Конституционный контроль

Положительной характеристикой рассматриваемых судов юристы, как уже было отмечено, рассматривают и попытки оказывать влияние на законодательную деятельность парламентов субъектов Российской Федерации, на законодательные инициативы, на содержание принимаемых законов. Основой для этого являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений конституционных (уставных) судов, базирующихся на соответствующих статьях конституции (устава) субъекта Российской Федерации См.: Митюков М. А. Исполнение актов Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Российская юстиция. ? 2001. ? № 6. - С. 13..

Высоко оценивает результаты деятельности конституционных (уставных) судов при принятии законов и В. Н. Витрук, предлагая «при определении полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ прежде всего учесть их возможность осуществлять предварительный конституционный нормоконтроль» Павликов С. Г. О правовом регулировании деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российский судья. ? 2004. ? № 11. - С. 43.. Действительно, такие полномочия сыграли бы положительную роль в повышении качества регионального законодательства.

Следует обратить внимание и на то, что особую значимость приобрели бы конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации при наделении их правом давать заключения при приведении положений нормативных актов и договоров в соответствие с федеральным законодательством, включая Конституцию Российской Федерации, без обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Положительное или отрицательное заключение суда могло бы сориентировать органы власти, издавшие нормативный акт, либо заключившие договор на дальнейшие действия (устранение ошибок).

Таким образом, необходимость изменения правила об обязательности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может быть выведена из анализа вышеуказанных норм.

Рассмотренные положения позволяют сделать несколько выводов:

1. Россией взят курс на реализацию европейской модели конституционного контроля (создание специализированных органов, наделенных соответствующей компетенцией - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации). Однако, данная модель все еще не реализована в полной мере.

2. Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации обладает собственной компетенцией. В целях подтверждения исключительности полномочий Конституционного Суда Российской Федерации предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»:

часть 1 статьи 18 изложить в следующей редакции: «Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно, независимо, на исключительной основе осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства».

Статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнить частью 6, в соответствии с которой «Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия на исключительной основе».

3. В России к судебным органам государственной власти, специально созданным для осуществления конституционного контроля, относятся Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

В регионах, в которых не созданы специализированные органы конституционного контроля, вопрос о соответствии нижестоящих актов вышестоящим решается судами общей юрисдикции и арбитражными судами (однако эти органы государственной власти конституционное судопроизводство не осуществляют).

4. Отсутствие единообразного подхода к организации деятельности органов региональной конституционной юстиции:

? влияет на степень обеспеченности конституционного права граждан, проживающих в разных субъектах Российской Федерации, на судебную защиту;

? увеличивает разницу в обеспечении конституционности принимаемых (издаваемых) в разных субъектах Российской Федерации актов.

5. Диспозитивная норма части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающая право субъектов Российской Федерации на создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, должна быть изменена на императивное правило, устанавливающее обязательное учреждение таких органов, что позволит обеспечить принцип равноправия, равное право на судебную защиту независимо от места проживания граждан Российской Федерации; создать единую систему судебных органов конституционного контроля; реализовать принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, а также установить единообразную компетенцию и процедуру осуществления конституционного судопроизводства судебными органами конституционного контроля субъектов Российской Федерации.

2.2 Отдельные проблемы осуществления судебного конституционного контроля

1. Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным в деле заявителя, затрагиваются его конституционные права и свободы.

Результатом толкования нормы права судебным органом конституционного контроля является не только признание нормы конституционной или неконституционной, итогом рассмотрения может являться установление факта нарушения конституционных прав и свобод посредством применения формально безупречной нормы, но в интерпретации, расходящейся с ее конституционно-правовым смыслом. Следовательно, конституционные права, свободы граждан могут пострадать не от дефектности нормы, а от неконституционной субъективной оценки ее правоприменителем. Ошибка исправляется в первую очередь судебным органом конституционного контроля.

Часто конституционное истолкование акта, нормы права невозможно без осуществления толкования другого акта (нормы) на основании, в развитие которого (которой) он был создан.

Примером может послужить Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 года № 480-О-П, См.: По жалобе гражданки Шуровой Элеоноры Александровны на нарушение ее конституционных прав Законом Республики Бурятия «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг специалистам, проживающим, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Бурятия: определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. № 480-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. ? № 5. вынесенное по делу, связанному с оценкой конституционности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Вопрос заключался в осуществлении толкования федерального закона, а также выявлении конституционного смысла правового регулирования, отличающегося от толкования законодательства субъекта Российской Федерации. В резолютивной части Определения сформулирован вывод о том, что конституционно-правовой смысл закона субъекта Российской Федерации, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации, является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике.

Интересна позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой «…решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан не подлежащим применению как противоречащий федеральному закону, не препятствует Конституционному Суду Российской Федерации проверить конституционность этого закона субъекта Российской Федерации и соответствующего федерального закона, если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта Российской Федерации подлежащим действию как соответствующий Конституции Российской Федерации. …Конституционный Суд Российской Федерации, принимающий в силу прямого указания Конституции Российской Федерации (статья 125, часть 6) решение, на основании которого признанный неконституционным акт законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации утрачивает юридическую силу, выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры» По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов»: постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. ? № 1..

Конституционный Суд Российской Федерации в таких отношениях называет себя «судебной инстанцией, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры». Отрицаемая де-юре, иерархическая связь указанных судебных органов (согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации не возглавляет никакой системы органов и формально не может выступать вышестоящей инстанцией) де-факто существует (даже в отношении судов общей юрисдикции).

Относительно положения, содержащегося в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года, Г. А. Жилин говорит, что не соответствует статье 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правило о полномочиях управомоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности регионального закона, который признан противоречащим федеральному закону. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации берет функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции. «Таким образом, правовая позиция судебного органа конституционного контроля исходит из того, что проверка им конституционности актов как бы ``включает'' в себя и их проверку на соответствие федеральным законам…» Брежнев О. В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее решения» // Журнал российского права. ? 2006. ? № 6. - С. 79 - 80..

Правила о компетенции рассматриваемых органов судебной власти приводят к конфликту полномочий, который может быть разрешен, по мнению отдельных авторов, посредством установления четкого разграничения предметов ведения.

Например, О. В. Брежнев анализируя создавшуюся ситуацию, предлагает передать Конституционному Суду Российской Федерации контроль в отношении федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации. Официально предоставить Суду право проверки указанных актов с точки зрения соответствия не только Конституции, но и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу в их конституционном истолковании. В качестве последствий выявления указанных несоответствий признавать оспариваемые положения утрачивающими силу без последующей отмены органами государственной власти.

Контроль в отношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предлагает организовать следующим образом. До создания конституционных (уставных) судов субъектов Федерации во всех субъектах соответствующими полномочиями наделить федеральные суды общей юрисдикции, которые, проверяя оспариваемые акты с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, могли бы принимать решения о признании их недействующими, не подлежащими применению, а с точки зрения соответствия конституциям (уставам) субъектов Федерации - решения об утрате ими юридической силы. Предусмотреть возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, который, проверяя соответствие оспариваемых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принимал бы окончательное решение об их юридической судьбе. В случае принятия иного решения Конституционный Суд Российской Федерации, формально не отменяя решение конституционного (уставного) суда субъекта, лишал бы его юридической силы. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления О. В. Брежнев предлагает оценивать конституционным (уставным) судам субъектов федерации. До момента создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации во всех регионах временно в законодательном порядке соответствующие полномочия по проверке нормативных актов органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия Конституции, федеральным законам, конституции (уставам) и законам субъектов Российской Федерации возложить на федеральные суды общей юрисдикции См.: Брежнев О. В. Проблема «совместной компетенции»… ? С. 81 - 82..

Возвращаясь к поставленной проблеме, следует сказать, что Конституционный Суд Российской Федерации оценивает конституционность актов, их толкования, а не пересматривает вопросы их соответствия друг другу. Суд действует в рамках своей исключительной компетенции и не подменяет собой другие органы государственной власти.

Однако существует еще один пример иллюстрирующий необходимость экспертирования Судом законодательства, действующего в системе. Оценивая норму подзаконного нормативного правового акта с позиций ее конституционности, Конституционному Суду Российской Федерации приходится сталкиваться с проблемой определения взаимосвязи нормы подзаконного нормативного правового акта с нормами федерального закона, на которых она основана, и осуществлять толкование норм федерального закона.

Конституционным Судом Российской Федерации рассмотрено дело, связанное с установлением конституционности акта Правительства Российской Федерации, изданного по поручению законодателя. Калининградская Дума направила запрос о проверке конституционности отдельной нормы Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 849.

Как сказано в пункте 4.1. Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года № 404-О, указание в статье 5 Федерального закона «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» на определение Правительством Российской Федерации порядка выдачи удостоверений единого образца, на основании которых предоставляются меры социальной поддержки, не предполагает установления им круга лиц, имеющих право на получение таких мер, и условий, с которыми связывается право на их получение. Правительство Российской Федерации, закрепив в Правилах требование - подтвердить документально факт проживания (прохождения военной службы) в населенном пункте, определило, по существу, действие указанного Федерального закона по кругу лиц, сузив его по сравнению с установленным в статье 1 названного Федерального закона и дав, таким образом, ограничительное толкование этой статьи. Тем самым Правительство Российской Федерации вышло за пределы своих полномочий, закрепленных в статье 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, кроме того, нарушило требование, вытекающее из части 3 данной статьи, о том, что нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, изданные по поручению законодателя в целях создания правового механизма реализации законодательных предписаний, не могут противоречить закону и подменять собою его нормы См.: По запросу Калининградской областной Думы о проверке конституционности подпункта «б» пункта 3 Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 404-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2007. ? № 1..

При рассмотрении отдельных дел Конституционному Суду Российской Федерации приходится оценивать и конституционность делегирования конкретных полномочий. В результате рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003, 2004 и 2005 годы и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», Суд установил: регулирование механизма исполнения судебных решений - исключительная прерогатива федерального законодателя. Федеральный законодатель, предусмотрев, что исполнительные листы по искам к Российской Федерации направляются в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения им в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и, делегировав тем самым Правительству Российской Федерации полномочие по нормативному регулированию процесса исполнения соответствующих судебных решений, не установил объем и пределы такого регулирования. В результате федеральный законодатель, по существу, допустил возможность регламентации Правительством Российской Федерации вопросов, относящихся к правосудию См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго»: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. ? № 4..

Указанный случай подтверждает обоснованность рассмотрения нормативных правовых актов в системном единстве.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2005 года № 6-П отмечен тот факт, что неопределенность объема делегированных Правительству Российской Федерации полномочий позволила Правительству включить в свой акт положения, в которых понятия, содержащиеся в федеральном законе, трактуются иначе. «Между тем из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. …По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации» По делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания ? Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова: постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. ? № 4..

Рассмотренный материал подтверждает вывод о необходимости признания соответствующим законодательству деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по проверке федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения соответствия не только Конституции, но и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу в их конституционном истолковании.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 27 января 2004 года № 1-П в отношении проверки актов Правительства Российской Федерации отметил, что суды общей или арбитражной юрисдикций проверяют нормативные акты уровня ниже федерального закона. В результате такой проверки нормативный акт может быть признан противоречащим федеральному закону, однако это не исключает последующей его проверки в порядке конституционного судопроизводства.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны и если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам.

Суд указал на то, что в случае, если нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия, Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование общественных отношений. Судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации. Судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, производство по делу в Верховном Суде Российской Федерации подлежит прекращению См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. ? № 2..

Существует критический взгляд на положения, сформулированные в указанном Постановлении:

«…по мнению Конституционного Суда РФ, проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ в силу ч. 1 ст. 15, ст. 114, 115 Конституции РФ предполагает и их проверку на соответствие федеральным законам и указам Президента РФ (п. 3 мотивировочной части), что, строго говоря, выходит за рамки компетенции Конституционного Суда РФ, предусмотренной ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Тем самым Постановление от 27 января 2004 г., по сути, легализует некую возможность ``вмешательства'' Конституционного Суда РФ в компетенцию Верховного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля в отношении правовых актов Правительства» Брежнев О. В. Проблема «совместной компетенции» …? С. 78..

Рассматриваемое Постановление критикуется и с других позиций, указывая на то, что Конституционный Суд Российской Федерации изъял из компетенции Верховного Суда Российской Федерации обширную категорию дел, а также ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти. «…При этом как бы забывается, что гражданин или организация в соответствии с Федеральным конституционным законом ``О Конституционном Суде Российской Федерации'' вообще не являются надлежащими заявителями при оспаривании конституционности подзаконных актов, включая Постановления Правительства Российской Федерации, и именно поэтому в целях устранения имеющегося пробела законодатель и предоставил соответствующие полномочия по нормоконтролю Верховному Суду Российской Федерации и другим судам общей юрисдикции» Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова на постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П. // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. ? № 2..

В ответ на это высказывание можно возразить, что Конституционный Суд Российской Федерации «изъял» не все дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а лишь часть, подпадающую под обозначенные критерии. И сделал это исходя из своей собственной исключительной компетенции, которой его наделила Конституция Российской Федерации и ради осуществления которой он и был создан.

В целях преодоления указанной проблемы возможность инициирования рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации данной категории дел гражданами необходимо дополнительно предусмотреть в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации».

2. Конституционный Суд Российской Федерации в процессе своей деятельности дает соответствующие указания нарушителям Конституции Российской Федерации.

Имеющаяся практика (постановления, определения Конституционного Суда Российской Федерации) свидетельствует о фактическом использовании подобного полномочия Конституционным Судом Российской Федерации в отношении различных органов, относящихся к разным уровням и ветвям власти. В мотивировочной части своего решения Суд излагает свои размышления, позволившие прийти к выводу о конституционности или неконституционности рассматриваемых положений, делает вывод о наличии пробела в праве, отмечает необходимость его устранения (что также отмечается в резолютивной части решения). При этом рассматриваемый судебный орган конституционного контроля использует различные формулировки: «Федеральному Собранию надлежит … установить …» По жалобе гражданина Бородкина Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2003 год» и «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним: определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 344-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. ? № 1., «Законодателю Краснодарского края надлежит принять нормативный правовой акт…» По жалобе граждан Бирюкова Виктора Васильевича, Карпенко Александра Иосифовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 5 статьи 27 Закона Краснодарского края «О внесении изменений в отдельные законодательные акты и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Краснодарского края»: определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 88-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006. ? № 5., «Законодателю Калининградской области в течение шести месяцев с момента официального опубликования настоящего Определения надлежит установить новое правовое регулирование….» Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. № 332-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2007. ? № 5., «Органам государственной власти Калининградской области надлежит … принять меры к устранению пробела в правовом регулировании…» По жалобе администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», а также по жалобе граждан Н. А. Горшениной, Н. И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области: определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. - № 5., «Исходя из конституционных принципов справедливости и равенства органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации надлежит исправить сложившуюся ситуацию, с тем чтобы гарантировать …» По жалобе гражданина Радзиевского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «О лекарственных средствах»: Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 676-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. ? № 1..

Сам Конституционный Суд при этом не устанавливает никакого правового регулирования, указывая лишь на дефектность имеющегося законодательства.

Проблема дачи обязательных к исполнению указаний государственным органам власти связана с проблемой установления срока действия нормы после признания ее неконституционной. В статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» закреплено правило о немедленном вступлении в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации после его провозглашения и об утрате своей силы актов, признанных неконституционными. С этого момента вместо «изъятого из правового пространства» акта действует Конституция Российской Федерации. Однако, иногда Конституционный Суд Российской Федерации вместе с признанием акта неконституционным «пролонгирует» его действие еще на какое-то время, правомерность чего вызывает у некоторых теоретиков и практиков сомнение. Т. Г. Морщакова пишет по этому поводу следующее: «Предписание о немедленном вступлении в силу решения КС РФ относится ко всем положениям, содержащимся в его решении, в том числе и к тому сроку, который КС РФ устанавливает для внесения изменений в закон. Важнее обосновать, почему следует разрешить применять отвергнутую норму еще некоторое время. Чаще всего это зависит от характера нормы и от тех мер, которые необходимы для обеспечения соответствия проверенных КС РФ правовых установлений Конституции.» Морщакова Т. Г. Указ. соч.

Конституционный Суд Российской Федерации по этому поводу в Определении от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р ссылается на необходимость обеспечения стабильности правоотношений в интересах субъектов права См.: О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2008 г. № 556-О-Р // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. ? № 6.. Таким образом, главным мотивом, побуждающим судебный орган конституционного контроля отложить во времени исключение неконституционной нормы (акта) из правового массива, является потребность в определенном количестве времени для подготовки и введения нового правового регулирования.

3. Важным вопросом теории и практики представляется вопрос о том, являются ли Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды связанными настолько друг с другом, чтобы Конституционный Суд Российской Федерации рассматривался как суд второй инстанции по отношению к региональным судебным органам конституционного контроля. Есть позиция, что ответ может дать региональное законодательство:

1) пересмотр решений конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации невозможен (так как в законах отдельных субъектов сказано, что решения пересмотру не подлежат);

2) пересмотр решений возможен в установленных соответствующим региональным законом случаях;

3) в законах ряда субъектов отсутствует ответ на обсуждаемый вопрос См.: Малгин И. Н. К вопросу об особенностях взаимодействия конституционных (уставных) судов с Конституционным Судом РФ и арбитражными судами // Право и политика. - 2008. ? № 7. ? С. 1684..

Затруднение вызывает предусмотренная законом возможность региональных судебных органов конституционного контроля осуществлять рассмотрение дел, предметом которых является установление соответствия конституции (уставу) субъекта нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые были приняты в рамках совместной компетенции органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» эти же нормативные правовые акты могут на законном основании стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации при оценке их соответствия Конституции Российской Федерации (в литературе такая компетенция называется конкурирующей) См.: Портнова Е. В. Разграничение компетенции между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в сфере защиты основных прав и свобод человека и гражданина // Журнал конституционного правосудия. ? 2010. ? № 5. ? С. 32..

Практической проблемы не возникает при вынесении соответствующих друг другу решений. Однако отсутствие законом предусмотренной возможности пересмотреть диаметрально противоположные решения, с позиций исполнения решений, с точки зрения авторитета судебной власти и права в целом представляется ущербным.

Разрешению проблемы могли бы послужить изменения в федеральное законодательство, касающиеся исключения из компетенции либо Конституционного Суда Российской Федерации, либо из компетенций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации соответствующей категории дел. С одной стороны, это сняло бы проблему пересекающейся компетенции, с другой ? нарушило бы баланс полномочий, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, а именно статьями 71, 72.

Таким образом, оптимальным вариантом является все же законодательное закрепление права Конституционного Суда пересматривать соответствующие решения региональных судов, принятые в рамках совместной компетенции (т. е. введение правил об инстанционности) вместе с правилом об обязательном учреждении региональных конституционных (уставных) судов.

Автор И. Н. Малгин высказал следующее предложение: «Поскольку Конституция РФ допускает совместное решение отдельных вопросов Федерацией и ее субъектами, представляется целесообразным и совместный конституционный контроль вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и регионов. Таким образом, следует наделить Конституционный Суд РФ правом рассмотрения споров по вопросам совместного ведения (РФ и субъекты) в качестве суда второй инстанции, а также предоставить ему право пересмотра решений конституционных (уставных) судов по указанным вопросам» Малгин И. Н. Указ. соч. С. 1685..

В пользу этой точки зрения высказаны аргументы, основанные на фактах принятия решений конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации с превышением пределов их полномочий, «с вмешательством во внутренние дела других ветвей власти» и невозможностью их обжалования См.: Антонова Л. И. О некоторых вопросах правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации / Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации: концепция и проблемы реализации: вторая ежегодная научно-практическая конференция «Право и политика - 2005». - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2005. ? С. 106..

Высказано предложение предоставить Конституционному Суду Российской Федерации соответствующие полномочия региональных специализированных органов конституционного контроля посредством заключения договоров о передаче контрольных полномочий Конституционному Суду России в порядке пункта 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Гатауллин А. Г., Васин А. Л. Взаимодействие конституционных (уставных) судов с судами общей и арбитражной юрисдикции // Российская юстиция. - 2008. ? № 7 ? С. 67..

Правило о пересмотре решений конституционных (уставных) судов субъектов может быть легализовано путем внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

Нормы законов субъектов Российской Федерации в таком случае должны быть также изменены в части пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации.

4. Одной из остро стоящих проблем, связанных с фактическим положением, «политическим весом» судебных органов конституционного контроля, является проблема исполнения их решений.

Общеизвестно, что реализация актов конституционной юрисдикции ? одна из наиболее актуальных и важных проблем теории и практики конституционного правосудия. Если решения Конституционного Суда Российской Федерации не исполняются ? игнорируются цели, на достижение которых они направлены: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.

По данным Конституционного Суда Российской Федерации, размещенным на его официальном сайте, в 2012 г. федеральным законодателем во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации принято 17 федеральных законов, в 2013 году ? 20.

На 1 апреля 2013 г. в Государственной Думе на различных стадиях рассмотрения находилось 25 законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, на дату 15 марта 2014 года ? 24 законопроекта.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что продолжают возникать ситуации, связанные с нарушением сроков исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также с их некорректным исполнением.

По сведениям Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации по состоянию на 1 апреля 2013 года федеральным законодателем не исполнено 44 решения Конституционного Суда Российской Федерации См.: Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2012 году. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2012.aspx..

По состоянию на 15 марта 2014 года федеральным законодателем не исполнено 39 постановлений и 1 определение Конституционного Суда Российской Федерации См.: Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2013 году: URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2013.aspx..

Изменение ситуации в отношении исполнения актов федерального органа конституционного контроля положительно повлияло бы на ситуацию с исполнением решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Еще в 2001 году состоялось Всероссийское совещание по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов решений соответствующих судебных органов. Среди причин ненадлежащего исполнения решений отмечались и низкое правовое сознание, и правовой нигилизм, и нежелание должностных лиц субъектов Российской Федерации менять сложившуюся практику законотворчества и правоприменения См.: Осипян Б. А. Сотрудничество российских органов конституционного правосудия между собой и с иными судами как дополнительная гарантия для принятия единообразных решений и надлежащего их исполнения // Администратор суда. ? 2011. ? № 4. - С. 13 - 20..

В качестве мер, направленных на исполнение решений судебных органов конституционного контроля, можно предложить использовать возможности:

? полномочных представителей Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах,

? органов Прокуратуры Российской Федерации.

Проработка вопросов ответственности за неисполнение актов органов конституционного правосудия и увеличение количества гарантий независимости деятельности судей региональных судебных органов конституционного контроля тоже можно рассматривать как меры повышения «исполняемости» решений.

Поскольку Россия является страной, в которой сильна в первую очередь исполнительная власть, вопрос об обязательности исполнения решений органов конституционного контроля должен быть поставлен и контролироваться гарантом Конституции Российской Федерации.

В 2000 году в Российской Федерации был создан Государственный совет Российской Федерации См.: О Государственном совете Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 (ред. от 10 августа 2012 г.) // Российская газета - 2000. ? № 172., к числу основных задач которого отнесены:

? содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

? обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

? обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение, и др.

Членами Государственного совета являются Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, руководители фракций в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Возможности этого совещательного органа могут и должны быть использованы в целях решения поставленной проблемы. Решения Государственного совета при необходимости могут быть оформлены указами, распоряжениями или поручениями Президента Российской Федерации, а в случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.

Стратегически важным средством в решении проблемы исполнения не только решений Конституционного Суда Российской Федерации, но и решений судебных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации является Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, состоящий из председателей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации См.: О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации: постановление СФ ФС РФ от 30 мая 2012 г. № 124-СФ // СЗ РФ. - 2012. ? № 23. ? Ст. 2948; О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 8 июня 2012 г. № 484-6 ГД // СЗ РФ. - 2012. ? № 25. ? Ст. 3278..

К мерам, направленным на обеспечение конституционной законности, мировой опыт относит предварительный конституционный контроль, сокращающий число неконституционных актов и, следовательно, борющийся с проблемой исполнения актов судебного конституционного контроля. Так, Франция, которая, как и Россия, относится к романо-германской правовой семье, в своей Конституции (раздел VII «Конституционный совет») к полномочиям Конституционного совета относит оценку органических законов до их промульгации и регламентов палат Парламента до их применения на соответствие Конституции.

По состоянию на 5 сентября 2014 года (на основании анализа данных СПС КонсультантПлюс) в Российской Федерации действует 97 федеральных конституционных закона. Из них 75 - о внесении изменений в федеральные конституционные законы, 6 - об образовании в Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации. Таким образом, в России действует 16 «основных» федеральных конституционных законов, в отношении отдельных норм трех из которых вынесены определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации (что составляет порядка 20%).

Учитывая данный факт, значимость указанного вида законов, их назначение - регулирование особо важных общественных отношений в жизни государства и общества ? правило об их предварительном конституционном контроле может быть заимствовано.

В связи с чем предлагается внести следующие изменения в Конституцию Российской Федерации:

? статью 125 дополнить частью 5.1. следующего содержания: «5.1. Конституционный Суд Российской Федерации дает заключения о соответствии принятых федеральных конституционных законов Конституции Российской Федерации до их подписания Президентом Российской Федерации и обнародования»;

? часть 6 статьи 125 изложить в следующей редакции:

«6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению; не соответствующие Конституции Российской Федерации принятые и не подписанные Президентом Российской Федерации федеральные конституционные законы не подлежат подписанию и обнародованию»;

? часть 2 статьи 108 изложить в следующей редакции:

«2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение пяти дней направляется для подготовки заключения о его соответствии Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации, который дает соответствующее заключение в течение одного месяца»;

? статью 108 дополнить частями 3 и 4 в следующих редакциях:

«3. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует соответствующий Конституции Российской Федерации принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон.

4. Не соответствующий Конституции Российской Федерации полностью или в части федеральный конституционный закон вновь рассматривается Государственной Думой и Советом Федерации в установленном порядке».

Предлагаемые изменения в Конституцию Российской Федерации повлекут необходимость внесения соответствующих процедурных изменений в федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Возникает вопрос о проверке конституционности законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (глава 9 Конституции Российской Федерации). Внесение изменений в положения, предусмотренные главами 1, 2, 9 Конституции Российской Федерации, обеспечено особой процедурой.

В соответствии со статьей 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3 ? 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание бальшое число дел, предметом которых является рассмотрение (оценка) Конституционным Судом Российской Федерации в том числе норм федеральных законов, можно сделать вывод о назревшей потребности установления правила о проведении обязательной экспертизы проектов федеральных законов на предмет их соответствия конституционным нормам, но, учитывая объем работы, загруженность Конституционного Суда Российской Федерации, реализация указанной идеи не представляется возможной.

Предварительный судебный конституционный контроль проектов законов субъектов Российской Федерации представляется гораздо более возможным и мог бы послужить делу обеспечения конституционной законности в субъектах Российской Федерации и в государстве в целом.

Вопросы обеспечения исполнения решений судебных органов конституционного контроля тесно связаны с вопросами ответственности. Конституцией Российской Федерации предусмотрены правила о привлечении к конституционной ответственности Правительства Российской Федерации. Часть 2 статьи 117 Конституции Российской Федерации устанавливает право Президента Российской Федерации принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. При этом основания принятия такого решения не регламентируются. Таким образом, Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации имеет возможность привлечь указанный орган государственной власти к конституционно-правовой ответственности, в том числе и в случае неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Вопрос о привлечении к конституционно-правовой ответственности представительного (законодательного) органа Российской Федерации за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, как и другим федеральным законодательством, не решен.

Федеральная Конституция, иное федеральное законодательство не предусматривают также ответственности Президента Российской Федерации за нарушение норм Конституции Российской Федерации, и как его частный случай ? за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации. Решение вопроса ограничивается лишь возможностью признания Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными нормативных актов Президента Российской Федерации.