Конституционный контроль

С точки зрения Ю. Л. Шульженко, под конституционным контролем следует понимать деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. ? М.: Институт государства и права РАН, 1995. ? С. 9..

По мнению М. Б. Смоленского, конституционный контроль есть специфическая функция компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений См.: Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России: учеб. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. ? С. 329..

Также конституционный контроль определяется как «деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия конституционным нормам правовых актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых странах и деятельность общественных объединений, принимающих участие в осуществлении публичной функции» Кравец И. А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - Спб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. ? С. 532..

Особо хотелось бы указать на признак конституционного контроля, содержащийся в определениях, которые дают Н. В. Витрук, И. А. Кравец, М. Б. Смоленский. Авторы включают в определение не только указание на деятельность по проверке соответствия нормативных правовых актов конституции, но и на осуществление проверки соответствия конституционным нормам деятельности отдельных субъектов общественных отношений. С изложенным уточнением согласна и И. А. Конюхова ? основная функция конституционного контроля состоит в том, чтобы не допускать применения законов и других правовых актов, а также не допускать деятельности органов государственной власти, не соответствующих конституции - Основному закону государства См.: Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2006. ? С. 334..

Авторы едины в указании на признак деятельности, осуществляемой специфическим субъектом права. Расхождения касаются только содержания этой деятельности. Верховенство права обеспечивается не только «исправлением ошибок», содержащихся в принятых, действующих нормативных правовых актах, но и выявлением не соответствующей конституционным нормам деятельности органов власти и должностных лиц. Вместе с тем это широкое определение не согласуется с правовым регулированием, имеющимся в Российской Федерации (отдельные положения действующего законодательства будут рассмотрены далее).

Следует обратить внимание на то, что конституционный контроль не всегда предполагает осуществление экспертизы соответствия лишь нормам Основного закона государства, как это отмечено в некоторых из представленных определений. Относительно самостоятельные части государств также могут иметь свои Основные законы (например, конституции и уставы субъектов Российской Федерации), которым должны соответствовать нормативные правовые акты, вводимые в действие на их территориях.

Таким образом, определение понятия конституционного контроля являлось бы более точным, если бы содержало, в том числе, признак проведения экспертизы соответствия конституционным нормам нормативных правовых актов.

На стадии разработки нормативных правовых актов проводится экспертиза соответствия проектов актов конституционным нормам (об этом свидетельствуют, например, правила о принятии законов). Из чего следует вывод об отнесении к задачам органов конституционного контроля недопущение принятия (утверждения) неконституционных нормативных правовых актов.

Во всех государствах, как отмечает Д. Ш. Пирбудагова, функции конституционного контроля выполняют их парламенты. Обусловлено это основным предназначением данного органа - законотворчеством. Контроль имеет предварительный характер - при подготовке, обсуждении и принятии законов парламент проверяет конституционность проектов нормативных правовых актов. Указанный орган власти имеет право осуществлять и последующий конституционный контроль (отменять принятые законы по причине несоответствия конституции) См.: Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 17.. Таким образом, конституционный контроль выполняет и превентивную функцию.

Представляет интерес сформулированное С. Э. Несмеяновой определение понятия конституционного контроля как деятельности специально на то уполномоченных государственных органов, направленной на обеспечение верховенства конституции, на предупреждение издания не соответствующих Конституции нормативных актов, на установление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий и, в случае необходимости, на применение толкования Конституции и законов См.: Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 30..

Важным в данном определении представляется указание на осуществление деятельности, направленной на предупреждение издания не соответствующих конституции нормативных актов. Данный признак может быть истолкован как указание автора на причисление к органам, осуществляющим конституционный контроль, парламента, а также иных органов, осуществляющих нормотворческую функцию.

Понятие конституционного контроля, как уже было отмечено, связано с правом контролирующего органа отменить неконституционный акт, что может быть рассмотрено в качестве привлечения к конституционно-правовой

ответственности за допущенные нарушения См.: Законодательными мерами конституционной ответственности палат российского парламента являются признание не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, принятого Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам ее ведения. / Милушева Т. В., Ишеков К. А. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. ? 2009. ? С. 3.. Известны различные формы конституционно-правовой ответственности - отмена, приостановление неконституционного акта, отрешение от должности, признание выборов или результатов референдума недействительными, досрочные роспуск Государственной Думы Федерального Собрания и отставка Правительства Российской Федерации, официальное признание работы государственных органов и должностных лиц неудовлетворительной.

Однако конституционный контроль только тогда совпадает с конституционно-правовой ответственностью, когда связан с восстановлением конституционности правового регулирования, а не с наказанием виновных, т. е. только в случаях отмены неконституционных нормативных правовых актов.

Как представляется, привлечение к конституционно-правовой ответственности отдельных субъектов права в форме отставки за издание неконституционных актов может быть тесно связано с конституционным контролем (результаты конституционного контроля могут послужить основанием для привлечения к конституционно-правовой ответственности в форме отставки), но к таковому не относится. Это полномочие связано с выведением должностных лиц из числа субъектов, задействованных в управлении, а не с функцией выявления, проверки, устранения неконституционных нормативных правовых актов.

Подходя к вопросу определения признаков конституционного контроля, необходимо учесть положения Конституции Российской Федерации, правила статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также нормы статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Исходя их представленных позиций, положений действующего законодательства о полномочиях судебных органов конституционного контроля, норм права, устанавливающих полномочия других органов государственной власти, можно вывести признаки конституционного контроля в Российской Федерации:

? это вид деятельности;

? деятельности, осуществляемой специальными субъектами ? органами государственной власти;

? содержание деятельности направлено:

1) на выявление, проверку, устранение несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) на толкование конституционных норм;

3) на недопущение издания неконституционных нормативных правовых актов.

С учетом изложенного, конституционный контроль - это деятельность компетентных органов государственной власти:

? по проверке, выявлению, устранению несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

? по толкованию конституционных норм;

? по недопущению издания неконституционных нормативных правовых актов.

Таким образом, конституционный контроль - сложное, многогранное правовое явление, проявляющееся в деятельности отдельных, уполномоченных органов государственной власти.

Дискутируется вопрос о правовой природе конституционного контроля, о его соотношении с отдельными видами государственной власти.

Авторы В. И. Майоров и А. Л. Фартыгин отмечают, что соотношение конституционного контроля с видами государственной власти неоднозначно. На практике отсутствуют четкие границы между властями, каждая из которых обладает признаками противоположных властей. Также в теории помимо классической триады ветвей власти выделяются и иные ветви См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч.. С. 15; Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 13.. В поддержку первого тезиса можно привести мнение профессора С. Л. Сергевнина, в соответствии с которым парламент, осуществляющий общесоциальное предназначение, не может быть изолирован от «системы правореализации». Также исполнительная власть не может достигать основной своей цели, не выполняя нормотворческую функцию. Автор указывает на то, что и судебная власть не ограничивается осуществлением основной функции - разрешения конкретного правового спора. В процессе нормоконтроля возникает нормотворческая функция суда См.: Сергевнин С. Л. Указ. соч. С. 8..

Таким образом, каждая из систем государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) обладает соответствующим набором функций: нормотворческой, правоисполнительной и юрисдикционной. Каждая из ветвей государственной власти использует специфический, лишь ей свойственный комплекс правовых средств выполнения этих функций. Однако главенствующей выступает лишь одна.

Второй тезис также заслуживает внимания, поскольку в науке существуют подходы, в соответствии с которыми триада властей дополняется иными ветвями власти. Например, теория свободной (естественной) общины, согласно которой наряду с традиционными ветвями власти существует четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная) См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 13.. В государствах, где существует должность президента, наделенного значительными полномочиями, именуемого главой государства (но не главой исполнительной власти), т. е. не входящего в структуру ни одной из властей, есть основания говорить об особой президентской власти. Отдельные авторы, разделяя указанную позицию, указывают на существование президентской власти и в России См.: Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: моногр. ? Тюмень: Издательство тюменского университета, 1997. ? С. 76 ? 77..

К четвертой власти часто относят власть средств массовой информации. Вместе с тем научная теория разделения властей имеет смысл только применительно к государственному аппарату, и прежде всего - к его высшим органам.

В конституциях различных государств и, соответственно, в исследованиях различных авторов можно встретить упоминание о контрольной или контрольно-надзорной власти См.: Теория государства и права: учеб. / под ред. В. Я. Кикотя, В. В. Лазарева. - 3-е изд., перераб и доп. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2008. ? С. 206; Кравец И. А. Указ. соч. С. 532; Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. - 2002. ? № 3. ? С. 9; Теория государства и права: учеб. / под ред. А. С. Пиголкина. - М.: Юрайт - Издат., 2006. ? С. 182; Шобухин В. Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. ? 2007. ? С. 89 - 94; Чиркин В. Е. Контрольная власть. - М.: Юристъ, 2008. ? С. 153..

Авторы Д. Ш. Пирбудагова, Ю. Л. Шульженко относят конституционный контроль к особому виду государственной власти - контрольному. Отмечая при этом некоторое сходство конституционного контроля с судебной властью. В качестве основного различия указывая на «специфический характер решений, которые во всех случаях имеют общенормативное значение» Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 14; Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 16.. Также Д. Ш. Пирбудагова, Ю. Л. Шульженко ссылаются на точку зрения В. Е. Чиркина, отмечая, что контрольная деятельность в той или иной степени присуща почти всякому государственному органу, но она не является для них основной. В отличие от «побочного» и «частичного» контроля, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной государственной власти. Эта функция и реализуется особой ветвью власти - контрольной См.: Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 16.. Автор также делает вывод об отнесении конституционного контроля к самостоятельному виду государственной власти - контрольной, исходя из двух признаков: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов, для которых контрольная функция является основной, главенствующей.

Если рассматривать эту позицию с точки зрения общемировой теории, то следует отметить, что указанный взгляд не учитывает особенностей законодательств государств, принявших за основу диффузную модель конституционного контроля, при которой суды общей юрисдикции, в соответствии с компетенцией, наделенной законодательством, осуществляют также и функции конституционного контроля. В связи с чем нет оснований говорить о выделении «главенствующей» контрольной функции.

Интересным является подход, в соответствии с которым новая ветвь власти - контрольная, «сохраняя свое принципиальное назначение и часто формально оставаясь в рамках судебной власти, сосредоточивает внимание на проверке конституционности принимаемых законов, а также действий властных структур» Увачев В. А. Механизм разделения властей в правовом государстве. - М.: Изд-во «Перспектива», 2003. ? С. 23..

Судебная ветвь власти в описанных случаях сращивается с контрольной ветвью. При этом возникает вопрос о целесообразности выделения самостоятельной контрольной ветви власти.

Также заслуживает особого внимания позиция В. С. Нерсесянца, согласно которой разделение государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную - органически, имманентно присуще природе государственной власти См.: Джангирян Ж. Д. Разделение властей в Республике Армения: конституционная модель и практика. - М.: Издательство МГУ, 2003. ? С. 9.. Выделение трех названных направлений осуществления государственной власти вызвано тем, что именно они выражают взаимосвязь государства и гражданского общества.

Рассматривая указанную проблему, В. И. Майоров и А. Л. Фартыгин ссылаясь на норму статьи 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, делают вывод о том, что при этом видов государственной деятельности больше, например, правотворчество, правоприменение, правосудие, надзор, конституционный контроль и т.д. Авторы резюмируют, что одна и та же ветвь власти может быть представлена различными видами государственной деятельности См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч. С. 18..

Таким образом, конституционный контроль присущ многим органам государственной власти. Особое положение среди которых занимают Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Часто обсуждаемой проблемой является соотношение конституционного контроля и конституционного надзора.

Cуществует упрощенный подход, в соответствии с которым конституционный контроль и конституционный надзор отождествляются См.: Большой юридический словарь. ? 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. профессора А. Я. Сухарева. - М.: ИНФРА - М, 2008. - С. 331..

Более широко распространенным является взгляд на конституционный контроль как на отличную от конституционного надзора правовую категорию См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч. С. 11; Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 27; Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 8; Джагарян А. А. Указ. соч. С. 29..

Автор Росинский выводит отличия контрольных функций от надзора на примере органов исполнительной власти и прокуратуры, указывая следующее:

? надзор осуществляется всегда извне по отношению к объектам иных систем, а контроль может проводиться и внутри системы;

? контроль заключается не только в проверке законности, но и целесообразности деятельности, целью прокурорского надзора является наблюдение за соблюдением законности;

? прокуратура осуществляет надзор без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность в отличие от органов контроля;

? органы, осуществляющие контроль, вправе привлекать к ответственности виновных, надзорный орган такими полномочиями не обладает;

? надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля неограниченна;

? в предмет надзора входит деятельность контролирующих органов, но не наоборот;

? контролирующие органы могут устранять нарушения своей властью;

? границы надзора шире, чем контроля… См.: Колобашкина С.С. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в системе государственной внесудебной защиты прав граждан // Адвокат. ? 2011. ? № 4. ? С. 34 ? 38..

Автор А. В. Зиновьев предлагает следующие отличия контроля от надзора, одновременно анализируя вопрос принадлежности Конституционного Суда Российской Федерации к органам конституционного контроля или конституционного надзора:

? отсутствие между надзорным органом и поднадзорным отношений подчиненности и подведомственности;

? надзорный орган не наделен правом вмешательства в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность (давать указания устранить выявленные нарушения);

? надзорный орган не наделен полномочиями отменять незаконные акты, наказывать нарушителей;

? объектом надзора выступает законность (не целесообразность);

? контролю свойственна плановость, системность, конституционный надзор осуществляется в случаях появления актов, требующих проверки на соответствие Конституции;

? в результате контроля вопрос разрешается по существу, устраняются недостатки, наказываются виновные См.: Зиновьев А. В. Статус Конституционного Суда России и его деятельность нуждаются в совершенствовании // Правоведение. - 2007. ? № 5. ? С. 6..

Учитывая приведенные положения, следует отметить, что во многом контроль и надзор пересекаются. Кроме того, нет единого взгляда на комплекс признаков, характеризующих каждое из указанных явлений.

На основании представленных отличий А. В. Зиновьев делает вывод о принадлежности Конституционного Суда Российской Федерации к органам конституционного надзора.

Нельзя не отметить относительность указанных отличий. Анализируя законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации, можно увидеть, что по отдельным вопросам Конституционный Суд Российской Федерации пересматривает решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Данный факт давно уже стал почвой для обсуждения вопроса инстанционности (подконтрольности) указанных судов.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации действительно непосредственно не отменяет нормативные правовые акты. Статья 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорит об утрате своей силы актами (их отдельными положениями), признанными неконституционными См.: О Конституционном Суде Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 1994. ? № 13. ? Ст. 1447.. В случае признания неконституционным нормативного правового акта соответствующим решением суда запускается механизм его исключения из системы действующего законодательства. В соответствии с указанной статьей в случае, если решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.

В обеспечение этих положений был принят нормативный правовой акт, устанавливающий ответственность государственных органов за игнорирование решений соответствующего суда См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. - 1999. ? № 42. ? Ст. 5005..

Учитывая данные обстоятельства, в правовой литературе высказывается мнение, ставящее под сомнение отнесение Конституционного Суда Российской Федерации к органам конституционного контроля.

Вместе с тем, действующее законодательство, а именно статья 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», говорит о том, что Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля. Кроме того, указания, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, являются обязательными, на что указывают нормы статей 79, 80, 81 рассматриваемого закона, за неисполнение которых установлена ответственность. Таким образом, законом обеспечивается реализация воли Конституционного Суда Российской Федерации на отмену неконституционного акта, которая не зависит от чьих-либо посторонних оценок, поскольку решения данного органа не подлежат обжалованию.

Кроме того, толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации влечет пересмотр правовых актов, основанных на неконституционной интерпретации соответствующих норм, т. е. фактически отменяются (устраняется) не соответствующие сформулированной позиции положения (основанные на них выводы).

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации является специализированным органом конституционного контроля, обладающим особым механизмом «отмены» неконституционных правовых актов.

Некоторые из указанных и прокомментированных различий контроля и надзора можно использовать для отграничения конституционного контроля от конституционного надзора. Основные различия конституционного контроля и конституционного надзора заключаются в следующем:

? контролирующий орган наделен правом отмены (недопущения введения в число действующих, исключения из числа действующих) неконституционных нормативных правовых актов, договоров между органами государственной власти в Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;

? в результате контроля вопрос разрешается по существу, устраняются недостатки.

Такой критерий, как подчиненность подконтрольного лица контролирующему органу не всегда справедлив.

Примером, иллюстрирующим это утверждение, могут послужить следующие нормы права. В соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, могут быть отменены Президентом Российской Федерации (которому Правительство Российской Федерации подчинено). Также следует учитывать статус органов конституционной юстиции (Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации), которые отношениями подчинения не связаны.

Возвращаясь к проблеме соотношения институтов конституционного контроля и конституционного надзора, следует обратиться к тезису, высказанному В. И. Майоровым и А. Л. Фартыгиным, в соответствии с которым полномочиями по осуществлению конституционного надзора обладают в той или иной мере все органы государства, а также общественные объединения. Однако для одних указанный род деятельности имеет первостепенное значение. К их числу можно отнести парламент, который в ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов проверяет их конституционность, Президента, имеющего право отменять действие актов федеральных исполнительных органов власти России, право приостанавливать действие тех или иных актов органов исполнительной власти субъектов федерации, которые противоречат Конституции Российской Федерации, Прокуратуру, осуществляющую общий надзор См.: Майоров В. И., Фартыгин А. Л. Указ. соч. С. 13 ? 14..

С указанной позицией нельзя согласиться в полной мере. Если конституционный контроль рассматривается как правомочие государственных органов отменять «контролируемые» нормативные правовые акты, то исходя из самого определения следует сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации в случаях отмены актов федеральных исполнительных органов власти осуществляет функции именно конституционного контроля. Кроме того, особой формой конституционного контроля будет выступать экспертиза законопроектов при их рассмотрении, обсуждении и принятии законодательными (представительными) органами. В данном случае не отменяется нормативный правовой акт (его еще на этой стадии просто нет), однако вопрос о конституционности рассматриваемого законопроекта (его судьба - будет ли он существовать в той или иной редакции) решается именно парламентом, наделенным властными полномочиями. Представленную точку зрения поддерживают и Д. Ш. Пирбудагова и Ю. Л. Шульженко: «…во всех государствах функции конституционного контроля выполняют их парламенты» Пирбудагова Д. Ш. Указ. соч. С. 17; Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 38..

С учетом изложенных рассуждений представляется обоснованным вывод о наличии у изучаемых органов власти полномочий по осуществлению конституционного контроля.

Конституционный контроль - особая деятельность. В зависимости от специфики полномочий, статуса органов, осуществляющих функции конституционного контроля, можно определить его виды.

Некоторые авторы предлагают выделять основные виды конституционного контроля в зависимости от органа государства, его осуществляющего. И. А. Кравец выделяет контроль, осуществляемый на территории всего федеративного государства Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и Президентом Российской Федерации См.: Кравец И. А. Указ. соч. С. 534..

Исходя из представленного определения понятия конституционного контроля органы, его осуществляющие, объединяет общая цель - исключение (недопущение введения в действие) из правового поля страны неконституционных нормативных правовых актов, обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации.

Указанные полномочия присущи разным органам государственной власти. Традиционно к органам, осуществляющим конституционный контроль, относят Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Эти органы государственной власти специально созданы для осуществления конституционного контроля. Отдельные нормы законодательства свидетельствуют о том, что полномочиями по осуществлению конституционного контроля наделены иные органы государственной власти, для которых этот вид деятельности не является основным.

Органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, в зависимости от цели создания, могут быть подразделены на две группы:

? специально созданные для осуществления этого вида деятельности (специализированные органы конституционного контроля);

? для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности является дополнительным (неосновным).

К первой группе относятся:

? Конституционный Суд Российской Федерации;

? конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Ко второй:

? Федеральное Собрание Российской Федерации;

? Президент Российской Федерации;

? Правительство Российской Федерации;

? законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

? высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;

? высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации;

? арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

Во второй и третьей главах настоящей работы представлены обоснования отнесения указанных органов государственной власти к данным группам.

Необходимо упомянуть о существовании позиции, в соответствии с которой под конституционным контролем понимают исключительно деятельность судебных органов. Представляется более верным говорить о разновидности конституционного контроля, осуществляемом судебными органами.

Мировой теории известна классификация, в соответствии с которой конституционный контроль подразделяется на виды в зависимости от того, какими судами проверяется конституционность нормативных актов. Различается централизованный (осуществляемый специальным судом либо только высшим судом) и децентрализованный конституционный контроль (диффузный) (осуществляемый всеми судами общей юрисдикции) См.: Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 36; Маклаков В. В. Конституционный контроль в странах - членах Европейского союза: справочник. - М., 1995. ? С. 12 ? 13..

Особенности законодательства России позволяют сделать вывод о наличии в России судебного конституционного контроля, осуществляемого специализированными судами (Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами Российской Федерации), а также судами общей юрисдикции, в некоторых случаях и арбитражными судами.

Учитывая федеративную форму территориального устройства, закрепленную статьей 5 Конституции Российской Федерации, в зависимости от уровня власти, можно выделить конституционный контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционный контроль может быть подразделен по времени его применения (осуществления) на предварительный (предупредительный, первичный, упреждающий, превентивный) и последующий (репрессивный). Для предварительного характерно осуществление контроля до вступления нормативного акта, международного договора в силу, для последующего - после.

Примером предварительного контроля может стать норма пункта «г» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституционный Суд России рассматривает дела о соответствии федеральной Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации См.: Городилов А. А., Корнюшенков Г. В., Кузяев Ю. А., Куликов А. В. Становление и развитие уставной юстиции: проблемы и опыт Калининградской области: моногр. / под общ. ред. Ю. А. Кузяева. - Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2008. ? С. 64 ? 65..

По процедуре возбуждения (по форме) различают абстрактный (при рассмотрении конституционности нормативного акта вне связи с его конкретным применением) и конкретный конституционный контроль (возникает в связи с применением рассматриваемого нормативного акта к конкретным обстоятельствам) См.: Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 33..

Изучая институт конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации, также выделяются абстрактный конституционный контроль, выражающийся в проверке положений нормативных правовых актов на их соответствие Конституции Российской Федерации по запросам установленного круга субъектов, а также конкретный конституционный нормоконтроль, инициируемый жалобами граждан и запросами судов, рассматривающих конкретное дело См.: Мельникова Т. Н. Влияние Конституционного суда РФ на развитие законодательства при осуществлении конституционного контроля // Современное право. - 2008. ? № 11. ? С. 59..

Изучение регионального законодательства субъектов Российской Федерации, в которых созданы и действуют конституционные (уставные) суды, позволяет говорить об осуществлении на региональном уровне как абстрактного, так и конкретного конституционного контроля.

По мнению С. В. Стадничук, федеральные законы, нормативные правовые акты высших органов государственной власти России, законодательство субъектов Российской Федерации, договоры между высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, либо между субъектами Российской Федерации, а также не вступившие в силу международные договоры, должны рассматриваться с точки зрения соответствия конституции не только по содержанию, но и по процедуре принятия. Исходя из этого специализированные органы конституционного контроля в России осуществляют как формальный, так и материальный контроль См.: Стадничук С. В. К вопросу о пределах конституционного контроля в области законопроектной деятельности // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. ? № 4. ? С. 30; Конституционное право России: учеб. / под ред. Н. А. Михалевой ? С. 141..

Авторы С. Э. Несмеянова, Грудцына по правовым последствиям выделяют консультативный конституционный контроль (мнение органа, его осуществляющего не имеет обязательной силы), постановляющий (решение органа конституционного контроля общеобязательно) См.: Конституционное право России: учебэ / под ред. Н. А. Михалевой. ? С. 141; Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 35 ? 36..

По месту осуществления выделяются внутренний - проводимый самим органом, издавшим акт, и внешний контроль, проводимый иным органом См.: Конституционное право России … С. 141..

В соответствии с изложенным, конституционный контроль имеет разные основания классификации, позволяющие более детально изучить суть явления. Конституционный контроль позволяет выявлять и устранять нарушения как до момента вступления в силу актов, так и после; как самим органом, издавшим акт, так и иным уполномоченным органом. Позволяет оценивать конституционность и содержания акта, и процедуры его принятия.

Конституционная юстиция, в каких бы институционных формах она ни осуществлялась, решает общие задачи по защите конституции: обеспечение ее верховенства и стабильности, соблюдение принципа разделения властей. Вместе с тем активность, формы организации деятельности, компетенция органов конституционного контроля в разных странах различны. Конституционный контроль, как правило, осуществляют специализированные органы. Они проверяют либо только конституционность правовых актов (в России), либо еще и конституционность действий соответствующих органов и должностных лиц (в некоторых странах Латинской Америки). В странах, где действует англосаксонская система права и странах, которые восприняли ее некоторые основные принципы (Австралия, Индия, Канада, США, Ямайка и др.), конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции. Нет специализированных органов конституционного контроля в странах, объявляющих себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос). В указанных странах конституционный контроль либо вообще не предусмотрен, либо считается, что в отношении законов его осуществляет высший представительный орган, который в процессе законодательной деятельности следит, чтобы принимаемые им законы соответствовали конституции. Специализированными органами конституционного контроля являются конституционные суды, конституционные советы, конституционно-религиозные советы в некоторых мусульманских странах («советы стражей конституции»). В ряде стран Латинской Америки в верховном суде есть специальная конституционная палата (наряду с палатами по уголовным, гражданским и другим делам). Она же становится, по существу, специализированным органом конституционного контроля См.: Хабриева Т. Я. , Чиркин В. Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2007. - С. 300 ? 301..

Важно отметить, что на сегодняшний день основные положения о конституционном контроле, если указанный институт воспринят государством, содержатся в его Основном законе - Конституции. Степень регламентации различна. Анализ текстов Основных законов европейских государств ? Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года, Конституции Турецкой Республики от 7 ноября 1982 года, Конституции Республики Хорватия от 22 декабря 1990 года, Конституции Республики Словения, принятой Скупщиной Республики Словения на совместном заседании всех ее палат 25 июня 1991 года, Конституции Словацкой Республики от 1 сентября 1992 года, Конституции Румынии от 21 ноября 1991 года, Конституции Чешской Республики от 16 декабря 1992 года позволил сделать вывод о том, что в первую очередь урегулированию подверглись следующие вопросы: полномочия Конституционного суда, порядок формирования органа конституционного контроля и его структура, статус судьи Конституционного суда. Реже регламентируется порядок деятельности, процедуры производства судебного разбирательства, особенности аннулирования актов (Турция, Словения, Словацкая Республика), решение Конституционного суда (Румыния), порядок исполнения решений Конституционного суда (Чехия) См.: Конституции государств Европы в 3 т. / под общей редакцией Л. А. Окунькова. Норма, 2001. - Т. 2. ? С. 840; Конституции государств Европы в 3 т. / под общей редакцией Л. А. Окунькова. - М.: Норма, 2001. - Т. 3 ? С. 792..

Таким образом,

1. На основании анализа имеющихся в теории подходов к определению понятия конституционного контроля и норм действующего законодательства Российской Федерации сформулировано уточненное определение понятия конституционного контроля - это деятельность компетентных органов государственной власти:

? по проверке, выявлению, устранению несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

? по толкованию конституционных норм;

? по недопущению издания неконституционных нормативных правовых актов.

2. Из данного определения понятия конституционного контроля выделены его признаки:

? это вид деятельности, осуществляемой

? специальными субъектами - органами государственной власти;

? содержание деятельности направлено:

1) на выявление, проверку, устранение несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) на толкование конституционных норм;

3) на недопущение издания неконституционных нормативных правовых актов.

3. Сделан вывод о том, что конституционный контроль присущ многим органам государственной власти, особое положение среди которых занимают Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

4. Основные различия конституционного контроля и конституционного надзора заключаются в следующем:

? контролирующий орган наделен правом отмены (недопущения введения в число действующих, исключения из числа действующих) неконституционных нормативных правовых актов, договоров между органами государственной власти в Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;

? в результате контроля вопрос разрешается по существу, устраняются недостатки.

5. Конституционный Суд Российской Федерации является специализированным органом конституционного контроля, обладающим особым механизмом «отмены» неконституционных правовых актов.

6. Органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, в зависимости от цели создания, могут быть подразделены на две группы:

? специально созданные для осуществления этого вида деятельности (специализированные органы конституционного контроля);

? для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности является дополнительным (неосновным).

К первой группе относятся:

? Конституционный Суд Российской Федерации;

? конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Ко второй:

? Федеральное Собрание Российской Федерации;

? Президент Российской Федерации;

? Правительство Российской Федерации;

? законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

? высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;

? высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации;

? арбитражные суды и суды общей юрисдикции.



Глава 2. Конституционный контроль, осуществляемый судебными органами в Российской Федерации

2.1 Судебные органы конституционного контроля в Российской Федерации

В зависимости от особенностей законодательства страны в группу субъектов, наделенных правомочиями по осуществлению конституционного контроля, включаются различные органы государственной власти.

В литературе часто конституционный контроль связывают с деятельностью судебных органов власти.

1. Среди судебных органов, осуществляющих функции конституционного контроля, существуют различия по статусу и полномочиям.

Мировой теорией разработаны две модели конституционного контроля (а точнее судебного конституционного контроля): американская и европейская (диффузная и концентрированная соответственно).

Диффузная модель судебного конституционного контроля возникла в странах англосаксонской правовой семьи. Основной особенностью рассматриваемой модели является то, что конституционный контроль не выделяется из системы общего правосудия и осуществляется судами общей юрисдикции в процессе конкретного спора о праве См.: Харитонова Н. Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. ? 2005. ? № 11. - С. 35..

В рамках диффузной модели судебного контроля выделяют две системы контроля. Первая ? децентрализованная, при которой конституционный контроль осуществляет вся судебная система. Вторая система ? централизованная, при ней контроль осуществляется только высшими органами государственной власти.

Второй моделью судебного конституционного контроля стала концентрированная (европейская) модель судебного конституционного контроля, характеризующаяся организационной и юрисдикционной самостоятельностью. При этой модели орган конституционного правосудия уполномочен рассматривать исключительно конституционно-правовые дела.

В литературе можно встретить мнение, в соответствии с которым Россия пошла по пути создания концентрированной системы конституционного контроля, отличительной чертой которой является создание специализированного органа конституционного контроля в виде Конституционного Суда Российской Федерации См.: Харитонова Н. Н. Указ. соч. С. 34; Ломовцева М. Л. Некоторые проблемы организации и деятельности органов конституционного судебного контроля в Российской Федерации // Вестник Уставного суда Свердловской области. - 2006. ? № 1(8). ? С. 139..

Существует позиция, согласно которой есть и иные модели судебного конституционного контроля, например «смешанная» модель судебного конституционного контроля, которая создана сегодня в России. «…Ее основные черты являются в известной мере следствием присущего российской судебной системе полиморфизма, т. е. наличия нескольких общегосударственных центров принятия судебных решений. В основе такого разделения лежит специализация судов и процессуальных форм их деятельности. Из указанных в части 2 статьи 118 Конституции России видов судопроизводства судебные полномочия, относящиеся к сфере конституционной юрисдикции, осуществляются в форме конституционного, гражданского и административного судопроизводства» Брежнев О. В. Проблемы организации и осуществления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации - Курск: КИГМС, 2005. ? С. 29..

Согласно статье 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации ? судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 18 и частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционное судопроизводство в России помимо Конституционного Суда Российской Федерации осуществляют конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации См.: О судебной системе Российской Федерации: федер. конституц. закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. ? № 1. ? Ст. 1.. Однако рассматриваемые судебные органы конституционного контроля созданы лишь в 17 субъектах Российской Федерации См.: Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации [электронный ресурс] URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Pages/KS_subjects.aspx., что вынуждает граждан применять крайнюю меру ? обращаться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с целью проверки соответствия нижестоящих актов вышестоящим, несмотря на то, что указанные органы власти не наделены полномочиями по осуществлению конституционного судопроизводства.

Отмеченные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов хоть и осуществляются вне конституционного судопроизводства, подпадают под характеристики конституционного контроля.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех конституционных прав и свобод, а закрепляющая это право статья 46 Конституции Российской Федерации находится в единстве со статьей 21, в соответствии с которой государство обязано сохранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав, наличие возможности лица обжаловать принятые органами государственной власти, должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающей в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционности правопорядка, является одной из важнейших составляющих нормативного содержания права каждого на судебную защиту См.: По жалобе гражданина Шалота Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 20 окт. 2005 г. № 513-О // Вестник Конституционного Суда РФ. ? 2006. ? № 2.. Вместе с тем в правовом государстве должны обеспечиваться принципы равного права на справедливое правосудие, на эффективную и полную судебную защиту. Конституционный Суд в своем Постановлении отметил, что закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации универсальный принцип юридического равенства и принцип формальной определенности права предполагают, что закон должен быть понятным, точным и недвусмысленным. Иное могло бы быть истолковано как возможность неоднозначного понимания закона и произвольного его применения См.: По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А. Ф. Кутиной и А. Ф. Поварнициной: постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. ? № 6.. Аналогичное по смыслу положение было сформулировано еще в 1999 году (пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 9-П См.: По делу о проверке конституционности положения статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П. Н. Белецкого, Г. А. Никовой, Р. В. Рукавишникова, В. Л. Соколовского и Н. И. Таланова: постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2003 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 4.).

Все рассмотренные выше органы государственной власти входят в единую судебную систему Российской Федерации, установленную Конституцией Российской Федерации, единство которой обеспечивается путем применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации и др.

Таким образом, в целом Россия придерживается европейской модели конституционного контроля (создание специализированных судебных органов, наделенных соответствующей компетенцией - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации), но с учетом того, что вопросы конституционности нормативных правовых актов в отдельных случаях вынужденно решаются судами, относящимися к другим ветвям судебной власти, сегодня Россию все еще нельзя причислить к государству, полностью реализовавшему идею концентрированной модели судебного конституционного контроля.

...