Конституционный контроль

В свете изложенного интересной видится практика Венгрии. Конституция Венгерской республики в статье 31/А предусматривает процедуру смещения Президента с должности за нарушение Конституции или других законов, а именно:

«(2) Если Президент республики нарушит при осуществлении своих полномочий Конституцию или другие законы, закон, по инициативе одной пятой депутатов Государственного собрания против Президента республики может быть возбуждена процедура импичмента.

(3) Для принятия решения о возбуждении процедуры импичмента требуется большинство в две трети голосов депутатов Государственного собрания при тайном голосовании.

(4) С момента принятия такого решения Государственным собранием и до завершения процедуры импичмента Президент республики не вправе осуществлять свои должностные полномочия.

(5) В отношении подобных дел юрисдикцию осуществляет Конституционный суд.

(6) Если Конституционный суд установит факт нарушения закона, он будет иметь право сместить Президента с должности» Конституции зарубежных стран: сборник / сост. В. Н. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2008. ? С. 391 ? 392..

Гарант Конституции Российской Федерации должен не только осуществлять контроль и надзор за ее соблюдением, но и следовать ее нормам, а значит, справедлив вывод о том, что он также должен выступать субъектом юридической ответственности за нарушение Основного закона.

Вместе с тем представляется чрезмерным и затратным введение аналогичных указанным мерам ответственности, как в отношении Президента Российской Федерации, так и Федерального Собрания.

В целях дополнительного привлечения внимания к обозначенной проблеме, а также в целях обеспечения выполнения обязанностей по исполнению Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, предлагается установить на взаимной основе ежегодное представление отчетов об исполнении Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации указанными органами власти.

Учитывая тот факт, что законодательный (представительный) орган Российской Федерации, как и должность Президента Российской Федерации, являются выборными, заинтересованность в достижении положительных результатов обусловит ответственное отношение к указанной проблеме.

На основании изложенного предлагается дополнить статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, пунктом «ж» следующего содержания:

«представляет Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодные отчеты об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Совета Федерации, дополнить пунктом «к»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «и»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации изложить в редакции:

«3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, отчетов Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

Поскольку исполнение Конституции Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации возложено и на Федеральное Собрание, предлагается установить представление аналогичных отчетов Президенту Российской Федерации. На основании изложенного дополнить статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, пунктом «з» следующего содержания:

«рассматривает и обнародует ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «к»: «представляет Президенту Российской Федерации ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Предлагаемые изменения в Конституцию Российской Федерации потребуют внесения соответствующих правил в Регламенты Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания, а также в Положение об Администрации Президента Российской Федерации и др.

Следует принять во внимание тот факт, что Секретариат Конституционного Суда регулярно проводит систематический анализ состояния решений Конституционного Суда, причин их неисполнения либо ненадлежащего исполнения, а также регулярное (к осенней и зимней сессиям) направление соответствующей информации в Государственную Думу, Правительство Российской Федерации (контролируемое Президентом Российской Федерации) в целях своевременного исполнения указанных решений См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года - М.: Совет Федерации, 2013. - С. 10 ? 11..

Таким образом, в условиях информационной обеспеченности представляется обоснованным установление предлагаемой отчетности данных органов государственной власти.

Следует отметить, что Регламент Совета Федерации в главе 10.1 предусматривает подготовку ежегодных докладов Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, которые являются ежегодной формой подведения Советом Федерации итогов деятельности по мониторингу законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определяемых посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Подготовка докладов осуществляется Советом Федерации во взаимодействии с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Общественной палатой Российской Федерации, общественными объединениями, научными учреждениями.

Доклады, безусловно, включают в себя сводную аналитику и по вопросам исполнения Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, но не предполагают ответственного отчета о предпринятых мерах и достигнутых результатах. Кроме того, в Конституцию Российской Федерации не включены нормы о подготовке данного документа, что свидетельствовало бы о «статусности» (повышенной важности) указанной формы работы.

Представляется, что включение предлагаемых норм в Конституцию Российской Федерации (о взаимных ежегодных отчетах Президента и Федерального Собрания Российской Федерации) привлечет внимание, обусловит ответственное отношение к проблеме соблюдения норм Основного закона страны.

В отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации конституционно-правовую ответственность устанавливает федеральный закон № 184-ФЗ.

Пункт 3.2 статьи 29.1 указанного закона устанавливает право Президента Российской Федерации отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае неисполнения им решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

Нормы, которая бы обязывала и устанавливала ответственность законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации за неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, в законе не предусмотрено.

Однако Федеральный закон № 184-ФЗ (пункт 2 статьи 9) устанавливает право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Кроме того, согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона № 184-ФЗ

в случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Федеральным законом № 184-ФЗ за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации предусмотрена соответствующая ответственность в отношении региональных парламентов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

На уровне субъектов Российской Федерации стоит проблема исполнения решений и региональных конституционных (уставных) судов.

Законодательство субъектов Российской Федерации по-разному подходит к вопросу об ответственности. Как правило, это формальные нормы. Например, согласно статье 77 Конституционного закона Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 № 10-РКЗ (ред. от 9 апреля 2013) «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Республики Ингушетия влечет ответственность, установленную федеральным законом. В данном случае законодатель ограничился применением федерального регулирования, которого практически нет. Другие законодатели используют похожие формулировки, добавляя ссылки на установленное региональное законодательство (статья 81 Закона Республики Карелия от 7 июля 2004 г. № 790-ЗРК (ред. от 7 июня 2013 г.) «О Конституционном Суде Республики Карелия», статья 79 Закона Самарской области от 1 декабря 2006 г. № 145-ГД (ред. от 6 мая 2009 г., с изм. от 3 декабря 2009 г.) «Об Уставном суде Самарской области», статья 8 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 247 (ред. от 22 декабря 2009 г.) «Об Уставном Суде Калининградской области», статья 63 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ (ред. от 14 июля 2011 г.) «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания»).

В данном случае меры ответственности могут быть разными в разных субъектах Российской Федерации (в республике Северная Осетия ? Алания, например, за неисполнение решений Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания установлен административный штраф в отношении должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей, в отношении юридических лиц ? в размере от трех тысяч до семи тысяч рублей) См.: Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений: Закон Республики Северная Осетия ?Алания от 1 августа 2003 г. № 31-РЗ (ред. от 18 февраля 2013 г., с изм. от 27 декабря 2013 г.) // Северная Осетия. - 2003., где-то соответствующее правовое регулирование может и вообще отсутствовать.

На основании изложенного, нормы об ответственности за неисполнение актов указанных органов целесообразно ввести централизованно федеральным законодательством (поскольку судоустройство относится в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а административное законодательство согласно статье 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов).

Изложенные положения позволяют сделать следующие выводы:

1. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по проверке федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения соответствия не только Конституции, но и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу в их конституционном истолковании, соответствует закону.

2. Наличие правил о конкурирующей компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации фактически позволяет пересматривать соответствующие решения региональных судов, принятые в рамках совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем предлагается ввести в законодательство правила об инстанционности судов.

3. Учитывая особый статус федеральных конституционных законов, их назначение - регулирование особо важных общественных отношений в жизни государства и общества ? предлагается ввести правила об их предварительном конституционном контроле. В Конституции Российской Федерации:

? статью 125 дополнить частью 5.1. следующего содержания: «5.1. Конституционный Суд Российской Федерации дает заключения о соответствии принятых федеральных конституционных законов Конституции Российской Федерации до их подписания Президентом Российской Федерации и обнародования»;

? часть 6 статьи 125 изложить в следующей редакции:

«6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению; не соответствующие Конституции Российской Федерации принятые и не подписанные Президентом Российской Федерации федеральные конституционные законы не подлежат подписанию и обнародованию»;

? часть 2 статьи 108 изложить в следующей редакции:

«2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение пяти дней направляется для подготовки заключения о его соответствии Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации, который дает соответствующее заключение в течение одного месяца»;

? статью 108 дополнить частями 3 и 4 в следующих редакциях:

«3. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует соответствующий Конституции Российской Федерации принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон.

4. Не соответствующий Конституции Российской Федерации полностью или в части федеральный конституционный закон вновь рассматривается Государственной Думой и Советом Федерации в установленном порядке».

Предлагаемые изменения в Конституцию Российской Федерации повлекут необходимость внесения соответствующих изменений в федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

4. В целях обеспечения выполнения обязанностей по исполнению Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, предлагается ввести правило о ежегодном представлении отчетов об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации Президентом Российской Федерации ? дополнить статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, пунктом «ж» следующего содержания:

«представляет Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодные отчеты об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Совета Федерации, дополнить пунктом «к»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «и»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации изложить в редакции:

«3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, отчетов Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

5. В связи с необходимостью обеспечения исполнение норм Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, сохранения баланса полномочий органов государственной власти, целесообразно предусмотреть предоставление аналогичных ежегодных отчетов Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, дополнить пунктом «з» следующего содержания:

«рассматривает и обнародует ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «к»: «представляет Президенту Российской Федерации ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Изменения потребуют внесения соответствующих правил в Регламенты Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в Положение об Администрации Президента и др.

6. На уровне субъектов Российской Федерации стоит проблема исполнения решений региональных конституционных (уставных) судов. Нормы об ответственности за неисполнение актов указанных органов целесообразно ввести централизованно федеральным законодательством.



Глава 3. Иные органы государственной власти, имеющие полномочия по осуществлению конституционного контроля

3.1 Конституционный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами в Российской Федерации

Помимо судебных органов конституционного контроля в государстве учреждены иные органы государственной власти, которые наделены отдельными полномочиями по осуществлению конституционного контроля. Учитывая высокую степень загруженности Конституционного Суда Российской Федерации, малое количество конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, следует указать на возникшую необходимость изучения указанных полномочий с целью повышения эффективности их использования. Поскольку полномочия рассматриваемых органов по осуществлению конституционного контроля являются дополнительными, их следует относить к органам государственной власти, для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности является неосновным.

Как отмечает Ю. Л. Шульженко, функции конституционного контроля выполняют парламенты, осуществляя предварительный контроль. В процессе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Он также имеет право и отменять законы, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. С. 39; Чиркин В. Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2006. ? С. 67..

Оценка контролирующим органом нормативных правовых актов тесно связана с толкованием конституции. При осуществлении данного вида деятельности федеральный законодатель часто прибегает к практике Конституционного Суда Российской Федерации. Однако в силу объективных причин не все вопросы могут быть сняты данным судебным органом конституционного контроля.

В законотворческом процессе задействован достаточно большой круг лиц. На стадии внесения законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы в соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы должен быть представлен достаточно большой пакет документов. Содержание некоторых из них предполагает оценку соответствия предлагаемых правил действующему законодательству. Примером могут служить нормы, разработанные на случай внесения законопроекта о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации. Пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предполагает обязанность представления обоснования целесообразности ратификации закона, определения соответствия договора законодательству Российской Федерации.

В соответствии с нормой части 2 статьи 112 указанного выше Регламента Государственной Думы Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Результатом правовой экспертизы является заключение, в котором дается ответ, в том числе на вопрос, соответствует или не соответствует законопроект Основному закону с указанием, в чем выражается это несоответствие, если таковое имеется.

Согласно части 1 статьи 118 Регламента Государственной Думы при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

Вопросами толкования Основного закона занимается и ответственный комитет при изучении поправок, внесенных в порядке статей 120 ? 121 Регламента Государственной Думы к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении.

Толкование конституционных норм, сопоставление с ними текста законопроекта проходит на всех стадиях законотворческого процесса, осуществляется в том числе и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, правовая оценка проекта закона может быть представлена в заключении Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы рассматриваемого законопроекта.

Несмотря на то, что проект федерального закона экспертируется разными субъектами, функцию конституционного контроля выполняет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку именно эта палата парламента в силу части 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации наделена полномочием принятия федеральных законов. Кроме того, неодобрение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации федерального закона может быть преодолено повторным голосованием (если за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы).

Правила о принятии федеральных конституционных законов позволяют сделать вывод о том, что фактически полномочиями по осуществлению конституционного контроля в данном случае наделены как Совет Федерации, так и Государственная Дума, поскольку каждая из этих палат может заблокировать принятие проекта федерального конституционного закона (статья 108 Конституции Российской Федерации).

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (статья 136 Конституции Российской Федерации).

Иные правовые акты палат парламента Российской Федерации также должны соответствовать Конституции Российской Федерации в силу части 1 статьи 15 Основного закона страны.

Таким образом, законодательный (представительный) орган Российской Федерации наделен властным полномочием по осуществлению конституционного контроля при принятии законов и иных нормативных правовых актов. Парламент Российской Федерации осуществляет конституционный контроль:

? вновь принимаемых им нормативных правовых актов,

? новых редакций действующих нормативных правовых актов.

Интересным представляется взгляд авторов Д. С. Коровинских и О. Н. Дорониной, в соответствии с которым к полномочиям Совета Федерации в области толкования конституционных норм, рассмотрения вопросов о конституционности или неконституционности нормативных и индивидуальных правовых актов органов государственной власти относятся право утверждать указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения, обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также о толковании конституционных положений (часть 5 статьи 125), право применять конституционную ответственность к Президенту Российской Федерации в порядке статьи 93 Конституции Российской Федерации См.: Коровинских Д. С., Доронина О. Н. Указ. соч. С. 5..

Не все из представленных выше полномочий можно отнести к полномочиям по осуществлению конституционного контроля.

В случае обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом именно Суд выносит обязательное для всех субъектов права решение о конституционности (неконституционности) оспариваемого акта.

Полномочие Совета Федерации одобрять федеральные законы, закрепленное в части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, не является решающим при принятии федеральных законов (вопрос рассмотрен выше).

Статьей 93 Конституции Российской Федерации предусмотрена процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или обвинения в совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного:

? заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления;

? заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Само решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается на заседании Совета Федерации, однако порядок его принятия предусматривает получение соответствующих заключений от судебных органов. Поэтому решение (и полномочие) должно рассматриваться как политическое и к конституционному контролю не относящееся.

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения.

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ в указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены:

? обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

? дата и время, с которых начинает действовать военное положение;

? границы территории, на которой вводится военное положение.

Не утвержденный Советом Федерации указ Президента Российской Федерации прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения. Таким образом, конституционность данного нормативного правового акта определяется Советом Федерации, его судьба зависит от этой оценки. В связи с чем данное полномочие Совета Федерации может быть отнесено к конституционному контролю.

Согласно пункту «б» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации в ведении Совета Федерации также находится утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

? обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

? обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

? границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

? силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

? перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

? государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

? время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Согласно статье 7 указанного федерального конституционного закона указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Таким образом, Совет Федерации и в этом случае решает вопрос о дальнейшем существовании соответствующего указа, осуществляя, в том числе, и правовую оценку данного нормативного правового акта.

Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения, рассматриваемые как нормативные правовые акты, должны соответствовать Конституции Российской Федерации. В связи с этим полномочия Совета Федерации по их утверждению могут быть рассмотрены как относящиеся к конституционному контролю.

Российская Федерация на сегодняшний день насчитывает в своем составе 85 субъектов. Их правовое регулирование основывается на конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые принимаются региональными (субъектовыми) законодательными (представительными) органами. Необходимым условием для данных актов является их соответствие Конституции Российской Федерации.

Каждый регион обладает в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

Таким образом, региональные (субъектовые) законодательные (представительные) органы государственной власти осуществляют законотворческую деятельность с соблюдением правил о сферах совместного и исключительного ведения.

Согласно статье 3.1. Федерального закона № 184-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Принимая соответствующий закон, региональный (субъектовый) законодательный орган осуществляет его конституционный контроль, и не только в отношении Конституции Российской Федерации, но и в отношении Основного закона региона (субъекта Российской Федерации).

Совет Федерации и Государственная Дума образуют в соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания, привлекая к своей работе специалистов. В регионах (субъектах Российской Федерации) используются аналогичные формы работы законодательных (представительных) органов. Для оказания правовой помощи создаются соответствующие правовые управления, фактически отслеживающие законность и конституционность принимаемых нормативных правовых актов.

Вместе с тем полномочия правовых управлений нельзя рассматривать в качестве полномочий по конституционному контролю, поскольку правовые управления относятся к соответствующим аппаратам законодательных (представительных) региональных (субъектовых) органов ? не являются самостоятельными органами государственной власти, наделенными властными полномочиями.

Региональные депутаты часто не имеют юридического образования, а соответствующие сотрудники правовых управлений являются юристами широкого профиля, что не может не сказываться на качестве результатов их работы. Решению проблемы будет способствовать реализация идеи В. Н. Витрука о создании конституционных (уставных) судов, наделенных правом на осуществление предварительного конституционного нормоконтроля См.: Павликов С. Г. О совершенствовании правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. ? 2007 ? № 3 - С. 31 - 35..

Частично такой возможностью воспользовалась Республика Саха (Якутия), предусмотрев в статье 118 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» осуществление по ходатайству Президента Республики, Председателя Государственного Собрания, одной трети народных депутатов Республики Саха предварительного контроля проекта конституционного закона Республики о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) См.: О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве: конституционный закон Республики Саха (Якутия) 16-з от 15 июня 2002 г. № 363-II // Якутские ведомости. - 2002. ? № 25.. В данном случае охватывается лишь определенная категория законопроектов и осуществляется такой предварительный контроль исключительно по ходатайству установленного круга лиц. Но эта норма может рассматриваться как прогрессивная по сравнению с полномочиями специализированных органов конституционного контроля иных регионов (субъектов Российской Федерации).

Расширение подобной практики способствовало бы осуществлению «двойного конституционного контроля», что положительно сказалось бы на качестве принимаемых нормативных правовых актов. Конституционный контроль, осуществляемый судебными органами, не равнозначен контролю региональных (субъектовых) парламентов. Как уже было отмечено, судебный конституционный контроль относится к специализированному, поскольку задействует особо подготовленных специалистов.

В литературе указывается и на некоторые слабые стороны предварительного конституционного контроля:

? затруднение выяснения конституционности проекта акта до тех пор, пока нет данных о практике его применения и толкования судами и органами управления;

? кардинальное изменение условий настолько, что смысл отдельных норм может после введения акта в действие противоречить смыслу конституции См.: Стадничук С. В. Указ. соч. С. 30..

Но предварительный конституционный контроль не исключает последующего, который ориентирован на адаптацию действующего правового регулирования к общественным отношениям.

Деятельность конституционных (уставных) судов является продуктивной не только с позиции выявления неконституционных норм права, но и с позиции обнаружения пробелов в законодательстве. Данные факты являются основаниями для обращения в законодательные (представительные) органы с предложениями по совершенствованию законодательства.

Положительной тенденцией является закрепление за региональными конституционными (уставными) судами права законодательной инициативы, что обеспечивает подготовку законопроектов профессионалами, обладающими особыми (специальными) знаниями См. подробнее: О Конституционном Суде Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 // Ведомости Государственного Собрания ? Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. - 2004. ? № 3 (177). ? Ст. 91.; О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики: закон Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 г. № 38-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. ? № 246 ? 247; О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве: конституционный закон Республики Саха (Якутия) 16-з от 15 июня 2002 г. № 363-II // Якутские ведомости. - 2002. ? № 25; О Конституционном суде Республики Татарстан: закон Республики Татарстан от 22 декабря 1992 № 1708-XII // Республика Татарстан. - 1998. ? № 240; О Конституционном Суде Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. № 11 // Ведомости ГС ? Хасэ Республики Адыгея. - 1996. ? № 6; Об Уставном суде города Москвы: закон города Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 // Вестник Мэрии Москвы. - 2002. ? № 12; Об Уставном суде Московской области: закон Московской области от 26 декабря 2006 г. № 153/2006-ОЗ // Ежедневные Новости. Подмосковье. - 2006. ? № 185; Об Уставном Суде Свердловской области: областной закон от 6 мая 1997 г. № 29-ОЗ // Областная газета. ? 1997. ? № 69..

Возникает вопрос: должны ли законопроекты, подготовленные региональными конституционными (уставными) судами, подвергаться предварительному судебному конституционному контролю? Ответ должен быть положительным. Следует учитывать тот факт, что в процессе рассмотрения, обсуждения нормы законопроекта претерпевают изменения, которые также должны подвергаться конституционно-правовой экспертизе.

С учетом представленных выше положений можно сделать вывод о наличии у законодательных (представительных) органов в Российской Федерации полномочий по осуществлению конституционного контроля, которые, однако, не являются основными. Главное назначение данных органов государственной власти - нормативное правовое регулирование, представительство интересов электората.

Представленный материал позволил сделать следующие выводы:

1. Законодательный (представительный) орган Российской Федерации наделен властными полномочиями по осуществлению конституционного контроля при принятии законов и иных правовых актов, которые в силу части 1 статьи 15 Основного закона страны обязаны соответствовать Конституции Российской Федерации.

Парламент Российской Федерации осуществляет конституционный контроль:

? вновь принимаемых им нормативных правовых актов,

? новых редакций действующих нормативных правовых актов.

Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения, рассматриваемые как нормативные правовые акты, должны соответствовать Конституции Российской Федерации. В связи с этим полномочия Совета Федерации по их утверждению относятся к конституционному контролю.

2. Принимая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации осуществляет конституционный (уставный) контроль. Его задачей является принятие нормативного правового акта, соответствующего не только Конституции Российской Федерации, но и конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

3. Законодательные (представительные) органы государственной власти в Российской Федерации являются органами государственной власти, для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности (принятие законов, представительство интересов электората) является дополнительным (неосновным).

3.2 Конституционный контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти в Российской Федерации

Все органы государства, должностные лица, граждане, организации обязаны соблюдать нормы Основного закона страны. Особый комплекс полномочий в обеспечении указанного правила имеет Президент Российской Федерации, который наиболее тесно связан с исполнительной властью. Конституция Российской Федерации создает образ Президента как главы государства, стоящего над «всеми властями», гаранта всех конституционных институтов См.: Дегтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые конституционные основы. - М.: Юристъ, 2005. ? С. 130.. Не относясь ни к одной из ветвей власти, он выполняет роль координатора.

Правила статьи 80 Конституции Российской Федерации устанавливают, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, в связи с чем должен сам строго соблюдать ее нормы, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.

Согласно статье 90 Конституции России Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, к которым предъявляется одно обязательное требование ? непротиворечие Основному закону и федеральным законам. Таким образом, создавая и вводя в действие обязательные для исполнения правовые акты, Президент Российской Федерации предварительно осуществляет проверку их соответствия в первую очередь Основному закону государства.

Указами обычно оформляются решения нормативного характера ? содержащие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение. Распоряжения должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам См.: Дегтев Г. В. Указ. соч. С. 191..

Поскольку указы Президента Российской Федерации в основной своей массе являются нормативными правовыми актами, возник вопрос о допустимости осуществления Гарантом Конституции Российской Федерации функций законодателя. Проблема была разрешена Конституционным Судом Российской Федерации, занявшим позицию, в соответствии с которой не противоречит Конституции Российской Федерации издание главой государства указов по вопросам, требующим законодательного регулирования, но при условии, что эти указы не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени должно быть ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов См.: По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом: постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. ? № 3..

В литературе критикуется право Президента Российской Федерации на осуществление нормотворческой деятельности. Автор А. М. Гончаров говорит о существовании возможности создания и введения норм права «незаконодательными» органами власти, в том числе и Президентом Российской Федерации, в двух случаях:

? наделение «незаконодательных» органов власти нормотворческими полномочиями от лица законодательных органов ? «делегированное законодательство», осуществляемое в форме законов;

? наделение теми же полномочиями, но Конституцией и без прямо выраженной воли законодателя ? «статутное делегирование», или «статутное право».

Автор указывает на использование в Российской Федерации обоих способов наделения Президента Российской Федерации нормотворческими полномочиями. Хотя статьями 90, 115 Конституции Российской Федерации специально не предусмотрено предметов ни для президентского, ни для правительственного нормотворчества, что является обязательным для статутного делегирования. Согласно принципу разделения властей, свойственному Российской Федерации, недопустимо прямо не санкционированное Конституцией Российской Федерации вмешательство в деятельность органов другой ветви власти, включая вмешательство Президента Российской Федерации в полномочия единственного органа законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания Российской Федерации См.: Гончаров М. В. Принцип разделения властей и нормотворческие полномочия в Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2006. ? № 1(8). ? С. 136..

Указанное выше Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 11-П негативно оценивает Ю. И. Скуратов, приводя позицию судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучина: «По его мнению, недопустимо произвольно выводить полномочия Президента из его конституционного статуса. Подобный подход означает распространение на сферу публичной власти общеправового принципа «разрешено все, что не запрещено законом», который распространяется лишь на граждан страны, и наделение Президента правом принимать решения и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом. Решение Конституционного Суда, по сути, стирает различия между указом и федеральным законом» Конституционное право России: Учеб. / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. ? С. 341 ? 342..Автор Ю. И. Скуратов обращает внимание на то, что Суд не учитывает назначение института компетенции государственного органа, заключающееся в четком разграничении полномочий государственных органов.

Интересно мнение А. С. Чеснокова, в соответствии с которым право, предоставляемое Президенту Российской Федерации на издание актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, является самостоятельным правом, которое не ограничено по предмету регулирования. «Особенно важно, что нормы Конституции не предполагают издание правовых актов ``во исполнение'' Конституции и законов. Следовательно, Президент РФ вправе устанавливать, изменять или отменять правовые нормы своей волей, исходя лишь из собственного представления о необходимости таких действий» Чесноков А. С. Президент и правительство: модель взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации: моногр. - М.: Изд-во РГТЭУ, 2005. ? С. 70..

Наделение высшего должностного лица государства подобным правом имеет целью оперативное введение новых правил, обусловленных изменением имеющихся отношений либо появлением новых. В этом случае можно говорить не о присвоении полномочий законодателя, а о его дополнении до момента введения законодательного регулирования специально уполномоченным на то органом государства. Нарушения норм Основного закона в данном случае не происходит, поскольку противоречить такое «президентское» регулирование законам не может - их на этой стадии еще просто нет. Однако, устанавливая в таких случаях правовое регулирование, Президент Российской Федерации ориентируется только на текст Конституции Российской Федерации, толкует и применяет нормы Основного закона, соотносит с ним вводимые в правовое поле правила.

Несмотря на наличие различных точек зрения, Конституцией Российской Федерации (официально) Президенту Российской Федерации разрешено осуществлять издание норм права.

Традиционно функция конституционного контроля признавалась за парламентами, уполномоченными на принятие нормативных правовых актов, соответствующих Основным законам их стран (данный вопрос рассмотрен в параграфе 1 настоящей главы). Представляется, что должностными лицами, органами государственной власти, наделенными полномочиями по осуществлению конституционного контроля, можно признавать тех, кто в силу закона вправе оценивать конституционность проектов нормативных правовых актов и в соответствии с этой оценкой издавать (принимать) нормативные правовые акты.

...