Конституционный контроль

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Конституционный контроль: общетеоретический аспект

1.1 Охрана Конституции Российской Федерации

1.2 Понятие, признаки и виды конституционного контроля

Глава 2. Конституционный контроль, осуществляемый судебными органами в Российской Федерации

2.1 Судебные органы конституционного контроля в Российской Федерации

2.2 Отдельные проблемы осуществления судебного конституционного контроля

Глава 3. Иные органы государственной власти, имеющие полномочия по осуществлению конституционного контроля

3.1 Конституционный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами в Российской Федерации

3.2 Конституционный контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список



Введение

Потребность общества в формировании адекватного федерального регулирования в целях создания демократического, правового государства, обеспечения верховенства и прямого действия на всей территории Российской Федерации Конституции вызывает необходимость создания и конституционно-правового закрепления комплекса средств правовой охраны конституционных норм. Особое место среди этих средств занимает институт конституционного контроля.

Традиционно основную нагрузку, связанную с осуществлением такого контроля, несет специальный орган конституционного контроля - Конституционный Суд Российской Федерации. В условиях развивающегося гражданского общества количество обращений, поступающих в указанный орган государственной власти, остается высоким. Так, с 2000 по 2013 годы включительно количество обращений возросло с 10 983 до 15 101 в год. За первое полугодие 2014 года число обращений в Конституционный Cуд Российской Федерации составило 8 073. Хотя за последние несколько лет наблюдается тенденция снижения количества обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, оно все еще велико.

Дополнительную нагрузку Конституционному Суду Российской Федерации создают субъекты Российской Федерации, в которых конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не созданы. Только в 17 регионах функционируют указанные судебные органы конституционного контроля. В данных условиях инициируются обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, связанные с оценкой соответствия законов субъектов Российской Федерации Конституции России.

Отсутствие конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов Российской Федерации вынуждает заинтересованных лиц обращаться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с целью выявления соответствия оспариваемых актов вышестоящим. Зачастую данная мера приводит к конфликту полномочий между судами, относящимися к разным ветвям судебной власти, а также к нарушению принципа равного права на судебную защиту.

Вместе с тем в Российской Федерации существуют и иные органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, возможности которых необходимо использовать эффективнее.

Указанные проблемы требуют изучения и выработки предложений по совершенствованию законодательства о конституционном контроле, а также исследования полномочий по конституционному контролю иных (помимо судебных) органов государственной власти с целью их дальнейшего более эффективного использования.

Цель работы заключается в обосновании на основе проведения комплексного анализа норм российского законодательства отнесения отдельных органов государственной власти к органам государственной власти, наделенным полномочиями по осуществлению конституционного контроля, а также в разработке предложений по совершенствованию деятельности по осуществлению конституционного контроля.

Цель установила следующие задачи:

? рассмотрение места конституционного контроля в системе охраны конституционных норм;

? определение признаков и видов конституционного контроля;

? определение судебных органов в Российской Федерации, наделенных полномочиями по осуществлению конституционного контроля;

? выделение иных органов государственной власти в Российской Федерации, наделенных полномочиями по осуществлению конституционного контроля;

? рассмотрение отдельных проблем, связанных с осуществлением конституционного контроля судебными органами конституционного контроля и иными органами, наделенными отдельными полномочиями по осуществлению конституционного контроля;

? обоснование предложений в законодательство Российской Федерации по совершенствованию деятельности по осуществлению конституционного контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении конституционного контроля.

Предмет исследования составляет законодательство, регламентирующее правовую охрану конституционных норм, определяющее виды конституционного контроля, полномочия органов государственной власти (в том числе полномочия высших должностных лиц) в Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля, а также правоприменительная практика.

Степень научной разработанности темы включает вопросы определения понятия, правовой природы, содержания конституционного контроля, видов конституционного контроля, которые исследовались в работах авторов: А. К. Ажахова, Е. А. Бондаря, Т. Д. Зражевской, В. И. Майорова, Т. Н. Мельниковой, С. Э. Несмеяновой, Д. Ш. Пирбудаговой, М. Б. Смоленского, А. Л. Фартыгина, Г. А. Шмавонян, Ю. Л. Шульженко и др.

Особенности конституционного правосудия и судебного конституционализма стали предметом рассмотрения в трудах: Е. А. Бондаревой, В. В. Гончарова, Н. В. Григорьевой, В. Ершова, А. В. Зимина, А. Иванина, П. М. Курдюк, М. Л. Ломовцевой, С. Н. Школа и др.

Отдельные аспекты юридической природы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также вопросы статуса и особенностей деятельности Конституционного Суда Российской Федерации нашли отражение в работах: Т. В. Анисимовой, Л. И. Антоновой, В. К. Бобровой, В. С. Волошина, А. Г. Гатауллина, А. А. Городилова, Т. Ю. Ермоловой, А. В. Зиновьева, Г. В. Корнюшенкова, В. А. Кряжкова, Ю. А. Кузяева, А. В. Куликова, А. М. Цалиева, и др.

Проблема совместной компетенции, взаимодействия конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции и арбитражными судами освещены О. В. Брежневым, А. Г. Гатауллиным, И. Н. Малгиным, В. И. Майоровым, А. Л. Фартыгиным и др.

Теоретической основой диссертации являются труды российских теоретиков и практиков ? С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, О. В. Брежнева, Н. В. Витрука, А. Г. Гатауллина, А. Н. Головистиковой, М. В. Гончарова, А. А. Девликамова, О. Н. Дорониной, Д. С. Коровинских, В. А. Кряжкова, В. И. Майорова, М. А. Митюкова, С. Г. Павликова, А. Л. Фартыгина, А. М. Цалиева, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко и других авторов.

Нормативную правовую основу диссертации составили нормы внутригосударственного и зарубежного права.

Исследовались Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство России, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств. Особое внимание уделено анализу норм Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ, Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.

Эмпирическую базу диссертационной работы составили постановления, определения Конституционного Суда Российской Федерации. власть конституционный контроль государственный

В процессе проведения диссертационного исследования автором были изучены материалы научно-практических конференций по проблемам конституционного контроля.

Методологическая основа диссертационного исследования представлена комплексом общенаучных, специальных, а также частноправовых методов познания правовой действительности. Общими методами, использованными в работе, являются: анализ и синтез, индукция и дедукция. Также в работе использованы специальные методы ? системный и статистический. При осуществлении исследования автором использованы частноправовые методы: сравнительно-правовой, формально-юридический.

Научная новизна работы заключается в том, что в работе впервые произведен комплексный теоретико-прикладной анализ полномочий органов государственной власти по осуществлению конституционного контроля, в результате которого предложена авторская классификация органов государственной власти в Российской Федерации, наделенных полномочиями по осуществлению конституционного контроля. Автором работы сформулировано уточненное определение понятия конституционного контроля, выявлены отдельные проблемы осуществления конституционного контроля в Российской Федерации и предложены пути их решения.

Научная новизна отражена в представленных теоретических положениях, которые выносятся на защиту:

1. На основании анализа имеющихся в теории подходов к определению понятия конституционного контроля и норм действующего законодательства Российской Федерации сформулировано уточненное определение понятия конституционного контроля как деятельности компетентных органов государственной власти:

? по проверке, выявлению, устранению несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

? по толкованию конституционных норм;

? по недопущению издания неконституционных нормативных правовых актов.

2. Предложена авторская классификация органов государственной власти в Российской Федерации, наделенных полномочиями по осуществлению конституционного контроля, на основе использования такого критерия, как цель создания.

К первой группе отнесены органы государственной власти, специально созданные для осуществления этого вида деятельности (специализированные органы конституционного контроля):

? Конституционный Суд Российской Федерации;

? конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Ко второй группе органов государственной власти, для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности является дополнительным (неосновным), отнесены:

? Федеральное Собрание Российской Федерации;

? Президент Российской Федерации;

? Правительство Российской Федерации;

? законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

? высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;

? высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации;

? арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

3. На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации доказано, что отсутствие единообразного подхода к организации деятельности органов региональной конституционной юстиции:

? влияет на степень обеспеченности конституционного права граждан, проживающих в разных субъектах Российской Федерации, на судебную защиту;

? увеличивает разницу в обеспечении конституционности принимаемых (издаваемых) в разных субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов.

4. Учитывая особый статус федеральных конституционных законов, их назначение - регулирование особо важных отношений в жизни государства и общества ? предложено предусмотреть в Конституции Российской Федерации положения, предусматривающие их предварительный конституционный контроль, обусловив подписание Президентом Российской Федерации и обнародование федерального конституционного закона также получением положительного заключения Конституционного Суда Российской Федерации.

5. В целях обеспечения выполнения обязанностей по исполнению Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, предложено ввести правило о ежегодном представлении отчетов об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В связи с необходимостью сохранения баланса полномочий органов государственной власти, обоснована целесообразность представления аналогичных ежегодных отчетов Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

Основные положения диссертационной работы вносят вклад в развитие науки конституционного права и могут использоваться в ходе подготовки и преподавания курса «Конституционное (государственное) право Российской Федерации», специальных курсов по проблемам конституционного контроля. Сформулированные положения могут быть применены в правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались на конференциях, среди которых IV международная студенческая научно-практическая конференция «Интеллектуальный потенциал XXI века: ступени познания» (Новосибирск, 29 декабря 2010); международная научно-практическая конференция студентов и молодых ученых, посвященная памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Петровской академии наук и искусств Ивана Яковлевича Дюрягина (Челябинск, 14 ? 15 мая 2010); XII международная научно-практическая конференция с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ ? 2010» (Челябинск, 2010). Основные положения диссертации содержатся в опубликованных научных статьях. Пять статьей опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК.

Материалы исследования использовались в учебном процессе Сибирского института управления - филиала РАНХ и ГС при преподавании курса «Теория государства и права».

Структура диссертации подчинена логике исследования, его цели и задачам, включает введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список.

Глава 1. Конституционный контроль: общетеоретический аспект

1.1 Охрана Конституции Российской Федерации

Любое современное государство результатом своего наивысшего развития считает правовую форму, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя. Основной закон рассматривается как форма, вобравшая в себя преобладающие в конкретном государстве ценности, пренебрежение которыми может пошатнуть стабильность и политическую устойчивость страны, «…если власть не приемлет фактические конституционные ценности, разделяемые народом, и отказывается их признавать, народ возводит их на формально-конституционный уровень революционным путем и формирует новую - сообразующуюся с конкретно-историческим этапом развития его политико-правовой культуры - организацию публичной политической власти» Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. - М.: Формула права, 2008. - С. 36..

«Соответствие конституции политико-правовых концепций, положений текущего законодательства, реальных политических действий позволяет говорить об их конституционности» Лебедев В. А., Киреев В. В. Правовые принципы суверенной демократии // Конституционное и муниципальное право. - 2007. ? №. - С. 3.. Указанная способность конституции выступать «мерилом», «эталоном» для законодательства говорит о специфичном ее положении. Так, В. Л. Толстых рассматривает возможность выделения конституции в отдельную категорию источников права и приходит к выводу, что конституция не может быть отнесена к числу законов, так как она обладает рядом уникальных качеств и характеристик, требующих применения к ее толкованию и реализации особого подхода См.: Толстых В. Л. Прямое действие Конституции // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 4. - С. 9..

Специфика конституции обусловливает функцию формирования целей и принципов деятельности государства, выбор которых наряду с механизмом их реализации зависит от объективных и субъективных условий и потребностей общества.

Термин «принцип» (от лат. principium) имеет значение исходного положения. Под конституционными принципами традиционно понимаются:

? руководящие идеи, лежащие в основе всего содержания конституции той или иной страны (общие конституционные принципы или принципы конституции), либо в основе содержания ее отдельных институтов и норм (частные или институциональные конституционные принципы) См.: Алебастрова И. А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. - 2007. ? № 7. ? С. 6.;

? «юридизированные» конституционно значимые ценности См.: Сергевнин С. Л. Конституционный нормоконтроль и отдельные общетеоретические проблемы судебного нормотворчества // История государства и права. - 2009. ? № 22. ? С. 6..

Конституция имеет особенности, отличающие ее от иных нормативных правовых актов.

Основные черты конституции характеризуют ее как политико-юридический документ, который определяет истоки, направление общественного развития, специфику воздействия на общественные отношения.

Основными чертами конституции являются:

? народность;

? основополагающий характер;

? реальность;

? стабильность См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. ? 2-е изд. - М.: Рос. юрид. издат. дом: Сашко, 2000. - С. 11..

Народность конституции связана с тем, что она выражает интересы народа. Специфика принимающего конституцию субъекта обусловливает ее учредительный характер См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. ? С. 68..

Основополагающий характер конституции заключается в регулировании наиболее важных общественных отношений.

Стабильность как одна из основных черт конституции - это длительность ее действия без внесения существенных изменений. Она определяется закреплением основ конституционного строя и обеспечивается особым, усложненным порядком ее пересмотра и внесения поправок.

Отдельной чертой конституции можно назвать комплекс юридических свойств, тесно связанных и зависящих от упомянутых выше черт. В специфических свойствах раскрывается суть конституции не только как правового, но и исторического, социально-политического и идеологического документа. Юридические свойства представляют собой не только логические конструкции, но и несут нормативную нагрузку, обозначая характер (методы) и параметры (направления и меру) правового влияния конституции.

Теоретики не до конца едины в определении перечня юридических свойств конституции. Наиболее полным представляется подход, в соответствии с которым в числе юридических свойств Конституции Российской Федерации значатся:

? верховенство;

? высшая юридическая сила;

? первичность правового регулирования (учредительный характер);

? юридическая база законодательства (определяет другие виды правовых актов);

? системообразующий характер (устанавливает определенную иерархию системы источников права, взаимосвязанные основополагающие принципы развития общества и государства и основы структурно-логической модели всей системы права).

Как отмечено, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип своего верховенства на территории Российской Федерации, исходящий из более общего принципа правового государства и конкретизирует его применительно к построению системы правового нормативного регулирования.

Традиционно рассматриваются два аспекта верховенства конституции: ее верховное положение в правовой системе, верховенство в системе упорядоченной правом власти.

Учитывая федеративный характер российского государства, принцип верховенства Конституции Российской Федерации рассматривается как имеющий свое действие на территориях субъектов Российской Федерации, каждый из которых обладает также своим уставом (конституцией).

Федеративное устройство страны диктует правило соответствия этих актов (уставов, конституций субъектов Российской Федерации) нормам Основного закона государства.

Данное положение соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации, не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республики, выраженного в ее конституции либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно - правового акта суверенной власти всего многонационального народа России См.: По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

В противовес сказанному в литературе указывается также на опасность использования верховенства Конституции Российской Федерации для умаления государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Для исключения подобных дискуссий необходимо четкое соблюдение норм Основного закона о разграничении предметов ведения. Эта позиция разделяется Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 июля 1996 года: «…федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных принципов федеративного устройства. Тем более, недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации» По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // Российская газета. ? 1996. ? № 136..

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации делает вывод об относительной самостоятельности субъектов Федерации и ориентирует на обязательное соблюдение конституционных норм о разграничении полномочий.

Верховенство Конституции Российской Федерации подразумевает соблюдение ее норм в деятельности государственных, иных общественных структур, граждан во всех сферах жизни. Как было отмечено, юридическое верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению ко всем нормативным актам См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. ? М.: «Городец-издат», 2001. ? С. 61.. Отраслевое законодательство во многом развивает положения конституции, но эти положения всегда должны согласовываться с ней. О невозможности использования своих властных полномочий государственными органами без учета и правильного понимания (конституционного толкования) Основного закона говорит судья Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эбзеев: «Попытка же интерпретировать нормативное содержание ее статьи ...как дозволение федеральному законодателю действовать по собственному произвольному усмотрению или игнорировать иные положения Конституции Российской Федерации абсурдна по сути, поскольку лишает ее рационализирующего и стабилизирующего значения и качества верховенства и высшей юридической силы (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1)» Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева по определению Конституционного Суда РФ от 11 марта 2005 г. № 148-О «По жалобе граждан Гришина Михаила Ивановича, Грошевой Галины Ивановны, Мустафенкова Владимира Трофимовича и Назарова Валентина Васильевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 6.1 Закона Российской Федерации ``О статусе судей в Российской Федерации'', части третьей статьи 2 и статьи 3 Федерального закона ``О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации ''О статусе судей в Российской Федерации''''» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. ? № 5..

Принцип верховенства проявляется через соблюдение требования четкости и однозначности формулировок, используемых нормотворческими органами, через соблюдение требования недопустимости произвольного толкования, через ясность установленных пределов ограничений и степени усмотрения исполнительных органов См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе граждански И. Г. Черновой по определению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона ``Об оперативно - розыскной деятельности''» по жалобе гражданки И. Г. Черновой // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998. ? № 6..

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации означает действие Основного закона на всей суверенной территории России и в отношении всех находящихся на ней лиц.

Для формирования «конституционного правосознания», обеспечения отношения к конституции как к ценности требуется четкий механизм реализации ее постулатов. Однако на сегодняшний день реализация положений конституции имеет на практике определенный комплекс проблем. С. А. Авакьян отмечает, что имеющиеся конституционные институты зачастую существуют в формально-правовом плане. Заложенные в Конституции Российской Федерации идеи необходимо воплощать в жизнь с учетом комплекса экономических, социальных, нравственных и иных факторов. Авторитет Конституции зависит не от нее самой, а от того, что ценности Конституции входят в сознание граждан вместе с мерами по обеспечению действия Конституции См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. С. 211 ? 212..

Особая роль в обеспечении режима конституционной законности в Российской Федерации, претворении Конституции Российской Федерации в жизнь отведена ее правовой охране. Традиционно под правовой охраной конституции понималась система гарантий, обеспечивающих выполнение конституционных норм и строгое соблюдение режима конституционной законности См.: Коровинских Д. С., Доронина О. Н. Система правовой охраны Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. ? 2005. № 5. С. 3.. Для достижения цели преодоления формальности конституционных норм предполагалось необходимым создать комплекс «социальных, экономических, идеологических, организационных и правовых» гарантий. Теоретические разработки в указанной сфере сместили акценты в пользу правовых гарантий. Поскольку считалось, что именно они (правовые гарантии) имеют возможность предотвратить или пресечь нарушение конституционных норм.

Аналогичное определение понятия правовой охраны конституции дается А. Н. Головистиковой См.: Конституционное право России: учеб. / под ред. Н. А. Михалевой. - М.: Эксмо, 2006. ? С. 138.. Согласно определению, выработанному Ю. Л. Шульженко, под охраной конституции понимается «комплекс мер по устранению препятствий в реализации конституции и предотвращению конституционных нарушений» Там же. ? С.138 ? 139..

При исследовании вопроса правовой охраны конституции Несмеянова С. Э. ссылается на мнение Ю. П. Еременко, в соответствии с которым термин «правовая охрана» конституции имеет широкий и узкий смысл. Правовая охрана конституции в широком смысле в процессе реализации конституционных норм обеспечивается нормами различных отраслей права. При нарушении конституционных норм возникают охранительные правовые отношения: административные, уголовные, гражданские и др. В узком смысле «правовая охрана» Конституции, по мнению автора, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, выступающие правовой формой охраны законности См.: Несмеянова С. Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации: Моногр. - Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2003. ? С. 23..

Проведя комплексное исследование категории правовой охраны конституции, В. И. Майоров и А. Л. Фартыгин сформулировали более конкретное понятие правовой охраны конституции. Правовая охрана конституции - система юридических средств, установленных государством, при помощи которых обеспечивается верховенство конституции посредством выявления неконституционных правовых актов, принимаемых государственными органами и должностными лицами и устранения их из правовой системы, а также предотвращения принятия таких актов См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Совершенствование судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. ? Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2002. ? С. 9..

Существует определение понятия правовой охраны конституции, представленное М. А. Моргуновой, в соответствии с которым под исследуемым явлением понимается совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться:

? строгое соблюдение режима конституционной законности,

? соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами,

? соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их норм См.: Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 23..

Исследователи в определениях понятия правовой охраны конституции используют категорию конституционной законности.

«Конституционная законность (конституционность) … представляет собой правовой режим жизнедеятельности общества и государства, гарантированный механизмом правовой охраны Конституции, при котором общественные отношения, акты и действия субъектов права должны соответствовать конституционным требованиям. Решению этих задач должна служить система специальных конституционно-правовых институтов, обеспечивающих стабильность и реальность Конституции как Основного закона государства» Коровинских Д. С., Доронина О. Н. Указ. соч. С. 4..

Конституционная законность должна рассматриваться как составная часть законности, как ее ядро.

Располагая определением конституционной законности, учитывая ее тесную взаимосвязь с рассматриваемым правовым явлением, можно сформулировать следующее определение понятия правовой охраны конституции.

Правовая охрана конституции - система юридических средств, установленных государством, при помощи которых достигается строгое соблюдение режима конституционной законности, обеспечивается соответствие конституции правовых актов, а также их норм.

Обеспечению конституционной законности посвящена деятельность в первую очередь Конституционного Суда Российской Федерации, который осуществляет оценку соблюдения норм Основного закона, ориентирует на правильное понимание и применение этих норм. Вынося решение, Конституционный Суд Российской Федерации формулирует правовую позицию - основу, источник выводов по данному делу См.: Также под правовыми позициями Конституционного Суда РФ понимаются правовые представления (выводы) общего характера Конституционного Суда Российской Федерации как результат толкования Конституционным Судом Конституции Российской Федерации и выявления им конституционного смысла положений законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают конституционно-правовую неопределенность и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда Российской Федерации / Гуцан Н. Ф. К вопросу о понятии «правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. - 2007. ? № 11. ? С. 25.. Особенностью правовой позиции является ее способность регулировать аналогичные отношения в результате многократного применения.

Предлагается выделение наиболее важных комплексных институтов (средств), составляющих механизм правовой охраны конституции, среди которых особый порядок принятия и изменения Конституции, толкование Конституции, конституционный контроль, конституционный надзор. «Указанные институты в принципе включают в себя фактически все иные средства правовой охраны Основного закона, выделенные различными авторами» Конституционное право России: курс лекций / С. И. Некрасов, Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев [и др.] / отв. ред. Ю. Л. Шульженко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - С. 49.. Указанная градация является общей. Много зависит от смысла, вкладываемого в термины «конституционный контроль» и «конституционный надзор». Например, Т. Я. Хабриева выделяет следующие формы охраны конституционных принципов и норм:

? охрана Конституции Российской Федерации Президентом как гарантом Конституции Российской Федерации в смысле части 2 статьи 60 Конституции Российской Федерации;

? конституционный надзор со стороны Президента в смысле части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации (выявляет и приостанавливает неконституционные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

? конституционный надзор со стороны судов общей юрисдикции (часть 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой суды вправе не применять нормы, если они, по их мнению, не соответствуют Конституции Российской Федерации);

? последующий и предварительный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации;

? официальные толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации в порядке части 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации;

? конституционно-правовое судебное разрешение споров между органами государственной власти о компетенции Конституционным Судом Российской Федерации (часть 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации);

? экспертиза правоприменительной практики Конституционным Судом Российской Федерации согласно части 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации;

? право законодательной инициативы, особый - жесткий порядок изменения конституционных положенийСм.: Хабриева Т. Я. Правовая охрана Конституции. - Издательство Казанского университета, 1995. - С. 17 ? 18..

Отдельно хотелось бы обратить внимание на формы организации охраны конституции, сформулированные В. В. Лазаревым, среди которых:

? использование властных прерогатив президентом как гарантом конституции;

? использование компетентными субъектами права законодательной инициативы;

? установление особого порядка (усложненного) пересмотра и внесения предложений о поправках в текст действующей конституции;

? прямой конституционный надзор (выявление компетентным государственным органом неконституционного акта, без его отмены);

? косвенный конституционный надзор (право уполномоченных органов временно не применять законы, не соответствующие конституции, и обращаться за подтверждением их конституционности в конституционный суд);

? предварительный и последующий конституционный контроль (право компетентных государственных органов выявлять и отменять не соответствующие основному закону акты);

? официальное нормативное и казуальное конституционное толкование;

? конституционно-правовое судебное разрешение споров о компетенции (между субъектами федерации, органами государственной власти и управления и др.);

? конституционная экспертиза правоприменительной практики, (рассмотрение конституционным судом дел по жалобам на нарушения основных прав и свобод граждан) См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Совершенствование судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. С. 6 ? 7..

Мировой науке известна такая форма охраны конституции как право народа на активные действия путем совершения государственного переворота, когда возникает непосредственная угроза существованию конституции.

Баглай М. В. и другие исследователи считают необходимым признать за народом в силу его суверенитета такое право и предусмотреть его в Конституции Российской Федерации. Как это сделано в Основном законе ФРГ (ст. 20), Конституции Словакии (ст. 32), конституциях других стран, предусматривающих в качестве непосредственной формы охраны конституции право народа в целом и каждого гражданина отдельно оказывать сопротивление всякому, кто посягает на конституционный строй.

Введение подобного правила должно быть осуществлено с большой долей осмотрительности, поскольку термины «активные действия» и «посягательство на конституционный строй» предполагают широкую трактовку и могут стать поводом для злоупотреблений.

Таким образом, правовая охрана конституции располагает достаточно большим арсеналом юридических средств (в числе которых и конституционный контроль в различных своих видах).

Охрана Конституции Российской Федерации задействует всю систему органов государственной власти, среди которых Президент Российской Федерации ? гарант Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, осуществляющая конституционный надзор и др.

Действующим законодательством Российской Федерации полномочиями, связанными с охраной федеральной конституции, наделены и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа) в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Указанное решение законодательного (представительного) органа может повлечь отрешение его от должности (досрочное прекращение полномочий) См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. - 1999. ? № 206..

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта, в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Нововведением стала норма пункта 3.2 статьи 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 184-ФЗ), в соответствии с которой Президент Российской Федерации вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа) в случае неисполнения им решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа), если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

Данное уточнение касается полномочий высшего должностного лица Российской Федерации. Схожими полномочиями наделен Президент Российской Федерации, но уже в отношении законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 9 Федерального закона № 184-ФЗ).

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что обязанность обеспечивать соблюдение конституционных норм возлагается как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти «субъектового» уровня (органы государственной власти в порядке статьи 11 Конституции Российской Федерации).

Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации также включается в механизм правовой охраны федеральной конституции, поскольку конституционные (уставные) суды обязаны обеспечивать соблюдение конституционных норм в соответствии с правилами о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Термины «охрана конституции» и ее «защита» имеют различную смысловую нагрузку. Е. С. Шугрина отмечает: «Понятие ``защита'' связывается с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав, и предполагает конкретные меры по восстановлению нарушенного права. …категория ``охрана'' означает обеспечивающую нормальную реализацию субъективных прав и свобод деятельность, в которой первостепенное значение имеют предупреждение и недопущение возможных нарушений. …Понятие ``правовая охрана'' гораздо шире по объему, механизму действия, а также субъектному составу» Шугрина Е. С. Муниципальное право: учеб. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2010. ? С. 366 ? 367..

Витрук Н. В. пишет о том, что защита конституции непосредственно связана с активными действиями заинтересованных и компетентных органов и лиц по осуществлению охраны конституции. Любые органы и лица, чьи интересы нарушены или ущемлены, прибегая к средствам из правовой защиты, осуществляют охрану конституции См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С. 47..

Данный автор в более поздней своей работе указал также на то, что «конституционно-правовая защита» - понятие, охватывающее самозащиту права (полномочия), т. е. совершение фактических действий, направленных на устранение препятствий в их реализации в пределах, установленных законом, а также использование субъектом права на защиту, инициирование обязательной по закону деятельности компетентных органов и должностных лиц в целях применения ими соответствующих мер государственного принуждения для устранения препятствий в осуществлении конституционных установлений; восстановление нарушенного правового состояния, возмещение нанесенного ущерба либо надлежащей компенсации, а также справедливое возмездие (кару, наказание) за совершенное правонарушение См.: Конституционное право Российской Федерации: учеб. / под общей ред. Н. В. Витрука. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. - С. 120..

Представляется верной позиция, согласно которой охрана конституции включает в себя ее защиту. Исходя из сказанного, функцию защиты Конституции Российской Федерации осуществляет в первую очередь Конституционный Суд Российской Федерации, в компетенции которого входят вопросы определения конституционности конкретных правовых норм.

Конституция Российской Федерации - небольшой по объему документ, который может и не содержать необходимого регулирования. Такие явления могут послужить причиной политико-правового конфликта - спора, основанного на противоположном толковании норм конституции субъектами конституционно-правовых отношений. Одной из задач рассматриваемого судебного органа является разрешение указанных ситуаций.

Основной закон страны рассчитан на многолетнее использование, текст которого не может подвергаться регулярным изменениям. В условиях постоянно меняющихся общественных отношений сохранению данного правила способствует институт толкования.

Существуют и субъективные причины осуществления толкования конституции, которые связаны с недостатками нормотворческой техники.

Иногда толкование завершается созданием новых норм права. Существование таких примеров размывает границы нормотворческой деятельности и толкования конституции. Проблема осложняется отсутствием выработанных критериев определения таких границ.

В литературе отмечается, что Конституционный Суд Российской Федерации, корректируя конституционные положения, позволяет себе в своих постановлениях иногда выступать в качестве законодателя. Также признается, что это является необходимым по указанным выше «объективным» и «субъективным» причинам См.: Петрушев В. А. О юридической природе постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2007. ? № 11. ? С. 28.. Вместе с тем, как отмечает В. А. Петрушев, эти причины не ведут к необходимости осуществления Конституционным Судом Российской Федерации правотворчества.

На указанную функцию Конституционного Суда Российской Федерации можно смотреть с позиции особого статуса указанного органа, а также с позиции учета особенностей причин, назначения, процедуры формулирования правовых позиций, которые не тождественны нормам законодателя.

Схожую позицию занимает и С. Т. Артемова в отношении постановлений органов конституционного контроля, принимаемых в связи с толкованием конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Указанные постановления, по мнению автора ? особый вид правовых актов, отличающихся от нормативных юридических актов. Их особенность в том, что они содержат не нормы права, а разъяснения о надлежащем применении конституционных норм. Правотворчество, осуществляемое в ходе конституционного толкования, является побочным продуктом правосудия См.: Артемова С. Т. Правовая природа и место актов официального нормативного толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. ? № ?С. 38..

Представленные положения позволяют сделать несколько выводов:

1. Правовая охрана конституции - система юридических средств, установленных государством, при помощи которых достигается строгое соблюдение режима конституционной законности, обеспечивается соответствие конституции правовых актов, а также их норм.

2. Обязанность обеспечивать соблюдение конституционных норм возлагается как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти регионального уровня (органы государственной власти в порядке статьи 11 Конституции Российской Федерации).

1.2 Понятие, признаки и виды конституционного контроля

Любое правовое государство характеризуется принципом верховенства конституции. Реализация данного принципа возможна при такой организации государственной (политической) власти, которая исключает монополизацию власти. Лучшим способом этой организации признано разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Корректирует деятельность каждой из ветвей власти институт конституционного контроля.

Единообразного подхода к определению сущности контроля, как отмечает З. М. Карданова, в науке все еще не сложилось: одни ученые определяют его как средство, другие ? как функцию, третьи ? как деятельность. Четвертые понимают под контролем, в первую очередь, обратную связь, как «…труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. д., по результатам воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований принятых управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Карданова З. М. Понимание президентского контроля в системе государственного контроля // Право и государство: теория и практика. ? 2008. ? № 12 (48). ? С. 29 ? 30.. Исследуя контроль, З.М. Карданова пишет о наличии родового понятия социального контроля и его разновидностях, к которым, наряду с муниципальным, производственным, общественным, можно отнести и государственный контроль.

По мнению К. В. Черкасова, государственный контроль ? это составная часть всякого рода социальных работ с одной стороны, а с другой - самостоятельная функционально-обособленная деятельность, заключающаяся в том, что уполномоченные на то органы государственной власти и их должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов публичной власти и их служащих законодательству и поставленным перед ними задачам, установленным требованиям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных См.: Черкасов К. В. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. ? 2009. ? № 4. ? С. 22..

Рассматривая предложенное понятие государственного контроля, можно заметить, что это распространенное явление. Контрольные функции присущи различным органам государственной власти. В зависимости от органа, осуществляющего государственный контроль, можно выделить президентский контроль, контроль, осуществляемый законодательными (представительными), исполнительными, судебными органами власти.

По объекту государственного контроля можно выделить конституционный контроль. Изучение данного правового явления связано с вопросами понятия, правовой природы, видов конституционного контроля.

Современная доктрина располагает совокупностью определений понятия конституционного контроля. За рубежом в силу признания за рассматриваемым институтом эффективного средства в обеспечении верховенства основного закона, деятельность по осуществлению конституционного контроля называется контролем конституционности законов, контролем конституционности права и др. См.: Пирбудагова Д. Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики: моногр. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2003. - С. 10.

...