальності до суб'єктів, які надають послуги у сфері освіти. Але в силу багатогранності і складності цей елемент правового статусу НЗ потребує окремого глибокого дослідження у межах різних галузей права.

Визначення обсягів компетенції НЗ у відносинах з іншими суб'єктами сфери освіти дозволяє перейти до розгляду питань, що знаходяться у площині прийняття управлінських рішень та взаємодії між собою структурних складових великих суб'єктів права на прикладі НЗ. Тому наступні питання, які потребують негайного дослідження, пов'язані з везначенням структурно-функціональних особливостей діяльності суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти.

5. Структурно-функціональні особливості діяльності суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти

Для нормального функціонування НЗ та виконання ними своїх основних і додаткових завдань необхідна чітка та якісна організація внутрішньої структури органів управління НЗ. Іншими словами, підвищення якості послуг, що надаються НЗ багато у чому залежить від підвищення ефективності роботи його органів управління. У зв'язку з цим М.Н. Курко вважає, що система управління освітою має базуватися на сучасних засадах освітнього менеджменту, адже реалізація системи гуманістичного навчання неможлива без упровадження гуманістичної системи управління НЗ, оскільки функціонування не орієнтованого на людину управління дискредитуватиме саму ідею гуманізації навчально-виховного процесу [260, с. 536]. Визначення управління НЗ на прикладі системи МВС вітчизняними вченими дається в якості специфічної організуючої діяльності, складової частини виконавчо-розпорядчої системи органів державного управління, тому воно здійснюється згідно із загальними законами та принципами державного управління й означає здійснення адміністративної діяльності та методичного керування (визначення змісту освіти, методичного забезпечення навчально-виховного процесу) [488, с. 159].

В.Є. Сафонова вважає, що підвищення економічної ефективності освітньої діяльності можливе на основі підвищення організації і управління вищою освітою та системою її фінансування. Для цього слід розширювати можливості створення нових форм організації освітньої діяльності та управління нею; диверсифікувати освітню діяльність традиційних ВНЗ; підвищувати функціональну гнучкість у діяльності НЗ; підвищувати автономію НЗ та їх відповідальність за кінцеві результати своєї діяльності; відходити від прямого адміністративного контролю до більш гнучких, стимулюючих методів керівництва; посилювати повноваження органів самоуправління у сфері вищої освіти [499, с. 380-381]. Тобто серед іншого вченими знову піднімається питання підвищення значення автономії НЗ. Хоча на цих питаннях наголошувалося у попередніх підрозділах, проте необхідно до них повернутися.

Взагалі автономія ВНЗ є одним із принципів управління ним. Цей принцип визначено пунктом 2 статті 29 Закону «Про вищу освіту». Нормою цього пункту передбачено, що автономія та самоврядування ВНЗ реалізуються відповідно до законодавства і передбачають право:

- самостійно визначати форми навчання, форми та види організації навчального процесу;

- приймати на роботу педагогічних, науково-педагогічних та інших працівників;

- надавати додаткові освітні послуги;

- самостійно розробляти та запроваджувати власні програми наукової і науково-виробничої діяльності;

- створювати у порядку, встановленому КМУ, інститути, коледжі, технікуми, факультети, відділення, філії, навчальні, методичні, наукові, науково-дослідні центри та лабораторії, конструкторські та конструкторсько-технологічні бюро, територіально відокремлені та інші структурні підрозділи;

- здійснювати видавничу діяльність, розвивати власну поліграфічну базу;

- на підставі відповідних угод провадити спільну діяльність з іншими ВНЗ, підприємствами, установами та організаціями;

- брати участь у роботі міжнародних організацій;

- запроваджувати власну символіку та атрибутику;

- звертатися з ініціативою до органів управління вищою освітою про внесення змін до чинних або розроблення нових НПА у галузі вищої освіти, а також брати участь у роботі над проектами щодо їх удосконалення;

- користуватися земельними ділянками в порядку, встановленому Земельним кодексом України [190; 414].

Автономія ВНЗ є не просто принципом управління ним, а є сформованою правовою та соціальною категорією, яка передбачає певний перелік свобод. Хоча із названих прав не всі і не в повній мірі на сьогодні реалізуються ВНЗ України, проте сама категорія «автономія ВНЗ» вже свідчить про наявність певної самостійності від держави та місцевих територіальних громад у вирішенні власних завдань.

Із 2006 року було розпочато експеримент, підтриманий Президентом та МОН України. Його мета - впровадження основ університетської автономії у вищій освіті України. Експеримент не зводиться до того, щоб влада «подарувала» більшу свободу університетам. Ідеться про те, щоб університети запропонували своє бачення автономії і рамок необхідного впливу держави на освітні установи, яке буде трансльоване в конкретні програми, плани дій, оцінку результатів і можливих ризиків. Учасники експерименту беруть на себе і колосальну відповідальність, бо від автономії як принципу та ідеї до її втілення на практиці - роки напруженої і копіткої роботи, під час якої має поступово сформуватися найбільш оптимальна модель автономного університету. Україні доведеться розробляти свій варіант автономії. Бо, як показує світовий досвід, в основу університетської освітньої автономії справді покладено чимало спільних базових принципів, але універсальної моделі впровадження цих принципів не існує - у кожній європейській країні є свій погляд і своє розуміння університетської автономії [19, с. 12]. Висловлене підтверджує існування у кожній державі власного правового порядку (зокрема й у сфері освіти), який формується на основі джерел права, менталітету народу, рівня демократії, забезпечення свобод, розвиненості економіки та соціальної сфери тощо. Будь-який суб'єкт господарювання, що потрапляє в іншу країну, змушений здійснювати свою діяльність за тими усталеними правилами, що склалися у цій країні, виконувати її нормативні акти тощо. Те саме стосується й іноземних НЗ, які з приходом із-за кордону в Україну зможуть надавати освітні та інші послуги лише за умови відповідності їх діяльності усталеним в Україні правилам. Причому значна частина таких правил може не мати нормативного закріплення.

С.М. Домбровська посилення автономії ВНЗ поєднує з демократизацією їхнього життя, наданням права керівникам, ученим радам самостійно формувати штатний розпис, вносити зміни до бюджету, що усуне дубляж підрозділами НЗ функцій один одного [166, с. 32].

Автономія ВНЗ серед іншого передбачає і наявність студентського самоврядування, яке є невід'ємною частиною громадського самоврядування цих ВНЗ. Воно забезпечує захист прав та інтересів осіб, які навчаються у ВНЗ, та їхню участь в управлінні ВНЗ. Здійснюється особами, які навчаються у ВНЗ, безпосередньо та через органи студентського самоврядування, що обираються шляхом таємного голосування [594, с. 59]. Але далі рівень захисту інтересів студентського загалу залежатиме від особистих якостей обраних осіб, їхньої активності і працездатності. У цьому зв'язку українськими вченими вказується на необхідність на законодавчому рівні розмежувати повноваження органів студентського самоврядування та первинних профспілкових організацій студентів. Не створення цього зумовлює протистояння між цими органами і безвідповідальне ставлення до виконання своїх обов'язків [308, с. 9]. Складно сказати, чи потрібно робити це в одному НПА, оскільки органи студентського самоврядування можна вважати органами управління ВНЗ, а тому їх компетенцію визначено у законах про освіту. А профспілкові органи, хоча можуть і дублювати їх функції, проте не належать до органів управління ВНЗ, а є скоріше органами соціального захисту з компетенцією, визначеною законами та підзаконними НПА трудового права та права соціального забезпечення. І питання щодо скасування певного повноваження у того чи іншого органу є складними і, мабуть, такими, що вирішенню не підлягають.

Студентське самоврядування здійснюється на рівні студентської групи, факультету, гуртожитку, ВНЗ. Залежно від контингенту студентів, типу та специфіки ВНЗ студентське самоврядування може здійснюватися на рівні курсу, спеціальності, студентського містечка, структурних підрозділів ВНЗ.

Органи студентського самоврядування можуть мати різноманітні форми (сенат, парламент, старостат, студентська навчальна (наукова) частина, студентські деканати, ради тощо) [414].

У структурі середньої освіти постійно діючим колегіальним органом, який призначений для вдосконалення роботи школи, підвищення ефективності навчально-виховного процесу та надання допомоги педагогам школи у вихованні всебічно розвинутої особистості є педагогічна рада [594, с. 60]. У школах поточним керівником є директор. Державний контроль як за його діяльністю, так і за діяльністю загальноосвітніх НЗ усіх типів і форм власності здійснюють МОНмолодьспорт, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані загальноосвітні НЗ, Державна інспекція закладів освіти при МОНмолодьспорт, Міністерство освіти АРК, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування і підпорядковані їм органи управління освітою [423]. На рівні адміністративного району в складі районних державних адміністрацій утворюються районні відділи освіти. Вони підзвітні й підконтрольні районній раді та обласному управлінню освіти як вищестоящому органу виконавчої влади. Великі міста, зокрема міста обласного підпорядкування, здатні самостійно виконувати функції щодо організації освіти на своїй території. Для цього при міських радах створюються управління (відділи) освіти, як виконавчі органи місцевого самоврядування, що підзвітні радам. Водночас управління (відділи) освіти підзвітні обласному управлінню освіти. Районний та міський відділи (управління) освіти здійснюють безпосереднє керівництво загальноосвітніми школами, ліцеями, гімназіями, аналізують стан освіти в районі (місті), подають пропозиції місцевим органам влади щодо зміцнення навчально-матеріальної бази закладів освіти, сприяють створенню різних типів закладів освіти, організовують навчання обдарованих дітей, а також дітей, які мають вади у фізичному і розумовому розвитку, сприяють влаштуванню до інтернатних закладів дітей-сиріт і дітей, які залишилися без батьківського піклування, організовують роботу психологічної служби, соціально-педагогічного патронажу в закладах освіти, визначають потребу закладів освіти у педагогічних кадрах і задовольняють її, проводять атестацію педагогічних працівників району (міста), аналізують використання бюджетних коштів на освіту та інше [318]. Незважаючи на достатньо широкі повноваження органів місцевого самоврядування у питаннях організації освітнього процесу на місцях вітчизняними вченими вказується на необхідності удосконалювати мережі НЗ всіх типів і форм, здійснювати укрупнення НЗ, створювати регіональні освітні та навчально-виробничі комплекси навколо ВНЗ; розробляти регіональні програми вдосконалення структури підготовки спеціалістів, вирішення питань підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів, збереження і розвитку матеріально-технічної бази НЗ, соціальної підтримки їх колективів. Має, безумовно, надаватися належна підтримка тим НЗ, які виконують регіональне або галузеве замовлення щодо підготовки спеціалістів [593, с. 77]. Необхідно погодитися з необхідністю підвищення активізації діяльності органів місцевого самоврядування. Однак державні органи не єдині впливають на діяльність НЗ на місцях. Недержавний загальноосвітній НЗ підпорядковується і власнику майна.

Схожі особливості в управління має і система ПТО. Керування її НЗ здійснюється відповідно до дворівневого механізму управління. ПТУ належать до державної власності, фінансуються з Державного бюджету, засновником є МОНмолодьспорт України, але перебувають під оперативним управлінням місцевих органів управління освітою в особі місцевих державних адміністрацій, які, у свою чергу, є складовою регіональних органів виконавчої влади і підпорядковуються КМУ [366, с. 116]. Директор державного ПТУ призначається на посаду за результатами конкурсу шляхом укладення з ним трудового договору (контракту) спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері ПТО, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані ПТУ [463].

У сфері вищої освіти питання управління НЗ мають більш складний характер. По-перше, існує ситуація «профспілки - громадське самоврядування», яку можна охарактеризувати приблизно так: конкуренція, збіг функцій та повноважень, але на відміну від самоврядних органів профспілка має законодавчо закріплені права, повноваження та гарантії діяльності.

Шляхи усунення такого протистояння та ліквідації проблемного співіснування цих двох структур можуть бути різними: від ліквідування самої структури профспілки до закріплення на законодавчому рівні однакових гарантій для обох структур. Відповідно профспілки набувають статусу альтернативних органам громадського самоврядування [594, с. 61].

На думку Р.В. Шаповала, доцільно було б врегулювати діяльність органів громадського самоврядування з управління освітою окремим Законом України «Про органи громадського самоврядування у галузі освіти України». Таким НПА слід затвердити, на думку вченого, зокрема, правовий статус, порядок організації та діяльності органів громадського самоврядування в галузі освіти, власні та делеговані повноваження зазначених органів, основні завдання цих органів в управлінні освітою. У такому проекті мають бути визначені повноваження керівника органу громадського самоврядування в управлінні освітою, місце органів громадського самоврядування у сфері освіти в частині сприяння навчальній, науковій, творчій діяльності учасників навчально-виховного процесу та в створенні необхідних умов для їх праці, навчання, проживання та відпочинку. Цей НПА має визначати роль органів громадського самоврядування у сфері освіти у створенні гуртків, товариств, клубів за інтересами при НЗ, напрями співпраці органів громадського самоврядування у сфері освіти з учасниками навчально-виховного процесу різних ВНЗ та закладів післядипломної освіти, з працівниками наукових центрів, членами громадських організацій, у т.ч. зарубіжних. У проекті Закону доцільно також зазначити яким чином органи громадського самоврядування у сфері освіти сприяють розвитку демократизації управління НЗ, залучають до управління останніми батьківські колективи, представників громадськості, вчених, а ВНЗ - студентські професійні спілки та органи студентського самоврядування тощо. У проекті Закону може бути визначено порядок легалізації органу громадського самоврядування у сфері освіти, орган, який має його реєструвати тощо [594, с. 62]. Не будемо зараз коментувати пропозицію Р.В. Шаповала. Думається, що однозначну підтримку або незгоду як із пропозиціями проекту Закону, так і з наведеними його положеннями можна буде висловити після окремого ретельного дослідження в інших роботах. Поки що констатуємо, що є такі пропозиції.

По-друге, існує ситуація, пов'язана із розмежуванням функцій з управління ВНЗ між ректором та вченою радою й адміністративними підрозділами. Суперечності знаходять прояв уже під час призначення ректора ВНЗ.

З одного боку, якщо держава виділяє бюджетні кошти університету, то чи може вона стояти осторонь від призначення і звільнення ректора ? А з іншого, механізм призначення і звільнення ректора є обмеженням університетської автономії. Щоб поєднати право власника (держави) на призначення і звільнення ректора з принципами університетської автономії В.О. Огнев'юк пропонує запровадження законодавчої норми, згідно з якою претендент на посаду ректора має набрати не менш як 51 % голосів від кількості учасників конференції трудового колективу. Це гарантує відповідне право університету обирати ректора. Держава в особі міністерства може впливати на обрання ректора через своє право брати участь в обговоренні кандидатур і висловлення своєї позиції до прийняття рішення [371, с. 18].

У Франції Міністерство народної освіти єдине серед інших адміністрацій спирається на сильний регіональний апарат, управління яким здійснює чиновник високого рангу, що призначається Радою Міністрів - ректор навчального округу. Ректор здійснює безпосереднє керівництво департаментами, які входять до складу округу, за допомогою інспекторів навчальних округів. І ректор, і інспектор навчального округу займають єдину позицію по відношенню до префекта, зокрема у вирішенні освітніх проблем регіону, кадрової політики, управління НЗ, тобто в тих питаннях, які відносяться до повноважень регіональної влади [191]. З іншого боку, вченими акцентується на позитивах скорочення рівнів управління та його децентралізації: «Інноваційний розвиток вищої школи припускає зміну принципів і механізмів управління нею. Оптимізація управління передбачає скорочення рівнів управління, його децентралізацію, розширення соціальної бази, підвищення дисципліни суб'єктів управлінських відносин. Для формування державно-суспільного управління потрібне дотримання не тільки взаємного інтересу суб'єктів, але й взаємних зобов'язань, відповідальності» [167]. Тому важливим є оптимальне поєднання двох принципів - ефективність врахування інтересів усіх учасників процесу управління НЗ при мінімально необхідній кількості органів управління НЗ.

У РФ федеральні університети утворюються Указом Президента РФ у формі автономних некомерційних організацій. Програма розвитку таких ВНЗ затверджується Урядом РФ, а ректор не обирається, а призначається ним же 229, с. 115. Можливо російський законодавець має рацію, і в даному випадку публічна спрямованість у діяльності ВНЗ не потребує застосування демократичних засад, оскільки таке застосування може завадити досягненню мети діяльності ВНЗ. На користь цього варіанту доцільно нагадати положення статті 74 Конституції України: «Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії» [234]. Тобто український законодавець не довіряє громадянам України у трьох названих питаннях, оскільки вважає звичайних громадян або некомпетентними, або упередженими. Так само трудовий колектив ВНЗ може помилятися у характеристиці майбутнього ректора, може бути протиправно стимульований або заляканий прибічниками одного із претендентів. Для підстрахування держави і трудового колективу ВНЗ діяльність керівника повинна обмежуватися певним терміном або строком.

У ПНР термін одноосібних органів державного НЗ триває чотири роки і розпочинається від дня 1 вересня в рік виборів, а закінчується 31 серпня в той рік, в якому закінчується строк повноважень. У державному НЗ ректор, проректор, керівник основного організаційного підрозділу і його заступники не можуть бути обраними до виконання тієї самої функції на більше, ніж два наступних терміни. Ректор набуває високий титул Його (Її) Магніфіценція. Ректор і проректор державного ВНЗ можуть бути відкликані органом, який здійснив вибір. Винятком є ситуація разючого порушення закону з боку ректора. Водночас міністр, відповідальний за вищу освіту, може відкликати ректора після консультацій із Головною Радою Вищої Освіти або Конференцією Ректорів Академічних Закладів Польші. Одноосібні органи недержавних ВНЗ і їхніх заступників призначає і звільняє засновник або орган, який вказаний у статуті, після консультацій із сенатом закладу. Особливий спосіб призначення і відкликання одноосібних органів недержавного ВНЗ визначають статути конкретних закладів [393, с. 115]. Польський досвід може бути корисним для України в частині відкликання керівника НЗ трудовим колективом, Міністром, власником майна НЗ або державним органом, у підпорядкуванні якому перебуває НЗ. Проте велика кількість різних колегіальних і дорадчих органів, на нашу думку, можуть лише заплутати та ускладнити ситуацію, пов'язану з управлінням НЗ, можуть призвести до появи «рейдерства» у сфері освіти. На нашу думку в управлінні діяльністю НЗ на всіх рівнях не вистачає застосування жорстких адміністративних методів.

В Україні пунктом 1 статті 21 «Повноваження власника (власників) ВНЗ» Закону України «Про вищу освіту» до повноважень власника віднесено:

- розробку статуту ВНЗ;

- організацію ліцензування ВНЗ;

- призначення керівника ВНЗ на умовах контракту;

- здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю ВНЗ;

- здійснення контролю за дотриманням умов, передбачених рішенням про заснування ВНЗ;

- прийняття рішення про реорганізацію або ліквідацію ВНЗ;

- здійснення інших повноважень, передбачених законом [414].

При цьому власник здійснює вказані вище права щодо управління ВНЗ безпосередньо або через уповноважений ним орган (особу), а може делегувати свої повноваження керівникові або вищому колегіальному органу громадського самоврядування ВНЗ [414]. Керування і фінансування у сфері вищої освіти вимагають розвитку відповідних потенціалів і стратегій планування й аналізу політики, що ґрунтуються на партнерських зв'язках і встановлюються між ВНЗ і державними органами планування та координації з метою забезпечення упорядкованого керування й використання ресурсів за критерієм «витрати-ефективність» [629, p. 70].

Як бачимо, повноваження власника майна ВНЗ передбачають призначення керівника ВНЗ. Проте призначення керівника ВНЗ відбувається після перемоги у конкурсі. Статтею 39 названого Закону передбачено обрання керівника ВНЗ усіх рівнів акредитації на основі конкурсу на певний строк (керівник ВНЗ І-ІV рівнів акредитації - на п'ять років; керівник національного ВНЗ - на сім років). При цьому конкурс оголошує власник або уповноважений ним орган, а обирає вищий колегіальний орган громадського самоврядування (загальні збори (конференція) трудового колективу). Після обрання особи, яка набрала не менш як 30 % (для ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації - не менше 1/3) голосів, власник або уповноважений ним орган (особа) зобов'язаний (зобов'язана) призначити одну з рекомендованих кандидатур на вказаний вище строк на умовах контракту [414].

Отже, вітчизняний законодавець передбачив виборність керівника ВНЗ усіх рівнів акредитації, передбачив обмеження у часі його повноважень. Крім цього передбачив, що керівник ВНЗ І-ІV рівнів акредитації може бути звільнений з посади власником або уповноваженим ним органом (особою) на підставах, визначених трудовим законодавством, а також за порушення статуту ВНЗ та умов контракту. Керівник ВНЗ ІІІ або ІV рівня акредитації може бути звільнений з посади у зв'язку із прийняттям рішення про його відкликання органом, який обрав його на посаду. Клопотання про відкликання керівника може бути внесено до вищого колегіального органу громадського самоврядування ВНЗ не менше як половиною статутного складу Вченої ради ВНЗ. Рішення про відкликання керівника ВНЗ ІІІ або ІV рівня акредитації приймається двома третинами голосів за присутності не менше як 2/3 статутного складу вищого колегіального органу громадського самоврядування ВНЗ [414].

Вважаємо, що такі можливості, надані власнику майна ВНЗ та трудовому колективу, є вагомою запорукою контролювання діяльності керівника ВНЗ. Проте якщо власник майна має вагомі важелі керування, то трудовий колектив часто є розрізненим і не може згуртуватися для прийняття важливого рішення. Тому видається, що оголосити «імпічмент» керівнику НЗ практично трудовий колектив зможе лише у випадку хіба що скоєння останнім очевидного злочину.

Серед повноважень керівника ВНЗ, що закріплені пунктом 2 статті 32 Закону «Про вищу освіту», є наступні:

- вирішення питань діяльності ВНЗ, затвердження його структури і штатного розпису;

- видання наказів і розпоряджень, обов'язкових для виконання всіма працівниками і структурними підрозділами ВНЗ;

- представлення ВНЗ у державних та інших органах, відповідальність за результати його діяльності перед органом управління, у підпорядкуванні якого перебуває ВНЗ;

- розпорядження майном і коштами;

- виконання кошторису, укладання угод, надання доручень;

- прийняття на роботу та звільнення з роботи працівників;

- забезпечення охорони праці, дотримання законності та порядку;

- визначення функціональних обов'язків працівників;

- формування контингенту осіб, які навчаються у ВНЗ;

- відрахування та поновлення на навчання осіб, які навчаються у ВНЗ, за погодженням з органами студентського самоврядування;

- контроль виконання навчальних планів і програм;

- контроль дотримання всіма підрозділами штатно-фінансової дисципліни;

- забезпечення дотримання службової та державної таємниці;

- здійснення контролю за якістю роботи викладачів, організацією навчально-виховної та культурно-масової роботи, станом фізичного виховання і здоров'я; організація побутового обслуговування учасників навчально-виховного процесу та інших працівників ВНЗ;

- подання разом із профспілковими організаціями на затвердження вищому колегіальному органу громадського самоврядування ВНЗ правил внутрішнього розпорядку та колективного договору і підписання його після затвердження [414].

Ці та інші повноваження керівника та інших органів ВНЗ опосередковують внутрішньогосподарські відносини, які виникають та існують всередині НЗ між його керівними органами (посадовими особами) та іншими підрозділами, між внутрішньоструктурними підрозділами.

М.О. Тимошенко досліджуючи внутрішньогосподарські відносини за участю приватних ВНЗ визначає, що ці відносини:

1) визначають особливість внутрішньої господарської діяльності ВНЗ;

2) характеризують внутрішню структуру ВНЗ, зокрема, систему кафедр, відділень тощо;

3) є результатом волевиявлення власника ВНЗ або його органу управління щодо внутрішньої організації діяльності ВНЗ;

4) визначають характер та зміст взаємовідносин між структурними елементами ВНЗ та суб'єктом господарювання в особі його власника або уповноваженого ним органу управління;

5) забезпечують формування цілісного майнового комплексу ВНЗ, що засновується на майні засновників ВНЗ та майні, що отримано ВНЗ у процесі своєї господарської діяльності;

6) базуються на власній або найманій робочій силі, що забезпечує кадрове укомплектування структурних підрозділів ВНЗ;

7) відображають систематичність господарської діяльності ВНЗ та забезпечують досягнення мети його створення [547, с. 179].

Крім названих раніше повноважень керівника ВНЗ останній відповідає за провадження освітньої діяльності, за результати фінансово-господарської діяльності, стан і збереження будівель та іншого майна; для вирішення основних питань діяльності відповідно до статуту створює робочі та дорадчі органи, а також визначає їх повноваження; щорічно звітує перед власником або уповноваженим ним органом (особою) та вищим колегіальним органом громадського самоврядування ВНЗ. Керівник ВНЗ відповідно до статуту може делегувати частину своїх повноважень своїм заступникам та керівникам структурних підрозділів [414].

У юридичній літературі вказується, що повноваження керівника ВНЗ закріплено рядом НПА, положення яких дають підстави класифікувати їх за формою здійснення на нормотворчі та організаційні [316, с. 94]. При цьому, якщо нормотворчі можна вважати такими, що у переважній більшості не можуть бути делеговані іншим посадовим особам та органам ВНЗ, то організаційні цілком можна розподілити між ними. Взагалі з цього приводу вважаємо за необхідне в управлінні НЗ (особливо ВНЗ) виділяти адміністративну, освітню та наукову складові. Вони можуть поєднуватися. Управління або координацію ними можуть здійснювати одні й ті самі особи або органи НЗ. Скажімо адміністративний та навчальний напрями діяльності НЗ можуть курирувати одні й ті самі особи. Однак більшого ефекту, на нашу думку, можна досягти розділивши компетенцію з управління НЗ взагалі, компетенцію з управління науковим та навчальним напрямами.

Вважаємо, що більш ефективною буде структура управління НЗ, за якої його керівник буде у більшій мірі управлінець, ніж вчений. Однак певний науковий ступінь у профільній галузі знань та вчене звання, присвоєне за відповідною кафедрою, він повинен мати. Його заступники з управління різними напрямами роботи крім наукового не зобов'язані мати науковий ступінь або вчене звання. Проте ці адміністратори не повинні бути членами органу НЗ, що має на меті розроблення інноваційних програм та проектів, розвиток наукових досліджень. Іншими словами, до складу вченої ради ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації не повинні входити головний бухгалтер (економіст), головний юрист (юрисконсульт), начальник відділу кадрів (заступник або проректор з кадрової роботи), заступник керівника з господарської роботи, завідувач бібліотеки, завідувач навчальним відділом та інші технічні або адміністративні працівники.

Аналогічні думки слушно висловлює В.О. Огнев'юк: «Сучасний університет потребує розмежування адміністративно-розпорядчих та науково-методичних функцій. Ректор університету має очолювати ректорат як орган управління персоналом, ресурсами та зовнішніми взаємовідносинами, у т.ч. із власником. На чолі вченої ради університету має стояти найбільш відомий серед наукового співтовариства університету учений, який обирається вченою радою, після чого призначається на посаду проректора з науки. Вчена рада не повинна мати адміністративних повноважень і, відповідно, до неї не повинні входити посадові особи, які здійснюють адміністративні функції, - частина проректорів, головний бухгалтер, директори інститутів та ін. Відтак вчена рада має складатися переважно з докторів наук, а ректорат - із організаційно-управлінського персоналу. Таке розподілення функцій може сприяти поліпшенню загального університетського менеджменту, але разом із тим, за відсутності координації, - вносити елементи дезорганізації» [370, с. 9-10; 371, с. 19]. Вважаємо, що вчений даремно припускає можливість внесення елементів дезорганізації. Все одно у ВНЗ є єдиний керівник, а також власник його майна, які зможуть у крайньому випадку скоординувати дії усіх органів управління ВНЗ.

Також ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації згідно з пунктом 3 статті 35 Закону України «Про вищу освіту» можуть утворювати наглядові ради, а національні ВНЗ згідно з пунктом 1 цієї ж статті зобов'язані їх створювати. Наглядова рада розглядає шляхи перспективного розвитку ВНЗ, надає допомогу його керівництву в реалізації державної політики у галузі вищої освіти і науки, здійснює громадський контроль за діяльністю керівництва ВНЗ, забезпечує ефективну взаємодію ВНЗ з органами державного управління, науковою громадськістю, суспільно-політичними та комерційними організаціями в інтересах розвитку вищої освіти [414].

У ПНР аналогом нашої наглядової ради можна вважати сенат державного закладу. До головних обов'язків сенату ВНЗ належить прийняття ухвал щодо найважливіших справ, які стосуються університету, зокрема, ухвалення статуту (винятком є державний заклад, в якому статут надає його засновник або ухвалює колегіальний орган закладу, вказаний у статуті); ухвалення правил навчання, післядипломного навчання, докторських студій та правил, за якими приймаються особи на навчання або докторат; встановлення основних напрямів діяльності закладу; визначення принципів діяльності та напрямів головних рад організаційних підрозділів у межах виконання основних завдань закладу (таких як формування і виховання студентів, здійснення наукових пошуків, формування та презентація наукових кадрів); оцінка діяльності закладу, затвердження річних доповідей ректора про його діяльність та оцінка діяльності ректора; прийняття ухвал у питанні створення філії, нерезидентного головного організаційного підрозділу або нерезидентного педагогічного осередку та в питанні створення і ліквідації напряму студій; надання титулу доктора honoris causa; висловлення позиції академічної спільноти закладу та у справах, представлених ректором, радою головного організаційного підрозділу або членами сенату, в кількості, зазначеній у статуті [393, с. 116]. Сенат за поданням ректора створює, формує і ліквідовує організаційні одиниці університету педагогічного спрямування - факультети, інститути і кафедри [393, с. 117].