Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы системы органов муниципалитетов

1.1 Понятие системы органов муниципалитетов

1.2 Структура органов муниципалитетов

2. Территориальные границы осуществления муниципалитетов

2.1 Принципы локальной организации муниципалитетов

2.2 Особенности территориальных пределов муниципалитетов

3. Органов муниципалитетов в РФ на современном этапе

3.1 Конституционная основа компетенции муниципалитетов

3.2 Система органов муниципалитетов в городском округе Первоуральск

Заключение

Библиографический список

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

система муниципалитет городской территориальный

Введение

Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя РФ, является неотъемлемым элементом в общей системе демократических институтов отечественной государственности и представляет собой форму осуществления народом принадлежащей ему власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населения муниципалитета напрямую и (или) через соответствующие муниципалитетов вопросов муниципального значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и других местных традиций. Несмотря на то, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 2 действует с 2003 года, а переходный период действия его нормативных норм был завершен 1 января 2009 года, реформа муниципалитетов так и не достигла поставленной цели. Вплоть до настоящего времени проблема эффективного разделения компетенций органов муниципалитетов далека от решения. Несмотря на наличие отдельного закона, регулирующего принципы организации муниципалитетов, наделяющего органов муниципалитетов отдельными полномочиями, в условиях существующей действительности местное самоуправление бесправно, а закрепленные права и обязанности носят скорее декларативный характер. Не случайно в Послании Федеральному Собранию РФ в 2014 году Президент РФ указал на то, что в системе муниципалитетов скопилось много проблем, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, существует неопределенность с полномочиями органов муниципалитетов, которые не закреплены должным образом¹. В основе идеологии реформы муниципалитетов начала двухтысячных годов (именно тогда происходило организация действующей модели муниципалитетов) лежала идея четкого разделения ответственности и источников доходов и расходных обязательств между уровнями публичной власти Ежукова О.А. Проблемы эффективности правового регулирования организации муниципалитетов в РФ. Дис. …к.ю.н. М., 2013. С. 202. За время действия Федерального закона «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» наиболее очевидные изменения претерпевал институт компетенции органов муниципалитетов. На сегодняшний день принято более 70 Федеральных законов, которыми внесены изменения в этот Закон, большинство из которых касается именно компетенции органов муниципалитетов. При этом при реализации законодательных новаций на практике нередко возникают некоторые проблемы. Первоначальная концепция Закона содержала в себе крайне прогрессивную (но впоследствии искаженную) идею четкого определения содержания и границ ответственности органов муниципалитетов. При этом необходимо подчеркнуть, что одной из важных законодательных новелл было не только разграничение компетенций между органами муниципалитетов и органами государственной власти, но и распределение ответственности между органами муниципалитетов различных видов муниципалитетов. Тенденция развития законодательства о местном самоуправлении, а также законодательства, регулирующего особенности осуществления муниципалитетов в отдельных сферах общественной жизни, состоит не только в централизации правового регулирования, но и в предоставлении свободы нормотворчества самим муниципальным образованиям. При этом сфера пользования землей и строительства не является исключением. Территориальная организация публичной власти напрямую связывалась с реализацией публичных функций, которые организуют, в том числе и органов муниципалитетов. В условиях современного быстрого развития поселений, освоения для дальнейшего осуществления строительства земельных участков, крупномасштабной застройки, ускоренного развития дорожно-транспортной сети, полномочия органов муниципалитетов в сфере пользования землей и строительства приобретают важное государственно- общественное значение и являются ключевыми в общей системе компетенций органов муниципалитетов в различных сферах. В связи с тем, что правовое регулирование в соответствующих сферах носит разноотраслевой характер, в процессе правотворческой деятельности слабо учтена структура законодательства как целостной системы. В сфере пользования землей и строительства вступают в конкуренцию нормы гражданского, земельного, градостроительного законодательства, что напрямую отражается на реализации компетенций органов муниципалитетов в указанных сферах. Кроме того, акты органов муниципалитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, зачастую противоречат земельному законодательству и законодательству в сфере градостроительной деятельности РФ Зорькин В.Д. Экономика и право: новый контекст // РГ. 2014. 22 мая..

Цель дипломной работы - исследование органов муниципалитетов в РФ.

Для достижения указанной цели необходимо разрешить следующие задачи:

- определить понятие органов муниципалитетов, рассмотреть их структуру, выделить основные виды;

- рассмотреть территориальные границы осуществления муниципалитетов;

- изучить конституционные основы компетенции муниципалитетов;

- охарактеризовать систему органов муниципалитетов на современном этапе.

1. Теоретические основы системы органов муниципалитетов

1.1 Понятие системы органов муниципалитетов

Конституцией РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ). установлено, что «уникальным источником власти в РФ (далее - РФ) является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть напрямую, а также через соответствующие государственной власти и органов муниципалитетов».

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. Будучи самой близкой к населению власти местное самоуправление гарантирует защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории.

В действующих нормативных актах приводятся различные определения и предложены разнообразные классификации органов и должностные лица муниципалитетов.

Например, в статье 130 Конституции РФ установлено положение о том, что «местное самоуправление в РФ гарантирует самостоятельное решение население муниципалитетам вопросов муниципального значения, при этом местное самоуправление осуществлено гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через избираемые и другие органов муниципалитетов» Там же.

Термин «органов муниципалитетов» является конституционным термином - он используется в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В Федеральном законе №131-ФЗ определение данного термина включено в следующей системе: «органов муниципалитетов - избранные напрямую население муниципалитетам и (или) образуемые представительным органом муниципалитета органов, наделенные присущими только им полномочиями по решению вопросов муниципального значения» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ».

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» содержит следующее определение органов муниципалитетов - избранные напрямую население муниципалитетам муниципалитета и (или) образуемые представительным органом муниципалитета на основании с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципалитетов, органов, наделенные присущими только им полномочиями по решению вопросов муниципального значения Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Так как приведенное определение включено в глоссарии названного федерального закона, то относится лишь к нормам этого закона, регулирующим избирательные правоотношения, однако его изучение дает более полное представление об органах муниципальной власти.

Таким образом, органов муниципалитетов - это органов самоуправляемых территориальных сообществ, каковыми, по сути, являются муниципальные образования. Эти органов создаются напрямую население муниципалитетам либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за неправильное реализация своих компетенций, прежде перед жителями муниципалитета. Они занимают особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно формируется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления гарантирует такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к поддержанию интересов населения на местах с учетом исторических и других местных традиций.

Посредством органов муниципалитетов осуществлена не только децентрализация управления, но и организация власти на местах, гарантировано самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Реализация народом принадлежащей ему власти как напрямую, так и через соответствующие государственной власти и органов муниципалитетов значит, что и государственные органов, и органов муниципалитетов - это органов власти народа, органов, через которые народ реализует свою власть. Вместе с тем это разные формы осуществления власти. Органов, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому реализуемая ими власть народа имеет форму государственной власти. Органов муниципалитетов не являются составной частью государственного механизма управления. Они не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом принадлежащей ему власти Конституции РФ (ст. 12).

Вместе с тем, не будучи органами государственной власти, органов муниципалитетов организуют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они являются одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в рамках своих компетенций решения обязательны на территории муниципалитетов для всех организаций, должностные лица, граждан, общественных объединений. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что сущность муниципалитетов заключается в том, что это одна из нормативных форм организации публичной власти.

Местное самоуправление в рамках своих компетенций самостоятельно Там же, но это не значит, что органов муниципалитетов могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны.

Являясь относительно самостоятельными, органов муниципалитетов плотно связаны с государственными органами. Они могут наделяться многочисленными нормативными актами отдельными федеральными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств Конституция РФ (ст. 132). И в этом качестве органов муниципалитетов являются как государственно-властные органов, деятельность которых по реализации переданных им компетенций подконтрольна государству.

Наделение органов муниципалитетов отдельными федеральными полномочиями осуществлена только федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации. Ими же определяются условия, а также порядок надзора государства за реализациям органами муниципалитетов отдельных государственных компетенций. Вместе с тем реализация муниципалитетов органами государственной власти и государственными должностными лицами не возможно. Решения органов муниципалитетов могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

В основе разработки системы органов муниципалитетов лежит принцип многообразия организационных форм муниципалитетов. Этот принцип относится к числу ключевых основ организации муниципалитетов и предполагает определенный лишьр для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.158 .

1.2 Структура органов муниципалитетов

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ структуру органов муниципалитетов составляют представительный орган муниципалитета, главы муниципалитета, местная администрация (исполнительно-распорядительные органов муниципалитета), контрольный орган муниципалитета, иные органов и избираемые должностные лица муниципалитетов, предусмотренные уставом муниципалитета и обладающие присущими только им полномочиями по решению вопросов муниципального значения. Такое определение является формально-правовым, однако не содержит в полной мере сущности понятия Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России - М.: Проспект, 2011.- С.310..

А. Джагерян и Н. Шевченко, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, приведенную в Постановлении от 27.01.1999 г. № 2-П7 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ». в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, как содержащую, по мнению авторов, общеметодологическое значение, предлагают под системой органов муниципалитетов считать взаимосвязанное единство органов муниципалитетов, которое, исходя из разделения функций и компетенций по осуществлению муниципалитетов, гарантирует баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов муниципального значения в интересах населения.

Тем не менее, структуру органов муниципалитетов указанные авторы предлагают рассматривать как определенный список органов муниципалитетов в системе органов муниципалитетов, а также внутреннее устройство указанных органов. Джагерян А., Шевченко Н. Система и структура органов муниципалитетов: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы. Сравнительное конституционное обозрение - 2006. № 1- С. 116-127.

С данным подходом можно согласиться, уточнив некоторые его аспекты. Органов муниципалитетов конкретного муниципалитета составляют публично-правовую систему, элементы которой (органов муниципалитетов и избираемые должностные лица муниципалитетов, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых - наличие муниципальных компетенций по решению вопросов муниципального значения), составленные на основании с некоторыми правилами, состоят в определенных взаимоотношениях (это неотъемлемое свойство элементов системы). Эти элементы - органов муниципалитетов - и их взаимоотношения и составляют структуру органов муниципалитетов данного муниципалитета (т. е. структура - это не совсем список).

Сама же система органов муниципалитетов, кроме структуры, включает системообразующий фактор, которым является цель системы Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 184. (что, кстати, указано и в вышеуказанном постановлении Конституционного Суда РФ, где целью названо решение органами муниципалитетов вопросов муниципального значения в интересах населения).

На основании со ст. 131 Конституции РФ структура органов муниципалитетов формируется населением муниципалитетам самостоятельно. Население муниципалитета может утвердить структуру органов муниципалитетов на местном референдуме. Решение о структуре органов муниципалитетов может быть принято представительным органом муниципалитета и отражено в уставе муниципалитета.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» предусматривал лишь один обязательный органов муниципалитетов, который должен быть в каждом муниципальном образовании: представительный органов муниципалитетов (он мог быть заменен сходом граждан в небольших муниципальных образованиях).

Федеральный закон №131-ФЗ по-новому раскрывает вопрос о наличии в структуре органов муниципалитетов обязательных органов, уделяя значительно больше внимания правовому регулированию вопросов разработки и деятельности органов муниципалитетов, нежели Федеральный закон 1995 г. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ - М.: Проспект, 2010- С. 228-229.

Систему органов муниципалитетов составляют: представительный орган муниципалитета, главы муниципалитета, местная администрация (исполнительно-распорядительные органов муниципалитета), контрольный орган муниципалитета, иные органов муниципалитетов, закрепленные уставом муниципалитета и обладающие присущими только им полномочиями по решению вопросов муниципального значения.

Присутствие в системе органов муниципалитетов представительного органа муниципалитета, главы муниципалитета, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципалитета) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Из других органов муниципалитетов Закон называет контрольный орган муниципалитета, который может быть создан в муниципалитете (по данным Министерства регионального развития РФ на 1.3.2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,15% их общего числа, при этом только в четырех муниципальных образованиях он сформирован в ходе муниципальных выборов, в остальных случаях - представительным органом муниципалитета) Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ»: сб. информационно- аналитических материалов Министерства регионального развития РФ. - М.. 2009 - С. 67-71..

Наряду с созданием органов муниципалитетов предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации. Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций - М.: Норма: ИНФРА-М, 2010.- 188 с.

Порядок разработки, полномочия, срок компетенций, подотчетность, подконтрольность органов муниципалитетов, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципалитета.

Наименования представительного органа муниципалитета, главы муниципалитета, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципалитета) устанавливаются многочисленными нормативными актами субъекта Федерации с учетом исторических и других местных традиций.

Участие органов государственной власти и их должностные лица в формировании органов муниципалитетов, назначении на должность и освобождении от должности должностные лица муниципалитетов возможно только в случаях и порядке, установленных законом.

Характерно, что в п.1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Органов муниципалитетов» речь идет о «структуре органов муниципалитетов». Тем не менее, там же в структуру включены не только иные органов, но и избираемые должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами муниципалитетов и выборными должностными лицами муниципалитетов? Причем в изначальной системе Федеральный закон №131-ФЗ не упоминал о выборных должностные лицаах муниципалитетов, их включение появилось в Законе в системе от 21 июля 2005г. Таким образом, на основе терминов Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «О муниципальной службе в РФ» сделаем попытку определить, кто относится к должностным лицам муниципалитетов?

Во-первых, глава муниципалитета, избранный населением муниципалитетам путем прямых выборов. Закон ему запрещает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципалитета, избранный на должность решением представительного органа муниципалитета; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципалитета, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципалитета.

В-четвертых, если в ходе муниципальных выборов избирается, кроме представительного органа и главы муниципалитета, еще какой-либо органов муниципалитетов и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены определенного органа тоже будут считаться должностными лицами. Например, если в ходе муниципальных выборов избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «О муниципальной службе в РФ».

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов муниципального значения. Кроме этого должностными лицами являются заместители главы муниципалитета, заместители председателя представительного органа муниципалитета, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ключевые сотрудники указанных подразделений.

Характерно, что определение перечня должностные лица муниципальной власти является необходимым условием для анализа системы органов муниципалитетов.

Система органов муниципалитетов в случае образования на межнаселенных территориях вновь образованного муниципалитета или в случае преобразования существующего муниципалитета формируется населением муниципалитета на местном референдуме в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек (на сходе граждан) или представительным органом муниципалитета и закрепляется в уставе муниципалитета.

Определение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросам определения структуры органов муниципалитетов вновь образованного муниципалитета организуются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципалитета.

Органов государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросам определения структуры органов муниципалитетов вновь образованного муниципалитета, в случае если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ определенного муниципалитета с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципалитета численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципалитета, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципалитета по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому поддержанию проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти определенного субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной многочисленными нормативными актами инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов муниципалитетов формируется представительным органом вновь образованного муниципалитета после его избрания.

В решении о структуре органов муниципалитетов муниципалитета, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), принимают:

1. структуру (список) и наименование органов муниципалитетов;

2. порядок избрания и полномочия главы муниципалитета.

Изменение структуры органов муниципалитетов осуществляется путем внесения изменений в устав муниципалитета.

Решение представительного органа муниципалитета об изменении структуры органов муниципалитетов вступает в силу по истечении срока компетенций представительного органа муниципалитета, принявшего указанное решение.

Финансирование затрат на содержание органов муниципалитетов формируется исключительно за счет муниципальных доходов бюджетов соответствующих муниципалитетов Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Проспект, 2010. 227-231 с..

Следовательно, существенными признаками органов муниципалитетов являются следующие:

- таковые должны быть избраны (сформированы) население муниципалитетам муниципалитета в ходе муниципальных выборов или образованы представительным органом муниципалитета;

- таковые должны обладать присущими только им полномочиями по решению вопросов муниципального значения;

- статус таковых как органов муниципалитетов и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципалитета. Перечисленные три существенных признака органа муниципалитетов должны присутствовать одновременно, что и составляет основу его статуса.

Распоряжение о действовавшей схеме наделяет коммерческий комитет судебной ветви в области передачи продаж запросами по осуществлению политического регулирования и надзора. Вопросы политического регулирования действовавшей системы в настоящее время отнесены к компетенции Министерства природного развития РФ. Постановление Сената РФ от 5.09.4309 г. № 429 «О Министерстве природного развития РФ» причисляет к числу основных подзаконных судебных актов, которые обязано обжаловать Минэкономразвития России по ответам передачи продаж, следующие:

- процедура согласования применения закрытых технологий определения режиссеров (заказчиков, слушателей);

- процедура согласования возможности передачи сделки с уникальным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

- типовое положение (акт) о действовавшей службе;

- процедура содействия удостоверяющих центров с двойной информативной системой и электронными площадками, а так же обеспеченность таких удостоверяющих центров;

- подходы к дипломам паролей одобрения электрической печати и ключам усиленной электрической печати, внедряемым в двойной информативной схеме и на электрических площадках, в том числе с учетом компетенций, выдержанных международными сборниками РФ;

- процедура указания облегченных электрических подписей в двойной информативной схеме и на электрических площадках;

- процедура разработки идентификационного пароля аукциона, в том числе его компоненты и схема в зависимости от целей применения (по подчинению с региональным комитетом судебной ветви, осуществляющим запросы по реализации государственной стратегии и политико-правовому принуждению в области бюджетной, административной, страховой, резервной и кредитной деятельности);

- единые подходы к функционированию электрических сайтов.

Контрольным комитетом в области продаж является коммерческий комитет судебной ветви, комитет судебной ветви участника РФ, комитет федерального управления частного района и муниципалитета, назначенные на реализация надзора в области продаж, а так же коммерческий комитет судебной ветви, назначенный на реализация деятельности по контролю (соблюдению) в области правительственного медицинского акта и в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания федеральных забот, которые не относятся к государственному медицинскому заказу и сведения о которых подразумевают международную сферу. На межбюджетном уровне такими комитетами запрещаются ФАС России и Рособоронзаказ.

2. Территориальные границы осуществления муниципалитетов

2.1 Принципы локальной организации муниципалитетов

Территория играет важнейшую роль в развитии муниципалитетов, во многом предопределяя структуру органов власти, особенности социально-экономического и хозяйственного развития муниципалитетов. На основании Конституции местное самоуправление в РФ осуществлено в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и других местных традиций Конституция ч. 1 ст. 131.. Изменение границ поселений, в рамках которых осуществляется самоуправление, возможно только с учетом мнения населения Там же..

В рамках рассмотрения целого ряда дел Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 №1_П, от 16.10.1997 №14_П, от 03.11.1997 №15_П, от 30.11.2000 №15_П и определения Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 №195_О, от 10.07.2003 №289_О, от 03.04.2007 №171_О-П и др. Конституционный суд РФ сформулировал ряд нормативных позиций, разъясняющих содержание статьи 131 Конституции РФ. В общем виде эта позиция была сформулирована «в деле Севашева» Определение Конституционного Суда от 06.03.2008 №214_О-П «По жалобе гражданина Севашева А.?В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ». и может быть сведена к следующему:

1. Территория, на которой осуществлено местное самоуправление, является, с одной стороны, пространственным пределом муниципальной власти как публичной власти народа в РФ, а с другой стороны, локальной сферой реализации права на реализация муниципалитетов.

2. Необходимым условием для изменения границ поселений, в которых осуществлено местное самоуправление, является учет мнения населения муниципалитета. Это требование является элементом конституционно-правового статуса муниципалитетов и одной из гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов муниципального значения. Следствием из него является:

- во-первых, невозможность отказа от самоуправления в результате изменения локальной организации муниципалитетов,

- во-вторых, универсальность учета мнения населения как необходимого условия любых муниципально-территориальных изменений вне зависимости от их характера (сужения либо расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление) и конкретного состава поселений, выступающих объектом изменений,

- в-третьих, ограниченность свободы усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения локальной организации муниципалитетов.

3. Определенный механизм волеизъявления местного сообщества по поводу своей локальной организации формируется законодателем, который может установить как единый, так и дифференцированный порядок учета мнения населения, предусматривающий особенности объективно различных по своей социально-правовой природе и последствия изменений границ поселений, в которых осуществлено местное самоуправление. В любом случае, устанавливая порядок учета мнения местного сообщества, законодатель должен исходить из необходимости обеспечения выявления достоверного мнения населения.

4. Мнение населения может выявляться посредством различных форм как текущего, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. При этом территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большого количества населения территории, на которой осуществлено местное самоуправление, требуют текущего волеизъявления населения соответствующей территории. Например, Конституционный Суд считает, что при изменении границ поселений в связи с упразднением муниципалитетов наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Территориальные границы осуществления муниципалитетов

5. Изменения, напрямую затрагивающие интересы большого количества населения территории, выступающей объектом территориальных изменений, должны предполагать передачу от одного муниципалитета другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения.

Другим вопросом, к которому Конституционный Суд неоднократно возвращался, является соотношение административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ муниципалитетов. В Постановлении от 03.11.1997 №15_П Суд, основываясь на содержании абзацев второго пункта 1 статьи 1, части 1 статьи 12 и части 1 статьи 131 Конституции пришел к выводу, что список поселений муниципалитетов является открытым и эти территории устанавливаются на основании с законами субъектов РФ с учетом исторических и других местных традиций, но при этом они не обязательно должны быть привязаны к административно-территориальному делению. Эта позиция была развита в Определении от 10.07.2003 №289_О, в котором Конституционный Суд обратил внимание на то, что, несмотря на наличие связи между вопросами территориальных основ муниципалитетов, разработки муниципалитетов и административно-территориального устройства субъекта РФ, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения - в первом случае к совместному ведению РФ и ее субъектов, а во втором - к исключительному ведению регионов.

Кроме того, Конституционный Суд однозначно указал в Определении от 15.05.2007 №406_О-П, что правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта РФ, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может подменять правовое регулирование локальной организации муниципалитетов, а также не должно предполагать или допускать изменения границ поселений, в которых осуществлено местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Выходит, статья 131 Конституции РФ и приведенные выше правовые позиции Конституционного Суда являются основой для определения территориальных пределов осуществления муниципалитетов и должны быть учтены и развиты в действующем законодательстве.

Общие принципы локальной организации муниципалитетов в настоящее время закреплены в главе 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131_ФЗ «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» (далее - Федеральный закон №131_ФЗ). Согласно части 1 статьи 10 этого Закона местное самоуправление осуществлена на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Изменение границ муниципалитетов, а также их преобразование осуществлена многочисленными нормативными актами субъекта РФ.

Правовое регулирование локальной организации муниципалитетов не является статичным. Федеральным законодателем неоднократно вносились поправки в главу 2 Федерального закона №131_ФЗ, при этом многие из них являлись следствием анализа опыта правоприменения. Так, в 2008 г. после первых двух лет переходного периода реализации Федерального закона №131_ФЗ был урегулирован порядок упразднения поселений (ст. 13.1) и порядок создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 13.2) Федеральный закон от 25.12.2008 №281_ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».. Обе эти процедуры в изначальном тексте Федерального закона №131_ФЗ урегулированы не были, но на практике оказались востребованными. Например, в 2014 г. и в первой половине 2015 г. в России было зафиксировано 20 случаев упразднения малочисленных поселений и 5 случаев создания новых поселений на межселенных территориях Информационно-аналитические материалы о развитии системы муниципалитетов в РФ (по состоянию на 1 июня 2015 г.). Подготовлены Минюстом России // По материалам сайта http://minjust.ru/ru/activity/development.. Другим примером нормы, включенной в Федеральный закон № 131_ФЗ что называется от практики, является часть 7.2 статьи 13, устанавливающая порядок изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения.

2.2 Особенности территориальных пределов муниципалитетов

В настоящее время общей проблемой правового регулирования изменения территориальных пределов муниципалитетов является непоследовательность федерального законодателя в определении порядка учета мнения населения. Конституционный Суд в приведенной выше правовой позиции был предельно конкретен, указав, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большого количества населения территории, на которой осуществлено местное самоуправление, требуют текущего волеизъявления населения, в то время как в остальных случаях возможной является опосредованная форма, например, выражение мнения населения представительным органом муниципалитетов.

Несмотря на однозначность правовой позиции Конституционного Суда, статьи 12 и 13 Федерального закона №131_ФЗ отвечают ей только отчасти. Нормы, в которых форма учета мнения соотносится с влиянием, оказываемым соответствующим изменением территориальных пределов на интересы населения, как правило, входили еще в первоначальную редакцию Закона и впоследствии не изменявшиеся. В этой связи, предусмотренные ими процедуры четко делятся на два вида - предусматривающие непосредственную форму учета мнения населения (голосования и сход граждан) и предусматривающие опосредованную форму учета (выражение мнения представительным органом). К первому виду процедур относится, например, изменение границ, связанное с отнесением отдельного городского или сельского поселения из состава одного муниципального района в состав другого (ч. 2 ст. 12) и объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ других муниципалитетов (ч. 3 ст. 13). Примером второй процедуры является изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение поселений отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений (ч. 4 ст. 12), или объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ других муниципалитетов (ч. 4 ст. 13).

Нормы, включенные в состав статей 12 и 13 после принятия Федерального закона №131_ФЗ, в свой массе не учитывают сформулированную Конституционным Судом правовую позицию и, как правило, предусматривают опосредованную форму учета мнения населения (выражение мнения населения представительным органом) вне зависимости от масштабности изменений территориальных пределов муниципалитетов. К примеру, опосредованная форма учета мнения населения установлена для принятия решения об изменении границ поселения и муниципального района, влекущего отнесение поселков или сельских населенных пунктов из состава поселений к территории муниципалитета (ч. 2.1 ст. 12), а также для принятия решения об объединении поселения с городским округом (ч. 3.1 ст. 13). И если в первом случае масштабность изменения территориальных пределов муниципалитетов еще может быть предметом дискуссии, то во втором - факт прямого воздействия на интересы большого количества жителей преобразуемого поселения вряд ли может быть кем-то убедительно оспорен.

Явно достижением федерального законодателя является закрепление в Федеральном законе №131_ФЗ целого ряда разнообразных нормативных инструментов, позволяющих правоприменителям с достаточной степенью гибкости развивать территориальные границы осуществления муниципалитетов. Тем не менее, обращает на себя внимание непоследовательность законодателя в правовом регулировании порядка учета мнения граждан как ключевой процедуры любого территориального преобразования. Например, совершенно не ясна логика и критерии выбора, которыми руководствуется законодатель при выборе между напрямуюй или опосредованной формами волеизъявления. Следовательно, первоочередной задачей в части совершенствования правового регулирования изменения территориальных пределов осуществления муниципалитетов должно стать нормативное закрепление предложенного Конституционным Судом деления изменений территориальных пределов осуществления муниципалитетов муниципалитетов на значительные, т. е. затрагивающие интересы большого количества населения соответствующей территории и поэтому требующие текущего волеизъявления населения, и незначительные, учет мнения населения, в отношении которых может быть осуществлен в опосредованной форме.

Для практики локальной организации муниципалитетов наиболее значимым событием последних лет стало введение Федеральным многочисленными нормативными актами №136_ФЗ двух новых типов муниципалитетов - муниципалитета с внутригородским делением и внутригородского района. Организация муниципалитетов в городских округах по двухуровневому принципу не является обязательной. Согласно части 7.1 статьи 13 Федерального закона №131_ФЗ решение об изменении статуса муниципалитета в связи с наделением его статусом муниципалитета с внутригородским делением оформляется многочисленными нормативными актами субъекта РФ и требует учета мнения населения определенного муниципалитета.

По состоянию на ноябрь 2015 г. практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения не получила. Всего на данный момент соответствующую процедуру прошли только 3 городских округа: Челябинска (Закон Челябинской области от 10.06.2014 №706_ЗО «О статусе Челябинского муниципалитета и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского муниципалитета»), Махачкалы (Закон Республики Дагестан от 30.04.2015 №44 «О некоторых вопросах осуществления муниципалитетов в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе») и Самары (Закон Самарской области от 30.03.2015 №23_ГД «Об осуществлении муниципалитетов на территории муниципалитета Самара Самарской области»).

На этапе обсуждения проекта Федерального закона №136_ФЗ возможность введения в городских округах двухуровневой модели организации муниципалитетов рассматривалась многими экспертами в контексте других новелл Федерального закона №136_ФЗ, прежде всего касающихся перераспределения предметов ведения и изменения подходов к порядку разработки органов муниципалитетов (о них подробнее будет сказано в соответствующих разделах настоящего доклада), и в этой связи оценивалась довольно негативно. Особые опасения имеет потенциальная возможность ухода от прямых выборов в органов муниципалитетов общегородского уровня после перехода к двухуровней модели организации муниципалитетов. Как показал последующий опыт, эти опасения были вполне обоснованными. Во всех трех случаях преобразования в городские округа с внутригородским делением (Челябинск, Махачкала и Самара) произошел переход к опосредованным формам замещения должности главы муниципалитета и разработки его представительного органа.

К примеру, согласно новому Уставу муниципалитета Челябинск городская Дума теперь формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов по семь человек от каждого представительного органа внутригородского района на основании с равной независимо от численности населения внутри_ городских районов нормой представительства Решение Челябинской городской Думы от 26.05.2015 №9/2.. А глава города Челябинска в свою очередь избирается на пять лет Челябинской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет Администрацию города Челябинска. При этом с ноября 2014 года и до момента принятия в мае 2015 года нового Устава глава города Челябинска также избирался депутатами Городской Думы, но из своего состава и исполнял полномочия его председателя.

Практика отказа от текущего разработки гражданами органов муниципалитетов в городских округах с внутригородским делением, безусловно, вызывает серьезные сомнения с точки зрения ее соответствия требованиям действующей Конституции, однако прямого отношения к территориальным пределам муниципалитетов она не имеет и будет подробно рассмотрена в следующем разделе настоящего Доклада. Тем не менее, и в рамках данного раздела есть как минимум две проблемы, требующие особо внимательного анализа, в том числе на предмет их соответствия конституционным основам локальной организации муниципалитетов.

Изначально, необходимо ответить на вопрос о возможности, с точки зрения Конституции, муниципалитетов на субпоселенческом уровне. Для ответа на этот вопрос необходимо вернуться к части 1 статьи 131 Конституции РФ, из которой следует, что императивным для муниципалитетов является уровень городских и сельских поселений. Возможность осуществления муниципалитетов на территории других поселений Конституцией не исключается, что оставляет за законодателем право самостоятельно определить соответствующие территории, учитывая при этом исторические и иные местные традиции. В свое время, исходя из этого допущения, в Федеральном законе №131_ФЗ была закреплена двухуровневая модель муниципальной организации, включающая, с одной стороны, городские и сельские поселения как естественный уровень муниципалитетов, на котором должны решаться вопросы муниципального значения напрямую в интересах населения, а с другой стороны, муниципальные районы как искусственное публично территориальное образование над поселенческого уровня, органов власти которого должны решать вопросы муниципального значения межмуниципального характера.

Таким образом, федеральное законодательство имеет определенную свободу усмотрения в определении других, нежели городские и сельские поселения, поселений для осуществления муниципалитетов. Учреждаемые им публично-территориальные образования будут носить искусственный и вторичный по отношению к поселениям характер, что, однако, не является основанием, чтобы считать их неконституционными. Из этого следует, что по аналогии с муниципальными районами в городских округах с исторически сложившимся делением на самодостаточные и пространственно обособленные внутригородские территории местное самоуправление может осуществляться на субпоселенческом уровне. На территории такого внутригородского района должно решаться относительно небольшое количество задач, с одной стороны, органично связанных с особенностями соответствующей территории и обусловленных специфическими потребностями проживающих на ней людей, а с другой стороны, не нарушающих единства городского хозяйства муниципалитета. Отметим, что именно по такому пути пошел федеральное законодательство, закрепив за внутригородскими районами список из 13 вопросов муниципального значения (ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона №131_ФЗ) и установив приоритет сохранения единства городского хозяйства при определении источников доходов местного бюджета внутригородских районов (ч. 2 ст. 16.2). Учитывая изложенное, можно сделать, как представляется, обоснованный вывод о том, что сама по себе правовая конструкция муниципалитета с внутригородским делением не противоречит ни Конституции, ни перечисленным выше правовым позициям Конституционного Суда и при определенных условиях может быть эффективно использована для организации муниципалитетов в средних и крупных городах России.

Вторым моментом, требующим внимательного анализа с конституционной точки зрения в рамках локальной организации муниципалитетов является вопрос о достаточности гарантий должного учета мнения населения при принятии решения о наделении муниципалитета статусом муниципалитета с внутригородским делением. Порядок принятия решения о наделении муниципалитета статусом муниципалитета с внутригородским делением закреплен в части 7.1 статьи 13 Федерального закона №131_ФЗ, предусматривающей необходимость учета мнения населения определенного муниципалитета на основании с его уставом и многочисленными нормативными актами субъекта РФ. На данный момент законы, определяющие порядок учета мнения населения по вопросам преобразования муниципалитета в городской округ с внутригородским делением, приняты в 11 субъектах РФ. В разных регионах предусматриваются следующие формы выявления мнения населения:

- публичные слушания (Республика Дагестан, Ульяновская область, Челябинская область); - решение представительного органа (Ставропольский край, Астраханская область, Псковская область);

- решение представительного органа, принятого по результатам публичных слушаний (Республика Татарстан, Ростовская область);

- учет мнения населения на основании с уставом преобразуемого муниципалитета и многочисленными нормативными актами субъекта РФ (Республика Бурятия и Красноярский Край);

- мнение населения может выявляться одним из следующих способов по выбору главы региона: 1) народные слушания; 2) публичные консультации; 3) социологические исследования (Саратовская область).

Переход к двухуровневой модели организации муниципалитетов в городском округе вряд ли может быть квалифицирован как незначительное изменение территориальных пределов муниципалитетов не затрагивающее интересы большого количества жителей преобразуемого муниципалитета. Соответственно, согласие на переход к ней должно быть получено в форме голосования по вопросам преобразования муниципалитета, проводимого в порядке, определенном статьей 24 Федерального закона №131_ФЗ. Однако ни в одном из 11 ныне принятых региональных законов такая форма выявления мнения населения не предусмотрена. Более того, в целом рядя случаев закреплены процедуры, формально хоть и относящиеся к непосредственным формам участия граждан в осуществлении муниципалитетов, но при этом не предполагающие в качестве своего результата принятия решений, обязательных для исполнения властями.

Как видно, преобразование муниципалитета в городской округ с внутригородским делением, основанное на каких-то других процедурах учета мнения населения, кроме текущего воле_ изъявлении граждан, вступает в противоречие с конституционными требованиями к процессу изменения территориальных пределов муниципалитетов, сформулированными в своей правовой позиции Конституционным Судом. Более того, в данном случае недопустимым является и само делегирование субъектам РФ компетенций по определению порядка учета мнения населения по вопросам о наделении муниципалитета статусом муниципалитета с внутригородским делением, т.к. в данном случае отсутствует диспозитивность в регулируемых общественных отношениях, т. е. выбор из нескольких равновозможных вариантов регулирования. Как и в других случаях изменения территориальных пределов осуществления муниципалитетов, порядок учета мнения граждан должен быть определен императивной нормой Федерального закона №131_ФЗ. Передав эту обязанность на региональный уровень, федеральное законодательство тем самым снизил уровень конституционно-правовой гарантированности муниципалитетов. Завершая рассмотрение практики создания городских округов с внутригородским делением, следует отметить, что в ближайшее время вряд ли можно ожидать резкого увеличения их количества. Причин для этого несколько, но основными из них являются: