Елементи правового статусу суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

У розвиток попередніх поглядів слід навести, що А.О. Монаєнко зазначає: «...Якщо держава в даний час не здатна фінансувати вищу освіту в необхідних обсягах, то вона має створити умови, за яких ВНЗ здійснювали б свою фінансову діяльність у найбільш сприятливому економічному режимі...» [323, с. 75].

На нашу думку, на сьогодні найбільш вдалими шляхами удосконалення фінансової основи діяльності НЗ є:

- застосування самими НЗ режиму економії наявних фінансових та матеріальних ресурсів;

- збільшення обсягів державного та недержавного фінансування НЗ.

Стосовно першого шляху необхідно навести погляди вітчизняних вчених, які слушно піднімають питання з приводу марнотратства при підготовці фахівців з вищою освітою, які не потрібні державній сфері. Витрачаються державні кошти на освіту кадрів, від праці яких надалі відмовляться. В Україні на безкоштовній державній основі продовжують готуватися бухгалтери, менеджери, юристи, які не знайдуть собі місця роботи за фахом [368, с.68]. Упорядкування державного фінансування підготовки фахівців дозволить заощадити значні кошти. Держава має фінансувати підготовку лише такої кількості фахівців, які затребувані для потреб державних підприємств, установ та організацій і державних органів. При цьому відмова випускника, який отримав освіту за рахунок державного бюджету, відпрацювати згідно з контрактом у місці розподілу, визначеному державою, повинна тягнути за собою обов'язкове відшкодування витрат держави на його підготовку. Більше того, частиною 2 статті 22 ЦК України передбачено, що серед іншого збитками є доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода) [580]. Аналогічну норму, яка буде стосуватися інших випадків (коли суб'єкт права порушить умови договору, який він уклав із НЗ), передбачено частиною 1 статті 225 ГК України: до складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, яка допустила господарське правопорушення, серед іншого включено неодержаний прибуток (втрачену вигоду), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати у разі належного виконання зобов'язання другою стороною [78]. А отже, НЗ крім прямого відшкодування витрат на підготовку фахівця повинен від імені держави вимагати повернення упущеної вигоди державою, оскільки за час навчання фахівця, що відмовився відпрацьовувати на державному підприємстві, замість нього міг бути підготовлений інший фахівець і принести значну користь державі. Хоча на сучасному етапі більшість НЗ були б задоволені хоча б відшкодуванням прямих витрат.

У 2007 році було розроблено механізм відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у ВНЗ МВС України, результатом чого стало прийняття постанови КМУ «Про затвердження Порядку відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах Міністерства внутрішніх справ» від 1 березня 2007 року № 313, наказу МВС України «Про затвердження Типового договору про підготовку фахівця у вищому навчальному закладі Міністерства внутрішніх справ України» від 14 травня 2007 року № 150 [437]. Натомість таке відшкодування, зважаючи на його судову перспективу та дані судової практики, залишається більшою мірою декларативним, у зв'язку з чим не може припинити відтоку з ОВС молодих дипломованих спеціалістів [406, с. 11]. Оскільки на відшкодування витрат НЗ несумлінними випускниками сподівання покладати не слід, то продовжуючи розгляд першого шляху поліпшення фінансового забезпечення НЗ, необхідно визначити інші способи економного використання ресурсів НЗ.

Є.В. Булатов іще більш ніж 10 років тому критикував існуючу схему державного фінансування сфери освіти. На його думку, Державний бюджет визначає цілі витрат бюджетних коштів, встановлюючи обсяги фінансування лише за функціями у розрізі основних напрямів їх реалізації та міністерствам. Таким чином у законі про бюджет встановлюється, що метою витрачання зазначеної у ньому суми бюджетних коштів є забезпечення функціонування соціально-культурних установ відповідного виду (наприклад, ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації), підпорядкованих певному міністерству. Після розподілу однієї суми більш ніж за 100 показниками відповідно до економічної класифікації витрат цілями є конкретні витрати за відповідними статтями. При цьому важливо не те, скільки витрачено на встановлену законом ціль, а скільки їх витрачено за відповідною конкретною статтею кошторису установи у межах загальних витрат на дану ціль. І якщо їх витрачено більше, то надлишок витрат є нецільовим використанням бюджетних коштів з усіма наслідками, аж до стягнення суми надлишку, призупинення фінансування та покарання винних 45, с. 40]. З одного боку, критика адекватна. З іншого, з точки зору держави більш ефективним є максимальна економія бюджетних коштів, навіть якщо способи забезпечення економії є непопулярними.

Способи досягнення економії фінансових ресурсів НЗ можуть бути різними. Так, А.О. Монаєнко для забезпечення режиму фінансової економії пропонує продовжити практику створення різноманітних контрольних комісій та інших робочих, дорадчих, координаційних органів з оптимізації публічних видатків. Вчений пропонує створити на державному рівні спеціальну комісію при КМУ з питань оптимізації бюджетних видатків. Вона стала б координаційним органом, утвореним з метою розроблення заходів щодо підвищення ефективності бюджетних видатків і створення на їх основі можливості для зниження податкового навантаження на економіку при подальшому проведенні податкової реформи, а також підготовки пропозицій при розробленні проекту державного бюджету на відповідний рік. Основне завдання такого урядового органу зводилося б до аналізу діяльності з витрачання публічних фінансових ресурсів і вироблення на її основі стратегічних і тактичних пропозицій з поліпшення цієї діяльності [327, с. 131]. Пропозиція цікава, однак з приводу її можемо висловити інші міркування. В Україні утворення нових контролюючих органів, як правило, призводить до підвищення рівня корупції. У новому державному органі будуть працювати фахівці зі спеціальними знаннями у галузі управління, ведення бухгалтерського обліку, аудиту і ревізії тощо, а також державні службовці не найнижчого рівня. Тому фінансування діяльності нового органу може бути не меншим, ніж сума коштів, які можуть бути заощаджені НЗ через його діяльність. Крім цього, в Україні уже сформовано систему органів, які мають свою компетенцію, у т.ч. у частині нагляду за фінансуванням НЗ та раціональним використанням державних та інших коштів НЗ. Утворення нового державного органу призведе до перерозподілу компетенції із уже діючими органами. Негативно стосовно посилення державного контролю за використанням фінансових ресурсів ВНЗ висловлюється Л.М. Шаталова: «Механізм бюджетного фінансування вищої освіти в Україні будується за принципом посилення контролю за витрачанням коштів як загального, так і спеціального фондів. Це суттєво обмежує фінансово-господарську незалежність ВНЗ» [599, с. 469-470]. А питання недостатнього виконання принципу автономії ВНЗ не дозволяють останнім заробляти значну кількість грошей наданням додаткових освітніх та інших послуг. Можемо навести ще один аргумент на користь недоречності утворення нових контролюючих органів: на сучасному етапі розвитку суспільства спостерігаються процеси декриміналізації окремих видів злочинів, які посягають на правомірне ведення господарської діяльності. Можливо, держава вважає, що краще пробачити керівникам державних підприємств розкрадання частини державного майна взамін розвитку майнової бази державних суб'єктів права. Тут складно сказати, яка позиція краща: побудувати нові корпуси та кабінети, обладнати їх сучасними приладами та меблями та одночасно дозволити матеріально відповідальним особам привласнити кілька відсотків від загального обсягу фінансування цих проектів; або тримати на посадах безініціативних керівників і господарників, які не допускають розтрат та розкрадань, проте неефективно використовують фінансові ресурси і не можуть удосконалити матеріально-технічну базу НЗ. Зайве казати, що кращим варіантом буде діяльність ініціативних керівників і господарників, які за рахунок державного та недержавного фінансування модернізують матеріально-технічну базу НЗ і одночасно не дадуть своїм підлеглим та підрядникам вчинити зловживання наданими їм правами і можливостями.

Шляхом виключення доходимо висновку, що економію фінансових і майнових ресурсів НЗ повинні здійснювати без допомоги нових контролюючих органів. Також стає очевидним, що економія коштів НЗ можлива за рахунок загальних способів, які не слід вигадувати. Це може бути економія природних ресурсів - електроенергії, палива, води та ін. Тут ми підійшли до питання про розподіл і співвідношення державного та недержавного фінансування діяльності НЗ.

Видається, що більше уваги необхідно приділяти збільшенню обсягів державного та недержавного фінансування НЗ.

Обмежене державне фінансування вищої освіти призвело до погіршення стану матеріально-технічної бази ВНЗ та їх соціальної інфраструктури, гальмувало й продовжує гальмувати впровадження нових інноваційних технологій і засобів навчання. Ці обставини обумовили появу такого виду освітніх послуг, як платні, що отримали законодавче закріплення як додаткові джерела фінансування державних ВНЗ [407, с. 8].

Для подолання недоліків бюджетного фінансування ВНЗ Л.М. Шаталова пропонує розширити перелік джерел поповнення спеціального фонду та надати право на власний розсуд розпоряджатися коштами цього спеціального фонду [599, с. 469].

Т.М. Боголіб вказує, що оскільки від споживання освітньої послуги ефект мають і держава, і окрема людина, то між ними повинен бути розподілений фінансовий тягар на її надання, тобто на ці послуги буде попит з боку як держави, так і громадянина. Державна підтримка ВНЗ при цьому, як правило, полягає в прямому бюджетному фінансуванні освітньої діяльності за нормативом у розрахунку на одного студента та наданні різних пільг податкового характеру і кредитування [31, с. 58]. До аналогічних висновків доходять експерти Консорціуму науковців ПТО і Європейського ЮНЕСКО з ПТО, які вважають що змішане фінансування є більш ефективним, ніж суто державне або виключно приватне [162, с. 38]. З метою вдосконалення системи видатків на вищу освіту в Україні К.Г. Грищенком ще у 1999 році пропонувалося введення інституту кредитування осіб, які отримують вищу освіту. Зокрема обґрунтовувалася необхідність поділу видатків на вищу освіту на дві окремі програми: програму видатків на ВНЗ та програму видатків на осіб, які отримують вищу освіту [84, с. 8]. Змішане фінансування мають НЗ у Польщі. Там державні ВНЗ отримують цільові кошти з державного бюджету на ведення навчальної діяльності, утримання НЗ, матеріальну допомогу студентам і цільові дотації на інвестиційну будівельну діяльність. Другим основним джерелом фінансування державних ВНЗ є платне навчання і проведення досліджень. Серед недержавних ВНЗ лише два отримують фінансування з державного бюджету (Католицький Люблінський університет і Папська теологічна академія у Кракові) [206, с. 267; 50]. Як бачимо, польська практика фінансування НЗ ідентична вітчизняній. Хоча у нас держава не фінансує приватні НЗ. Вважаємо це доречним. А більш вірно говорити про державну підтримку не приватних НЗ, а конкретних програм та проектів, які виконують ці НЗ. А оплатні послуги державних та інших НЗ не повинні йти у розріз із виконанням ними головних завдань. Сербський дослідник А. Чіріч попереджає, що проста комерціалізація вищої освіти призводить до втрати інтересу до такої освіти суспільства, студентів, роботодавців і власне університетів; висока плата не забезпечує якості, а часто призводить до її зниження. Одним із наочних наслідків приходу «ринку» до вищої освіти є висунення одних дисциплін за рахунок інших на основі економічних причин [586, с. 447]. Негативну оцінку надмірній підготовці одних фахівців за рахунок інших було надано у попередніх підрозділах. Фахівці за кожною спеціальністю повинні готуватися за рахунок державних коштів у необхідній для виробництва кількості. А приватним і державним НЗ не заборонено за рахунок недержавних коштів готувати фахівців будь-яких спеціальностей у межах ліцензійного обсягу набору. У цьому випадку проблеми пошуку місця роботи і затребуваності того чи іншого фахівця - випускника НЗ будуть покладені на самого такого випускника. У цьому зв'язку цікавим та ефективним може бути підготовка фахівців на замовлення підприємств, установ, організацій та державних органів, які зацікавлені у підборі якісних освічених фахівців.

У світовому суспільстві 30 - 50 % бюджету ВНЗ формується за рахунок коштів роботодавців, що дає їм можливість брати участь в освітньому процесі, стимулювати покращення якості та її спрямування на розвиток навичок, безпосередньо вигідних для бізнесу. Бізнес і університети США співпрацюють у проведенні досліджень та забезпеченні розвитку освіти. Багато американських університетів встановили так звані «Офіси передачі технологій» (Technology Transfer Offices), які допомагають університетам управляти проведенням досліджень і отримувати вигоду від винаходів їх викладачів та студентів, взаємодіючи з бізнесом. Дані Світового банку свідчать, що особливістю українського роботодавця є те, що, на відміну від іноземних колег, він не готовий інвестувати в освіту наявних і майбутніх працівників, не вважає відсутність навиків працівників основною перешкодою для розвитку і функціонування підприємств, наслідком чого є існування відносно високого попиту на низькокваліфікованих працівників [584, с. 225]. Через значну незацікавленість роботодавців у підготовці майбутніх працівників для них у РФ планувалося наблизити професійні училища, ліцеї, технікуми і коледжі до регіональних ринків праці. Однак одразу негативними результатами стало перенесення фінансування установ початкової професійної освіти та спеціальної професійної освіти на часто дефіцитні регіональні бюджети з відповідними дестабілізуючими роботу НЗ наслідками [279, с. 37]. Ще однією перепоною інвестування у сферу освіти в Україні є наявність суперечливого антикорупційного законодавства. Слабкість його полягає у тому, що з одного боку, хабарі у сфері освіти та інших сферах і галузях майже усі бажаючі дають та одержують, а з іншого боку, бажаючі інвестувати кошти в освіту можуть бути визнані корупціонерами, а можуть бути не допущені до інвестування.

О.В. Скочиляс-Павлів вважає, що причини виникнення корупції у сфері освіти пов'язані із появою у суспільстві заможних людей (що загалом є позитивним явищем), які мають можливість під прикриттям спонсорської допомоги вкладати в навчання своїх дітей великі гроші. І в таких випадках сплачується не за знання, а за їхню відсутність. Тому сьогодні освіта стає привілеєм забезпечених людей [517]. Тому інвестувати у діяльність НЗ цілком законно і безпечно можуть особи, які самі не навчаються у цих НЗ і не мають родичів, які навчаються або хочуть навчатися у цих НЗ. Те саме стосується суб'єктів господарювання, керівники і працівники яких, а також їхні родичі не повинні на момент здійснення інвестиції навчатися у цих НЗ.

З іншого боку, зараз в Україні вища освіта є одним із небагатьох благ, що створюють позитивний зовнішній ефект для суспільства і за які населення погоджується платити. Так, приблизно 2/3 батьків погоджуються нести серйозні фінансові витрати для того, щоб дати своїм дітям якісну вищу освіту. Підтвердженням цього є те, що сьогодні 55 % бюджету вищої освіти становить плата за неї. Для порівняння, дана частка у Великій Британії становить 12 %, у Канаді - 11 %, у США - 14 % 339, с. 120-121; 267, с. 141]. Зрозуміло, що наведені кількісні показники більше говорять про слабкість державного фінансування в Україні, ніж про високий рівень платних послуг. Проте вважаємо, що за розвитком недержавного фінансування стоїть майбутнє переважної більшості НЗ. Одним із варіантів недержавного фінансування діяльності НЗ є фінансування їх іншими суб'єктами господарювання у межах об'єднання підприємств, куди вони ввійдуть. У попередніх підрозділах вказувалися переваги входження НЗ в об'єднання підприємств.

Щоб зацікавити підприємства до створення об'єднань О.В. Куцурубова-Шевченко вважає за необхідне закріпити у законодавстві такі форми державного стимулювання:

- пряме бюджетне фінансування наукових досліджень і розробок, що виконуються в господарському об'єднанні через вузівські науково-дослідні лабораторії і мають в подальшому впроваджуватися на виробництві учасника об'єднання;

- поширення на господарське об'єднання пільгових умов оподаткування, які має ВНЗ;

- пільгове кредитування інноваційних проектів, які здійснюються в рамках господарського об'єднання за участі ВНЗ [271, с. 209].

Ідея заслуговує на увагу, проте самі засоби стимулювання не витримують критики і потребують заміни більш реальними та ефективними, про що вже вказувалося у роботі раніше.

Порівняльний аналіз форм взаємодії ВНЗ із бізнес-середовищем у розвинених країнах та Україні дає змогу виділити такі найбільш популярні форми у нашій країні:

- надання місць практики і кураторство;

- участь провідних фахівців компаній у навчальному процесі і в роботі атестаційних комісій;

- проведення майстер-класів, професійних конференцій і ярмарків вакансій;

- проведення конкурсів іменних стипендій;

- корпоративні форми взаємодії (створення навчальних центрів, бізнес-центрів, центрів кар'єри, започаткування фондів розвитку вищої освіти і науки) [477, с. 46].

Вважаємо, що пільги, які має ВНЗ, не можуть автоматично переноситися на інших учасників об'єднання підприємств. Це є недоцільним і несправедливим. І взагалі, підтримуватися повинні програми і суб'єкти, які їх виконують, а не всі суб'єкти, що входять до об'єднання за участю ВНЗ.

Фінансова діяльність підприємства та ВНЗ відрізняються. Різниця полягає у тому, що підприємство спрямовує свою діяльність на кількісний економічний ефект, а ВНЗ - на якісний соціальний результат - розвиток особи, виховання громадянина, підготовку фахівця. У джерелах фінансового забезпечення діяльності ВНЗ державної форми власності обов'язково наявні бюджетні ресурси. Тому не може бути механічного перенесення прийомів і методів фінансової діяльності з виробництва на навчальний процес [325, с. 34]. Так само не може бути і зворотного автоматичного перенесення пільг НЗ на інші комерційні суб'єкти. Ці питання повинні розглядатися окремо і більш ретельно у межах науки фінансового права.

Сьогодні НЗ повинні шукати і знаходити свою нішу на ринку освітніх та інших послуг, що можуть надаватися як українцям, так і зарубіжним споживачам. При цьому важливим завданням НЗ буде виграш у конкурсах та тендерах на розробку нового продукту, вироблення нової технології, реалізації нового проекту, які проводяться та фінансуються державою, недержавними (у т.ч. міжнародними) організаціями та суб'єктами господарювання або громадянами.

Для порівняння: у США Міністерство освіти розробляє програми федеральної допомоги освіті, координує дослідження у цій галузі й надає допомогу в експериментальному провадженні результатів цих досліджень, надаючи субсидії деяким НЗ [32, с. 72]. Отже, досвід США підтверджує нашу думку про те, що фінансування окремих проектів є більш доцільним, ніж фінансування окремих суб'єктів.

Повинні фінансуватися не НЗ, а проекти підготовки необхідної державі кількості тих чи інших спеціалістів (згідно з регіональним, галузевим і прямим замовленням) [31, с. 60-61]. Проте без фінансування самих НЗ держава може втратити ініціативу у навчанні своїх громадян та підготовці спеціалістів для себе. Особливо важливим на сьогодні є фінансування підготовки фахівців того рівня та тих спеціальностей, які є дефіцитними і найбільш затребуваними державою. А це є фахівці з технічних спеціальностей. При цьому економічна доцільність вказує на можливість підготовки більшості із фахівців з технічних спеціальностей рівня кваліфікованого працівника, не надаючи їм вищої освіти. Це нормальна практика, яка була за часів СРСР та має місце в окремих країнах світу. Зокрема у США у 2007 році було прийнято Закон (Акт) «Про зниження вартості та підвищенні доступності навчання у колледжі», яким було розширено перелік фінансових гарантій отримання громадянами освіти у коледжі (рівень коледжу на сьогодні відповідає рівню вітчизняного технікуму або ліцею) [627].

Вченими в галузі державного управління, зокрема В.М. Бесчастним, пропонується вдосконалений механізм фінансування системи ПТО, суть якого було окреслено у підрозділі 1. Названим автором зазначається, що обсяги бюджетного фінансування державних ПТУ не можуть зменшуватися або припинятися за наявності інших джерел фінансування. А додатковими джерелами фінансування професійно-технічного НЗ є кошти, одержані за:

- професійну підготовку понад державне замовлення, курсову підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації робітників відповідно до укладених договорів із суб'єктами господарювання та громадянами;

- надання додаткових платних послуг, перелік яких визначається КМУ;

- інші додаткові джерела фінансування [27, с. 54]. Проте фінансування ПТО цим не обмежується. Потрібні спеціальні програми фінансування інвестиційних та інноваційних завдань і проектів. Працедавці не фінансуватимуть здобуття ПТО, пов'язаної із самозайнятістю (ремонт і наладка побутової апаратури, робота в перукарнях тощо). При цьому на вільні кошти у населення, щоб фінансувати свою початкову ПТО, найближчим часом очікувати не слід. Таким чином, створення ринку кваліфікованої робочої сили, здатної швидко пристосовуватися до умов, що змінюються, залишатиметься завданням держави. Ще одна, не менш важлива причина необхідності протекціоністської державної політики у сфері ПТО - підтримка соціальної стабільності в суспільстві, оскільки в систему ПТО йдуть переважно підлітки з маргіналізованих прошарків суспільства.

На думку В.М. Огаренка, оскільки в основному система ПТО обслуговує потреби регіональних ринків праці й здебільшого контингент студентів проживає в цих регіонах, то й витрати мають здійснюватися за рахунок місцевих бюджетів [366, с. 115]. Із такою думкою можна погодитися лише частково. Безумовно місцеві бюджети повинні брати участь у фінансуванні НЗ ПТО, проте навряд чи можна розраховувати на те, що їхній внесок буде основним. В.А. Савчук підтверджує, що Бюджетним кодексом України передбачено, що значну частку витрат на фінансування галузі освіти повинні здійснювати місцеві бюджети [48]. Однак кошти цих бюджетів суттєво обмежені внаслідок як об'єктивних, так і суб'єктивних причин. Тому, дослідник справедливо вказує, що необхідно здійснювати пошук додаткових джерел фінансування розвитку освіти. Як свідчить зарубіжний досвід, такі кошти НЗ можуть отримувати від здійснення підприємницької діяльності, отримання спонсорської допомоги, залучення ґрантів тощо [492, с. 34].

Необхідно говорити про те, що в окремих країнах передбачається фінансування НЗ певного виду та рівня акредитації певною групою державних чи місцевих органів. Наприклад, у Франції незважаючи на складність механізму розподілу повноважень, необхідно враховувати, що загальний розподіл повноважень у сфері освіти передбачає матеріальну й фінансову відповідальність кожного адміністративно-територіального суб'єкта відносно певної навчальної ланки:

- держава утримує ВНЗ та деякі середні НЗ;

- регіони відповідають за матеріальне утримання (будівництво, ремонт, реконструкція, матеріальна база) ліцеїв і НЗ, які до них прирівнюються;

- департаменти відповідальні в матеріальній частині за утримання коледжів;

- місцеві територіальні громади - за школи [191].

Однак крім фінансування НЗ Франції державою, регіонами чи територіальними громадами, законодавством не заборонено отримувати кошти, майнові та фінансові ресурси і з інших джерел та з кількох джерел одночасно.

Російськими вченими пропонується вироблення на федеральному рівні пріоритетної сукупності цільових інноваційних завдань, посильних окремо взятим установам ПТО або їх регіональним і/або галузевим пулам. Умови конкурсу, думається, повинні містити критерії оцінки повноти і якості проектного вирішення цільового завдання, відповідні обсяги і строки фінансування. При цьому самі інноваційні проблеми, вирішення яких виноситься на конкурс, повинні тісно пов'язуватися зі стратегією інноваційного розвитку національної системи ПТО [279, с. 47]. Безумовно, автор має рацію у цьому питанні. І фінансування, і підтримка діяльності НЗ повинні носити системний характер і підпорядковуватися заздалегідь визначеним критеріям. Держава повинна проводити конкурси серед НЗ різного рівня на підготовку фахівців для своїх потреб. І НЗ, що запропонують найкращі умови підготовки, повинні фінансуватися у повній мірі.

Отже, фінансування НЗ повинно здійснюватися з різних джерел. Критерієм визначення розмірів державного фінансування НЗ є частка участі НЗ у реалізації державних програм і проектів. НЗ можуть отримувати додаткові фінансові ресурси від інвесторів, якими можуть бути вітчизняні та іноземні громадяни, підприємства, установи та організації. Згідно із підпунктами 154.7.; 157.1.; 157.3. та іншими Податкового кодексу України, статтями 61 та 62 Закону України «Про освіту» НЗ мають окремі фінансові та податкові пільги. Проте право на користування пільгами кореспондує з обов'язком цільового використання фінансових ресурсів. У цілому податкові пільги є засобом регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання і повинні бути більш ретельно розглянуті у наступних розділах роботи.

4. Компетенція суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти

Питання щодо визначення компетенції будь-якого суб'єкта права є одними із центральних у правовій науці. При цьому вони не облишені практичної спрямованості. У сфері економіки усі суб'єкти - і споживачі, і суб'єкти господарювання, і державні органи мають більший або менший обсяг компетенції. При цьому відносно споживачів скоріше можна вести мову про наявність прав та обов'язків. У суб'єктів господарювання уся сукупність їх прав та обов'язків складає повний обсяг компетенції. Компетенцію органів державної влади та органів місцевого самоврядування як учасників відносин у сфері господарювання В.С. Щербина визначає як сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу або органу місцевого самоврядування, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань у сфері господарювання (господарської діяльності) [612, с. 111].

Компетенція НЗ має певні особливості у порівнянні із компетенцією інших суб'єктів господарювання та суб'єктів права. Компетенція виникає у НЗ з моменту їх створення, а її обсяг може змінюватися на основі положень норм різних НПА та з укладанням певних договорів.

Проте компетенція НЗ, що має свої особливості, вимагає систематизації та комплексності при розгляді. У зв'язку із цим важливим є визначення факторів, що впливають на обсяг компетенції НЗ, та визначення відмінностей в обсязі компетенції НЗ із компетенцією інших суб'єктів права, з якими вони взаємодіють.

Одними із основних факторів, що визначають обсяг компетенції НЗ, є суб'єктний та договірний фактори. Перший поділяє компетенцію НЗ у відносинах зі споживачами їхніх послуг, із іншими суб'єктами господарювання та державними органами. Другий поділяє компетенцію на таку, що виникає з договору, та із закону.

Різні вітчизняні дослідники виділяють інші критерії поділу суспільних відносин у сфері вищої освіти, що визначають обсяги компетенції: а) відносини з управління системою вищої освіти, зокрема, шляхом підготовки відповідних НПА; б) відносини, що полягають у наданні ВНЗ дозволених законодавством платних послуг; в) відносини, що виникають у процесі участі ВНЗ у господарських об'єднаннях; г) відносини, які виникають всередині НЗ при розподілі ресурсів, при здійсненні контролю за відокремленими підрозділами за дотриманням вимог законодавства й застосування до них санкцій [270, с. 81]. Поділ на критерії і в нашому випадку, і в наведеному прикладі є умовним і елементи різних факторів або критеріїв можуть перехрещуватися.

Розглянемо особливості та визначимо обсяги компетенції НЗ, що випливають із положень різних договорів. Ці договори найчастіше мають господарсько- або цивільно-правову природу. В окремих випадках можуть мати місце й адміністративні договори.

Питання про об'єкт кожного конкретного договору про надання послуг перебуває у прямій залежності від визначення якісних характеристик послуги. Висновки про неоднорідність послуги як об'єкта/предмета договору про їх надання, дають підстави вважати, що відсутність потрібного замовнику послуги результату не завжди пов'язана з неякісністю наданої послуги. Якщо об'єктом договору про надання послуг водночас є діяльність виконавця та її результати, тоді відсутність останнього, за винятком настання обставин непереборної сили, у т.ч. форс-мажорних, передбачених відповідним захисним застереженням, є виявом надання неякісних послуг. Якщо ж об'єктом зазначеного договору є лише сама діяльність виконавця або тільки результат цієї діяльності у вигляді інформації, питання про якість наданих послуг може бути вирішено по-різному, з урахуванням конкретних обставин справи [319, с. 77].

Відповідно до частини 1 статті 901 ЦК України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов'язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається у процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов'язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором [580]. Отже, компетенція НЗ у відносинах зі споживачами визначається договором про надання послуг і триває протягом його дії.

Норма частини 1 статті 907 ЦК України «Розірвання договору про надання послуг» містить загальні положення про розірвання договору: «Договір про надання послуг може бути розірваний, у т.ч. шляхом односторонньої відмови від договору, в порядку та на підставах, встановлених цим Кодексом, іншим законом або за домовленістю сторін» [580].

А.А. Мірзоян вірно вказує, що ЦК України не названо значну кількість договорів про надання послуг: медичних, охоронних, інформаційних, ветеринарних, консультаційних, рекламних, з туристичного обслуговування, утилізації промислових відходів, післяпродажного обслуговування, маркетингових, маклерських та ін. [320, с. 229]. Не названий у ЦК України, так само як і в ГК України договір про надання освітніх послуг.

Сторонами цього договору є замовник та виконавець. При цьому договір може мати більш складну природу, коли замовник та споживач є різними особами (суб'єктами), коли в якості окремих суб'єктів виділяються педагогічні працівники та ін. Підтвердження сказаного знаходимо у відомого російського вченого: на відміну від цивільно-правових, адміністративних та інших правовідносин, які можуть бути як двосторонніми, так і багатосторонніми, освітні відносини можуть бути лише багатосторонніми і складатися як мінімум між трьома учасниками: НЗ, учнями і педагогічними працівниками. Чинним законодавством суб'єктами освітніх відносин визнаються також батьки або інші законні представники учнів [538, с. 77]. Батьки, законні представники, державні органи, суб'єкти господарювання, які виступають замовниками та оплачують навчання безпосередніх споживачів освітніх та інших послуг, також є учасниками договорів у сфері освіти.

А протягом дії договору компетенція НЗ та споживачів їхніх послуг визначається Типовим договором про навчання, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації або про надання додаткових освітніх послуг НЗ, затвердженим наказом МОН України від 11 березня 2002 року № 183 [436].

Згідно з цим договором встановлюється необхідність повернення замовнику коштів (що були внесені замовником як попередня плата за надання освітньої послуги) у разі дострокового припинення дії договору (незалежно від підстав для такого припинення) у зв'язку з ненаданням замовнику освітньої послуги [263, с. 230].

Законом України «Про освіту» визначено, що професійно-технічні НЗ можуть мати одне або декілька підприємств (установ, організацій) - замовників підготовки кадрів. Відносини з підприємствами, установами та організаціями - замовниками підготовки кадрів регулюються відповідно до укладених угод [455]. Однак не слід перебільшувати значення оплати навчання як фактора впливу на компетенцію учасників у сфері освіти. Оплата вартості навчання самим учнем або його батьками, на слушну думку В.М. Сирих, виступає лише в ролі юридичного факту, необхідного для виникнення освітнього відношення з акредитованим НЗ. Зміст же самого освітнього відношення визначається державними освітніми стандартами як для учнів за рахунок державного бюджету, так і для учнів, що навчаються за власний рахунок [538, с. 74].

Споживачами освітніх послуг можуть виступати:

- індивідуальні споживачі - окремі громадяни;

- організації, установи й підприємства будь-яких правових форм, що зацікавлені в освітніх послугах для своїх працівників;

- суспільство, тобто держава, зацікавлена у зростанні як економічного, так і соціального освітнього потенціалів.

Основним суб'єктом ринку освітніх послуг є кінцевий споживач - особистість. Тоді як більшість інших суб'єктів використовує освітню діяльність передусім з прагматично-комерційною метою, людина як споживач освітніх послуг поєднує їхню комерційну значущість (для одержання престижної професії, статусу, заробітку) із задоволенням потреб духовного особистісного розвитку та пізнавальних потреб. Ця значущість особистості як основного споживача послуг вищої освіти пояснюється також і тим, що під кінцевою продукцією вищої школи розглядають саме фахівців - її випускників, які мають відповідати вимогам інших споживачів [54, с. 109; 173, с. 66]. Споживачем послуг у сфері освіти може бути як громадянин України або іноземець, так і суб'єкт господарювання. Проте споживачів можна поділити на дві групи - безпосередні та опосередковані. Так, суб'єкт господарювання, який укладає договір із НЗ про підготовку (перенавчання, підвищення кваліфікації тощо) своїх працівників, є опосередкованим споживачем. А працівник цього суб'єкта, який на основі названого договору отримує послуги від НЗ, є безпосереднім споживачем (навіть коли їх не оплачує).

Слід погодитися із В.В. Рєзніковою, що споживач - це і суб'єкт господарювання (фізична або юридична особа), в тих випадках, коли товари, роботи, послуги, придбаваються ним для кінцевого споживання, тобто тоді, коли суб'єкт господарювання є їх кінцевим споживачем. По-друге, умови публічного договору встановлюють однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги [481, с. 114].

У учнів освітня правоспроможність виникає з того момента, коли вони починають займатися у дошкільному або шкільному НЗ, тобто у віці 4-7 років. Дієздатність суб'єктів правовідносин інших галузей права виникає набагато пізніше, у віці 16-18 років. В освітньому праві не діє конструкція, притаманна цивільному праву, коли недостатня дієздатність дитини перекривається дієздатністю його батьків або інших законних представників [538, с. 78].

На відміну від усіх інших галузей права, що визнають певну частину громадян недієздатними (діти, психічно хворі особи), освітнє право подібного інституту не знає. Усі громадяни країни, які незалежно від їх розумового та психічного розвитку, а також стану здоров'я мають освітню дієспроможність і можуть отримувати освіту, необхідну їм для соціальної адаптації та інтеграції в суспільство. У цих цілях держава та органи місцевого самоуправління утворюють спеціальні (корекційні) освітні установи, класи або групи, що забезпечують лікування, виховання і навчання дітей і підлітків з відхиленнями у розумовому або психічному розвитку.

Освітнє право не знає й інституту повного або часткового обмеження освітньої дієспроможності громадян. Навіть ув'язнені особи мають реальну можливість отримати освіту [538, с. 78]. Тут неможна заперечувати, оскільки громадяни, іноземці та особи без громадянства незалежно від фізичних та розумових вад мають права та можливості бути споживачами освітніх послуг та інших послуг у сфері освіти.

Крім споживачів педагогічні працівники є також не менш важливими суб'єктами освітніх відносин. Їх активна участь в освітньому процесі є необхідною умовою успішного функціонування всієї системи освіти. Проте, будучи стороною, зобов'язаною по відношенню до учнів, педагогічні працівники одночасно виконують по відношенню до них владні функції - здійснюють керівництво навчальними заняттями, а також проведенням поточної та проміжної атестації. Подібний взаємозв'язок учасників освітніх відносин суперечить усім канонам адміністративного, цивільного та інших галузей права [538, с. 77].

Наявність у педагогічних працівників владних повноважень, проте, не дає ніяких підстав для їх визнання в якості суб'єктів адміністративного права - посадових осіб або державних службовців. Ці посади існують лише в державних органах. Робота службовців державних, у т.ч. і освітніх установ не визнається державною службою. Таким чином, освітнє правовідношення - це публічно-правове відношення між учнем (його законним представником), освітньою установою і педагогічними працівниками у зв'язку з отриманням учнем загальної або професійної освіти, підтвердженої документом державного зразка про рівень освіти і/або кваліфікації [538, с. 78].

Більшість дослідників з питання про правову форму відносин з виконання робіт і надання послуг доходять висновку, що дані відносини повинні належати до різних договірних зобов'язань (відповідно договір підряду і договір відшкодувального надання послуг) і, вважають, що в основі розмежування даних договорів лежить предмет договору. Предметом договору першого типу є результат роботи, який набуває речової форми: створення нової речі, відновлення споживчої вартості існуючої речі (наприклад, за допомогою ремонту, чищення речей і т.д.). Предметом другого договору виступає сама діяльність виконавця. При цьому результат діяльності може бути і відокремлений від самого процесу здійснення діяльності [214, с. 17; 47, с. 222]. Дійсно, ці відносини є комплексними. Вони виходять за межі однієї галузі права. Компетенція учасників відносин у сфері освіти виникає при виникненні договірних зобов'язань і не залежить від досягнення чи недосягнення результату діяльності.

За договором надання медичної послуги одна сторона (медичний заклад будь-якої форми власності) в особі лікаря - виконавця послуги, який зобов'язується за завданням замовника (пацієнта) надати медичну послугу, дотримуватися етичних та моральних норм у спілкуванні з пацієнтом при наданні послуги, правильно визначити діагноз, призначити лікування і слідкувати за процесом лікування та реабілітацією пацієнта та проінформувати про результати наданої послуги, а споживач (пацієнт) зобов'язується дотримуватися вказівок та призначень лікаря у повній мірі, прийняти і оплатити послуги [47, с. 223]. Тобто, кінцевий результат за договором надання медичних (у нашому випадку освітніх та інших у сфері освіти) послуг може бути досягнуто у випадку виконання іншою стороною договору - споживачем приписів виконавця (НЗ в особі його працівників). Навіть найякісніше надання освітньої послуги ще не гарантує досягнення результату. Лише зустрічні дії споживача послуги дозволять її найякісніше засвоїти.

Споживача освітніх та інших послуг у сфері освіти О.Ф. Мельничук пропонує вважати «особою, яка навчається» - фізичну особу, яка реалізує конституційне право на освіту шляхом засвоєння її змісту, визначеного стандартами освіти; особа, яка навчається, є обов'язковим та головним учасником освітніх правовідносин, оскільки ці відносини виникають та існують у зв'язку з реалізацією нею права на освіту. У даних правовідносинах особа, яка навчається, є уповноваженою стороною [309, с. 49].

Із сказаним неможна повністю погодитися. Тому стосовно повноважень цієї сторони, а отже і компетенції її та надавача послуг - НЗ, слід навести думки інших вітчизняних і російських вчених та власні міркування.

Стосовно думки про те, що суб'єкти освітніх відносин мають юридичну рівність, а отже, що студенти володіють правами, рівними з професорами, а останні низводяться до рівня перукарів, чоботарів та інших виконавців послуг, які зобов'язані постійно узгоджувати свої дії з бажанням та волею студентів або, говорячи мовою законодавця, «за завданням замовника надати послуги (вчинити певні дії або здійснювати певну діяльність)» негативно висловлюється російський професор В.М. Сирих. Тоді у випадку рівності виходило б, що діючи «за завданням замовника», викладачі і НЗ неправомочні організувати навчальний процес на власний розсуд. У той же час студенти правомочні їм диктувати, що і в якому обсязі викладати, які проводити практичні заняття і як організувати проведення проміжних іспитів, які слід ставити оцінки за підсумками атестації [538, с. 69-70]. І тут слід погодитися із російським вченим, що ми виявили суперечності, які відділяють відносини у сфері освіти від цивільно-правових відносин.

І взагалі слід погодитися із думками названого російського вченого стосовно компетенції НЗ, їх працівників та споживачів їхніх послуг. Так, В.М. Сирих справедливо вважає, що оскільки в силу чинного законодавства акредитований НЗ виступає від імені держави і наділений певними державно-владними повноваженнями, то уявлення про освітні відносини як різновиди цивільного права є недостатніми. Ним справедливо критикуються твердження В.В. Кваніної про те, що за договором про надання освітніх послуг ВНЗ зобов'язується здійснювати освітню діяльність в межах державних освітніх стандартів вищої професійної освіти, а по закінченні навчання видати тому студенту, хто виконав навчальний план, диплом про освіту державного зразка. Таке твердження не відповідає дійсності і навіть грубо перекручує її. Зобов'язання ВНЗ вести освітню діяльність випливає з чинного законодавства і наявності у нього свідоцтва про державну акредитацію, але ніяк не з договору [538, с. 73]. Диплом про освіту дається не в силу договору, а у зв'язку з тим, що випускник ВНЗ володіє необхідним рівнем знань, вмінь та навичок і успішно витримав випускні іспити. Не договором, а чинним законодавством визначаються і обов'язки учнів [538, с. 73]. Проте таку позицію вченого можна підтримати лише в цілому, оскільки договір не може не породжувати прав та обов'язків, а відповідно не бути компетенційним актом. Інакше нівелюється саме значення договору. Дійсно, основний обсяг компетенції НЗ у відносинах зі споживачами своїх послуг та іншими суб'єктами господарювання чи державними органами визначається законодавством. Проте окрема частина взаємних прав та обов'язків НЗ і замовників виникає на основі договору. Серед них можна назвати чи не найбільш важливі на сьогоднішній день питання про розмір і порядок оплати споживачем чи замовником наданих освітніх та інших послуг.

Вітчизняні дослідники компетенції приватних ВНЗ у різних сферах економіки вважають, що даний елемент їх правового статусу включає їх права та обов'язки у таких сферах як: планування; ціноутворення; фінансово-кредитні відносини; зовнішньоекономічна діяльність; взаємовідносини з державою. Вказана схема традиційно застосовувалася для характеристики компетенції підприємств, і, думається, немає жодних перепон щодо поширення її також і на приватні ВНЗ [46, с. 64].

Загалом схожі погляди має і В.М. Сирих, який вказує, що ніяких індивідуальних прав у частині реалізації вимог державного освітнього стандарта (виділення наше - Б.Д.) освітній договір породити не може [538, с. 73].

Розглядаючи питання компетенції НЗ та інших суб'єктів, що надають освітні послуги та інші послуги у сфері освіти, необхідно розглянути питання про галузеву приналежність відносин, що при цьому виникають.

Так, на думку згадуваного В.М. Сирих, Є.А. Суханов більше має рацію, визначаючи освітні відносини в якості різновиду адміністративно-правових, а не цивільно-правових [536]. Проте сам В.М. Сирих критикує і позицію Є.А. Суханова: освітні відносини не входять до предмета і цієї галузі права, оскільки у них, по-перше, відсутній притаманний адміністративно-правовим відносинам державний примус і, по-друге, далеко не всі дії, що здійснюються в освітньому процесі, підпадають під дію адміністративного права [538, с. 74]. Тут можна як частково погодитися, так і частково не погодитися із міркуваннями російських вчених. При наданні освітніх та інших послуг у сфері освіти досягається велика кількість приватних інтересів, що опосередковуються цивільними правовідносинами. Також велика кількість публічних інтересів у сфері освіти опосередковується адміністративними правовідносинами. Крім них вчений не назвав велику кількість змішаних публічно-приватних і приватно-публічних інтересів (найчастіше це інтереси власне НЗ та інших суб'єктів у сфері освіти, зокрема власників їх майна та органів управління ними), які опосередковуються адміністративно-правовими та господарсько-правовими відносинами. Взагалі вчений пішов далі і виділяє освітнє право в якості окремої галузі права з відповідними освітніми відносинами. Він вважає, що на відміну від адміністративного права освітнє право охороняє та захищає освітні відносини практично власними засобами. В КпАП РФ взагалі відсутня адміністративна відповідальність за посягання на освітні відносини, порядок в освітньому процесі (так само і в КУпАП). Не визнаються злочинами або адміністративними проступками такі протиправні посягання на освітні відносини, як ухилення учнів від відвідування занять, невиконання конституційного обов'язку отримати загальну середню освіту, зрив уроку, лекції, порушення громадського порядку у приміщенні освітньої установи та ін. За винні посягання учнів на порядок у НЗ достатньо широко застосовуються заходи виховного, суспільного впливу, не пов'язаного з державним примусом. Мова йде про такі заходи, як зауваження учню, зроблене педагогом під час занять; видалення з аудиторії; виклик правопорушника на педагогічну раду. Учень не несе і матеріальної відповідальності у випадку залишення ним занять без поважних причин. Зазначені особливості державного примусу, що застосовується у сфері освіти, свідчать про те, що освітні відносини забезпечуються особливим, відмінним від адміністративного права методом правового регулювання і в силу цього не входять у предмет правового регулювання адміністративного права [538, с. 75]. Проте аргумент автора про відсутність адміністративної відповідальності в освітніх відносинах можна спростувати тим, що адміністративна відповідальність будується не тільки на нормах КУпАП. Адміністративна відповідальність будується на нормах іншого законодавства. За великим рахунком ЦК України та ГК України є комплексними актами і можуть бути віднесені до системи адміністративного законодавства. А адміністративна відповідальність суб'єктів господарювання застосовується на основі норм ГК України та спеціального законодавства. Проте викладений погляд не суперечить нашому переконанню про те, що відносини у сфері освіти є комплексними і не обмежуються лише адміністративно-правовим методом регулювання. Однак погодитися із відсутністю в освітніх правовідносинах методу адміністративно-правового регулювання не можна.

Проте російським вченим висловлюються й інші думки, що вказують на більш радикальні погляди на освітні відносини та їх регулювання: «Як особливий, самостійний вид суспільних відносин освітні відносини є стійкими, масовими і за всією значущістю в сучасному громадянському суспільстві нічим не поступаються суспільним відносинам, що складають предмет традиційних галузей права: адміністративного, трудового, цивільного та ін. Наявна раніше недооцінка самостійного значення освітніх відносин, підпорядкування їх режиму адміністративного права пояснюється перш за все диктатом держави в освітній сфері, її роллю як основного, якщо не єдиного, джерела фінансування витрат на потреби освіти» [538, с. 75]. І далі вчений вказує: «Таким чином, в освітніх правовідносинах система прав та обов'язків їх учасників носить асиметричний характер, де зобов'язана сторона може не мати кореспондуючих ним обов'язків або наділяється владними повноваженнями відносно управомоченої сторони, а окремі учасники зовсім не мають між собою правового зв'язку у межах даного відношення. Все це не може не відбиватися на змісті освітнього права, орієнтованого на максимально повне врахування специфіки освітніх відносин і закріпленні адекватних ним нормативних приписів» [538, с. 77-78]. Хоча правовідносини в освіті мають відмінності від інших видів правовідносин, компетенція учасників цих відносин має особливості, вважаємо принаймні передчасним говорити про наявність освітнього права як окремої (а тим більше самостійної) галузі права.

Отже, компетенція НЗ та інших суб'єктів господарювання, що надають послуги у сфері освіти, має значну кількість відмінностей саме у відносинах зі споживачами - громадянами та суб'єктами господарювання. У відносинах із іншими суб'єктами - контрагентами, споживачем продукції яких є НЗ, компетенція останніх визначається договорами та нормами законодавства. НЗ закуповують велику кількість різної продукції, яка необхідна для забезпечення їх життєдіяльності, їм надають будівельні, ремонтні та інші послуги спеціалізовані суб'єкти, вони можуть надавати окремі об'єкти в оренду іншим суб'єктам (рівно як самі можуть орендувати окреме нерухоме та рухоме майно) тощо. У цих випадках їх компетенція визначається законом і договором.

У відносинах із державними органами компетенція суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти, визначається законодавством. Проте тут більше цікавить яким є обсяг компетенції саме цих державних органів по відношенню до НЗ, який визначається виключно законодавством за принципом «дозволено те, що прямо дозволено законом».

У випадку підпорядкування НЗ державним органам обсяг їхньої компетенції визначається цими органами. У випадку, коли НЗ надає державним органам послуги з підготовки або перепідготовки їхніх працівників, державний орган виступає споживачем.

У відносинах із державними органами на перший план виходить проблема надання автономії ВНЗ. Про цю проблему мова ішла вище у роботі. До викладеного слід лише додати думку професора М.Н. Курка про те, що вища освіта є інноваційною галуззю, яка потребує розмаїтості поглядів і підходів до проведення досліджень, викладання й управління. Централізована, авторитарна система, що існує в українській вищій освіті, за своєю природою не є сумісною з такою різноманітністю і, у певному розумінні, не є сумісною з самою вищою освітою. Інший недолік авторитаризму полягає у тому, що він, як неринковий механізм, не спроможний швидко реагувати на зміни у потребах ринку праці [264, с. 121]. Тому обсяг компетенції НЗ повинен зростати за рахунок зменшення обсягу компетенції органів керівництва - державних органів, наділених відповідною компетенцією.