Елементи правового статусу суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

В Україні адміністративне законодавство не містить заборони на здійснення керівництва НЗ органами місцевого самоврядування. Територіальна громада села, селища чи міста, обласна рада мають право виступати засновниками НЗ та здійснювати відносно нього організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

С.М. Домбровська закликає органи управління освітою у межах своєї компетенції приймати конкретні управлінські рішення, що врахують потреби і запити членів громадянського суспільства щодо надання освітніх послуг і будуть враховувати регіональні аспекти, традиції освіти, що історично склалися в області, районі чи місті [166, с. 32].

На конкурентоспроможність послуг впливає регіон розташування НЗ. Ним визначаються зовнішні умови функціонування НЗ - демографічна ситуація, ємкість ринку праці для випускників, рівень добробуту населення, стан економіки регіону та її спеціалізація, вектор потреби населення в освітніх послугах, структура освіти в регіоні, соціальна мобільність населення, наявність зв'язків з іншими регіонами у сфері освіти, наявність інших конкуруючих НЗ [330, с. 118]. Регіон, вдало розташований географічно, у якому проживає велика кількість людей, є велика потреба у фахівцях різного профілю, може залучати на навчання до своїх НЗ на платній основі велику кількість студентів.

При цьому сама калькуляція оплати освітніх послуг може значно різнитися в залежності від того, є їх споживач мешканцем цього регіону, чи ні. Так, наприклад, вартість навчання у державному Каліфорнійському університеті - Бергені для мешканця цього штату становить 7-8 тисяч дол. США за рік, а для жителів інших штатів - на $ 10-12 тисяч більше [32, с. 75]. Найпотужніший серед сінгапурських ВНЗ - Наньянгський технологічний університет (Nanyang Technological University), що у рейтингу 500 найкращих ВНЗ світу за 2008 рік посів 77 місце (з країн СНД у рейтингу було представлено лише Університет імені М. Ломоносова - 183 місце), 11 випускників якого отримали Нобелівську премію, експортує освітні послуги, оскільки серед студентів, що здобувають ОКР «бакалавр», 20 % є громадянами інших країн, а серед студентів, які здобувають ОКР «магістр» або ступінь доктора філософії - таких осіб 60 % [565, с. 6]. Студент з іншої країни, що навчається за власний рахунок, сплачує за навчання утричі більше, ніж громадянин Сінгапуру. У випадку взяття ним зобов'язання пропрацювати у компаніях Сінгапуру три роки - плата буде вище в 1,5 рази у порівнянні з громадянами Сінгапуру. У середньому річна плата для титульних громадян складає $ 20 тисяч. Проте 80 % цієї суми сплачує держава. Таким чином здійснюється підтримка інновацій за рахунок створення нових знань, створення умов і забезпечення доступу до глобальних джерел знань та використання цих знань виходячи із місцевих умов, а також внеску освіти у формування людського капіталу шляхом підготовки висококваліфікованої робочої сили - вчених, спеціалістів, керівників, вчителів тощо [565, с. 6].

Приклад освітньої системи Сінгапуру є цікавим з тієї причини, що кількість громадян Республіки Сінгапур приблизно дорівнює кількості мешканців Донецької області. Тому структура НЗ може бути запозичена українськими регіонами. Сінгапурська вища школа представлена чотирма університетами та п'ятьма політехнічними інститутами. За прикладом Японії та США багато інших країн світу сприяють створенню приватних ВНЗ. Один із чотирьох університетів Сінгапура - Сінгапурський університет управління за своїм статутом є приватним НЗ із державним фінансуванням [565, с. 6]. Нам складно зрозуміти як це може бути за відсутності корупції, проте держава таким чином інвестує у розвиток наукомісткої економіки.

Політехнічні інститути на відміну від університетів готують лише фахівців інженерних спеціальностей лише ОКР «бакалавр», не займаються науково-дослідною роботою і є значно меншими (12-16 тисяч студентів) [565, с. 6]. Аналогічним чином може бути структурована система НЗ Донецької або іншої області України. Кілька класичних надвеликих університетів з мережею шкіл, коледжів, ліцеїв, закладів ПТО, технікумів, інститутів, лабораторій, конструкторських бюро тощо, а також кілька галузевих академій або інститутів будуть забезпечувати якісну підготовку фахівців з гуманітарних та технічних спеціальностей, необхідних для економіки і соціальної сфери регіону - області.

Отже, проведене дослідження дозволяє зробити наступні висновки - шляхи оптимізації системи НЗ в окремому регіоні: по-перше, реформування сфери освіти повинно проводитися одночасно на державному та місцевому рівні; по-друге, об'єктивні тенденції укрупнення суб'єктів господарювання та утворення холдингових компаній на основі злиття та поглинання, що проходять в інших сферах господарювання, повинні мати місце й у сфері освіти. Тому слід позитивно ставитися до ліквідації НЗ, що не відповідають ліцензійним умовам, або до об'єднавчих процесів у сфері регіональної та державної освіти; по-третє, НЗ у першу чергу повинні орієнтуватися на задоволення потреб регіонів, за рахунок державного або регіонального фінансування має проводитися підготовка тільки працівників необхідних спеціальностей у необхідній кількості. Суб'єкти господарювання також повинні брати участь у фінансуванні підготовки високоякісних фахівців потрібних їм спеціальностей; по-четверте, держава і регіони повинні проводити політику, спрямовану на підвищення престижу ПТО; діяльність регіональних НЗ ПТО повинна будуватися у тісному взаємозв'язку з територіальними громадами та підприємствами-замовниками; по-п'яте, якісні освітні послуги повинні експортуватися за додаткову плату до інших регіонів держави та за кордон.

Реалізація хоча б частини із запропонованих шляхів оптимізації системи НЗ на рівні окремих регіонів - областей України сприятиме досягненню приватних інтересів власників майна НЗ, та значної кількості публічних інтересів, що у глобальному сенсі сприятиме підвищенню показника національного доходу. Проте перед остаточним приведенням системи НЗ України у відповідність до європейських стандартів потрібно провести значну кількість комплексних міжгалузевих досліджень.

На сьогоднішній день не дивлячись на галузеву кризу у сфері освіти України функціонує більше 1000 ВНЗ. Крім них функціонує у рази більша кількість НЗ нижчого рівня. Послуги у сфері освіти можуть надавати і приватні особи - репетитори, які мають статус громадян - СПД. У випадку легітимації вони усі незалежно від форми власності та організаційно-правової форми є суб'єктами господарювання. Проте крім них послуги у сфері освіти можуть надавати інші суб'єкти права.

Господарські організації, які не будучи НЗ, надають послуги у сфері освіти, можуть створюватися для досягнення сотень власних цілей або цілей окремих їх учасників. Для формування цілеспрямованої державної політики відносно цих суб'єктів необхідно визначити власне види цих суб'єктів та окремі елементи їх правового статусу.

На сьогодні значна кількість суб'єктів права, що надають послуги у сфері освіти та не є НЗ, пов'язана із наданням юридичної освіти або підвищенням правової грамотності населення. Так, у реалізації основних заходів Національної програми правової освіти населення [451] в Україні беруть участь Всеукраїнська добровільна громадська організація - Союз юристів України (почав діяти у 1991 році ще до ухвалення названої програми), який проголосив себе відкритим для всіх юристів України незалежно від їх політичних поглядів, фахової спеціалізації, відомчої незалежності, а також для колишніх юридичних працівників і тих, хто здобуває юридичну спеціальність [211, с. 69-70]; Міжнародна суспільна організація «Міжнародна асоціація господарського права» (утворена у 2007 році), метою діяльності якої є сприяння розвитку науки господарського права в Україні і за кордоном, вивченню і викладанню господарського права. За сприяння американської освітньої організації «Street Law, Inc» (США), навчально-методичного центру «Дебати» Інституту Відкритого суспільства і Міжнародного фонду «Відродження» та завдяки підтримці значної кількості державних служб і громадських організацій України, що працюють з молоддю, було засновано в Україні Програму «Практичне право». Корпорація «Street Law» вже 30 років розробляє і втілює програми практичної правової освіти підлітків та молоді. Серед навчальних матеріалів «Street Law» - підручники для молоді, посібники для вчителів, збірники тестів і контрольних завдань, що перевидаються кожні 4 роки і є найпоширенішими у США. До досвіду «Street Law» звертаються в багатьох країнах світу, такі програми втілюються у багатьох державах Східної Європи, зокрема й у РФ [3, с. 92].

Діяльність організацій, що підвищують правову грамотність населення, на сьогодні є важливою. Тим більше, що Наказом МОН України «Про зовнішнє незалежне оцінювання навчальних досягнень осіб, що виявили бажання вступати до ВНЗ України у 2009 році» із переліку предметів, з яких проводиться тестування, виключено навчальну дисципліну «Основи правознавства». З цього приводу В.О. Боняк вказує, що правова освіта - необхідний елемент правової культури, умова правової вихованості особи, фундамент якої закладається саме у школі. Правове навчання в Україні має здійснюватися на всіх рівнях освіти і з використанням різноманітних методів та прийомів. А виключення «Основ правознавства» із переліку навчальних предметів для зовнішнього незалежного оцінювання трансформувало цю навчальну дисципліну у другорядну, призвело до її нівелювання у школі, до відсутності її затребуваності, бажання та стимулу вивчати право, що є кроком назад, у минуле [40, с. 105].

Наведені вище приклади свідчать про наявність в Україні суспільних та громадських організацій, метою яких є підвищення правової грамотності населення (зараз не будемо розкривати правовий статус юридичних клінік, які можна вважати структурними підрозділами ВНЗ і які вимагають окремої уваги до себе в інших розділах роботи). Проте, якщо цілі та завдання двох перших наведених у прикладі організацій у більшій або меншій мірі визначені, то громадські організації, засновані на основі коштів та майна іноземних організацій, громадян, суб'єктів господарювання або держав, крім офіційно задекларованої цілі можуть мати й інші потаємні цілі та завдання. Версії щодо цих завдань можуть бути найрізноманітнішими від «відмивання» грошей міжнародних організацій до шпіонажу на користь закордонних спецслужб. Найбільш реальними серед версій виглядає утворення таких організацій з метою «вимивання мізків» за рахунок пропозиції молодим та перспективним учасникам цих організацій назавжди покинути Україну; популяризації правової культури тих країн, за кошти яких ці організації було утворено, формування у української молоді правосвідомості, притаманної громадянам інших країн. Одразу зробимо обмовку, що ми не стверджуємо про наявність таких потаємних цілей у названої у прикладі Програми «Практичне право». Такої інформації у нас немає. Стверджуємо лише те, що діяльність організацій, які працюють в Україні за рахунок грошей із-за кордону і спрямовані на підвищення правової грамотності населення, повинна вітатися, проте перевірятися відповідними державними органами.

Другою групою суб'єктів права, що надають послуги у сфері освіти, не будучи НЗ, є організації, спрямовані на національне відродження, розвиток української мови та культури. Такі організації беруть початок іще з козацької доби, коли була потреба у захисті національної мови, культури і релігії від польської експансії. Приклади діяльності організацій сучасного типу необхідно навести.

Так, одним із перших було Наукове товариство імені Т. Шевченка (утворено ще у 1873 році у Львові), яке тривалий час виконувало функції всеукраїнського центру, основним завданням якого відповідно до потреб політичного етапу національного відродження, стало формування української науки. Вчені-юристи в межах Товариства утворили правничу комісію при історико-філософській секції [211, с. 69-70]. Громадська організація - Товариство «Знання» України (заснована 16 січня 1948 року), основними напрямами роботи якої є соціально-політичний, економіко-правовий, науково-просвітницький та напрям міжнародної діяльності; Всеукраїнське товариство «Просвіта» (виникло у Львові ще у 1868 році), метою якого є відродження історичної пам'яті українського народу, формування національної свідомості шляхом організації лекцій, тематичних вечорів, семінарів, науково-практичних конференцій, свят української мови, мистецтва, культури, видання та розповсюдження науково-популярної, науково-методичної, художньої літератури, журналів, газет тощо, організації курсів української мови, історії, культури, правових знань, економічних знань, курсів іноземних мов тощо [408, с. 99-102]. Приблизно з 1927 року у Галичині розпочався масовий утиск та переслідування українських національних культурних товариств, які активно опікувалися українським шкільництвом, зокрема, «Просвіти» (фактично ліквідація її осередків, наприклад, на Волині була повною [622, с. 37]. Утиск прав і свобод українського населення у галузі освіти в Республіці Польща викликав значний супротив українських політичних партій та різноманітних об'єднань профспілкового, економічного, культурно-освітнього, спортивного характеру на західноукраїнських землях. Ці організації, за винятком партій комуністичної орієнтації, виступали за українську за змістом і формою освіту, побудовану на християнських засадах, за досягнення закріплення права на рідну українську освіту. Зокрема, з цією метою Українське педагогічне товариство «Рідна школа» скликало 16 березня 1932 року у Львові загальні збори, домагаючись українських народних шкіл на теренах, «замешканих українською людністю». Ці збори вимагали відміни закону від 31 липня 1924 року, що вводив утраквізацію українських шкіл [622, с. 39]. Українська спільнота Буковини у 1930-х роках організовувала вакаційні курси українознавства для шкільної молоді. Керівництво курсами перебрало на себе чернівецьке товариство «Українська школа», яке провадило ці курси за допомогою українських учителів-пенсіонерів і переважно української академічної молоді. Так, у 1932 році в Чернівцях відбулося дев'ять вакаційних курсів, а в провінції - 1 Використовуючи ці курси, українці Буковини боролися проти «витравлення усього українського засобами румунської школи» [515; 621, с. 9]. Водночас сталінська політична машина від самого початку набрала обертів у плані уніфікації суспільно-політичного і культурного життя на західноукраїнських землях. Наприкінці 1939 року припинено діяльність товариств «Просвіта» та «Рідна школа», які стояли на захисті національних традицій українського народу і займалися вихованням українських дітей, виступали проти політики полонізації українського населення. Поза законом опинилися й інші українські та польські національно-культурні, спортивні та громадсько-політичні організації, зокрема «Пласт», «Сокіл», «Луг», «Січ», «Каменярі» та інші [500, с. 58-63; 623, с. 8]. У Західній Україні припинили діяльність (визначені «як сіоністські та антирадянські») також сотні різноманітних єврейських організацій економічного, культурно-просвітницького, освітнього, політичного, релігійного характеру, десятки єврейських періодичних видань на ідіш, івриті та польській мовах, які в умовах міжвоєнної Польщі активно діяли в обороні єврейського населення [623, с. 8-9]. Як бачимо з останнього прикладу, на українських землях діяли і діють організації, що надають освітні послуги та інші послуги у сфері освіти і мають за мету поширення мови та культури людей інших національностей, що мешкають в Україні (за національною ознакою це можуть бути російські, грецькі, польські, болгарські, єврейські, німецькі, угорські, румунські та інші організації).

Діяльність суб'єктів цієї групи зараз в цілому потребує схвалення та підтримки з боку держави. У сучасному глобалізованому світі дійсно існують загрози для української мови і культури, духовності і навіть здоров'я народу. Надто важливим на сьогодні є протиставлення освітніх і духовних цінностей народу, сформованих протягом століть, новітній «американсько-телевізійній стерео-культурі» з різноманітними «талант-шоу», які людину без розважального таланту опускають до рівня «unter mensch», зі знищенням різниці у мисленні та поведінці між жінками та чоловіками тощо. Єдине, чого слід остерігатися у діяльності таких організацій, це аргументації переваг однієї нації або культури за рахунок інших. Видається, що в їх діяльності повинен діяти принцип, аналогічний принципу існування порівняльної реклами у сфері господарювання - реклама мови та культури, духовних і педагогічних цінностей повинна проводитися без прямого порівняння з іншими.

Організації третьої групи, які надають послуги у сфері освіти, спрямовані на надання знань, формування якихось професійних вмінь та навичок, особливо таких, що знаходяться за межами якоїсь однієї галузі знань чи спеціальності. Ці організації, як правило, переслідують одну із двох цілей: або отримання прибутку через стягування високої платні за свої послуги; або підготовку фахівців високої якості у достатній кількості на безоплатній основі або за невисоку платню.

Так, з метою реалізації завдань, передбачених Програмою підготовки та залучення молоді до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, створення умов для її професійного зростання у Донецькому обласному центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій організовано навчання студентів-випускників ВНЗ з подальшим зарахуванням їх до кадрового резерву на посади працівників органів місцевого самоврядування. У межах навчальної програми передбачено психологічне дослідження індивідуально-психологічних особливостей студентів і визначення відповідності їх особистісних якостей вимогам професійно-кваліфікаційних характеристик державних службовців. Обстеження проводиться практичними психологами - співробітниками науково-дослідної лабораторії з проблем управління персоналом, що в організаційному аспекті створена як підрозділ названого Центру і діє на підставі Статуту Центру та Положення в межах комплексного наукового проекту «Державне управління і місцеве самоврядування», який здійснюється Національною академією управління при Президентові України. Роботу зі студентами в Центрі розпочато у 2004 році. За два роки навчання пройшло 190 осіб [277, с. 51]. В Одеській області з 10 березня 2006 року функціонує обласна школа резерву кадрів. Перший набір слухачів - це 114 осіб з кадрового резерву на посади голів райдержадміністрацій, керівників структурних підрозділів. Слухачі школи сьогодні працюють заступниками голів райдержадміністрацій та обіймають інші керівні посади. Лекції в обласній школі резерву кадрів читають не лише викладачі ОРІДУ НАДУ, але й державні службовці вищих рангів, зокрема голова Одеської обласної державної адміністрації, його заступники. Започаткування школи саме такої «спеціалізації» викликано необхідністю вироблення нової кадрової політики, уникнення формальних підходів у роботі з кадрами 411, с. 59].

Крім цих груп суб'єктів права, що надають послуги у сфері освіти, можна виділити релігійні та інші суспільні некомерційні організації, діяльність яких спрямована на надання освітніх послуг одночасно із поширенням тих чи інших релігійних знань і переконань. Утворення таких організацій в якості суб'єктів сфери освіти розпочалося ще у ранньому середньовіччі. У козацьку добу релігійні організації були основними провідниками і захисниками української культури, мови, традицій, суб'єктами, які надавали освітні та інші послуги. Їх велика роль у Західноукраїнському регіоні залишається і понині. Однак на сьогодні освітня діяльність релігійних організацій може переслідувати зовсім не ті цілі, що задекларовані ними публічно.

В Україні діють сотні видів релігійних організацій, що надають освітні послуги. При цьому вільно діють десятки організацій, заборонених в інших країнах...

З одного боку, ще німецька окупаційна влада у 1940-х роках хотіла, щоб на захоплених у СРСР землях (у т.ч. й українських) у кожному селі був власний божок і власна церква; з іншого боку - велика кількість релігійних організацій у сучасній Україні надає можливість громадянам реалізувати право на свободу світогляду і віросповідання, передбачені статтею 35 Конституції України [234]. Проте процес надання освітніх та інших послуг релігійними організаціями повинен бути предметом постійного моніторингу правоохоронних органів. Взагалі питання надання послуг у сфері освіти релігійними організаціями є складними і суперечливими, а тому будуть розглянуті у наступних розділах роботи.

До п'ятої групи організацій, що надають освітні послуги, окремі вчені відносять організації, метою діяльності яких є захист прав учнів, студентів, молоді, освітян, науковців. До таких організацій належать всеукраїнська молодіжна громадська організація «Демократична спілка студентів «студентська платформа» [530]; Українська студентська спілка [531]; «Громадська Рада освітян і науковців України» [85]; «Українська Гельсінська спілка прав людини» [559; 311, с. 14].

Крім названих п'яти груп суб'єктів права, що надають послуги у сфері освіти не будучи НЗ, є організації екстремістського спрямування, які маскуються під організації інших видів. Тому не завжди вдається швидко їх виявити та обмежити або припинити їх діяльність. Через це не слід втрачати пильність ні державним органам, ні громадянам, які отримують послуги від суспільних організацій у сфері освіти. Особливу увагу необхідно приділяти організаціям усіх типів, які фінансуються із-за кордону.

Отже, крім НЗ значний масив послуг у сфері освіти надають суспільні та громадські організації, благодійні та інші фонди, об'єднання громадян. Вони крім надання освітніх та інших послуг можуть переслідувати різні цілі. У зв'язку з цим вони можуть бути різними за своєю природою та правовим статусом. Найчастіше це можуть бути:

1) організації, пов'язані із наданням юридичної освіти або підвищенням правової грамотності населення;

2) організації українського національного спрямування, які виступають за захист української мови та культури;

3) організації, спрямовані на популяризацію мови та культури інших країн та народів в Україні;

4) організації, діяльність яких спрямована на популяризацію певних галузей знань та спеціальностей, формування якихось професійних вмінь та навичок, особливо таких, що знаходяться за межами якоїсь однієї галузі знань чи спеціальності, і підготовку фахівців з них;

5) організації релігійного характеру, релігійні та інші суспільні некомерційні організації, діяльність яких спрямована на надання освітніх послуг одночасно із поширенням тих чи інших релігійних знань і переконань;

6) організації екстремістського спрямування, які маскуються під організації інших видів, діяльність яких спрямована на підрив моральних та етичних засад, економічної, політичної та міжнаціональної стабільності, розкол суспільства;

7) інші організації, що надають послуги у сфері освіти.

Надана класифікація суб'єктів права, які надають послуги у сфері освіти, не будучи НЗ, сприятиме виробленню та пропозиції різних механізмів управління та регулювання їх діяльності, спрямованих на вплив на суб'єктів різних груп. А вироблення таких механізмів із подальшим визначенням правового статусу суб'єктів у сфері освіти, рівно як і визначення правового статусу релігійних організацій, що надають послуги у сфері освіти, в різних країнах, вимагають розгляду в інших розділах роботи.

У зв'язку з викладеним вище крім моніторингу іноземних НЗ та суспільних організацій, що надають послуги у сфері освіти, виглядає необхідним запровадження протекторату вітчизняних НЗ та суспільних організацій. 3 грудня 1999 року Україною було ратифіковано Лісабонську Конвенцію «Про визнання кваліфікацій з вищої освіти в Європейському регіоні», а 19 травня 2005 року - прийнято рішення про приєднання до Болонського процесу. Головними завданнями інтеграційних процесів у сфері освіти в Європі були уніфікація знань, що надаються НЗ різних країн, та надання випускникам можливостей доступу на ринки праці різних європейських країн. Інших позитивів цього процесу майже не було. Україна розпочала інтеграцію. НЗ перейшли до викладання за кредитно-модульною системою. Її форми при запровадженні в Україні було трансформовано не в кращий бік. Однак негативи запровадження нової системи так і не перетворилися на очікувані від цієї системи позитиви: українську освіту все одно не визнають у Європі, а випускників не приймають на кваліфіковані посади у країнах ЄС. Більше того, у Західних країнах складаються рейтинги, на основі яких формується думка майбутніх студентів на користь провідних західних ВНЗ [216].

Складається враження, що така ситуація спрямована на консервацію правовідносин з надання послуг у сфері освіти: європейські ВНЗ будуть надавати дорогі послуги громадянам своїх та інших країн, а ВНЗ східноєвропейських країн будуть готувати спеціалістів, затребуваних лише у власних країнах.

Наприклад, в університетах і коледжах США навчається близько 0,5 млн. іноземних студентів і аспірантів. Багато з них після закінчення НЗ отримують у своїх країнах престижну роботу. Ще у стінах американських ВНЗ закладаються основи майбутніх контактів промислових підприємств, корпорацій і різних відомств із підприємствами й установами країни, звідки прибули іноземні студенти [32, с. 71]. Тобто там ще на стадії підготовки студентів у НЗ низького рівня акредитації закладається формування проамериканської еліти в інших країнах.

Отже, Україна підписує різні угоди, вступає до різних союзів на основі модних новітніх тенденцій. При цьому не прогнозуються позитиви і негативи. В.М. Філіпов, який був на той час міністром освіти РФ, на міжнародній конференції у Санкт-Петербурзі у грудні 2002 року, присвяченій приєднанню до Болонських декларацій, заявив: «Прошу вибачення у колег із Ради Європи, із ЮНЕСКО, проте повинен відверто заявити: вважаю, що від вступу Росії до Болонського процесу ВНЗ у більшій мірі втратять. Проте і стояти у стороні від цього процесу ми також не можемо» [525; 229, с. 113. Вітчизняні вчені зазвичай наголошують на незворотності Болонського процесу. Проте вказують що приєднатися до багатьох загальноєвропейських рішень необхідно без нівелювання власних багатовікових позитивних напрацювань. Нові виклики слід прийняти не тільки переносячи на наше підґрунтя досвід інших держав, але й пропонуючи європейському співтовариству свої доробки, досягнення, пропозиції, своє бачення проблем, тобто гармонійно поєднуючи європейські новації з підвищенням ефективності функціонування механізму забезпечення конституційного права людини і громадянина на вищу освіту у нашій державі [39, с. 71-72].

На сьогодні у нас з метою забезпечення власного економічного суверенітету українським суб'єктам, що надають послуги у сфері освіти, необхідно рекомендувати орієнтуватися на десятиріччями освоєний ринок і на власні конкурентні переваги. На сьогодні основними конкурентними перевагами вітчизняних НЗ є:

- відносно невелика вартість оплати за отримання споживачем послуг;

- достатньо високий рівень послуг в окремих галузях та сферах знань.

Реалізувати економічний суверенітет вітчизняні суб'єкти у сфері освіти зможуть за рахунок споживачів, які не мають достатньої кількості грошей для отримання знань у найрейтинговіших НЗ Західної Європи, США та інших країн. А такими споживачами, у першу чергу, є саме громадяни України. На їх стовідсоткове навчання в Україні повинна бути спрямована синергія самих НЗ та держави. МОНмолодьспорт України повинно консультувати потенційних учнів і студентів та їхніх батьків про можливості вітчизняних НЗ і про недоцільність та нераціональність навчання за кордоном. Велике значення також спроможна відігравати соціальна реклама, виготовлена на замовлення МОНмолодьспорт України або інших державних органів.

На перший погляд здається, що названі дії знаходяться у площині цивільно-правових відносин. Однак насправді вони спрямовані на реалізацію публічних інтересів. Особи, які намагаються отримати освіту за кордоном, є найбільш підготовленими та найбільш заможними. Тобто потенційно вони є майбутнім так званого середнього класу, що тільки складається в Україні - вони мають певний рівень підготовки, достатній для вступу в іноземний ВНЗ. А отже у випадку отримання знань в Україні - мають хист до праці у державних органах або організації підприємництва. В останньому випадку наявні гроші для оплати навчання за кордоном у випадку їх економії при навчанні в Україні перетворяться на первісний капітал для організації власної справи.

Про обов'язкову потребу у значних грошових коштах свідчать усі американські проспекти, призначені для іноземних абітурієнтів, які мають намір вступати до ВНЗ США. Вони не рекомендують потенційним іноземним студентам сподіватися на заробіток або інші джерела отримання коштів у США, які б давали змогу оплатити навчання [32, с. 77].

Також споживачами послуг вітчизняних НЗ можуть бути громадяни країн СНД, громадяни (піддані) країн Африки, Близького Сходу, а також Індії та КНР. Саме хоча б на утриманні сталої кількості споживачів із названих регіонів світу повинні бути зосереджені зусилля вітчизняних освітніх суб'єктів. На це також повинна спрямовуватися державна політика в галузі освіти.

Нарешті на двадцятому році незалежності хоча б в окремих галузях та сферах суспільного виробництва слід реалізувати принцип захисту національного товаровиробника, закріплений статтею 6 ГК України. Якщо у більшості країн світу давно виник і набув загальнодержавного значення так званий економічний націоналізм (патріотизм), то ми лише намагаємося досягти принаймні економічного суверенітету.

На сьогодні частка державних видатків на вищу освіту в загальному обсязі видатків, становить у Нідерландах - 4,5 %; Бельгії, Данії - 3,6 %; Іспанії, Італії - 3,5 %; РФ - 2,0 %. Частка державних видатків на вищу освіту у ВНП: у Нідерландах - 1,8 %; Данії - 1,6 %; Ірландії - 1,4 %; Україні - 0,7 % [323, с. 73]. Якщо держава майже не фінансує освіту, то повинна хоча б стимулювати її розвиток. За посередництва основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання, зазначених у пункті 2 статті 12 ГК України, можуть стимулюватися вітчизняні НЗ незалежно від ОКР та форми власності. Серед останніх можна прогнозувати підвищення ролі державного замовлення у сфері надання освітніх послуг. За допомогою цього засобу регулюючого впливу держава стимулює НЗ до підвищення рівня послуг. Оплачуючи послуги кращих вітчизняних НЗ, держава сприяє збереженню та збільшенню кількості робочих місць та якості матеріальної бази. З іншого боку, держава скеровує сферу надання освітніх послуг у бік підготовки фахівців, потрібних у сферах державного управління та підприємництва.

Отже, у підрозділі було визначено види НЗ та інших суб'єктів права та суб'єктів господарювання, що надають послуги у сфері освіти, дано характеристику окремим елементам їх правового статусу. Але для повноти дослідження необхідно більш ретельно розглянути такі особливості правового статусу суб'єктів як організаційно-правова форма та порядок утворення.

2. Легітимація діяльності суб'єктів, які надають послуги у сфері освіти

Зазвичай у теорії права під легітимацією розуміється визнання існування певного суб'єкта права у правовому полі держави. Це визнання проходить у кілька етапів і передбачає обрання організаційно-правової форми суб'єкта, проходження процедури утворення (державної реєстрації), отримання різних дозволів та документів, що підтверджують можливість суб'єкта існувати у правовому полі держави. За цією схемою необхідно розглянути питання легітимації діяльності суб'єктів, які надають послуги у сфері освіти.

Обрання організаційно-правової форми суб'єкта права є важливим для НЗ, оскільки визначає особливості управління НЗ, прийняття рішень його керівними органами, походження джерел та розміри обсягів фінансування, порядок виділення та розподілу коштів тощо. За організаційно-правовою формою можливо провести класифікацію НЗ та інших суб'єктів. Дослідник правовідносин у медичній сфері - В. Пашков зазначає, що аналіз природи закладів охорони здоров'я дозволяє розрізняти їх не лише за формою власності, обсягом надання медичної допомоги або медичних та фармацевтичних послуг, а й за організаційно-правовою формою [385, с. 15]. Заклади охорони здоров'я можуть існувати у вигляді суб'єктів усіх форм власності, що передбачені ГК України, та у будь-якій організаційно-правовій формі. Але, на жаль, Основи законодавства України про охорону здоров'я в цьому питанні суперечать ГК України та передбачають (стаття 17) наявність лише індивідуальної підприємницької діяльності в галузі охорони здоров'я [385, с. 15]. Аналогічне відбувається й у сфері вищої освіти. Тільки різниця полягає у тому, що індивідуальне підприємництво у цій сфері взагалі законодавством не передбачається.

Проте є й суперечності практики із законодавством. Так, не зважаючи на те, що МОНмолодьспорт України вважає, що всі приватні ВНЗ повинні у теперішній час функціонувати в організаційно-правовій формі приватного закладу (за термінологією ЦК України - установи), яка характеризує їх як некомерційні організації, в реальній дійсності такому статусу відповідає лише приблизно 15 % від їх загальної кількості. Близько 25 % приватних ВНЗ до сьогодні цілком легально функціонують у формі господарських товариств (головним чином як ТОВ), приблизно 20 % таких ВНЗ є «невпізнаними» з точки зору їх організаційно-правової форми, близько половини приватних ВНЗ хоча за документами і даними статистичного обліку мають форму приватного закладу (установи), фактично діють як господарські товариства. Абсурдність такої ситуації, на переконання І.М. Острівного, викликає здивування, адже згідно із затвердженою Указом Президента України у 2002 році Національною доктриною розвитку освіти, одним із базових принципів фінансування вітчизняної освіти є забезпечення економічної доцільності всіма НЗ на засадах неприбутковості (пункт 26) [378, с. 399].

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 23 «Правовий статус ВНЗ» передбачено наявність статусу юридичної особи, відокремленого майна, права виступу у суді, бути засновником, обов'язок ВНЗ державної і комунальної форм власності мати кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, не менше ніж 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на перший курс [414]. Важливим на сьогодні правом акредитованих ВНЗ є право створювати навчальні та навчально-науково-виробничі комплекси, які є добровільними об'єднаннями зі збереженням статусу юридичних осіб за учасниками. Це право передбачено пунктом 3 названої статті 23 Закону України «Про вищу освіту» [414].

На основі цієї та інших норм законодавства в якості однієї із форм науково-господарських об'єднань є створення при ВНЗ і наукових установах інноваційних структур, які у світовій практиці одержали назву наукових або технологічних парків. Сьогодні у найбільш розвинених країнах світу існують та успішно функціонують сотні таких структур, і їхня кількість безупинно зростає [270, с. 83].

Крім технопарків можливе утворення так званих освітніх кластерів, навчально-виробничих комплексів та інших об'єднань підприємств. Російськими вченими пропонується утворення саме освітніх кластерів. Головна їх відмінність від навчально-виробничих комплексів полягає у ринковому механізмі управління ними, який утворюється знизу, за ініціативою самих установ професійної освіти і підприємств. Кластерна система безперервної професійної освіти інтегрує освітні процеси, що реалізуються у загальноосвітніх школах, НЗ систем початкової, середньої та вищої професійної освіти, післявузівської освіти, а також системи післядипломної освіти та навчання. Тому виходи (освітні результати) однієї підсистеми системи безперервної професійної освіти є або можуть слугувати входами для іншої підсистеми [610, с. 60-61].

Різні об'єднання підприємств у сфері освіти утворюються та діють і в інших країнах. Так, нова система фінансування вищої освіти у ПНР стимулює консолідаційні процеси в державному і недержавному секторах. Як свідчать результати аналізу, існуюча подрібнена система державних ВНЗ дуже неефективна. Співіснування в одному місті двох або більше державних ВНЗ, які не конкурують між собою (оскільки отримують соціальні кошти) і пропонують навчання у тих самих чи споріднених наукових галузях і напрямках, не вирішує питань якості підготовки кадрів. Об'єднання їх в один ВНЗ стало наслідком зменшення коштів на утримання і, що найважливіше, підвищення якості навчальної пропозиції й рівня наукових досліджень. Упорядкування системи вищої освіти в ПНР охоплює також філії, відокремлені підрозділи і периферійні навчально-консультативні пункти, у яких пропонується навчання [206, с. 271]. Модель управління, що характерна для громадсько-державних університетів, які мають статус громадських об'єднань, проте окремі сфери їх діяльності (кадрова політика, капітальне будівництво) регулюються державою. Прикладом такої моделі слугує штат Північна Дакота з єдиною університетською системою або штат Кентуккі, в якому кожний університет є окремим громадським об'єднанням. В обох випадках влада штатів контролює деякі види діяльності ВНЗ, наприклад, капітальне будівництво. Університет Вісконсіна має статус громадської корпорації, проте всі його капітальні проекти курируються Департаментом штату Вісконсін з питань управління, а всі співробітники, крім викладацького складу, є державними службовцями [11, с. 6-7]. Слід зазначити, що у законодавстві більшості розвинених зарубіжних країн давно відбувся об'єктивний перехід від цивілістичної термінології до адміністративно-правової та господарської термінології. Тому термін «юридична особа», який було розроблено багато століть тому з метою протиставлення терміну «фізична особа», в законодавстві розвинених країн використовується не на позначення суб'єкта права, а на позначення однієї з його характеристик. У багатьох розвинених країнах на позначення СПД та некомерційних суб'єктів застосовуються поняття «підприємства», «компанії», «організації», «товариства» та ін. Найбільш універсальним поняттям є «корпорація», (corporation, incorporated). Це ж поняття використовується і на позначення великих об'єднань підприємств, які можуть мати назву «підприємницькі корпорації».

Університетська система штату Меріленд вважається громадським об'єднанням, проте коледж Святої Марії, який входить до цього об'єднання, виконує певні вимоги щодо прозорості та відповідальності і користується більшою автономією, ніж інші НЗ. У штаті Колорадо впроваджено аналогічну політику, відповідно до якої ВНЗ укладають угоди з владою штату й отримують додаткову незалежність [643, p. 111; 11, с. 7].

На думку О.В. Куцурубової-Шевченко оптимальною організаційно-правовою формою інтеграції наукової діяльності з виробництвом є господарське об'єднання, в якому провідною ланкою є ВНЗ [271, с. 208]. Вважаємо таку думку цікавою, проте нежиттєздатною. Інтеграція науки з виробництвом у господарському об'єднанні є ефективною. Проте керівництво з боку ВНЗ зведе навіть зусилля зі створення такого об'єднання нанівець. По-перше, ВНЗ є неприбутковою організацією. А тому не зможе ефективно керувати або координувати діяльність комерційних суб'єктів господарювання. По-друге, ВНЗ не є виробником кінцевої продукції об'єднання. Наукові розробки лабораторій ВНЗ будуть реалізовувати інші суб'єкти. По-третє, як показує негативний досвід промислово-фінансових груп, створення таких об'єднань не відбудуться, оскільки на першому місці в об'єднанні повинна бути фінансово-кредитна установа або банк [127, с. 139-141].

Дійсно, забезпечити економічну незалежність країни від інших країн, міжнародних організацій та міждержавних ТНК покликаний великий бізнес в особі значних вітчизняних промислових гігантів, об'єднаних з науковими інститутами і конструкторськими бюро, банківськими і фінансовими установами, великими торговельними фірмами. Саме на розвиток і стимулювання інтеграційних процесів між стратегічними українськими підприємствами повинно бути спрямоване сучасне вітчизняне законодавство. На Заході продовжується бум розвитку корпоративного законодавства, яким регулюються процеси створення та діяльності наддержавних ТНК, їх підтримки з боку держав, а також захисту цих держав від можливого підкорення інтересам таких ТНК. Корпоративне законодавство поєднує у собі елементи приватноправового і публічно-правового регулювання, передбачаючи застосування імперативного та диспозитивного регулювання і намагаючись задовільнити приватні інтереси (насамперед, отримання прибутків та певних гарантій чи привілеїв) суб'єктів, діяльність яких ним регулюється, і публічні інтереси (фінансування соціальної сфери, виконання інвестиційних та інноваційних завдань, забезпечення економічної незалежності країни тощо) суспільства та держави. І важливими учасниками таких великих українських об'єднань підприємств повинні стати ВНЗ.

О.В. Куцурубова-Шевченко пропонує доповнити розділ 12 ГК України, додавши до нього статтю 126-1 «Об'єднання підприємств за участі ВНЗ», в якій обов'язково передбачити, що на таке об'єднання поширюються пільгові умови, які має ВНЗ [271, с. 209]. Безумовно, думка цікава, проте тут дещо гіпертрофовано значення і можливості ВНЗ. Вони, безумовно значні, проте не настільки, щоб через їх участь виділяти окремий вид об'єднань підприємств (їх значення набагато нижче, ніж значення банку для консорціуму). З іншого боку, тоді можна було б до статті 126 ГК України додавати велику кількість норм типу «Об'єднання підприємств за участі сільськогосподарських підприємств», «Об'єднання підприємств за участі аптек», «Об'єднання підприємств за участі шахт» тощо. Тому це робити недоцільно.

В Україні невеликі ВНЗ уже сьогодні змушені об'єднуватися із собіподібними щоб врятуватися на ринку надання освітніх та інших послуг. Цей процес поступово розпочинається в Україні. У таких випадках перед власниками майна невеликих приватних ВНЗ гостро постає завдання із забезпечення своїх майнових прав. При утворенні об'єднання підприємств або нового великого ВНЗ об'єктивно постають питання, пов'язані із керівництвом ним.

Найбільш важливим є питання відносно обрання організаційно-правової форми новим суб'єктом. Ця форма повинна стояти на захисті інтересів міноритарних учасників.

Згідно із Законом України «Про вищу освіту» ВНЗ є неприбутковою організацією. На це непрямо вказує норма частини 1 статті 63 Закону, адже діяльність на основі права оперативного управління вказує на здійснення некомерційної діяльності [414]. Крім цього неприбутковий характер діяльності ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації підтверджує норма статті 157 «Оподаткування неприбуткових установ та організацій» Податкового кодексу України, якою зазначено, що «Ця стаття застосовується до неприбуткових установ та організацій, зареєстрованих згідно з вимогами законодавства та внесених органами державної податкової служби в установленому порядку до Реєстру неприбуткових організацій та установ, які є: ...б) ...громадськими організаціями, створеними з метою надання реабілітаційних, фізкультурно-спортивних для інвалідів (дітей-інвалідів) та соціальних послуг, правової допомоги, провадження екологічної, оздоровчої, аматорської спортивної, культурної, просвітньої, освітньої та наукової діяльності...; науково-дослідними установами та ВНЗ III - IV рівнів акредитації, внесеними до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави» [400]. Тобто з цієї норми випливає, що ВНЗ III - IV рівнів акредитації є неприбутковими установами та організаціями. Проте від сплати податку на прибуток вони будуть звільнені за умови внесення їх до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави, і до Реєстру неприбуткових організацій та установ.

На погляд згадуваного І.М. Острівного з метою нормативного закріплення виключно некомерційного статусу вітчизняних приватних ВНЗ в законодавстві України повинні бути передбачені три допустимі для них організаційно-правові форми суб'єктів некомерційного господарювання: перша - форма традиційної установи, що фінансується власником за кошторисом; друга - форма автономної установи, прийнятна, головним чином, для приватних ВНЗ, що діють на засадах самофінансування; третя - форма некомерційного партнерства, що пристосована для надання освітніх послуг у специфічних галузях діяльності [378, с. 404]. Проте аргументації, що наводиться автором, явно недостатньо. Форму установи, що фінансується власником, пропонується реанімувати з ЦК України 1993-2003 років [378, с. 402]. Якщо навіть автори ЦК України 2003 року не взяли на озброєння цю форму, яка відсутня у ГК України та інших НПА, то навряд чи вона необхідна.

Організаційно-правову форму некомерційного партнерства автор пропонує просто перенести з російського досвіду [378, с. 403]. Уявляється, що це буде тафтологією із наявною у ГК України формою некомерційного суб'єкта господарювання.

Форму автономної установи автором також пропонується імплементувати з російського досвіду. Проте сам автор зазначає, що з позицій чинного українського законодавства російська конструкція автономної некомерційної організації виявляється охоплюваною передбаченим ЦК України поняттям установи приватного права [378, с. 403]. Тому навіщо запроваджувати нову назву уже наявному явищу? І взагалі незрозуміло, що саме зміниться у правовому статусі ВНЗ після запровадження цих трьох організаційно-правових форм незрозуміло чого (не суб'єктів господарювання, оскільки автором не пропонується визначати їх у ГК України; не юридичних осіб, оскільки терміни «форми або види юридичних осіб» є невірними і неприпустимими у правовій науці через кілька причин). Хоча саме намагання автором віднайти шляхи усунення неузгодженостей між вимогою Закону України «Про вищу освіту» щодо утворення ВНЗ у формі некомерційного суб'єкта господарювання та юридичною практикою викликає підтримку.

Отже, незважаючи на неприбутковість ВНЗ утворюються у різних організаційно-правових формах: у формі АТ, ТОВ, приватних, державних (казенних), комунальних підприємств, підприємств з іноземними інвестиціями, іноземних підприємств та ін. На можливість ВНЗ обирати організаційно-правову форму крім названої норми Закону України «Про вищу освіту» вказує пункт 7 статті 19 Закону України «Про освіту» [455].

Таким чином, у випадку утворення великого навчального комплексу у формі об'єднання підприємств його учасники - невеликі ВНЗ добровільно віддадуть частину своєї компетенції об'єднанню. І скоріше за все, що вплив цих ВНЗ на більшість питань організації та діяльності освітнього об'єднання підприємств у формі асоціації, корпорації, а тим більше концерну, - буде мінімальним. Ефективним з точки зору найбільш швидкого виконання завдань держави та головного підприємства виглядає утворення великого холдингу. Інноваційні можливості холдингів окремо законодавством не виділяються, оскільки за загльним правилом вони аналогічні інноваційним можливостям інших видів об'єднань підприємств і є вищими за можливості окремих «неінтегрованих» підприємств. Вищими інноваційні можливості холдингів стають завдяки можливості швидкого прийняття головною компанією (холдинговою компанією) і неухильного виконання дочірніми (корпоративними) рішення управлінського, виробничого, організаційного тощо характеру. Державним органам при дорученні важливих завдань щодо розробки та виконання інноваційних проектів зручніше мати справу з однією холдинговою компанією, ніж з'ясовувати управлінську і майнову основу діяльності об'єднань підприємств, створених в інших організаційно-правових формах. Слід зазначити, що у країнах далекого зарубіжжя холдингові компанії також виділяються жорсткими методами управління і володіння головною компанією контрольними пакетами акцій дочірніх. Однак крім цього холдингові компанії країн Європи орієнтовані на вкладення коштів саме у дочірні підприємства, а американські і японські більшою мірою на фінансування інноваційної складової виробництва. Входження ВНЗ до складу холдингової компанії забезпечить його економічно і надасть можливість виконувати інноваційні завдання держави. Однак самостійність від входження до складу холдингу ВНЗ безумовно втратить.

Зручно було б утворити новий суб'єкт господарювання у формі приватного АТ, акціонерами якого стануть власники майна невеликих ВНЗ. У такому випадку кількість акцій у кожного акціонера залежатиме від вартості належного їм майна. Тому зрозуміло, що власники невеликих ВНЗ одразу не стануть мажоритарними акціонерами, а отже піднята проблема не вирішується. Також при усіх позитивах організаційно-правової форми АТ загроза «рейдерства» є найбільш вірогідною саме для цієї форми суб'єктів. Тому краще її мінімізувати ще на стадії утворення нового суб'єкта права. Іншими словами, утворення АТ містить у собі загрозу.

Привабливішим виглядає утворення нового великого ВНЗ у формі ТОВ. У такому випадку сукупність прав та обов'язків його учасників визначається положеннями статуту. У ньому можна передбачити, що при ухваленні стратегічних рішень з організації діяльності усього великого ВНЗ чи навчального комплексу потрібна одноголосність або кваліфікована більшість. Якщо ці стратегічні питання закріпити у статуті, а також вказати, що внесення змін до статуту можливе лише після згоди усіх учасників, - то загроза «рейдерства» так само як і загроза майновим правам учасників даного ТОВ мінімізується.

Крім утворення навчального комплексу у формі ТОВ у якості ефективного засобу захисту майнових прав власників майна невеликих ВНЗ можна розглядати утворення одночасно кількох суб'єктів (скажімо, у формі ТОВ). Право на підприємницьку діяльність, закріплене статтею 42 Конституції України [234], та принцип свободи підприємницької діяльності у межах, визначених законом, закріплений статтею 6 ГК України, цього не забороняє [78]. Утворені суб'єкти права будуть виготовляти та реалізовувати продукцію, надавати послуги чи виконувати роботи у різних сферах економіки. При цьому або найбільша частка майна (контрольний пакет акцій) цих суб'єктів буде почергово належати різним засновникам - власникам майна реорганізованих невеликих ВНЗ; або управління кожним із цих суб'єктів буде здійснюватися різними засновниками. Скажімо власниками майна чотирьох невеликих ВНЗ на їх основі утворюється один великий ВНЗ, а також магазин, салон краси та кафе. І кожен із чотирьох засновників цих суб'єктів має вирішальний вплив на один із суб'єктів. У цьому випадку, по-перше, засновники диверсифікують ризики; а по-друге, стримують один одного від зловживань своїми можливостями.