- вернуть в перечни вопросов муниципального значения городских округов и муниципальных районов практическую организацию предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы: социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, первичное здравоохранение, опека и попечительство Бабян Р.В. Вопросы муниципального значения и полномочия местного самоуправления: новые реалии // Местное право. 2015. №2. С. 13-14.

Последствия подобной политики государства выражаются в т.ч. и в финансовом обеспечении муниципалитетов, которое в значительной мере складывается не из муниципальных доходов (ими орган муниципалитетов в рамках своих компетенций и в рамках действующего законодательства имеет право распоряжаться достаточно самостоятельно), а из межбюджетных трансфертов - т. е. из средств других уровней бюджетной системы РФ; при этом наибольшую долю в трансфертах стали составлять именно субвенции, которыми органов муниципалитетов распоряжаются исключительно на основании указаний вышестоящих уровней. Так, по информации Департамента межбюджетных отношений Минфина России о результатах проведения мониторинга исполнения местного бюджета и межбюджетных отношений в субъектах РФ на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год (без учета Крыма), в общем объеме доходов местного бюджета в 2014 году доля межбюджетных трансфертов (включая субвенции) составляет 63,8% (в 2013 году - 61,1%) http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/. В структуре межбюджетных трансфертов доля субвенций увеличилась с 45,16% в 2013 году до 53,18% в 2014 году. Общий объем субвенций в 2014 году увеличился по отношению к 2013 году на 27,15%. Основной объем субвенций (53,63%) в 2014 году был предоставлен бюджетам муниципальных районов, в бюджеты городских округов поступило 45,29% от общего объема субвенций в связи с преимущественным делегированием государственных компетенций на уровень муниципальных районов и городских округов. Субвенции бюджетам городских и сельских поселений составили 0,55%. Минфин России в своем отчете отмечает, что количество передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень отдельных государственных компетенций остается существенным. Так, более 15 компетенций передано 4 субъектами РФ в 2013 году и 7 субъектами РФ в 2014 году. В Тюменской области и Пермском крае ежегодно, начиная с 2012 года, количество передаваемых компетенций превышало 15. В 2014 году 24 субъекта РФ увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных компетенций и 25 субъектов РФ сократили. По сравнению с 2013 годом в 2014 году значительный рост количества передаваемых государственных компетенций отмечался в Вологодской области - с 11 до 22, в Республике Дагестан - с 11 до 17 и в Свердловской области - с 14 до 20. Заметное сокращение количества передаваемых компетенций произошло в Удмуртской Республике - с 11 до 7 и в Забайкальском крае - с 17 до 12.

В то же время в 2014 году резко снизилась доля дотаций (т. е. средств, которые направляются на решение вопросов муниципального значения в основном в порядке подушевых трансфертов и в распоряжении которыми органы муниципалитетов относительно самостоятельны) в межбюджетных трансфертах - до 46,2% от общего объема трансфертов и 44,9% от объема муниципальных доходов местного бюджета (в 2013 году они составляли 54,4% от общего объема трансфертов и 46,1% от объема муниципальных доходов). При этом наиболее «свободные» с точки зрения распоряжения ими дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов составили в 2014 году 70,6% от общего объема дотаций, снизившись по сравнению с 2013 годом на 15,6%. Число т.н. бездотационных муниципалитетов по-прежнему очень мало и их количество снижается. Из общего количества муниципалитетов в 2014 году только в 10% муниципалитетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в муниципальных доходах местного бюджета составляла менее 10%, в 78,5% местного бюджета - более 30%, в том числе в 37,4% - свыше 70 процентов.

Из приведенной информации можно сделать как минимум два вывода.

Во-первых, экономическое положение муниципалитетов в целом продолжает ухудшаться, свидетельством чему является увеличение количества т.н. дотационных муниципалитетов и степени их дотационности.

Во-вторых, продолжает возрастать зависимость местного бюджета от наиболее жестко администрируемых средств межбюджетных трансфертов -субвенций, что еще более снижает обособленность муниципалитетов.

В сфере разработки налоговых доходов местного бюджета произошли некоторые изменения, приведшие, в первую очередь, к резкому снижению доходов сельских поселений. Так, теперь в бюджеты городских поселений налог на доходы физических лиц зачисляется по нормативу 10%, а сельских - только 2%; единый сельскохозяйственный налог - в бюджеты городских поселений по нормативу 50%, а в бюджеты сельских поселений - 30%. Изменилась система отчислений налогов в бюджеты муниципальных районов - налог на доходы физических лиц, взимаемый на территории городских поселений, поступает в бюджеты муниципальных районов в размере 5%, сельских поселений - 13%. Ранее многочисленными нормативными актами субъекта РФ могли быть установлены единые для всех поселений субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты от отдельных налогов; в новой же системе БК РФ единые нормативы вводятся отдельно для городских и сельских поселений.

Подавляющее большинство экспертов (например, Ю.А. Гурман, В.В. Левина и др.) едины во мнении, что изменения бюджетного законодательства неизбежно приведут (и уже привели) к резкому ослаблению бюджетов сельских поселений, еще большей зависимости данного типа муниципалитетов от решений районных и региональных властей.

Одним из немногих положительных (с точки зрения муниципалитетов) изменений бюджетного законодательства является обязанность субъектов РФ установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на некоторые продукты нефтепереработки (в объеме не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога) пропорционально длине дорог общего пользования муниципального значения соответствующих муниципалитетов.

Некоторые изменения произошли и в регулировании межбюджетных трансфертов: например, ранее существовавшее ограничение по предоставлению т.н. других межбюджетных трансфертов (ст. 139.1 БК РФ), предоставляемых местным бюджетам из регионального бюджета (не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам, за исключением субвенций), отменено. Как отмечают эксперты, «в условиях финансовой нестабильности необходимость в дополнительных бюджетных средствах для сохранения сбалансированности бюджетов будет нарастать, а для решения указанной проблемы предполагается дополнительно использовать средства в бюджеты муниципалитетов, предоставляемые из федерального бюджета «адресно». Ряд изменений в бюджетном законодательстве также коснулись появления новых «типов» муниципалитетов - внутригородских муниципалитетов и - соответственно - городских округов с внутригородскими муниципальными образованиями.

Эксперт В.В. Левина обоснованно полагает, что следствием корректировок бюджетного законодательства является дополнительное усложнение финансовой системы регионов и их меньшая прозрачность в связи с использованием дифференцированных подходов к регулированию межбюджетных отношений с городскими и сельскими поселениями и появлением большего количества бюджетов (в случае разработки городских округов с внутригородским делением).

Как уже отмечалось в самом начале, ключевым вектором 2014-2015 годов в вопросах компетенции муниципалитетов стала оценка и имплементация норм Закона от 27.05.2014 №136_ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ»» (далее - Федеральный закон №136_ФЗ), радикально изменивших регулирование компетенции муниципалитетов и затронувших базовые принципы ее разработки. Речь идет о двух принципиальных «новациях» в части регулирования компетенции муниципалитетов:

- предоставление субъектам РФ права «перераспределять полномочия» между органами муниципалитетов и государственной власти,

- предоставление субъектам РФ права закреплять за сельскими поселениями («возвращать») все или часть компетенций, переданных самим этим Многочисленными нормативными актами от сельских поселений муниципальным районам, а также права перераспределения компетенций между городскими округами с внутригородскими муниципальными образованиями и входящими в их состав внутригородскими муниципальными образованиями.

Так, например, ст. 1 названного Закона была введена новая норма - ст. 26.3 Закона от 06.10.1999 №184_ФЗ была дополнена п. 6.1, на основании с которым: «Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение компетенций между органами муниципалитетов и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение компетенций возможно на срок не менее срока компетенций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не возможно отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ компетенций органов муниципалитетов в сферах управления муниципальной собственностью, разработки, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов муниципалитетов, изменения границ территории муниципалитета, а также компетенций, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131_ФЗ «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ».

По мнению подавляющего большого количества экспертов (Т.М. Балкина, В.И. Васильков, Э. Маркварт, Е.С. Шугрина, эксперты Фонда «Институт экономики города» и др.), данное положение, по сути значит отказ законодателя от некоторых ключевых основ, положенных в свое время в основу реформы разделения компетенций в целом и муниципальной реформы например. Так, до вступления в силу Закона №136_ФЗ внедрение перечней вопросов муниципального значения как ключевого элемента компетенции муниципалитетов осуществлялось исключительно на федеральном уровне и только путем внесения изменений в сами перечни. В настоящее время право «корректировки», перераспределения компетенций между органами муниципалитетов и органами государственной власти предоставляется субъектам Федерации. Однако ключевое (по сути - системное) изменение заключается в том, что государству (субъектам Федерации) отныне предоставлено право изъятия тех или других вопросов муниципального значения (за исключением тех, что перечислены в абзаце 2 приведенной выше нормы) из компетенции муниципалитетов и решения их на государственном уровне. Подобные действия получили название «перераспределение компетенций» (в отличие от разделения компетенций).

Необходимо отметить, что согласно многочисленным правовым позициям Конституционного Суда РФ, из прямого предписания цитировавшейся выше ч. 1 ст. 130 Конституции РФ следует, что вопросы муниципального значения могут и должны решать именно органов муниципалитетов или население муниципалитета напрямую, а не органов государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. №1_П; от 15 января 1998 г. №3_П; от 30 ноября 2000 г. №15_П). В одном из своих решений последних лет Конституционный Суд, развивая данный подход, например, отметил, что из положений Конституции РФ «во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, например, что обособленность муниципалитетов формируется его компетенцией, которая установлено на основании Конституции РФ в законе и включает в себя предметные сферы деятельности муниципалитетов и полномочия по решению вопросов муниципального значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в ряде его постановлений, в том числе от 16 октября 1997 года №14_П и от 30 ноября 2000 года №15_П» Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. №2_П.. И далее: «Соблюдение этих критериев является необходимым условием для обеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав муниципалитетов…, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, например, юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся, в конечном счете, одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства» Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года №16_П.

Иное означало бы, что законодатель имеет право закрепить за местным самоуправлением ненекоторые по объему полномочия, а органов муниципалитетов - реализовать их произвольным образом, что приводило бы к нарушению принципа разделения компетенций между территориальными уровнями публичной власти, ставило бы под сомнение правильное финансово-экономическое обеспечение муниципалитетов соразмерно его полномочиям, а в результате создавало бы угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами муниципалитетов их конституционных обязанностей, в том числе по поддержанию прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции РФ)» Там же.

Из приведенных норм Конституции РФ и нормативных позиций Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что органов государственной власти ни при каких обстоятельствах не имеет право решать вопросы муниципального значения, изымать их из компетенции муниципалитетов. В равной мере не возможно под видом «перераспределения» государственных компетенций их передача на исполнение органам муниципалитетов без надлежащего (с сопровождением необходимыми и достаточными финансовыми средствами) делегирования. Однако именно подобные действия стали массовым следствием определенного регулирования, что позволяет большинству экспертов всерьез сомневаться в его конституционности.

Как справедливо отмечал сразу после принятия Закона №136_ФЗ И.В. Бабичев, «из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление гарантирует самостоятельное решение население муниципалитетам вопросов муниципального значения, следует, что вопросы муниципального значения могут и должны решать именно органов муниципалитетов или население муниципалитета напрямую, а не органов государственной власти… Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 71, 72 (ч. 1) и 76 (чч. 1-2) следует, например, что обособленность муниципалитетов формируется его компетенцией, которая установлено на основании Конституции РФ в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности муниципалитетов и полномочия по решению вопросов муниципального значения» Бабичев И.?В. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. №3. С. 15.. Основным отличием данной процедуры является срочность изъятия компетенций у муниципалитетов. В этой связи «предоставление возможности перераспределения компетенций органов муниципалитетов по решению вопросов муниципального значения путем их бессрочной передачи многочисленными нормативными актами субъекта Федерации органам государственной власти субъекта Федерации в качестве государственных компетенций … фактически исключало бы из компетенции муниципалитетов часть муниципальных компетенций по решению вопросов муниципального значения, что не соответствует … нормам Конституции РФ и противоречило бы отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов муниципального значения» Бабичев И.?В. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски // Местное право. 2014. №3. С. 15..

Впрочем попытки путем подобного толкования привести нормы Закона №136_ФЗ хотя бы в определенную видимость соответствия с Конституцией РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ практически сразу же были опровергнуты практикой правового регулирования на уровне субъектов РФ. Поскольку Многочисленными нормативными актами №136_ФЗ не устанавливаются какие-либо требования (критерии, ограничения, условия) для перераспределения компетенций органов муниципалитетов в пользу органов государственной власти субъектов Федерации, то на практике субъекты Федерации нередко изымают из компетенции муниципалитетов те или иные полномочия без каких-либо объективных причин и обоснований. Так, например, с момента вступления в силу Закона №136_ФЗ и до конца сентября 2015 г. в общей сложности 21 субъект РФ принял законы о «перераспределении компетенций» между органами муниципалитетов и государственной власти. При этом в подавляющем большинстве случаев речь идет не о каких-либо полномочиях внутри вопросов муниципального значения, а об изъятиях целиком вопросов муниципального значения. А во многих субъектах РФ речь идет к тому же об изъятии не единичных вопросов муниципального значения, а их значительного числа. Так, к примеру, «абсолютный лидер» - Ненецкий АО - изъял из компетенции муниципалитетов в свою пользу 18 вопросов муниципального значения; Московская и Орловская области изъяли по 7 вопросов муниципального значения, 4 - Приморский край, по 3 - Тюменская и Новгородская области. Анализ законодательства 21 субъекта РФ свидетельствует о том, что чаще всего исключались полномочия органов муниципалитетов в сфере разработки генеральных планов и градостроительства (в 14 субъектах РФ из 21), в сфере организации и предоставления отдельных коммунальных услуг (9 субъектов РФ), удаления промышленных и бытовых отходов (7 субъектов РФ), установления рекламных конструкций (6 субъектов РФ) Результаты собственного анализа, проведенного А.?А. Шамсуллиным и Э. Марквартом (эксперты ВШГУ РАНХиГС), на основе текстов законодательных актов, опубликованных в базе указанных СПС Консультант.. Оценивать практические результаты такого «перераспределения» преждевременно, однако их конституционно-правовая оценка представляется очень спорной. Процесс «перераспределения компетенций» в субъектах РФ протекает в большинстве случаев на фоне серьезного обострения взаимоотношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

По мнению политолога А. Кынева, «у муниципалитетов постепенно отбираются все ключевые полномочия и передаются на уровень субъектов. Таким образом, органов МСУ лишаются каких бы то ни было рычагов власти. Кроме того, отменяются выборы глав муниципалитетов, их определением будут заниматься губернаторы. Все это в корне подрывает идею муниципалитетов как такового и саму суть демократии, поскольку вся власть концентрируется в одних руках» http://www.kommersant.ru/doc/2639772. Эксперт фонда «Институт экономики города» Р. Попов убежден, что принятие ключевых решений отдано на откуп субъектам Федерации, и многое будет зависеть от позиции губернаторов и их отношений с главами муниципалитетов. «Это своего рода тест на политическую культуру. Не секрет, что многим главам субъектов хочется сжать в кулак систему муниципалитетов и получить полный контроль над главами городов и районов. Интересно, какие из регионов смогут преодолеть этот соблазн, а какие - нет. В любом случае то, что у органов МСУ отнимают полномочия, плохо для самих муниципалитетов, но вряд ли изменения заметит население муниципалитета, которое и сейчас плохо разбирается в том, кто, за что во власти отвечает». Эксперт отмечает, что, с одной стороны, регионам выгодно забирать полномочия, и в первую очередь они отнимут лакомые куски, например возможность, распоряжаться землей, но в, то же время растет и ответственность субъектов http://www.kommersant.ru/doc/2639772.

В завершение обзора по данному вопросу необходимо подчеркнуть, что «перераспределение компетенций» в смысле Закона №136_ФЗ предполагает возможность передачи компетенций как «сверху вниз», от органов государственной власти субъекта РФ органам муниципалитетов, так и «снизу вверх», от органов муниципалитетов органам государственной власти субъектов РФ. В случае указания данной юридической конструкции для перераспределения компетенций «сверху вниз» становится непонятной ее отличие от процедуры делегирования исполнения отдельных государственных компетенций органам муниципалитетов, предусмотренного ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона №131_ФЗ? В свою очередь перераспределение компетенций «снизу вверх», как показывает в т.ч. и приведенная выше практика регионального регулирования, значит снятие ограничений (до принятия Закона №131_ФЗ подобное допускалось только для отдельных случаев, прямо установленных ст. 75 Закона №131_ФЗ) на право субъектов РФ вмешиваться в решение вопросов муниципального значения. По меткому замечанию Т.М. Бялкиной, подобные законодательные новеллы приводят де-юре к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и органов муниципалитетов, полному размыванию содержания конституционной категории «вопросы муниципального значения». Кроме того, они позволяют передавать органам муниципалитетов государственные полномочия без определенного обеспечения, как того требует Конституция РФ.

Еще одной существенной новеллой Закона №136_ФЗ стала дифференциация компетенции (в первую очередь, круга вопросов муниципального значения) между городскими и сельскими поселениями. Следует иметь в виду, что ранее действовавшее законодательство таких различий не предусматривало - все поселения обладали равной компетенцией. На настоящий момент круг вопросов муниципального значения, отнесенных к компетенции сельских поселений, значительно ум же компетенции городских поселений, в связи с чем применительно к сельским поселениям принято рассуждать о т.н. «усеченной компетенции». В то же время Закон №136_ФЗ предусмотрел, что «законами субъекта РФ и принятыми на основании с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа … вопросов муниципального значения городских поселений».

Анализ регионального законодательства за период с момента вступления в силу Закона №136_ФЗ и до конца сентября 2015 года свидетельствует о том, что 50 субъектов РФ воспользовались предоставленным им правом и вернули сельским поселениям часть их компетенции. При этом в подавляющем большинстве случаев речь шла о таких вопросах муниципального значения, как организация предоставления ритуальных услуг и организация сбора и вывоза бытовых отходов (48 субъектов РФ), компетенция в сфере дорожной деятельности, обеспечении жилыми помещениями малоимущих нуждающихся, организации массового отдыха, предотвращении чрезвычайных ситуаций, предоставлении жилых помещений участковым (40 субъектов РФ). 35 субъектов РФ вернули сельским поселениям их полномочия в таких сферах, как коммунальные услуги (полностью или частично), обеспечение межнационального согласия, сохранение культурного наследия, содействие развитию народных промыслов, противодействие коррупции. Примечательно (с учетом продемонстрированного выше тренда по изъятию компетенции), что в 25 субъектах РФ сельским поселениям были возвращены полномочия в сфере разработки и принятия генеральных планов и градостроительной деятельности Результаты собственного анализа, проведенного А.?А. Шамсуллиным и Э. Марквартом, на основе текстов законодательных актов, опубликованных в базе указанных Консультант..

Критериями дифференцированного подхода к определению компетенции конкретных муниципальных районов и сельских поселений могут служить реальные экономические, финансовые, социально-культурные, демографические и иные возможности конкретных поселений решать более широкий круг вопросов, чем закрепленный в Федеральном законе минимум (Т.М. Балкина, Э. Маркварт, И.В. Стародубровская). Возможность договорного перераспределения компетенций между органами муниципалитетов муниципальных районов и входящих в его состав поселений существовала и раньше (ч. 4 ст. 15 Закона №131_ФЗ). Однако на практике муниципальные районы нередко злоупотребляли этой своей возможностью, неоправданно ограничивая права поселений (Т.М. Балкина, Э. Маркварт и др.). Будут ли субъекты РФ более объективно подходить к определению круга вопросов, решаемых на районном и поселенческом уровнях муниципалитетов, исходя из своей региональной специфики, создавая при этом стимулы для развития потенциала поселений, - покажет время. Однако в настоящее время существуют (и по сути - конкурируют между собой) обе модели «перераспределения компетенций» между муниципальными районами и сельскими поселения - путем заключения соглашений и путем принятия определенного закона субъекта Федерации.

Серьезные сомнения (в т.ч. с точки зрения соответствия нормам Конституции РФ и нормам Закона №131_ФЗ) вызывает и установленное Многочисленными нормативными актами №136_ФЗ регулирование компетенции (круга вопросов муниципального значения) городских и внутригородских муниципалитетов на уровне законов субъектов РФ, а не уставами самих городских округов. Так, например, ч. 3 ст. 16.2 устанавливает: «Полномочия органов муниципалитетов муниципалитета с внутригородским делением и органов муниципалитетов внутригородских районов по решению… вопросов муниципального значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами муниципалитетов муниципалитета с внутригородским делением и органами муниципалитетов внутригородских районов». Существенные возражения у экспертов (Р.В. Бабян, Т.М. Балкина и др.) вызывает и положение «новой» ч. 3 ст. 16 Закона №131_ФЗ: «Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы муниципального значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств»; при этом в ч. 1.1 ст. 17 указано, что в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 полномочия органов муниципалитетов по решению указанных вопросов настоящего Федерального закона, могут устанавливаться законами субъектов РФ. В ч. 3 ст. 16 речь идет, по сути, об установлении дополнительных вопросов муниципального значения в нарушение существующих концептуальных положений Закона №131_ФЗ о компетенции (федеральные перечни вопросов муниципального значения, невозможность их изменения без соблюдения ст. 18 Закона №131_ФЗ; внедрение дополнительных вопросов муниципального значения исключительно по инициативе самого муниципалитета в своем уставе). Среди экспертов существуют серьезные опасения, что данная норма будет превращена в право органов государственной власти субъектов РФ признавать вопросами муниципального значения вопросы их собственной компетенции (т. е. государственного на уровне субъекта РФ значения). И в этом случае будет еще более размыта (если не утрачена вовсе) роль конституционной категории «вопросы муниципального значения», поскольку ее содержание становится столь неопределенным, что может меняться в зависимости от субъективного усмотрения органов государственной власти на уровне субъектов РФ. А это, по справедливому утверждению Т.М. Бялкиной, приведет к необходимости согласиться и с возможностью самостоятельного уменеения органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции, определенной Федеральным многочисленными нормативными актами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 №184_ФЗ.

По мнению подавляющего большого количества экспертов (Р.В. Бабян, Т.?М. Балкина, В.И. Васильков, Э. Маркварт, Е.С. Шугрина и др.), Закон №136_ФЗ существенно усилил неопределенность в регулировании компетенции муниципалитетов, лишил в значительной мере смысла конституционно-правовую категорию «вопросы муниципального значения» и создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности муниципалитетов.

3.2 Система органов муниципалитетов в городском округе Первоуральск

Первоуральск является одним из крупнейших промышленных центров Среднего Урала. Производственную структуру муниципалитета составляют около трех десятков крупных предприятий металлургической, горнодобывающей, химической, металлообрабатывающей и других отраслей промышленности.

Первоуральский Новотрубный завод, крупнейшее предприятие города, является также и одним из самых крупных в стране. Предприятие выпускает многие сотни видов труб (варианты диаметров - от 0,2 до 219 мм), а также стальные баллоны высокого давления (это единственное производство в стране).

Первоуральский Динасовый завод является уникальным в России производителем динасовых огнеупоров различного значения.

"Уральский трубный завод" - завод металлоконструкций, один из лидеров отечественной металлургической отрасли.

Первоуральское рудоуправление является одним из крупнейших поставщиков строительных материалов для дорожных строительных организаций. География поставок продукции охватывает 28 регионов РФ.

Наименование муниципалитета - городской округ Первоуральск (далее - городской округ).

В состав территории муниципалитета входят: город Первоуральск, деревня Хомутовка, пос. Билимбай, пос. Кузино, пос. Меркитасиха, пос. Перескачка, пос. Новоуткинск, пос. Коуровка, пос. Новая Трека, пос. Прогресс, село Слобода, пос. Шадриха, село Битимка, пос. Вересовка, деревня Извездная, деревня Коновалово, деревня Крылосово, деревня Макарова, деревня Черемша, село Нижнее Село, деревня Каменка, деревня Трека, село Новоалексеевское, пос. Канал, пос. Решеты, деревня Старые Решеты, пос. Флюс, пос. при железнодорожной станции Хрустальная, пос. Дидино, пос. Ильмовка. Решения Первоуральской городской Думы от 20.11.2008 N 15

Рассмотрим вопросы муниципального значения муниципалитета Первоуральск Устав муниципалитета Первоуральск :

- составление и рассмотрение проекта бюджета муниципалитета, утверждение и реализация бюджета муниципалитета, реализация надзора за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципалитета Решение Первоуральской городской Думы от 25.09.2014 N 193;

- внедрение, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципалитета;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципалитета;

- организация на территории муниципалитета электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в рамках компетенций, установленных законодательством РФ Решение Первоуральской городской Думы от 30.08.2012 N 554;

- дорожная деятельность в отношении дорог муниципального значения на территории муниципалитета и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), реализация муниципального надзора за сохранностью дорог муниципального значения на территории муниципалитета, а также реализация других компетенций в области указания дорог и осуществления дорожной деятельности на основании с законодательством РФ Решения Первоуральской городской Думы от 27.10.2011 N 417;

- обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание критериев для жилищного строительства, реализация муниципального жилищного надзора, а также других компетенций органов муниципалитетов на основании с жилищным законодательством;

- создание критериев для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обеспечения населения на территории муниципалитета;

- участие в предупреждении терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципалитета;

-разработка и реализация мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, содержание и развитие языков и культуры народов РФ, проживающих на территории муниципалитета, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципалитета;

- организация охраны общественного порядка на территории муниципалитета муниципальной милицией;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности на территории муниципалитета;

- организация мер по охране окружающей среды на территории муниципалитета;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным образовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях (за исключением компетенций по финансовому поддержанию реализации основных общеобразовательных программ на основании с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных учреждениях (за исключением дополнительного образования детей, экономическое обеспечение которого осуществлена органами государственной власти субъекта РФ), создание критериев для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных учреждениях, а также организация отдыха детей в каникулярное время Решения Первоуральской городской Думы от 30.01.2014 N 110;

- создание критериев для оказания медицинской помощи населению на территории муниципалитета (за исключением поселений городских округов, включенных в утвержденный Правительством РФ список поселений, население муниципалитета которых гарантировано медицинской помощью в медицинских учреждениях, подотчетных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному поддержанию населения отдельных поселений) на основании с локальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

- создание критериев для обеспечения жителей муниципалитета услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обеспечения;

- организация библиотечного обеспечения населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек муниципалитета;

- создание критериев для организации досуга и обеспечения жителей муниципалитета услугами организаций культуры;

- создание критериев для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципалитета, защита объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципалитета;

- обеспечение критериев для развития на территории муниципалитета физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мер муниципалитета;

- создание критериев для массового отдыха жителей муниципалитета и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация и содержание муниципального архива;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- утверждение правил благоустройства территории муниципалитета, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, список работ по благоустройству и периодичность их выполнения; внедрение порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих поселений; организация благоустройства территории муниципалитета (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также указания, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных поселений, расположенных на территории муниципалитета Решение Первоуральской городской Думы от 26.04.2012 N 500;

- утверждение генеральных планов муниципалитета, правил пользования землей и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципалитета документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципалитета, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципалитета, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципалитета, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков на территории муниципалитета для муниципальных нужд, реализация муниципального земельного надзора на территории муниципалитета, реализация в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;

- утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципалитета, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципалитета, осуществляемые на основании с Федеральным многочисленными нормативными актами "О рекламе";

- присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением дорог федерального значения, дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры на территории муниципалитета, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;

- организация и реализация мер по локальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципалитета от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая содержание в состоянии постоянной стремлении к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и других средств;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципалитета;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов муниципального значения на территории муниципалитета, а также реализация муниципального надзора в области указания и охраны особо охраняемых природных поселений муниципального значения;

- организация и реализация мер по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципалитета;

- реализация мер по поддержанию безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание критериев для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

- организация и реализация мер по работе с детьми и молодежью в городском округе;

- реализация в рамках, установленных водным законодательством РФ, компетенций собственника водных объектов, внедрение правил указания водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и инорганизация населения об ограничениях указания таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

- оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание критериев для деятельности народных дружин;

- реализация муниципального лесного надзора;

- обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципалитета, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка на основании с федеральным законом;

- предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципалитета сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции Решение Первоуральской городской Думы от 26.04.2012 N 500;

- до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности Там же;

- реализация мер по противодействию коррупции на территории муниципалитета.

На сегодняшний день Постановлением Главы муниципалитета Первоуральск от 12 октября 2015 г. N 2149 утверждена Муниципальная программа «Развитие муниципальной службы и противодействие коррупции на территории муниципалитета Первоуральск» на 2016-2010 годы.

Цель программы: совершенствование системы муниципального управления в городском округе Первоуральск и проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции Постановление Главы муниципалитета Первоуральск от 12 октября 2015 г. N 2149..

Задача 1: создание критериев для повышения профессионализма муниципальных служащих, улучшения деятельности органов муниципалитетов на территории муниципалитета Первоуральск.

Задача 2: создание критериев для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных правонарушений, а также конфликта интересов в органах муниципалитетов муниципалитета Первоуральск.

Задача 3: обеспечение защиты социальных прав лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципалитета Первоуральск.

Задача 4: обеспечение деятельности административной комиссии муниципалитета Первоуральск.

На основании с федеральным законодательством одним из приоритетных направлений развития муниципалитетов является развитие муниципальной службы как важнейшего элемента организации муниципального управления и решения вопросов муниципального значения, повышения эффективности взаимодействия общества и власти.

В современных условиях развитие муниципалитетов и муниципальной службы осуществлена на основе комплексного подхода и ориентировано на реализацию мер по совершенствованию нормативной правовой базы, повышению качества и доступности муниципальных услуг, эффективности указания бюджетных средств, повышению образовательного и профессионального уровня муниципальных служащих, рациональному использованию кадрового резерва, соблюдению муниципальными служащими ограничений и запретов, критериев о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных законодательством по противодействию коррупции и муниципальной службе.

Реализация Программы в городском округе Первоуральск должна способствовать формированию у муниципальных служащих необходимых профессиональных знаний, умений и навыков, позволяющих эффективно выполнять должностные обязанности в органах муниципалитетов муниципалитета Первоуральск.

Подготовка кадров для органов муниципалитетов в городском округе Первоуральск является одним из инструментов повышения эффективности муниципального управления. Отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков муниципальных служащих приводит к низкому качеству управленческих решений и, как следствие, к потере авторитета органов муниципалитетов в глазах населения.

Для преодоления негативных явлений в работе персонала необходимо:

- эффективно использовать современные технологии управления персоналом;

- повышать эффективность кадровой политики в сфере муниципальной службы;

- улучшать ресурсную обеспеченность муниципальной службы;

- повышать эффективность нормативных и организационных мер надзора деятельности муниципальных служащих;

- систематизировать организацию профессионального обучения муниципальных служащих;

- повышать престижность муниципальной службы.

Основными вопросами административной реформы в городском округе Первоуральск являются повышение эффективности муниципального управления, строгое соблюдение муниципальными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

Самостоятельным направлением развития муниципальной службы является противодействие проявлению коррупционно-опасных деятельности. На современном этапе коррупция является основным препятствием для политического, экономического развития, приводит к серьезным сдвигам в сознании граждан, которые все больше утрачивают доверие к власти. Борьба с коррупцией должна вестись комплексно и системно. При этом первоочередными мерами в этой сфере могут стать повышение эффективности взаимодействия органов муниципалитетов и гражданского общества, прозрачности деятельности органов муниципалитетов, особое внимание необходимо уделить формированию служебной этики как системы моральных критериев общества к поведению муниципальных служащих, социальному назначению их служебной деятельности.

Предусмотренные Программой мероприятия в городском округе Первоуральск создают условия для оптимизации усилий и ресурсов органов муниципалитетов с целью их рационального и эффективного указания. Решение проблемы программно-целевым методом позволит наилучшим образом скоординировать деятельность исполнителей Программы и создаст условия для развития муниципальной службы, для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных правонарушений, конфликта интересов в органах муниципалитетов муниципалитета Первоуральск, а также повышения эффективности кадровой политики в сфере муниципальной службы, результативности, роли и престижа муниципальной службы.

С целью приведения затрат на содержание органов муниципалитетов в соответствие с нормативом разработки затрат на содержание органов муниципалитетов муниципалитетов, расположенных на территории Свердловской области, утверждаемым Правительством Свердловской области на очередной финансовый год, в рамках данной Программы предусматривается финансирование отдельных мер.

Решением Первоуральской городской Думы утвержден список должностей муниципальной службы, утвержденные в органах муниципалитетов муниципалитета Первоуральск Решение Первоуральской городской Думы от 30 октября 2014 года № 209:

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Первоуральской городской Думе для обеспечения исполнения ее компетенций, относящиеся к высшим должностям:

- руководитель аппарата.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Первоуральской городской Думе для обеспечения исполнения ее компетенций, относящиеся к главным должностям:

- начальник отдела.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Первоуральской городской Думе для обеспечения исполнения ее компетенций, относящиеся к старшим должностям:

1) главный специалист;

2) ведущий специалист.

Должности муниципальной службы, учреждаемые для текущего обеспечения исполнения компетенций Главы муниципалитета Первоуральск, относящиеся к ведущим должностям:

- советник Главы муниципалитета Первоуральск.

Должности муниципальной службы, учреждаемые для текущего обеспечения исполнения компетенций Главы муниципалитета Первоуральск, относящиеся к старшим должностям:

- помощник Главы муниципалитета Первоуральск.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Администрации муниципалитета Первоуральск, функциональном органе Администрации муниципалитета Первоуральск для обеспечения исполнения их компетенций, относящиеся к высшим должностям:

1) Глава Администрации муниципалитета Первоуральск;

2) первый заместитель Главы Администрации муниципалитета Первоуральск;

3) заместитель Главы Администрации муниципалитета Первоуральск;

4) управляющий делами Администрации муниципалитета Первоуральск.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Администрации муниципалитета Первоуральск, функциональном органе Администрации муниципалитета Первоуральск для обеспечения исполнения их компетенций, относящиеся к главным должностям:

1) начальник функционального органа Администрации муниципалитета Первоуральск;

2) председатель (начальник) структурного подразделения Администрации муниципалитета Первоуральск, не входящего в состав другого структурного подразделения.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Администрации муниципалитета Первоуральск, функциональном органе Администрации муниципалитета Первоуральск для обеспечения исполнения их компетенций, относящиеся к ведущим должностям:

1) заместитель начальника функционального органа Администрации муниципалитета Первоуральск;

2) начальник структурного подразделения функционального органа Администрации муниципалитета Первоуральск;

3) заместитель председателя (начальника) структурного подразделения Администрации муниципалитета Первоуральск, не входящего в состав другого структурного подразделения;

4) начальник структурного подразделения Администрации муниципалитета Первоуральск, входящего в состав другого структурного подразделения.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Администрации муниципалитета Первоуральск, функциональном органе Администрации муниципалитета Первоуральск для обеспечения исполнения их компетенций, относящиеся к старшим должностям:

1) главный специалист;

2) ведущий специалист.

Должности муниципальной службы, учреждаемые в Администрации муниципалитета Первоуральск, функциональном органе Администрации муниципалитета Первоуральск для обеспечения исполнения их компетенций, относящиеся к младшим должностям:

1) специалист 1 категории;

2) специалист 2 категории.

Должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения компетенций контрольно-счетного органа муниципалитета Первоуральск, относящиеся к высшим должностям:

- председатель контрольно-счетного органа.

Должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения компетенций контрольно-счетного органа муниципалитета Первоуральск, относящиеся к главным должностям: