Елементи правового статусу суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

Отже, ліцензування господарської діяльності НЗ є одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність цих НЗ. Одним, проте не єдиним. Крім нього до НЗ можуть застосовуватися й інші засоби, що визначають легітимацію. Серед них можна назвати акредитацію НЗ та атестацію педагогічних працівників.

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 24 визначено рівні акредитації ВНЗ: І рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за спеціальностями ОКР молодшого спеціаліста; ІІ рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за спеціальностями ОКР молодшого спеціаліста та за напрямами підготовки ОКР бакалавра; ІІІ рівня, в якому здійснюється підготовка фахівців за напрямами ОКР бакалавра, спеціальностями ОКР спеціаліста, а також за окремими спеціальностями ОКР магістра; ІV рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за напрямами ОКР бакалавра, спеціальностями ОКР спеціаліста, магістра [414].

Пунктом 2 статті 28 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що акредитації підлягає напрям, спеціальність та ВНЗ. Акредитація здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки шляхом проведення акредитаційної експертизи. Цим органом, який визначає рівень акредитації ВНЗ, є ДАК. Цей орган на підставі заяви ВНЗ про проведення акредитаційної експертизи приймає рішення про видачу сертифіката про акредитацію напряму, спеціальності та ВНЗ чи про відмову у його видачі. ВНЗ, що успішно пройшли акредитаційну експертизу, отримують сертифікат про акредитацію напряму, спеціальності або ВНЗ, термін дії якого не може перевищувати 10 років [414].

Особливості та порядок проведення акредитації НЗ визначено положенням про акредитацію ВНЗ і спеціальностей у ВНЗ та вищих професійних училищах, затвердженим постановою КМУ від 9 серпня 2001 року № 978 [427]. Пунктом 7 цього Положення визначено, що загальний термін дії сертифіката становить для НЗ, які мають статус національного, 10 років, інших - 5 років. Пунктами 9-16 Положення визначено порядок проходження акредитації (названо перелік документів, який подають до МОНмолодьспорт НЗ, що заявили про акредитацію спеціальності, які заявили про акредитацію за певним рівнем; 10-ма днями обмежено строк проведення попередньої експертизи та 5-ма днями - загальний строк роботи експертної комісії безпосередньо у НЗ; тижнем - підготовку мотивованого висновку експертної комісії МОНмолодьспорт про можливість акредитації спеціальності; двома місяцями - прийняття ДАК рішення про акредитацію або відмову в акредитації; передбачено можливість проведення без перевірки експертною комісією повторної акредитації (після закінчення строку дії сертифіката) за відсутності в діяльності НЗ порушень в організації чи проведенні навчально-виховного процесу за попередній акредитаційний період, що підтверджується результатами відповідних перевірок органів державного контролю; визначено, що акредитованим за певним рівнем може бути визнаний ВНЗ, який проводить підготовку (перепідготовку) фахівців: 1) за кількома напрямами, не менше ніж 2/3 спеціальностей яких акредитовано за відповідним рівнем; 2) за спеціальностями одного напряму, акредитованими за цим же рівнем; а також встановлено обмеження до акредитації ВНЗ за IV рівнем: 1) показники діяльності його аспірантури або докторантури повинні перебувати на рівні, не нижчому від середнього для даної галузевої групи або типу ВНЗ; 2) за останні 5 років повинно бути видано підручників (навчальних посібників) з грифом МОНмолодьспорт або монографій не менше ніж 5 % загальної кількості викладачів) [427]. Також нормами цього Положення визначено права та обов'язки акредитованого НЗ, а також встановлено порядок апеляційного оскарження НЗ рішень ДАК перед МОНмолодьспорт [427].

Зазвичай у практиці діяльності НЗ суперечливі питання, пов'язані із акредитацією, виникають не часто. Можливо, це пов'язано із точним визначенням умов акредитації. Кожен НЗ заздалегідь знає, скажімо, який рівень акредитації може отримати чи підтвердити, а тому не претендує на інший.

Для порівняльного прикладу наведемо систему акредитації США. Головним органом з акредитації у США є Рада з акредитації вищої освіти, основною метою діяльності якої є забезпечення стандарту якості вищої освіти, гарантування її якості для громадських, державних організацій, агентств та роботодавців, інформації для студентів та їх батьків. Основними видами акредитації виступають інституціональна та спеціалізована акредитації, що мають свої особливості, специфічні для цієї країни. Загальна інституціональна акредитація ВНЗ у США проводиться агентствами регіональних асоціацій НЗ: Асоціації університетів, Асоціації чотири- та дворічних коледжів. Акредитовані ВНЗ включаються в перелік НЗ, які враховуються офіційною статистикою, стають учасниками Федеральної програми фінансової допомоги студентам, отримують право на розробку освітніх програм за вимогами Департаменту освіти США.

Інституціональна акредитація включає оцінювання цілей і завдань ВНЗ, які мають відповідати очікуванням уряду, ділових кіл та широкої громадськості. При проходженні інституціональної акредитації ВНЗ має попереднє самодослідження (так зване self study), яке оформляється у вигляді звіту [649, p. 206].

До спеціалізованої акредитації належить акредитація освітніх програм професійними асоціаціями. У США діють 45 загальнонаціональних професійних асоціацій. Як правило, професійні асоціації не приймають заяву на проведення акредитаційної експертизи окремої навчальної програми, якщо ВНЗ не пройшов загальну акредитацію [11, с. 8].

У нас же поділ акредитації на інституціональну та спеціалізовану відсутній.

Крім ліцензування та акредитації, які прямо впливають на легітимацію НЗ, опосередкований вплив на неї має атестація викладачів. Послуги НЗ надаються за посередництва викладачів. Від того, як підготовлені ці викладачі, яку освіту та практичний досвід вони самі отримали, залежить чому вони навчать своїх студентів, учнів або вихованців. І від цього багато в чому залежить набір до певного НЗ, ефективність його роботи, рентабельність його діяльності. Тому діяльність окремого викладача напряму впливає на діяльність НЗ та його конкурентоспроможність на ринку освітніх та інших послуг у сфері освіти. Підвищений публічний інтерес у діяльності з надання освітніх та інших послуг у сфері освіти висуває підвищені вимоги до осіб, які безпосередньо ці послуги надають. По-перше, вони повинні бути професіоналами у своїй галузі знань; по-друге, мати хист до педагогічної діяльності і вміння передати свої знання учням; по-третє, повинні володіти високими моральними та людськими якостями. Такі вимоги приділялися в усіх країнах в усі часи. В історії України у 1586 році у школі Успенського братства Львова було складено «Порядок шкільний», у якому зокрема викладено педагогічні вимоги до вчителя. Він мав бути «побожний, скромний, негнівливий, не срамослов, не чародій, не сміхун, не байкар, не прихильний єресі, а підмога благочестя, що являє собою образ добра в усьому» [598, с. 44].

Набуття та обсяг адміністративної дієздатності педагогічних та науково-педагогічних працівників ВНЗ, характеризуються рядом об'єктивних та суб'єктивних чинників, а саме:

- посади педагогічних працівників можуть обіймати особи з вищою освітою ОКР «магістр», які пройшли спеціальну педагогічну підготовку;

- посади науково-педагогічних працівників можуть обіймати особи, які мають наукові ступені або вчені звання, а також випускники магістратури;

- посади педагогічних та науково-педагогічних працівників у ВНЗ, що відповідають статусу державного службовця, не мають права обіймати іноземці та особи без громадянства [317, с. 277].

Як бачимо, набуття викладачем адміністративно-правового статусу вимагає наявності у нього сукупності як формальних, так і практичних характеристик, які необхідно підтвердити в процесі атестації.

Атестація педагогічних працівників - це визначення їх відповідності зайнятій посаді, рівню кваліфікації, залежно від якого та залежно від стажу педагогічної роботи їм встановлюється кваліфікаційна категорія, та відповідний посадовий оклад. Ця атестація базується на принципах демократизму, загальності, всебічності, систематичності, колегіальності, доступності та гласності, безперервної освіти, самовдосконалення, морального і матеріального заохочення [258, с. 76].

До стадій атестації педагогічних працівників належать:

- підготовка справи до атестації;

- розгляд атестаційної справи;

- прийняття рішень відповідним керуючим органом чи керівником за результатами проведеної атестації;

- оскарження та опротестування прийнятого рішення (факультативна стадія);

- виконання прийнятого рішення [588, с. 402].

Атестація науково-педагогічних працівників дозволяє оцінити якість персоналу з точки зору відповідності його цілям і стратегії підприємства. Нормативно-правова база, що є основою атестаційного процесу, повинна постійно удосконалюватися, щоб не відставати від процесів, що відбуваються в управлінні персоналом та розвитку суспільства в цілому. Поведінкові помилки, які мають місце при проведенні атестації і мають людську природу, повинні нейтралізовуватися правилами, встановленими законом [62, с. 134]. О.М. Бандурка пропонує завершити процес реформування і чітко визначити порядок державної атестації науково-педагогічного і наукового складу вищої кваліфікації, поєднати в одному структурному підрозділі, «в одних руках» надання й затвердження наукових ступенів і вчених звань. Це посилить ефективність зв'язку між науковцями, викладачами і студентами, підвищить рівень упровадження наукових досягнень у практичну діяльність [13, с. 14].

На сьогодні пунктами 1 і 2 статті 54 «Кадрове забезпечення сфери освіти» Закону України «Про освіту» визначено, що педагогічною діяльністю можуть займатися особи з високими моральними якостями, які мають відповідну освіту, професійно-практичну підготовку, фізичний стан яких дозволяє виконувати службові обов'язки. Педагогічну діяльність у НЗ здійснюють педагогічні працівники, у ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації та закладах післядипломної освіти - науково-педагогічні працівники [455]. З цього нормативного положення О.Ф. Мельничук вбачає, що за рівнем акредитації НЗ, в якому працюють педагоги, їх можна поділити на 2 групи - педагогічні та науково-педагогічні [309, с. 53]. При цьому останні мають спеціальний правовий статус, що характеризується наявністю спеціальної трудової правосуб'єктності працівника, реалізація якої спричиняє набуття працівником трудових прав і обов'язків, що відрізняються своїм специфічним змістом, виконання яких забезпечується спеціальними юридичними гарантіями, а в певних випадках - додатковими заходами відповідальності [251]. Пунктом 4 названої вище статті прямо визначено необхідність проходження атестації педагогічними працівниками. За результатами атестації визначаються відповідність працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюються категорії, педагогічні звання. Встановлення порядку атестації педагогічних працівників віднесено до компетенції МОНмолодьспорт України. За рішенням атестаційної комісії може бути звільнено педагогічного працівника з роботи у порядку, встановленому загальним трудовим законодавством [455]. Окремі вчені питання атестації пов'язують виключно з отриманням наукового ступеня чи вченого звання. Для удосконалення цього процесу С.М. Серьогін пропонує на базі спецради, до якої входить сам, здійснювати наукові семінари як для тих, хто здобуває науковий ступінь, так і для тих, хто виступає експертами та опонентами за цією спеціальністю [501].

З питань атестації науково-педагогічних працівників заслуговує на увагу постанова ВАК Республіки Білорусь від 9 липня 2009 року № 9 «Про щорічний конкурс на кращу докторську та кандидатську дисертації» із чітким визначенням вимог щодо учасників, порядку організації та проведення конкурсу в чотирьох номінаціях: з гуманітарних, природничих, медичних та ветеринарних, технічних та сільськогосподарських наук [226, с. 57].

Обов'язковість проходження атестації педагогічними працівниками підтверджено Типовим положенням про атестацію педагогічних працівників, яким визначено, що атестацією педагогічних працівників є система заходів, спрямована на всебічне комплексне оцінювання їх педагогічної діяльності, за якою визначаються відповідність педагогічного працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюється кваліфікаційна категорія, педагогічне звання (підпункт 1.); основними принципами атестації є відкритість та колегіальність, гуманне та доброзичливе ставлення до педагогічного працівника, повнота, об'єктивність та системність оцінювання його педагогічної діяльності (підпункт 1.4.) [438].

Типовим положенням визначено необхідність проходження атестації не рідше одного разу на п'ять років; порядок створення та повноваження атестаційних комісій (комісії трьох рівнів; склад не менше 7 членів; формуються з педагогічних працівників НЗ та інших закладів, працівників відповідних органів управління освітою, представників профспілок, методичних та психологічних служб, можуть входити представники наукових та інших установ, організацій об'єднань громадян); строки проведення атестації (до 1, 10 та 25 квітня комісіями різних рівнів); умови та порядок присвоєння кваліфікаційних категорій, педагогічних звань; порядок оскарження рішень атестаційних комісій [438]. На сьогодні проведення атестацій у багатьох НЗ проводилося регулярно, а у багатьох тільки розпочинається. Обов'язковість атестації педагогічних працівників є безумовним позитивним явищем, покликаним стимулювати їх до самовдосконалення; надасть керівництву НЗ додаткову можливість заміни викладачів, що за моральними та професійними якостями не відповідають вимогам цього НЗ, дійсно якісними фахівцями.

Проведення атестацій у багатьох НЗ проводилося регулярно, а у багатьох тільки розпочинається. Обов'язковість атестації педагогічних працівників є безумовним позитивним явищем, покликаним стимулювати їх до самовдосконалення; надасть керівництву НЗ додаткову можливість заміни викладачів, що за моральними та професійними якостями не відповідають вимогам цього НЗ, дійсно якісними фахівцями. А саму процедуру атестації викладачів можна вважати непрямим засобом регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання. У зв'язку з цим необхідно запропонувати запровадження доктринальної та легальної класифікації засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання з їх поділом на прямі та непрямі. Перші названо у пункті 2 статті 12 ГК України. Вони є прямими, оскільки їх вплив безпосередньо спрямований на діяльність суб'єктів господарювання. Другі впливають на суб'єкти господарювання опосередковано (як атестація педагогічних працівників, державне кредитування студентів тощо). Їх перелік як і перелік перших не є виключним. Їх треба зібрати у новому підпункті 2-1 статті 12 ГК України.

Отже, на основі проведеного у підрозділі дослідження, можна зробити висновок, що основними дієвими засобами регулюючого впливу держави на діяльність НЗ з метою дотримання якості освітніх та інших послуг у сфері освіти є ліцензування, акредитація НЗ та атестація педагогічних працівників. Завдяки цим засобам регулюючого впливу держави на діяльність НЗ в Україні держава відрізняє ті НЗ, які мають можливості надавати якісні послуги, від таких, що не можуть цього робити. Ліцензійні умови певною мірою застаріли через розвиток НТП, на що вказувалося окремими вітчизняними вченими. У підрозділі запропоновано змінити або скасувати окремі ліцензійні умови. У той же час наголошено на необхідності обов'язкового залишення інших ліцензійних умов. Система акредитації НЗ передбачає розподіл НЗ за чотирма рівнями. Акредитація НЗ є також ефективним засобом захисту НЗ, які надають якісні послуги, від інших. Запровадження обов'язкової атестації педагогічних працівників є ефективним засобом, що стимулює викладачів до самовдосконалення і сприяє НЗ у якісному відборі педагогічних кадрів.

3. Майнова та фінансова основи діяльності суб'єктів, що надають послуги у сфері освіти

Для здійснення будь-якої підприємницької або некомерційної систематичної діяльності необхідно мати майно. Т.М. Боголіб взагалі вважає, що оскільки для задоволення потреб у послугах сфери вищої освіти потрібні ресурси, то питання про їх збільшення й ефективне використання є центральним в економіці вищої освіти. Важливість цієї проблеми визначається зв'язком між кількістю спожитих (але завжди обмежених) ресурсів, необхідних для виробництва будь-якого продукту (в даному випадку - послуг освіти), та отриманими в ході цього процесу результатами (в якісному та кількісному вимірі) [31, с. 60]. Зрозуміло, що не в меншій мірі надання якісних послуг іншими крім вищих НЗ залежить від майнової основи їх діяльності. У цьому зв'язку М.Н. Курко справедливо вимагає від органів державної влади та органів місцевого самоврядування звернути увагу на потребу у створенні сучасної інфраструктури НЗ, модернізацію мережі НЗ та установ, організацій системи освіти, на зміцнення їх матеріальної бази та господарського обслуговування [257, с. 169]. Т.П. Козарь справедливо вважає, що розширення ринку освітніх послуг та підвищення їх якості серед іншого забезпечується науково-методичним рівнем навчальних планів і програм, науково-педагогічним потенціалом професорсько-викладацького складу, доцільним використанням кращого вітчизняного і зарубіжного досвіду, а також станом матеріально-технічної бази [219, с. 110]. Усе це потребує значних інвестицій. Джерелами інвестування на думку Т.М. Боголіб можуть бути державні та зарубіжні субсидії, банківські кредити, кошти замовників і спонсорів, розширення системи ґрантів, розвиток інноваційних фондів, економічне стимулювання і пільгове оподаткування вищої освіти. Держава має забезпечити оптимальне співвідношення інвестицій із бюджетних і позабюджетних, вітчизняних і зарубіжних джерел, створити відповідну правову базу, щоб не втратити пріоритет національних інтересів у освіті, не послабити її загальносуспільний характер [31, с. 61]. Г.О. Пономаренко визнає, що матеріально-фінансове забезпечення освітньої діяльності сучасної системи ВНЗ МВС України має певні недоліки [406, с. 12]. Не менші проблеми у майновому забезпеченні мають переважна більшість НЗ незалежно від сфери підпорядкування та інших факторів. Проте без відокремленого майна діяльність НЗ неможлива.

Частиною 1 статті 139 ГК України майном визнано сукупність речей та інших цінностей (включаючи нематеріальні активи), які мають вартісне визначення, виробляються чи використовуються у діяльності суб'єктів господарювання та відображаються в їх балансі або враховуються в інших передбачених законом формах обліку майна цих суб'єктів [78]. У відповідь на питання «Чому правовий режим майна займає особливе місце у складі компетенції приватного ВНЗ ?» Є.В. Булатов та І.М. Острівний відповідають, що він є її фундаментом, основою. Не випадково у частині третій статті 55 ГК України йдеться про те, що суб'єкти господарювання реалізують свою господарську компетенцію на основі відповідних речових прав, а останні відповідно до статті 133 ГК України складають основу правового режиму майна [46, с. 64]. Майнові активи НЗ можуть бути різними і використовуватися на основі різних правових режимів. Ці питання зазвичай активно досліджуються у теорії різних галузей права. А питання правового регулювання підвищення ефективності використання майна НЗ з метою отримання конкурентних переваг залишаються малодослідженими та такими, що вимагають окремої уваги.

У НЗ обов'язково є майно, яким вони користуються при наданні різних основних і додаткових послуг. ГК України передбачив можливість суб'єктів володіти, користуватися та розпоряджатися майном на основі права власності, господарського відання та оперативного управління. Проте ГК України не забороняє здійснення діяльності на основі інших речових прав (права володіння, права користування тощо), передбачених ЦК України.

Спеціальне законодавство про освіту також визначає правові засади діяльності з використанням різного майна. Так, у Законі України «Про освіту» статтею 63 «Матеріально-технічна база навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти» передбачено, що матеріально-технічна база НЗ та установ, організацій, підприємств системи освіти включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інші цінності. Майно НЗ та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених чинним законодавством. У пункті 3 цієї статті вказано, що НЗ самостійно розпоряджаються прибутками від господарської та іншої передбаченої їх статутами діяльності [455]. Тобто цим Законом вбачається можливість існування і підприємницьких, і неприбуткових НЗ.

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 63 «Правовий режим майна вищих навчальних закладів» передбачено, що за ВНЗ з метою забезпечення діяльності, передбаченої його статутом, і відповідно до закону та його організаційно-правової форми власником (власниками) закріплюються на правах оперативного управління або передаються у власність будівлі, споруди, майнові комплекси, обладнання, а також інше необхідне майно. Майно, що закріплене за ВНЗ державної або комунальної форми власності, а також доходи від використання цього майна належать ВНЗ на праві оперативного управління. ВНЗ державної та комунальної форм власності самостійно розпоряджається доходами та іншими надходженнями, одержаними від надання дозволених законодавством платних послуг. Таке розпорядження включає в себе право придбання майна та його використання на підставі договорів тощо [414]. А це прямо вказує на некомерційний характер діяльності ВНЗ, на чому наголошувалося у попередніх підрозділах. А отже, у ВНЗ майно може бути на праві власності, праві оперативного управління, а також в оренді, лізингу, концесії. А НЗ, які є СПД, крім цих правових режимів можуть володіти, користуватися та розпоряджатися майном на праві господарського відання.

Вибір того чи іншого правового режиму майна НЗ може серед іншого залежати від форми власності, на основі якої діють НЗ. Якщо до початку 1990-х років усі НЗ знаходилися у державній власності, то тепер і серед суб'єктів дошкільної, шкільної, професійної, вищої освіти присутні НЗ різних форм власності. Крім державної НЗ законодавством не заборонено утворюватися на основі комунальної, колективної та приватної власності. На ринку загальноосвітніх НЗ приватна форма власності почала активно поширюватися із середини 1990-х років. При цьому поширення приватних загальноосвітніх НЗ по території України проходило нерівномірно. Так, кількість приватних загальноосвітніх НЗ у 2002-2003 навчальному році становила 267. Найбільша їх кількість зосереджувалася в АРК, Дніпропетровській та Донецькій областях - по 25, Одеській - 29, Харківській - 24, місті Києві - 36. У Волинській і Рівненській областях приватних загальноосвітніх НЗ у цей час не було взагалі [29, с. 216]. Зрозуміло, що у сфері вищої освіти питома вага недержавних НЗ у загальній масі більша. Вважаємо, що все ж таки переважна більшість НЗ повинна залишатися у державній формі власності. Проте це питання є дискусійним. Не дає однозначної підказки і зарубіжний досвід. Так, у Республіці Білорусь систему освіти складає державна та приватна освіта. Проте ні Закон «Про освіту», ані Закон «Про вищу освіту» Республіки Білорусь не визначають правовий статус приватної освіти. У цих актах лише вказується, що освіта здійснюється «державними чи приватними установами освіти», «ВНЗ можуть бути державними або приватної форми власності». У США існує більш ніж 1550 приватних університетів та коледжів з чотирирічним строком навчання. Приватний сектор освіти представлений великими престижними університетами (Гарвардським, Єльським тощо). Кількість державних університетів та коледжів перевищує 600. У Скандинавських країнах і ФРН ВНЗ в основному належать до державного сектора. Недержавний сектор ФРН представлений великими корпоративними ВНЗ (Люфтганза). Однак в Японії навпаки - більша частина університетського сектора належить до недержавної форми власності, основна маса якого знаходиться у віданні фірм, корпорацій [250, с. 43].

Діяльність недержавних ВНЗ визначається законодавчими актами або конституціями держав. У Данії право родичів засновувати недержавні школи й навчати в них дітей було встановлено Конституцією ще в 1814 році. У Франції існує серія законодавчих актів, які дають змогу родичам, релігійним та іншим організаціям відкривати недержавні НЗ. Хоча при цьому Франція визначає себе світською державою [645, p. 54, 137]. У ФРН право відкривати приватні школи підтверджено статтею 7 Конституції 1949 року. У США і Великій Британії нема спеціальних конституційних статей про недержавні НЗ, але право на їх створення підтверджується законодавчими актами (наприклад, «Актом про освіту» від 1944 року) [250, с. 43-44]. Університети, як і різні школи ФРН, в основній своїй масі - державні установи [250, с. 45].

Отже, у європейських країнах та США на ринку послуг у сфері освіти присутні приватні та державні НЗ. При цьому державні НЗ кількісно переважають. У Японії переважають НЗ, які працюють, використовуючи майно на праві господарського відання. А власниками такого майна є корпорації, об'єднання підприємств та інші суб'єкти, зацікавлені у підготовці для себе якісних фахівців. Тут складно однозначно визначити яка схема більш ефективна. Скоріше за все формування цих схем відбулося спонтанно, створивши певний звичай. В Україні правовий звичай складається у бік існування НЗ, утворених на основі різних форм власності. Проте НЗ державної форми власності превалюють. Вважаємо, що в сучасних українських реаліях зарано вести мову про повну заміну державних НЗ тими, що працюють на основі приватного, комунального або колективного майна. І взагалі відстоювання національних стратегічних інтересів повинно спиратися саме на НЗ державної форми власності. Тому на сьогодні саме державні НЗ потребують захисту. При цьому доцільно захищати не певну кількість державних НЗ, а певну кількість учнів, вихованців, студентів тощо, які навчаються у державних НЗ і складають певну частку від загальної кількості у певному місті чи регіоні України (інакше може виникнути ситуація, коли із шести шкіл невеликого міста одна працюватиме на основі приватної форми власності, однак у ній навчатиметься більша кількість учнів, ніж у п'яти інших разом). Вважаємо, що разом кількість місць в НЗ державної і комунальної форми власності (незалежно від джерела фінансування навчання - за рахунок державного замовлення чи за рахунок коштів громадян чи суб'єктів підприємництва) одного виду повинні становити не менш ніж 80 %. Така норма має бути закріплена у статті 63 Закону України «Про освіту».

У будь-якому випадку майно НЗ повинно працювати на максимальне задоволення потреб споживачів їхніх послуг. У цьому зв'язку необхідно сказати, що у сучасному конкурентному світі якість майна НЗ часто напряму впливає на обрання потенційними споживачами того чи іншого НЗ надавачем цих послуг. Крім цього важливе значення має ефективність користування майном НЗ та його захист. Наприклад, на сьогодні існує процесуальна проблема, коли суд загальної юрисдикції або господарський суд можуть вимагати від позивача (заявника) додати до заяви про вжиття запобіжних заходів будь-який наявний у нього доказ про порушення або загрозу порушення його прав. Але це не є їх обов'язком. Тобто, суди можуть виносити відповідну ухвалу лише спираючись на аргументи або припущення однієї сторони. Тобто відповідно до вітчизняного цивільно- та господарсько-процесуального законодавства накласти арешт на майно достатньо просто. А відносно власне забезпечення та зняття такого запобіжного заходу на практиці виникають певні проблеми, пов'язані часто із незнанням відповідача про накладення арешту на його майно і, відповідно з відсутністю заяви від нього про зняття запобіжного заходу у вигляді арешту. У випадку нагальної необхідності НЗ не зможе поставити питання про продаж чи здачу в оренду нерухомого майна. Для уникнення такої ситуації юридична служба НЗ або юрисконсульт повинні своєчасно відслідковувати правовий статус свого майна. Так само з метою забезпечення позову сам НЗ повинен своєчасно подавати клопотання до господарського або загального суду щодо накладення арешту на майно відповідачів за своїми позовами.

Вітчизняні економісти вважають послуги НЗ освітніми продуктами і вказують, що навіть місцезнаходження ВНЗ в місті, стан вузівських будівель і споруд, ступінь оснащеності його класів та лабораторій сучасним обладнанням безсумнівно позначаються на успішності продажів освітніх продуктів. Хоча майбутні студенти та їх батьки приймають рішення про вибір ВНЗ не за фронтоном його будівлі, проте привабливий вестибюль, зручне розташування ВНЗ відносно транспортних вузлів міста, відмінно обладнані аудиторії, навіть клумби перед входом до ВНЗ та інше, що демонструється під час проведення дня відкритих дверей, може вплинути на прийняття рішення абітурієнтами та їх батьками. Тут також слід відмітити обмеженість вибору, який має ВНЗ. Будівництво нових корпусів в центрі великого мегаполісу часто є непосильним завданням навіть для відомого державного ВНЗ. Нові недержавні ВНЗ частіше за все взагалі не мають своїх приміщень, а орендують різні, іноді не зовсім пристосовані будівлі. Тим більш важливо зробити все, що в змозі зробити ВНЗ, з благоустрою і прибирання території, чистоти й обладнання приміщень, устаткування лабораторій і т.п. 498, с. 376-377. Тим більше слідкувати за якістю майна, що використовується НЗ, необхідно у зв'язку із конкуренцією за «VIP-студентів» із зарубіжними НЗ, які мають більш сучасну та розгалужену майнову базу.

Так, у США університети володіють значними коштами, що дає їм можливість реалізовувати важливі і дорогі проекти, у т.ч. у галузі космонавтики, ядерної енергетики. Річний бюджет ряду університетів перевищує бюджет деяких країн. Викладацький склад багатьох університетів і коледжів включає провідних учених, серед яких - лауреати Нобелівської премії, автори важливих відкриттів і винаходів. Тому до ВНЗ США прагне вступити багато випускників середніх шкіл із країн Європи, Азії, Африки, Латинської Америки, Австралії, бажаючі отримати знання в галузі новітніх досягнень науки і техніки [32, с. 71-72]. Безумовно, із майновою основою діяльності таких НЗ, якими є більшість ВНЗ Великої Британії, США, ФРН та деяких інших розвинених країн, конкурувати достатньо складно. Проте перші кроки на цьому шляху в Україні уже мають місце. Так, вітчизняні економісти констатують, що відокремлення в суспільстві так званих суспільних прошарків призвело й до розшарування ВНЗ. З'явилися «елітні» та «недорогі» ВНЗ. Престижні НЗ мають відповідний сервіс (стоянки для авто, готелі, кафе, послуги психолога, проходження практики за кордоном, індивідуальне навчання та ін.), у приміщеннях НЗ зроблені дорогі ремонти. У той час як інші обирають для себе стратегію економії за витратами, орієнтуючись при цьому на широкий ринок і пропонуючи низькі ціни на свої послуги [246, с. 97]. Хоча таке розшарування за розміром та якістю майново-технічної бази суб'єктів сфери освіти крім позитивів має значну кількість негативних моментів, проте його не можна оцінювати однозначно, адже цей процес - об'єктивна суспільно-економічна реальність, із якою обов'язково необхідно рахуватися. У такій ситуації вітчизняні НЗ (особливо ВНЗ) повинні намагатися підвищити розмір статутного фонду та якість основних фондів (у першу чергу обладнання). В іншому випадку як колись український ринок заповнили зарубіжні автомобілі, зарубіжна побутова техніка, як більшість українських банків стали філіями зарубіжних, так само за короткий час українські НЗ можуть бути витіснені зарубіжними навіть на внутрішньому ринку освітніх послуг. Тому В.Я. Тацій пред'являє до вітчизняних ВНЗ вимоги забезпечувати високий рівень науково-викладацької діяльності, належний рівень навчання, наукової діяльності студентів (мати сучасні навчальні корпуси, бібліотеки, інформаційні підрозділи, центри наукових досліджень) тощо; вважає, що потрібно також забезпечити сучасні побутові умови для проживання (гуртожитки, готелі, харчування, медичне обслуговування), створити підрозділи, які впливають на розвиток фізичних і духовних потреб молодої людини (спортивні споруди, стадіон, басейн, палац студентів, студентські творчі клуби та ін.) [540, с. 5].

А.О. Монаєнко справедливо вказує, що на сьогодні наявність необхідного обладнання визначає можливість підготовки фахівців сучасного рівня, залучення замовлень на дослідження і розробки, надання широкого спектру різних (зокрема - унікальних) послуг, товарів, робіт тощо, здачі обладнання в оренду. Володіння виробничими потужностями забезпечує виконання робіт, пов'язаних з виробництвом товарів, виконанням замовлень (зокрема на серійне виробництво), підтримкою наукоємного бізнесу, інновацій на власних потужностях, забезпеченням НДДКР. Інформаційні ресурси створюють умови для підтримки сучасних освітніх технологій (зокрема дистанційного навчання), реалізації додаткових освітніх послуг, надання послуг з використанням Інтернету. Вони є фундаментом для розробки і реалізації програмних продуктів, баз даних, інформаційних систем, зокрема комерційних, створюють можливість вирішення організаційних і управлінських завдань на сучасному рівні [330, с. 118].

Приміщення утворюють умови для нарощування платного контингенту відповідно до ліцензійних вимог. Наявність площ визначає можливість здачі їх в оренду, організації іншої діяльності, що приносить доходи (наприклад, надання готельних послуг, поселення студентів платної форми навчання, створення інфраструктури проживання - пралень, підприємств побутового обслуговування та ін.). Наявність ділянок для житлового та іншого будівництва дозволяє привертати інвестиційні ресурси; наявність ділянок для здачі в оренду є необхідною умовою отримання відповідних доходів, землі сільськогосподарського призначення дозволяють здійснювати виробництво продукції та ін. [330, с. 119]. У цьому зв'язку можна навести усього кілька прикладів забезпеченості вітчизняних НЗ сучасними основними фондами освітнього, побутового та іншого призначення:

- у Прикарпатському національному університеті імені В.С. Стефаника примножується навчально-матеріальна база, яка складається з 13 навчально-лабораторних корпусів, шести гуртожитків на 2,5 тисячі місць, санаторію-профілакторію, комплексів їдалень-кафе, спортивно-оздоровчих комплексів, стадіонів, спортивних залів, басейну, лижної бази, студентського центру культури та дозвілля [30];

- Національний університет «Юридична академія України імені Я. Мудрого» постійно підвищує рівень фізичної культури студентів, залучає їх до великого спорту, маючи два спортивних комплекси з басейном, тренажерними та ігровими залами, тиром 541, с. 43;

- Львівський національний університет ветеринарної медицини та біотехнологій імені С.З. Гжицького має дев'ять навчальних корпусів, спортивний комплекс, два навчально-науково-виробничих центри, чотири студентських гуртожитки, пансіонат «Ксеня» у Карпатах. Територія університету розташована у центрі Львова, навчальні корпуси, студентське містечко, бібліотека, їдальня, спортивний комплекс, церква Святої Трійці - у парковій зоні. Спортивний комплекс має 4 спортивні зали площею 1620 квадратних метрів, їх одноразова пропускна здатність становить 160 студентів [88, с. 8];

- один із перших ВНЗ приватної форми власності - Європейський університет - має сучасну матеріально-технічну базу для організації навчального процесу, видавничий центр, сучасну комп'ютеризовану бібліотеку, низку медичних закладів, комфортабельні гуртожитки, а також туристично-оздоровчі комплекси під Києвом - «Озерне» та в Карпатах - «Едельвейс» [387, с. 33];

- Донецький юридичний інститут МВС України має 3 навчальні бази у Донецьку, чотири спортивних зали, два тири, потужну комп'ютеризовану бібліотеку, чотири гуртожитки, дві їдальні (добудовується третя, яка буде обладнана сучасною технікою та меблями), два стадіони, у 2011 році введено в експлуатацію житловий триповерховий будинок на 19 сучасних квартир, проводиться будівництво сучасного медичного центру та басейну, а також каплиці.

Як видно лише із п'яти прикладів, у різних регіонах України ВНЗ намагаються крім загальнонавчальних та наукових основних фондів мати у своєму розпорядженні основні фонди побутового, спортивно-фізкультурного та рекреаційного призначення. На сьогодні це ті фонди, які надають НЗ конкурентні переваги. В четвертому прикладі представлено ВНЗ приватної форми власності.

У всіх прикладах мова велася про майнову базу ВНЗ. Проте й інші НЗ також у своїй діяльності повинні мати достатню майнову базу. І в її межах мають знаходитися сучасні засоби навчання та виховання, за допомогою яких можна надавати освітні послуги. Зокрема А. Кутиркін серед таких засобів правового виховання дітей дошкільного віку пропонує використовувати настільні ігри, відеоматеріали, підручники, казки, комікси, комп'ютерні ігри тощо, які відтворюють судову систему, систему місцевого та державного управління [269, с. 165-167]. До застосування цих засобів (особливо відеоматеріалів, коміксів та комп'ютерних ігор) слід ставитися обережно, проте сама пропозиція корисна тим, що на її основі можна підтвердити висновок про необхідність усім НЗ у складі майна мати сучасні засоби навчання та інші основні фонди й обігові кошти, що забезпечать виконання головних завдань НЗ. У збільшенні майнової бази НЗ крім них самих повинні бути зацікавлені держава і суспільство. Проте якщо держава повинна фінансувати сферу освіти, про що йшлося у попередньому підрозділі, а тому й за посередництва відповідних міністерств здійснювати забезпечення НЗ майном, то недержавні суб'єкти й окремі громадяни та іноземці не мають зобов'язань щодо забезпечення майном українських НЗ. Здійснювати це вони можуть із власної ініціативи і з певною власною метою. Ця мета може мати позитивну природу, а може і навпаки. Наприклад, іноземні суб'єкти і громадяни-іноземці можуть безоплатно надавати українським НЗ майно, що є морально або фізично застарілим; що вимагає непомірних за сучасними вимогами витрат енергії та інших ресурсів; що не виконує належним чином своїх функцій; що стимулює засвоєння учнями знань, вироблення вмінь і навичок, які деформують особистість та/або готують слабкого фахівця тощо. Таке майно складає загальний обсяг іноземних інвестицій. Проте менша частина майна, що передається НЗ іншими суб'єктами і громадянами, має інноваційний характер. Таке майно пропонуємо вважати перспективними майновими активами НЗ. Питання щодо їх перспективності повинні визначати спеціальні підрозділи у складі МОНмолодьспорт, види і компетенція яких вимагає окремого адміністративно-правового дослідження. А для стимулювання економічного інтересу наявних і потенційних інвесторів, які передають НЗ перспективні майнові активи, пропонуємо закріпити у Податковому кодексі України податкові пільги для таких суб'єктів права. Зокрема можна запропонувати норму, згідно з якою із суми чистого прибутку суб'єкта, що дорівнює остаточній вартості майна, переданого НЗ в якості перспективного майнового активу, податок на прибуток буде стягуватися за ставкою 0 %.

Однак наявність коштовних основних фондів у НЗ, відповідність їх сучасним технічним, технологічним, інформаційним вимогам, віднесення їх до перспективних майнових активів НЗ ще не гарантує отримання конкурентних переваг на ринку освітніх та інших послуг. Не менш важливим є підвищення ефективності використання цього майна керівництвом та працівниками НЗ. Тут на перший план виходять питання більш ефективного використання тимчасово не задіяного у навчальному процесі майна для надання інших (неосвітнх) послуг у сфері освіти. Ці питання трохи детальніше розглянемо нижче у підрозділі 3.3.

На загальний фінансовий результат діяльності НЗ також впливає економія матеріальних та природних ресурсів. В контексті загальнодержавної політики переходу до споживання енергії з альтернативних джерел можливим і цілком реальним є встановлення вітрогенераторів на території НЗ, розміщення сонячних акумуляторів і батарей на дахах навчальних корпусів та адміністративних будівель НЗ. При цьому надлишок енергії може акумулюватися та продаватися за умови отримання від НКРЕ відповідних ліцензій на видобуток та продаж електроенергії.

Отже, розгляд майнової основи господарювання НЗ дозволяє зробити наступні висновки:

- кожен суб'єкт у сфері освіти має майно, необхідне для виконання своїх завдань. Майно може бути у НЗ на праві власності, господарського відання, оперативного управління, в оренді, концесії, лізингу. У ВНЗ майно не може бути на праві господарського відання;

- майно НЗ може бути державної, комунальної, колективної та приватної власності. Для України як і для більшості країн Європи та США більш вірною буде ситуація, за якої переважна більшість НЗ будуть діяти на основі майна державної форми власності. Для захисту такої позиції необхідне пряме закріплення у законодавстві про освіту положень, які встановлять максимальний відсоток місць у недержавних НЗ кожного виду у межах кожного населеного пункту України;

- для ефективного конкурування (хоча б на внутрішньому ринку) із НЗ економічно розвинених країн необхідно підвищувати вартість та якість майна вітчизняних НЗ. Важливе значення для конкуренції має не тільки майно безпосередньо навчального призначення, проте і майно, що використовується для забезпечення якісного побуту та відпочинку студентів та інших споживачів послуг НЗ. Держава та територіальні громади повинні сприяти закупівлі нового обладнання та інших основних фондів для НЗ, а суб'єкти, що будуть безкоштовно передавати перспективні майнові активи НЗ, повинні отримувати податкові пільги, які необхідно закріпити у Податковому кодексі України.

Для ефективної діяльності НЗ повинні мати достатню фінансову основу. За рахунок фінансових ресурсів НЗ формується їх майнова основа, здійснюються різні виплати працівникам, забезпечення стипендіями студентів, реалізуються різноманітні інноваційні та дослідницькі проекти тощо. А.О. Монаєнком наводиться ряд соціально-економічних завдань, що вирішуються за допомогою здійснення фінансової діяльності ВНЗ: збереження духовної культури й інтелектуального потенціалу суспільства; підтримка на належному рівні навчальної діяльності, якості підготовки фахівців і проведення наукових досліджень; підтримка стабільності кадрів професорсько-викладацького складу ВНЗ; соціальний захист професорсько-викладацького складу та студентів; розвиток матеріально-технічної бази та соціальної інфраструктури ВНЗ [325, с. 32]. Для цього необхідно розвивати та вдосконалювати адміністративне законодавство, яке впливає на суспільні відносини зі зв'язком із видатками фінансових ресурсів держави, адже адміністративне право, що регулює організацію виконавчої влади в країні, найтісніше пов'язане з предметом і методом фінансового права та має з ним багато спільного [328, с. 104]. Проте фінансова основа діяльності НЗ та ВНЗ зокрема на сучасному етапі розвитку українського суспільства залишається достатньо слабкою. Це є однією із головних причин слабкості майнової основи діяльності НЗ, недостатньо ефективної реалізації науково-дослідних проектів, підготовки недостатньо якісних фахівців тощо. На прикладі НЗ системи МВС наявність такої ситуації підтверджує Г.О. Пономаренко, яка вказує, що законодавчі та підзаконні НПА підвищують вимоги до підготовки персоналу ОВС, а держава не в змозі належним чином забезпечити ОВС необхідними матеріально-технічними, фінансовими та іншими засобами для ефективного виконання правоохоронних завдань [406, с. 10]. Недостатньо фінансується і ПТО. Щорічні планові бюджетні призначення не перевищують 25 - 30 % від потреб НЗ у фінансових асигнуваннях [366, с. 114]. Ще гірша ситуація із фінансуванням шкільних НЗ, особливо у сільській місцевості. Фінансове забезпечення загальноосвітніх НЗ здійснюється переважно за рахунок бюджету, однак бюджетних коштів вистачає переважно на заробітну плату працівникам таких НЗ, коштів на матеріальне забезпечення не вистачає [492, с. 32]. Як вказує Н. Біденко за період з 1996 по 2000 рік дещо скоротилася кількість загальноосвітніх НЗ, що мали кабінети фізики (вони потребували спеціального обладнання), збільшилася кількість НЗ, які мали кабінети біології, української мови та літератури, іноземних мов (які спеціального обладнання не потребували). Кабінетами основ інформатики та обчислювальної техніки у містах було обладнано лише до 60,9 % загальноосвітніх НЗ, а в сільській місцевості спостерігалося зменшення кількості таких НЗ [29, с. 221]. На жаль серйозного поліпшення не відбулося і до сьогодні.

Така ситуація виглядає загрозливо. Тільки країна, що не планує свого майбутнього, може фінансувати сферу освіти за залишковим принципом. Можна навести яскравий приклад із фінансування польською та радянською владою сфери освіти у Західній Україні на рубежі 1930-х та 1940-х років: «На справу народної освіти радянська влада асигнувала величезні кошти. Так, за бюджетом, затвердженим ІV сесією ВР УРСР, на 1940 рік на соціально-культурні заходи у західних областях республіки було виділено 750,9 млн. крб., з них на народну освіту - 546,8 млн. крб. Показовим для порівняння є такі дані: за Польщі витрати на народну освіту у Львівському воєводстві становили 0,7 %, а в 1940 році радянська влада на потреби освіти виділила 70,6 % загального бюджету Львівської області» [36; 623, с. 10]. З цього прикладу видно, що польська влада кінця 1930-х років скоріше за все не розраховувала залишатися у Західній Україні, чому й майже не фінансувала сферу освіти у ній. У цьому зв'язку тим більш незрозумілою стає позиція сучасної української влади, яка недостатньо коштів витрачає на фінансування сфери освіти.

Відповіді на питання щодо поліпшення фінансування НЗ слід шукати у положеннях фінансового права у межах адміністративного права, завдання якого полягає у тому, щоб внести у публічні фінанси оптимальну нормативність, яка б відображала потреби суспільства в організованості, упорядкованості і доцільності різних відносин, що виникають у цій сфері, і водночас не перешкоджала розвитку фінансової системи і економіки у цілому, виразити у встановленні позитивних правил поведінки, надати на їх основі фінансові права і покласти фінансові обов'язки на суб'єктів фінансових правовідносин, а також реалізувати такі права й обов'язки, координувати взаємозв'язки у процесі перерозподілу суспільного багатства [209, с. 153-154].

На сьогодні у Законі України «Про освіту» окрему статтю 61 присвячено регулюванню фінансово-господарської діяльності НЗ та установ, організацій, підприємств системи освіти. Частиною 1 цієї статті передбачено, що фінансування державних НЗ та установ, організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування. А частиною 2 визначено, що держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність [455]. Проте реально держава не має можливості виділяти такі кошти. Потрібні інвестори та підвищення ролі платних послуг.

Є.А. Огаренко проголошує, що фінансове забезпечення української системи вищої освіти має перейти з режиму «виживання» в режим «розвитку», від бюджетного утримання - до режиму інвестування в освітню галузь. Уряду потрібно розробити і закріпити на законодавчому рівні програму фінансово-економічного оновлення освіти в контексті європейського вибору, що припускало б збільшення фінансового ресурсу системи освіти, як за рахунок бюджету, так і за рахунок залучення позабюджетних коштів. Потрібно досягти такого рівня фінансування, який забезпечує не тільки поточне функціонування, але і гарантує випереджаючий розвиток освітньої системи. Ця програма має передбачати істотне розширення взаємостосунків ВНЗ з виробництвом [368, с. 68]. Із наведеним безумовно слід погодитися. І до режиму «розвитку» необхідно переходити, і програма фінансово-економічного оновлення освіти на сьогодні українським НЗ не завадить, і досягти такого рівня фінансування, який гарантує випереджаючий розвиток освітньої системи, також необхідно. Проте саме погодження із наявними проблемами у сфері освіти їх не вирішить. Тому наведені декларації потребують свого подальшого розгляду та, як мінімум, уточнення у бік нормативної та практичної реалізації.

Отже, питання дослідження й удосконалення фінансової основи діяльності НЗ потребують особливої уваги.

Р.В. Шаповал також пропонує напрями вдосконалення фінансування НЗ. Його пропозиції мають певну конкретику. На його думку формули фінансування освіти повинні базуватися на новаторських принципах, консолідованій участі різних джерел фінансування - від громадських (державний і місцевий бюджет), приватних, комерційних (банківські позики) до міжнародних організацій і фондів. Автономія ВНЗ розвивається повільно і, фактично, є суто формальною [597, с. 216-217]. На користь автономії ВНЗ висловлюється М.Н. Курко, який зазначає, що автономія ВНЗ дозволяє йому визначати зміст освіти, плани прийому студентів, аспірантів, докторантів з урахуванням державного контракту (замовлення) та угод із підприємствами, установами, організаціями, громадянами [262, с. 113]. На думку російського вченого автономія федеральних університетів означає, що кошти на їх фінансування потрапляють з різних джерел. Це кошти бюджетної системи, у т.ч. регіонального рівня; фінансові ресурси майбутніх роботодавців; пожертви. Бюджетні ресурси будуть забезпечувати лише державне замовлення. Бюджет бере на себе також програми розвитку таких ВНЗ, які будуть затверджуватися засновником ВНЗ [229, с. 115-116]. М.Н. Курко вважає, що автономія ВНЗ розвивається повільно і фактично є суто формальною, обмежуються права ВНЗ щодо здійснення фінансово-господарської діяльності, що не дозволяє залучати додаткові джерела фінансування для підвищення заробітної плати працівникам, придбання техніки, обладнання, літератури тощо, розміщувати тимчасово вільні кошти на депозитних рахунках [257, с. 170]. Тобто названі троє авторів поліпшення фінансування сфери освіти пов'язують із підвищенням автономізації НЗ. При цьому сама автономія вбачається ними у тому, щоб держава брала на себе часткове фінансування діяльності НЗ, а інші фінансові ресурси не забороняла і не заважала здобувати і витрачати самотужки.