Конституционный контроль

При издании нормативных правовых актов Президентом Российской Федерации осуществляется функция конституционного контроля. В рассматриваемом случае она является сопутствующей нормотворчеству, то есть неосновной.

У Президента Российской Федерации существует конституционное право оценивать конституционность деятельности подконтрольных органов, должностных лиц. Автор Ю. И. Скуратов отмечает, что выступая в роли гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Президент Российской Федерации вправе оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета Безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым он вносит предложения о кадровых назначениях См.: Конституционное право России… С. 339.. Оценка конституционности деятельности должностных лиц иногда влияет на принятие решений о назначении на определенную должность, а также об освобождении от должности конкретного лица. Но указанные полномочия не укладываются в содержание конституционного контроля (исходя из предложенного определения понятия).

Отдельно хотелось бы обратить внимание на полномочие Президента Российской Федерации о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации (статья 83 Конституции Российской Федерации).

Вопросы отставки Правительства Российской Федерации урегулированы статьей 35 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которой Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, либо отказа Государственной Думы в доверии ему. Правовыми нормами не регламентированы порядок и основания для принятия соответствующего решения ? Президент не обязан мотивировать свое решение. Правительство Российской Федерации, таким образом, «отставляется» Президентом Российской Федерации по утрате доверия, юридически не измеримого. Указанный вывод подтверждается также анализом содержания Указов Президента «О Правительстве Российской Федерации» от 23 августа 1998 года № 983, от 24 февраля 2004 года № 264, от 12 сентября 2007 года № 1884, в которых отсутствуют указания на какие-либо причины, основания принятия соответствующих решений.

Таким образом, указанное полномочие Президента Российской Федерации не может быть отнесено к конституционному контролю.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении полномочия осуществить роспуск Государственной Думы. Согласно части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации после трехкратного представления Президентом Российской Федерации и отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Статьей 84 Конституции России предусмотрено полномочие Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Основанием для назначения референдума будет решение Суда.

В данном случае функцию, связанную с установлением конституционности вопроса, выносимого на референдум, осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Данное полномочие было добавлено в часть 1 статьи 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» 4 июня 2014 года.

Президент контролирует деятельность высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации - назначает Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях указанного органа государственной власти, решает вопрос о его отставке, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров и др.

Как гарант Конституции Российской Федерации он наделен конституционным правом отмены постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации. Рассматриваемое полномочие по отмене нормативных правовых актов указанного органа власти (закрепленное в части 3 статьи 115 Основного закона) должно быть отнесено к конституционному контролю. Поскольку соответствующая оценка осуществляется самим Президентом Российской Федерации без обращения в какой-либо орган государственной власти.

Конституцией Российской Федерации (частью 3 статьи 107) предусмотрено особое право ? право вето - конституционное право Президента Российской Федерации отклонить федеральный закон с повторным рассмотрением его в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Администрация Президента Российской Федерации осуществляет подготовку предложений о подписании Президентом федеральных законов либо об их отклонении. Этот вид работы ориентирован на осуществление экспертизы соответствия действующему законодательству (поскольку в случае отклонения Президентом принятого федерального закона, он формулирует мотивы принятия такого решения, а также свою редакцию этого закона (статья 134 Регламента Государственной Думы).

Однако Администрация Президента Российской Федерации властными полномочиями в этой сфере не обладает, а решение Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным одобрением федерального закона парламентом.

Таким образом, данное полномочие Президента Российской Федерации к конституционному контролю не относится, хоть оно и является эффективным ? А. Г. Чернявский отмечает статистику отклонения значительного числа законов (более 50%) по причине их низкого качества, обращает внимание на недостатки профессиональной правовой экспертизы и пренебрежение ею См.: Чернявский А. Г. Правоохранительные органы: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / под ред. Б. Н. Габричидзе. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. ? С. 26..

Президент Российской Федерации наделен правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в случае обнаружения положений федеральных законов, противоречащих, по его мнению, Конституции Российской Федерации.

Указанные полномочия Президент Российской Федерации осуществляет, опираясь на формируемый им, как было сказано, государственный орган - Администрацию Президента Российской Федерации См.: Об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 // Российская газета. - 2004. ? № 63..

Особые функции в Администрации Президента осуществляет Государственно-правовое управление Президента, которое отвечает за подготовку:

? законопроектов для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы,

? проектов заключений Президента на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении,

? предложений о подписании (отклонении) Президентом федеральных законов в случае их соответствия (несоответствия) Конституции России и федеральным законам,

? проектов указов, распоряжений и поручений Президента,

? проектов обращений Президента в Конституционный Суд и др. См.: Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 699 // СЗ РФ. - 2004. ? № 22. ? Ст. 2147.

Несмотря на полномочия Государственно-правового управления Президента, связанные с проведением «конституционно-правовой» экспертизы, властного характера они не носят и юридически не могут быть отнесены к конституционному контролю.

Таким образом, Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации обладает конституционными полномочиями по осуществлению конституционного контроля, а именно:

- издание нормативных правовых актов;

- отмена постановлений и распоряжений (содержащих нормы права) Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации как глава государства обладает большим перечнем иных конституционных полномочий (предусмотрены главой 4 Конституции Российской Федерации), в связи с чем осуществление конституционного контроля является дополнительным (неосновным) видом деятельности.

Как отмечает А. С. Чесноков, важнейшим элементом правового статуса любого органа государственной власти является его право принятия правовых актов См.: Чесноков А. С. Президент и правительство: модель взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации. С. 65 ? 66..

Указание федерального конституционного закона на то, что Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, не говорит о том, что оно является органом, обладающим лишь полномочиями, направленными на исполнение норм права. Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 115 закрепляет правило, согласно которому Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Деятельность Правительства Российской Федерации, связанная с созданием правовых норм, должна рассматриваться как неотъемлемая часть его статуса. «…как правило, нормы закона носят общий характер и требуют дальнейшей конкретизации, которая осуществляется на подзаконном уровне. Этим в целом можно объяснить «тяготение» исполнительной власти к нормотворчеству - важной и емкой функции Правительства, без которой невозможны ни его самостоятельность, ни полноценное осуществление других функций» Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. С. 113..

Конституция России, как отмечает Ю. Л. Шульженко, закрепила трехзвенную систему органов конституционного контроля на федеральном уровне: «В целом ее можно отнести к такому виду, как парламентская и специализированного органа конституционного контроля. Основная роль в осуществлении конституционного контроля отведена в России парламенту и Конституционному Суду. Президент имеет лишь незначительные полномочия в данной области» Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. С. 140.. А также: «Исполнительная власть в соответствии с п. 1 ст. 110 Конституции осуществляется Правительством Российской Федерации. Однако какими-либо функциями в области конституционного контроля этот орган не наделяется» Там же. С. 139..

Указанный автор разделяет вывод о том, что российский парламент является органом, обладающим полномочиями по конституционному контролю. Законодательный орган оценивает и вводит в правовое поле страны новые нормы, соблюдая требование Конституции Российской Федерации о том, что законы должны соответствовать ей. Правительство Российской Федерации рассматривается как нормотворческий орган, чьи акты также должны соответствовать Основному закону страны (это установлено непосредственно Конституцией Российской Федерации). В связи с чем вывод о том, что Правительство Российской Федерации не осуществляет конституционный контроль, представляется ошибочным.

Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительной власти, в силу статьи 114 Конституции Российской Федерации обладающий свойственным исполнительной власти комплексом полномочий. Право издания конституционных нормативных правовых актов при его реализации включает в себя и дополнительную функцию осуществления при этом конституционного «самоконтроля».

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Автор С. Д. Хазанов отмечает, что в практике издания правительственных актов встречаются также распоряжения нормативно-технического и нормативно-организационного характера См.: Конституционное право России: учеб. / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин... С. 410..

Нередко в своем нормотворчестве Правительство Российской Федерации выходит за пределы установленной компетенции. Фактически изменяя правовую норму, подменяет собой парламент Российской Федерации, Президента Российской Федерации.

Примером может послужить Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 404-О от 11 июля 2006 года, в соответствии с которым Правительство определило, по существу, действие федерального закона по кругу лиц, на что федеральным законом не было уполномочено. Конституционный Суд указал на то, что тем самым Правительство Российской Федерации вышло за пределы своих полномочий и нарушило требование о том, что нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, изданные по поручению законодателя в целях создания правового механизма реализации законодательных предписаний, не

могут противоречить закону и подменять собою его нормы См.: По запросу Калининградской областной Думы о проверке конституционности подпункта «б» пункта 3 Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 404-О // Вестник Конституционного Суда РФ. ? 2007. ? № 1..

Таким образом, конституционного контроля, осуществляемого самим Правительством Российской Федерации, недостаточно. Конституционный Суд Российской Федерации наделен правом оценивать конституционность нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в порядке части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации. Сформировалась практика, в соответствии с которой акты Правительства «экспертируются» и при проведении проверки конституционности федерального закона, если правительственные акты приняты в развитие и во исполнение федеральных законов. В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 января 2004 года № 1-П, если правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а постановлением Правительства Российской Федерации, причем именно в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, тем самым предопределяя практику его исполнения, проверка конституционности закона не может быть осуществлена без учета смысла, приданного ему актом Правительства Российской Федерации. Конституционным Судом разрешается вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации, как самого закона, так и постановления Правительства, без применения которого невозможно и применение закона См.: По жалобе гражданина Тимова Евгения Михайловича на нарушение его конституционных прав рядом положений Федерального закона «О радиационной безопасности населения» и Положения о лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения: определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. № 633-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. ? 2007. ? № 6..

Данные случаи подтверждают, что несмотря на то, что Правительство Российской Федерации издает подзаконные правовые акты, часто им осуществляется самостоятельное правовое регулирование, которое ориентируется не на федеральное законодательство, а на нормы Основного закона. С учетом изложенного, правомерным представляется вывод об осуществлении Правительством Российской Федерации функции конституционного контроля.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» предусматривает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функцией по принятию нормативных правовых актов ? изданию на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц, наделены федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства полномочиями по установлению в соответствующей сфере деятельности нормативно-правового регулирования, кроме случаев, предусматриваемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, не наделены. Правительство Российской Федерации уполномочено отменять акты федеральных органов исполнительной власти.

Отмечу, что нормативное правовое регулирование в данных случаях фактически осуществляется во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации (конституционность которых презюмируется, контролируется), в рамках полученных от Правительства Российской Федерации заданий. То есть работа ведется с актами более высокого уровня, которым должен соответствовать разрабатываемый акт (и это правило обеспечивается процессуальным законодательством, предусматривающим возможность обжалования нижестоящего акта на предмет его соответствия вышестоящему). На основании изложенного, в рассматриваемых случаях практически не происходит прямого применения Конституции Российской Федерации, в отличие от случаев принятия законов, издания нормативных правовых актов Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Таким образом, полномочия рассматриваемых органов власти принимать нормативные правовые акты, а также право Правительства Российской Федерации отменять акты этих органов власти связаны с оценкой, в первую очередь, законности принимаемых (отменяемых) нормативных правовых актов.

Это косвенно подтверждается компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации, установленной Конституцией России в статье 125, а также в статье 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», которая не включает в перечень нормативных правовых актов, подлежащих оценке на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, нормативные правовые акты, принятые федеральными органами исполнительной власти, за исключением Правительства Российской Федерации.

Данный факт не вполне согласуется с предлагаемым подходом к определению понятия конституционного контроля, а также правилом части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации о том, что Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Однако следует признать, что обеспечение именно законности указанных актов, как правило, является наиболее целесообразным, реальным и достаточным.

Исходя из принципа федеративного устройства российского государства, регионы страны располагают своими органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также высшими должностными лицами.

Государственная власть в субъекте Российской Федерации осуществляется также на основании принципа верховенства Конституции Российской Федерации. Региональные органы государственной власти несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, а также обеспечивают соответствие ей принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации в различных вариациях предусматривают указанные правила: «В случае принятия органами государственной власти Республики Башкортостан нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации … органы государственной власти Республики Башкортостан несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом» О нормативных правовых актах Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. (ред. от 11 июля 2012 г.) № 42-з // Советская Башкирия. - 1996. ? № 162 (23640)., «Законы области и иные нормативные правовые акты области не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам» О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области: закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. (ред. от 20 декабря 2012 г.) № 28-З // Брянские известия. - 1997. ? № 217., «Основные требования, предъявляемые к нормативным правовым актам: соответствие нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, …» О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики: закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. (ред. от 28 ноября 2012 г.) № 48-РЗ // День Республики. - 2002. ? № 152 (16194). и др.

Законодательство регионов, предусматривающее право принятия нормативных правовых актов их высшими должностными лицами, специально устанавливает обязанность обеспечивать исполнение Конституции Российской Федерации. Например, «Губернатор Пермского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов … издает указы и распоряжения» О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края: закон Пермского края от 7 сентября 2007 г. (в ред. от 29 февраля 2012 г.) № 107-ПК // Собрание законодательства Пермского края. - 2007. ? № 10., «Указы и распоряжения Главы республики не могут противоречить Конституции Российской Федерации …» О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия - Алания: конституционный закон Республики Северная Осетия ?Алания от 26 января 2001 г. (в ред. от 24 января 2006 г.) № 1-РЗ // Северная Осетия. - 2006. - № 22 (24573)., «Губернатор Калининградской области при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы…» О Губернаторе Калининградской области: уставный закон Калининградской области от 29 сентября 2005 г. (в ред. от 22 ноября 2012 г.) № 651 // Российская газета («Запад России»). ? 2005. ? № 219. и др.

Указанные акты должны соответствовать и Основному закону субъекта Российской Федерации, что позволяет говорить об осуществлении правовой экспертизы на предмет соответствия проекта нормативного правового акта региональным конституционным (уставным) нормам. Изложенное позволяет сделать вывод об отнесении полномочий по изданию нормативных правовых актов высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации к конституционному контролю.

Аналогичные полномочия предусмотрены и в отношении высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

«Правительство Московской области по вопросам, находящимся в его компетенции, вправе принимать постановления, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации …Уставу Московской области» О системе исполнительных органов государственной власти Московской области: закон Московской области от 19 июля 2005 г. (в ред. от 22 ноября 2012 г.) № 185/2005-ОЗ // Ежедневные Новости. Подмосковье. - 2005. ? № 136., «Осуществляя свои полномочия, Правительство Рязанской области издает постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации … Уставу Рязанской области...» О системе исполнительных органов государственной власти Рязанской области: закон Рязанской области от 18 апреля 2008 г. (в ред. от 15 февраля 2011 г.) № 47-ОЗ // Рязанские ведомости. - 2008. ? № 72. и др.

Статья 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ предусматривает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Его акты и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Как и законодательные (представительные) органы, реализуя полномочия по принятию нормативных правовых актов, высшие должностные лица, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации также осуществляют конституционный контроль.

Региональные министерства, как правило, наделены правом издания нормативных правовых актов в четко очерченной сфере деятельности. Их акты должны удовлетворять принципу соответствия актам вышестоящих органов государственной власти, должностных лиц, развивать и основываться на них. Таким образом, издавая соответствующие нормативные правовые акты, рассматриваемые органы власти, как и федеральные министерства, «экспертируют» их в первую очередь на предмет законности. В связи с чем нет необходимости относить указанное полномочие к сфере конституционного контроля.

Однако, действующий Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» в части 1 статьи 27 устанавливает, что к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации может относиться рассмотрение вопросов соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (помимо региональных законов) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

То есть федеральный законодатель допускает ситуацию, при которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации (не уточняя, какие именно) могут столкнуться с необходимостью напрямую применять конституцию (устав) региона, осуществляя при этом конституционный контроль принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов. Эта позиция отличается от подхода законодателя к определению компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (из которого виделось отсутствие необходимости осуществлять конституционный контроль соответствующих актов исполнительных органов государственной власти).

Представленные рассуждения позволяют сделать ряд выводов.

1. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации обладает конституционными полномочиями по осуществлению конституционного контроля. К таким полномочия относятся:

? издание нормативных правовых актов;

? отмена постановлений и распоряжений (содержащих нормы права) Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации как глава государства обладает большим перечнем иных конституционных полномочий (предусмотрены главой 4 Конституции Российской Федерации), в связи с чем осуществление конституционного контроля является дополнительным (неосновным) видом деятельности.

2. Правительство Российской Федерации может быть отнесено к органам государственной власти, наделенным полномочиями по осуществлению конституционного контроля. Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительной власти, в силу статьи 114 Конституции Российской Федерации обладающий свойственным исполнительной власти комплексом полномочий. Право издания конституционных нормативных правовых актов при его реализации включает в себя дополнительную функцию осуществления при этом конституционного контроля.

3. Высшие должностные лица и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя функцию издания нормативных правовых актов, реализуют полномочия по конституционному (в том числе региональному конституционному (уставному) контролю.

4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, как и полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением высших исполнительных органов), связанные с установлением нормативно-правового регулирования, не должны относиться к конституционному контролю, поскольку в данных случаях осуществляется проверка законности актов.

В рассматриваемых случаях практически не происходит прямого применения конституционных (уставных) норм, а развивается, уточняется нормативное регулирование, сосредоточенное в иных актах, обладающих большей юридической силой.



Заключение

Избранная тема диссертационного исследования является достаточно широкой. Представленная работа не претендует на полный ее охват. Вместе с тем, цель и задачи поставленные в начале работы, представляются достигнутыми.

Рассмотрено место конституционного контроля в системе охраны конституционных норм, определены признаки и виды конституционного контроля, определены судебные органы в Российской Федерации, наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, выделены иные органы государственной власти в Российской Федерации, также наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, рассмотрены отдельные проблемы, связанные с его осуществлением, сформулированы предложения по преодолению указанных проблем.

Исследование избранных вопросов темы позволило сделать следующие выводы:

1. Правовая охрана конституции - система юридических средств, установленных государством, при помощи которых:

? достигается строгое соблюдение режима конституционной законности,

? обеспечивается соответствие конституции правовых актов, а также их норм.

2. Обязанность обеспечивать соблюдение конституционных норм возлагается как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти регионального уровня (органы государственной власти в порядке статьи 11 Конституции Российской Федерации).

3. На основании анализа имеющихся в теории подходов к определению понятия конституционного контроля и норм действующего законодательства Российской Федерации сформулировано уточненное определение понятия конституционного контроля как деятельности компетентных органов государственной власти:

? по проверке, выявлению, устранению несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

? по толкованию конституционных норм;

? по недопущению издания неконституционных нормативных правовых актов.

4. Из данного определения понятия конституционного контроля выделены его признаки:

? это вид деятельности, осуществляемой

? специальными субъектами ? органами государственной власти;

? содержание деятельности направлено:

1) на выявление, проверку, устранение несоответствий конституционным нормам нормативных правовых актов органов государственной власти в Российской Федерации, местного самоуправления, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) на толкование конституционных норм;

3) на недопущение издания неконституционных нормативных правовых актов.

5. Сделан вывод о том, что конституционный контроль присущ многим органам государственной власти, особое положение среди которых занимают Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

6. Основные различия конституционного контроля и конституционного надзора заключаются в следующем:

? контролирующий орган наделен правом отмены (недопущения введения в число действующих, исключения из числа действующих) неконституционных нормативных правовых актов, договоров между органами государственной власти в Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;

? в результате контроля вопрос разрешается по существу, устраняются недостатки.

7. Конституционный Суд Российской Федерации является специализированным органом конституционного контроля, обладающим особым механизмом «отмены» неконституционных правовых актов.

8. Органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению конституционного контроля, в зависимости от цели создания, могут быть подразделены на две группы:

? специально созданные для осуществления этого вида деятельности (специализированные органы конституционного контроля);

? для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности является дополнительным (неосновным).

К первой группе относятся:

? Конституционный Суд Российской Федерации;

? конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Ко второй:

? Федеральное Собрание Российской Федерации;

? Президент Российской Федерации;

? Правительство Российской Федерации;

? законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

? высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;

? высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации;

? арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

9. Россией взят курс на реализацию европейской модели конституционного контроля (создание специализированных органов, наделенных соответствующей компетенцией - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации). Однако данная модель все еще не реализована в полной мере.

10. Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации обладает собственной компетенцией. В целях подтверждения исключительности полномочий Конституционного Суда Российской Федерации предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»:

часть 1 статьи 18 изложить в следующей редакции: «Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно, независимо, на исключительной основе осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства».

Статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнить частью 6, в соответствии с которой «Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия на исключительной основе».

11. В России к судебным органам государственной власти, специально созданным для осуществления конституционного контроля, относятся Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

В регионах, в которых не созданы специализированные органы конституционного контроля, вопрос о соответствии нижестоящих актов вышестоящим решается судами общей юрисдикции и арбитражными судами (однако эти органы государственной власти конституционное судопроизводство не осуществляют).

12. Отсутствие единообразного подхода к организации деятельности органов региональной конституционной юстиции:

? влияет на степень обеспеченности конституционного права граждан, проживающих в разных субъектах Российской Федерации, на судебную защиту;

? увеличивает разницу в обеспечении конституционности принимаемых (издаваемых) в разных субъектах Российской Федерации актов.

13. Диспозитивная норма части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающая право субъектов Российской Федерации на создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, должна быть изменена на императивное правило, устанавливающее обязательное учреждение таких органов, что позволит обеспечить принцип равноправия, равное право на судебную защиту независимо от места проживания граждан Российской Федерации; создать единую систему судебных органов конституционного контроля; реализовать принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, а также установить единообразную компетенцию и процедуру осуществления конституционного судопроизводства судебными органами конституционного контроля субъектов Российской Федерации.

14. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по проверке федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения соответствия не только Конституции, но и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу в их конституционном истолковании, соответствует закону.

15. Наличие правил о конкурирующей компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации фактически позволяет пересматривать соответствующие решения региональных судов, принятые в рамках совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем предлагается ввести в законодательство правила об инстанционности судов.

16. Учитывая особый статус федеральных конституционных законов, их назначение - регулирование особо важных общественных отношений в жизни государства и общества ? предлагается ввести правила об их предварительном конституционном контроле. В Конституцию Российской Федерации внести следующие изменения:

? статью 125 дополнить частью 5.1. следующего содержания: «5.1. Конституционный Суд Российской Федерации дает заключения о соответствии принятых федеральных конституционных законов Конституции Российской Федерации до их подписания Президентом Российской Федерации и обнародования»;

? часть 6 статьи 125 изложить в следующей редакции:

«6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению; не соответствующие Конституции Российской Федерации принятые и не подписанные Президентом Российской Федерации федеральные конституционные законы не подлежат подписанию и обнародованию»;

? часть 2 статьи 108 изложить в следующей редакции:

«2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение пяти дней направляется для подготовки заключения о его соответствии Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации, который дает соответствующее заключение в течение одного месяца.»;

? статью 108 дополнить частями 3 и 4 в следующих редакциях:

«3. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует соответствующий Конституции Российской Федерации принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон.

4. Не соответствующий Конституции Российской Федерации полностью или в части федеральный конституционный закон вновь рассматривается Государственной Думой и Советом Федерации в установленном порядке».

Предлагаемые изменения в Конституцию Российской Федерации повлекут необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

17. В целях обеспечения выполнения обязанностей по исполнению Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, предлагается ввести правило о ежегодном предоставлении отчетов об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации Президентом Российской Федерации ? дополнить статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, пунктом «ж» следующего содержания:

«представляет Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодные отчеты об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Совета Федерации, дополнить пунктом «к»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «и»: «заслушивает ежегодные отчеты Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации изложить в редакции:

«3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, отчетов Президента Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

18. В связи с необходимостью обеспечения исполнения норм Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, сохранения баланса полномочий органов государственной власти, целесообразно предусмотреть представление аналогичных ежегодных отчетов Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Статью 84 Конституции Российской Федерации, предусматривающую полномочия Президента Российской Федерации, дополнить пунктом «з» следующего содержания:

«рассматривает и обнародует ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, устанавливающую предмет ведения Государственной Думы, дополнить пунктом «к»: «представляет Президенту Российской Федерации ежегодные отчеты Федерального Собрания Российской Федерации об исполнении Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации».

Изменения потребуют внесения соответствующих правил в Регламенты Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

19. На уровне субъектов Российской Федерации стоит проблема исполнения решений региональных конституционных (уставных) судов. Нормы об ответственности за неисполнение актов указанных органов целесообразно ввести централизованно федеральным законодательством.

20. Парламент Российской Федерации осуществляет конституционный контроль:

? вновь принимаемых им нормативных правовых актов,

? новых редакций действующих нормативных правовых актов.

Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения, рассматриваемые как нормативные правовые акты, должны соответствовать Конституции Российской Федерации. В связи с этим полномочия Совета Федерации по их утверждению относятся к конституционному контролю.

21. Принимая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации осуществляет конституционный (уставный) контроль. Его задачей является принятие нормативного правового акта, соответствующего не только Конституции Российской Федерации, но и конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

22. Законодательные (представительные) органы государственной власти в Российской Федерации являются органами государственной власти, для которых осуществление конституционного контроля наряду с основным видом деятельности (принятие законов, представительство интересов электората) является дополнительным (неосновным).

23. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации обладает конституционными полномочиями по осуществлению конституционного контроля, а именно:

- издание нормативных правовых актов;

- отмена постановлений и распоряжений (содержащих нормы права) Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации как глава государства обладает большим перечнем иных конституционных полномочий (предусмотрены главой 4 Конституции Российской Федерации), в связи с чем осуществление конституционного контроля является дополнительным (неосновным) видом деятельности.

24. Правительство Российской Федерации может быть отнесено к органам государственной власти, наделенным полномочиями по осуществлению конституционного контроля. Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительной власти, в силу статьи 114 Конституции Российской Федерации обладающий свойственным исполнительной власти комплексом полномочий. Право издания конституционных нормативных правовых актов при его реализации включает в себя дополнительную функцию осуществления при этом конституционного контроля.

25. Высшие должностные лица и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя функцию издания нормативных правовых актов, реализуют полномочия по конституционному (в том числе региональному конституционному (уставному) контролю.

26. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, как и полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением высших исполнительных органов), связанные с установлением нормативно-правового регулирования, не должны относиться к конституционному контролю, поскольку в данных случаях осуществляется проверка законности актов.

Институт конституционного контроля в России имеет свои проблемы, но вместе с тем и перспективы развития, связанные с переоценкой значения и эффективности полномочий нормотворческих органов по его осуществлению.



Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря; СЗ РФ. - 2009. ? № 1. - Ст. 1; 2009. ? № 1. - Ст. 2; 2014. № 9. Ст. 851.

2. О Конституционном Суде Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 6 июня 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 24 июня 1994 г. // СЗ РФ. - 1994. ? № 13. ? Ст. 1447.

3. О судебной системе Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 23 октября 1996 г. // СЗ РФ. - 1997. ? № 1. ? Ст. 1.

4. О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 11 апреля 1997 г. // СЗ РФ. - 1997. ? № 51. - Ст. 5712.

5. О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 27 марта 2014 г.): одобрен Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 26 апреля 2001 г. // СЗ РФ. - 2001. ? № 23. - Ст. 2277.

6. О военном положении: федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.): одобрен Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 27 декабря 2001 г. // СЗ РФ. - 2002. ? № 5. - С. 375.

7. О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. - 2004. ? № 27. ? Ст. 2710.

8. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. 25 декабря 2012 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 25 мая 1994 г. // СЗ РФ. - 1994. ? № 8. ? Ст. 801.

9. О международных договорах Российской Федерации: федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 16 июня 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. ? № 29. ? Ст. 2757.

10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 22 сентября 1999 г. // СЗ РФ. - 1999. ? № 42. ? Ст. 5005.

11. Арбитражный процессуальный кодекс: федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 14 июня 2002 г. // СЗ РФ. - 2002. ? № 30. ? Ст. 3012.

12. Гражданский процессуальный кодекс: федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 23 октября 2002 г. // СЗ РФ. - 2002. ? № 46. ? Ст. 4532.

13. Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ. (в ред. от 20 апреля 2014 г.) // СЗ РФ. - 2005. ? № 15. ? Ст. 1277.

14. О статусе судей в Российской Федерации: Закон от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (в ред. от 6 июня 2014 г.) // Российская газета. - 1992. ? № 170.

15. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 2 июля 2014) // СЗ РФ. - 1998. ? № 7. ? Ст. 801.

...