- во-первых, недостаточная законодательная урегулированность особенностей осуществления муниципалитетов в городском округе с внутригородским делением, прежде всего в части разделения между общегородским уровнем и внутригородскими районами компетенций, финансов и имущества;

- во-вторых, крайне сложная процедура трансформации одноуровневой системы органов власти и управления «классическим» городским округом в двухуровневую систему, длившаяся, например, в Челябинске более одного года;

- в-третьих, с принятием Федерального закона от 03.02.2015 № 8_ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ»» появились альтернативные возможности переустройства порядка управления муниципальными образованиями, не требующие изменения территориальных пределов осуществления муниципалитетов. Характеристика территориальных основ муниципалитетов невозможна без анализа практик укрупнения муниципалитетов и разработки на основе муниципальных районов городских округов. На протяжении нескольких последних лет в РФ наблюдалось значительное сокращение числа муниципалитетов, прежде всего сельских поселений. Пик данного процесса пришелся на 2010 год, когда, по данным Росстата, было «сокращено» более 600 муниципалитетов, например 595 сельских поселений http://minjust.ru/ru/activity/development.. Необходимость пересмотра локальной организации муниципалитетов была обусловлена желанием региональных властей оптимизировать количество муниципалитетов в целях повышения эффективности муниципального управления и сокращения административных затрат. Несмотря на то что результаты таких преобразований были неоднозначными, в кампанию по укрупнению поселений включилось довольно большое количество субъектов РФ. В результате, по состоянию на 1 января 2015 г. количество муниципалитетов, например, по сравнению с 2008 г., сократилось на 1228 единиц См. статистические бюллетени Росстата «Организация муниципалитетов в РФ». Доступ: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/ doc_1244553308453.. При этом основная масса сокращений пришлась на сельские послания, которых в 2008 г. было 19 861 единиц, а к началу 2015 г. стало 18 654, т. е. на 1207 муниципалитетов менее.

Из приведенной диаграммы видно, динамика сокращения количества муниципалитетов начиная с 2008 г. по 2014 г. являлась устойчивым вектором. Порядка 50 % всех сокращений пришлось на период между 1 января 2010 г. и 1 января 2011 г. В начале 2015 г. статистические наблюдения впервые за последние 6 лет зафиксировали увеличение количества муниципалитетов, что не было связано с кардинальным изменением наблюдавшейся до этого тенденции, а обостряется фактом воссоединения Отечественной Федерацией с Республикой Крым и городом Севастополем.

Рисунок 1 Количество муниципалитетов по годам

В первом из этих регионов было образовано 279 муниципалитетов (в том числе 11 городских округов, 14 муниципальных районов, 4 городских и 250 сельских поселений), а во втором, получившем при вхождении в состав России статус города федерального значения, 10 внутригородских муниципалитетов. Согласно данным Минюста России Статистические бюллетени Росстата, без учета изменений, связанных с Республикой Крым и Севастополем, в РФ в течение 2014 г. было осуществлено 156 случаев преобразования муниципалитетов, из которых 118 являлись объединениями муниципалитетов.

Практика объединения поселений локализована в основном в регионах Центрального федерального округа (Воронежская, Рязанская, Тульская области), Северо-Западного федерального округа (Архангельская и Новгородская области) и Приволжского федерального округа (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Кировская область). Также в 2014-2015 гг. активизировалась практика создания на основе объединяемых поселений новых городских округов. По данным Минюста России, в результате таких преобразований были созданы: - Ангарский городской округ в Иркутской области, - Гвардейский и Озерский городские округа в Калининградской области, - Среднеканский и Ягоднинский городские округа в Тюменской области, - городской округ Озеры в Московской области, - Сокольский городской округ в Нижегородской области, - Кувандыкский, Соль-Илецкий и Ясенский городские округа в Оренбургской области.

Вместе с тем, в Московской области произведены объединения городских округов Подольска, Климовска и поселений Подольского муниципального района, а в Тульской области - объединение муниципалитета Тулы с поселениями прилегающего Ленинского района.

Как известно, Федеральным многочисленными нормативными актами №131_ФЗ возможность преобразования муниципального района в состав муниципалитета не предусмотрена, что, как представляется, является следствием разной правовой природы этих муниципалитетов. Так, если исходить из ч. 1 ст. 2 Федерального закона №131_ФЗ, то муниципальный район является искусственным организациям, объединяющим в своих границах несколько муниципалитетов поселенческого уровня и обеспечивающим решение вопросов муниципального значения межпоселенческого характера, тогда как городской округ является городским поселением, в силу своих специфических особенностей (как минимум наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры) имеющим возможность решать вопросы муниципального значения как поселенческого, так и межпоселенческого характера. Отсюда следует, что муниципальный район как искусственное образование, не имеющее ни своей территории, ни своего населения, не может быть преобразовано в городское поселение, наделенное правовым статусом муниципалитета.

Из приведенных выше указанных Минюста следует, что отсутствие в законодательстве прямого дозволения на преобразование муниципальных районов в городские округ не останавливает региональные власти от осуществления на практике соответствующих территориальных преобразований. Для обеспечения формального следования нормам Федерального закона №131_ФЗ в субъектах РФ используются разнообразные схемы, результатом которых становится, с одной стороны, упразднение некоторого количества поселений и ранее объединявшего их муниципального района, а с другой стороны, появление нового муниципалитета.

В качестве примера двух разных подходов к решению этой задачи можно привести Закон Тюменской области от 24.04.2015 №1888_ОЗ «О преобразовании муниципалитетов «пос. Ягодное», «пос. Бурхала», «пос. Дебин», «пос. Синегорье», «пос. Оротукан» путем их объединения с наделением статусом муниципалитета» и Закон Московской области от 18.03.2015 №30/2015_ОЗ «Об организации муниципалитетов на территории Озерского муниципального района». В случае с Ягоднинским городским округом Тюменской области задача раскрывается путем объединения нескольких поселений в одно вновь образованное муниципальное образование с одновременным наделением его статусом муниципалитета. В Московской области пошли несколько по иному пути, объединив территорию городского поселения Озеры с двумя сельскими поселениями без изменения границ территории Озерского муниципального района. Согласно областному Закону в результате этого преобразования поселения утратили статус муниципалитетов, а в составе Озерского муниципального района остался один город и территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, что рассматривается как основание для наделения городского поселения, образованного путем вышеуказанного изменения состава территории Озерского муниципального района, статусом муниципалитета.

Анализируя укрупнение поселений как отдельный, самостоятельный процесс и как составную часть многоэтапной процедуры создания на основе муниципального района муниципалитета, следует отметить территориальные границы осуществления муниципалитетов, которые не являются статичными и должны изменяться по мере развития соответствующих муниципалитетов. Поэтому нельзя априори считать любое объединение поселений угрозой для муниципалитетов. На практике возникает множество ситуаций, когда укрупнение является уникальным шансом на спасение соответствующих поселений от вымирания и обезлюживания или способом активизации муниципального развития. Поэтому рассуждать о указанных практиках в категориях обоснованности / необоснованности возможно только в случае рассмотрения конкретных примеров объединения муниципалитетов, позволяющих оценить всю ситуацию в целом. Тем не менее возможным и нужным представляется анализ с точки зрения соответствия конституционным положениям о территориальных пределах осуществления муниципалитетов не фактических причин объединения двух и более поселений, а законодательно-определенной процедуры данного преобразования.

В данном случае обращает на себя внимание факт принципиального расхождения между изначальной редакцией части 3 статьи 13 Федерального закона №131_ФЗ, предусматривавшей в качестве необходимого условия объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ других муниципалитетов, получение согласия каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, и действующей редакцией данной нормы Первоначальная редакция части 3 статьи 13 была изменена Федеральным многочисленными нормативными актами от 27.12.2009 №365_ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов муниципалитетов», предполагающей достаточным для данного преобразования согласие населения, выраженное представительным органом каждого из объединяемых поселений. Как представляется, в данном случае именно законодательно оформленный отказ от напрямуюй формы выявления мнения граждан относительно изменения территориальных пределов муниципалитетов и ее замена опосредованной формой стали причиной распространения массовой практики объединения поселений в целях их укрупнения. Более того, отказ от напрямуюй формы учета мнения населения при объединении поселений, как представляется, идет в разрез с неоднократно уже упоминавшийся правовой позицией Конституционного Суда, т.к. соответствующие преобразования, очевидно, затрагивают интересы большого количества населения объединяемых муниципалитетов.

Также, анализируя практику наделения статусом муниципалитета поселений, образовавшихся посредством объединения всех входящих в муниципальный район поселений, следует отметить, что она основана на эксплуатации пробелов в действующем правовом регулировании, но, тем не менее, имеет под собой определенную законодательную базу. Например, не вызывает сомнения тот факт, что Федеральный закон №131_ФЗ предусматривает как процедуру объединения двух и более поселений (ч. 3 ст. 13), так и возможность наделения городского поселения статусом муниципалитета (ч. 7 ст. 13). Федеральный закон №131_ФЗ не предусматривает процедуры ликвидации муниципальных районов, однако, как показывает практика, сама по себе эта кауза не является достаточным препятствием для образования муниципалитета на базе объединившихся поселений.

Между тем при изменении территориальных пределов осуществления муниципалитетов важным является не только наличие законодательной возможности осуществить то или иное преобразование, но и соответствие требованиям, предъявляемым статьями 10 и 11 Федерального закона №131_ФЗ к территории и границам образующихся муниципалитетов.

Так, для городского поселения п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона №131_ФЗ определено, что в состав его территории могут входить один город или один поселок, а также на основании с генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Согласно п. 6 ч. 1 ст. 11 в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или пос. с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Кроме того, согласно п. 15 ч. 1 ст. 11 Федерального закона №131_ФЗ границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Следовательно, для квалификации результатов того или иного объединения нескольких поселений, как законного, так и незаконного, ключевую роль будет играть соответствие территории вновь образованного поселения вышеуказанным требованиям статьи 11 Федерального закона №131_ФЗ. В случае с наделением городского поселения статусом муниципалитета ситуация будет аналогичной. На основании с ч. 2 ст. 11 Федерального закона №131_ФЗ для того, чтобы претендовать на статус муниципалитета, городское поселение должно иметь сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, позволяющую органам муниципалитетов самостоятельно решать вопросы муниципального значения муниципалитета и осуществлять переданные отдельные государственные полномочия. Кроме того, Закон требует, чтобы перспективы развития преобразуемого в городской округ городского поселения были подтверждены его генеральным планом (абз. второй ч. 2 ст. 11).

Следовательно, вопрос о законности рассмотренных практик укрепления поселений за счет их объединения и фактического преобразования муниципальных районов в городские округа может быть рассмотрен в двух плоскостях, во-первых, на предмет соответствия указанных преобразований процедурным требованиям статьи 13 Федерального закона №131_ФЗ, а во-вторых, с точки зрения соответствия поселений, получившихся в результате преобразований муниципалитетов, материальным требованиям статей 11 и 12 Федерального закона №131_ФЗ.

Завершая данный раздел нельзя не коснуться принятого в самом конце 2015 года Постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 №30_П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации муниципалитетов в РФ» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах разработки органов муниципалитетов муниципалитетов Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» (далее - Постановление №30_П или постановление по «Иркутском делу»). Несмотря на то, что предметом рассмотрения в данном деле были нормы Федерального закона №131_ФЗ, регулирующие порядок разработки представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, а также определяющие порядок избрания и место в структуре органов муниципалитетов глав муниципалитетов, Конституционный Суд сформулировал в этом Постановлении ряд тезисов, самым непосредственным образом касающихся локальной организации муниципалитетов.

Во-первых, из Постановления следует, что закрепленная в Федеральном законе №131_ФЗ модель локальной организации муниципалитетов и разграничение муниципалитетов по видам обусловлены созданием двух неодинаковых по своей правовой природе территориальных уровней публичной власти. Наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами являются городские и сельские поселения, создаваемые с учетом естественного расселения людей, и конституционно предназначенные для текущего решения вопросов муниципального значения, что, однако, не исключает возможности осуществления ими в определенных случаях отдельных государственных компетенций. Публично-территориальными образованиями «более высокого территориального уровня» являются муниципальные районы, изначально предназначенные как для решения вопросов муниципального значения межпоселенческого характера, так и для осуществления отдельных государственных компетенций.

Из указанного выше можно сделать вывод о том, что Конституционный Суд в качестве основного критерия для различения видов муниципалитетов использует их изначальную ориентированность на реализация отдельных государственных компетенций. Исходя из этой позиции, Суд делает ключевой вывод о необходимости учета и согласования местных и государственных интересов применительно к территориям (уровням), на которых, наряду с решением вопросов муниципального значения, реализуются публичные задачи, значимые с точки зрения государства в целом или отдельного субъекта РФ.

Во-вторых, истолковав абзац шестой части 1 статьи 2 Федерального закона №131_ФЗ, определяющий городской округ как городское поселение, одновременно осуществляющее вопросы муниципального значения и поселения, и муниципального района, Конституционный Суд пришел к довольно нетривиальному выводу о том, что городской округ по своей природе не может отождествляться с городским поселением. Это следует, по мнению Суда, из особой правовой природы муниципалитета, обусловленной специальными требованиями Федерального закона №131_ФЗ к их инфраструктурному поддержанию и особой ролью, которую эти территориальные образования играют в комплексном социально-экономическом развитии соответствующих субъектов РФ.

В-третьих, в Постановлении №30_П объяснены мотивы федерального законодателя, закрепившего в Федеральном законе №131_ФЗ два новых вида муниципалитетов - городской округ с внутригородским делением и входящие в его состав внутригородские районы. Конституционный Суд полагает, что необходимость децентрализации муниципального управления в городских округах может быть обусловлена целым рядом объективных факторов, напрямую влияющих на реализация муниципалитетов. К таким факторам, например, относится включение в состав муниципалитета поселений населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, объединение с ним прилегающих муниципалитетов в рамках процессов социально-экономической интеграции, исторические и иные местные традиции, характеризующие его внутреннюю территориальную организацию, включая деление на районы. Закрепляя городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы, федеральное законодательство, по мнению Конституционного Суда, с одной стороны, дополнительно гарантировал гражданам возможность текущего участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов муниципального значения, а с другой стороны, создал механизм осуществления публичной власти на уровне муниципалитета с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей.

В конце, увязывая воедино приведенные выше тезисы, Конституционный Суд пришел к выводу, что муниципальные районы и городские округа по своей правовой природе являются одновременно и территориальными объединениями граждан, совместно реализующими право на местное самоуправление, и публично-территориальными единицами, интегрированными в систему государственно-властных отношений, органов публичной власти которых призваны не только решать вопросы муниципального значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, - прежде всего исполняя отдельные государственные полномочия, возложенные на них Отечественной Федерацией или субъектом РФ. Таким образом, из буквального прочтения Проставления Конституционного Суда по «Иркутскому делу» следует, что в силу особенностей правового регулирования и сложившейся практики исполнения органами муниципалитетов муниципальных районов и городских округов значительного объема государственных компетенций, данные территориальные образования приобрели специальный полумуниципальный - полугосударственный статус. Этим фактом, по мнению Конституционного Суда, объясняется осуществленное Федеральным многочисленными нормативными актами №136_ФЗ раскрытие возможностей органов государственной власти субъектов РФ по определению организационных механизмов разработки и осуществления публичной власти в муниципальных районах и городских округах, о котором подробнее будет сказано в следующем разделе. Приняв такое решение, Конституционный Суд фактически зафиксировал и признал утрату муниципальными районами и городскими округами значительной части своей самостоятельности вследствие многократного увеличения количества переданных на их уровень для исполнения отдельных государственных компетенций. Тем не менее, сейчас уверенно рассуждать о том, какое влияние окажет это Постановление на российское законодательство и муниципальную практику муниципалитетов, практически невозможно. Наиболее вероятным следующим шагом представляется активизация давно ведущейся как в научно-экспертных кругах, так и среди практиков дискуссии о необходимости отказа в том или ином виде от унифицированной двухуровневой системы организации муниципалитетов. Первые аккорды нового акта этой дискуссии уже сделаны - судья Конституционного Суда А.Н. Кокотов в своем особом мнении по «Иркутскому» делу прямо пишет, что, «может быть, вместо того чтобы снимать жесткие барьеры на границе между государством и местным самоуправлением (что, безусловно, важно) за счет искажения конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов муниципалитетов, следует подумать над возможностью перехода к поселенческой модели муниципалитетов, при которой крупные города и административные районы станут основой для низового территориального уровня децентрализованного государственного управления?». Естественно, что после этого предложения следует оговорка о необходимости не спешить с ответом на этот вопрос, но сама по себе постановка такого вопроса в официальном особом мнении судьи Конституционного Суда является фактом крайне красноречивым.

В ст.2 ФЗ № 44-ФКЗ определены компоненты и схема закона РФ о действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных забот (при этом в технико-технических поступках внедрено неполное прикрытие «производство РФ о действовавшей схеме в области продаж»), а так же заложено и актировано издание других подзаконных судебных актов о действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных забот. Часть 1 ст.2 ФЗ № 44-ФКЗ сужает, что производство РФ о действовавшей схеме в области продаж основывается на комплексах Конвенции РФ, Военного сборника РФ, Бюджетного сборника РФ и состоит из ФЗ № 44-ФКЗ «О действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных потребностей» и других придуманных актов, создающих каналы, указанные в ст. 1 ст. 1 этого Сборника. В точности противоположное положение отсутствовало в ст. 1 ст. 2 Сборника о распределении партий.

Список законодательных актов народного уровня, создающих каналы, связанные с действовавшей системой в области продаж, довольно мал. Составить представление о перечне этих актов позволяет ФЗ от 29.12. 4314 г. № 296-ФКЗ, которым внесены котировки, связанные с изменением ФЗ «О действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных потребностей», в незначительное число подзаконных актов. Глава 6 ФЗ № 44-ФКЗ «О действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных потребностей» сужает подходы действовавшей системы в области продаж. Включение переименованных в скрытой главе взглядов действовавшей системы в области продаж разъяснено в следующих пунктах ФЗ «О действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных потребностей», а только: подходы открытости и прозрачности - в ст. 9; взгляд поддержания коррупции - в ст. 9; взгляд профессионализма заказчика - в ст. 9; взгляд стимулирования инноваций - в ст. 10; взгляд единства действовавшей системы в области продаж - в ст. 11; взгляд деятельности за результативность поддержания бюджетных и межрегиональных забот, эффективность передачи продаж - в ст. 12 Сборника. Реализация продаж прокомментировано в главе 2 ФЗ № 44-ФКЗ «О действовавшей схеме в области продаж запасов, услуг, связей для поддержания бюджетных и межрегиональных потребностей». Глава 24 ФЗ № 44-ФКЗ сужает технологии определения режиссеров (заказчиков, слушателей). В скрытой главе выдерживаются общие положения о способах определения режиссеров. Сообразно определению п. 2 ст. 2 ФЗ № 44-ФКЗ, Определение режиссера - это комплекс поступков, которые развиваются подрядчиками в порядке, установленном перечисленным Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении аукциона товара, работы, услуги для поддержания бюджетных забот (федеральных забот, забот участника РФ) или межрегиональных забот или в выдержанных перечисленным Законом делах с направления приглашения принять преодоление в определении режиссера и завершаются заключением контракта. Ранее в ст. 10 Сборника о распределении партий подобным образом стали закреплены общие положения о способах размещения акта. СТ.1 ст. 24 ФЗ № 44-ФКЗ разграничивает конкурентные технологии определения режиссеров (заказчиков, слушателей) и реализация продаж у ведущего режиссера. Конкурентные технологии определения режиссеров перечислены в ст. 2 скрытой статьи. Таковыми запрещаются: 1) соревнования, в том числе открытый смотр, соревнование с сокращенным присутствием, последовательный смотр, закрытый смотр, закрытый соревнование с сокращенным присутствием, закрытый последовательный конкурс;

2) соревнования, в том числе соревнование в электрической форме (при этом в технико-технических поступках внедрено неполное прикрытие «космический конкурс»), закрытый конкурс; 2) запрос расценок; 4) запрос извещений.

Дополнениями ФЗ № 44-ФКЗ запрещаются такие технологии определения режиссеров, как соревнование с сокращенным присутствием, последовательный смотр, закрытый соревнование с сокращенным присутствием, закрытый последовательный смотр, запрос извещений. Новым так же является исключение таких технологий размещения акта, как открытый соревнование (его запросы выполняет космический конкурс), размещение партий на передачи биржевых запасов для бюджетных или межрегиональных забот на товарных биржах. Список возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета аукциона заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки извещений должников; основной способ выбора исполнителя - открытый одноэтапный смотр, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом; космический соревнование сохраняется только для продаж простых, типовых запасов. Положения ст. ст. 2 и 4 статьи 24 определяют основное включение таких технологий определения режиссера, как соревнование и конкурс: при проведении соревнования победителем выделяется должник аукциона, победивший лучшие признаки указания сделки (ст. 2); при проведении соревнования победителем выделяется должник аукциона, победивший бюджетную стоимость сделки (ст. 4). Глава 25 ФЗ № 44-ФКЗ признает потребность образования раздельных конкурсов и конкурсов. Глава 29 ФЗ № 44-ФКЗ признает общие положения об участии в определении режиссеров. Открывает данную часть положение о том, что преодоление в определении режиссеров должно быть разделено только в делах, выделенных признаваемым Законом. Прежде в ст. 2 ст. 9 Сборника о распределении партий диктовалось несколько иное - давалось, что преодоление в распределении партий должно быть разделено только в делах, выделенных названным Законом и прочими декоративными сборниками. Требование о том, что преодоление в определении режиссеров должно быть разделено только актом народного заседателя, основано на норме ст. 2 ст. 55 Конвенции РФ, сообразно которой права и свободы гражданина и иностранного гражданина должны быть ограничены региональным законом только в той части, в какой это требуется в поступках защиты критериев правового строя, нравственности, благосостояния, имущества других лиц, поддержания обороны страны и безопасности общества. В ст.24 ФЗ № 44-ФКЗ признается регулирование, посвященное контракту. Сокращение «контракт» внедрено в п. 2 ст. 1 ст. 1 перечисленного Сборника для выделения гражданско-политического сборника, стороной которого запрещаются сдача товара, изменение работы, выемка услуги, во имя России, участника РФ или частного создания, а так же бюджетным созданием или иным ненадлежащим гражданином в противоречии с ст. ст. 1, 4 и 5 ст. 15 этого Сборника. Ранее соответствующая актация содержалась в ст. 9 Сборника о распределении партий. Как установлено в ст. 1 ст. 24 ФЗ № 44-ФКЗ, контракт заключается на признаках, выделенных извещением об осуществлении аукциона или Распоряжением принять преодоление в определении режиссера, комиссией о заявке, заявкой, окончательным предложением должника аукциона, с которым заключается контракт, с признанием случаев, в которых извещение об осуществлении аукциона или приглашение принять преодоление в определении режиссера, документация о заявке, заявка, окончательное предложение не запрещены. Упомянутую ст. 9 Сборника о распределении партий открывало положение ст. 2 (в ст. 1 указанной статьи приводилась Определение понятия правительственного или частного контракта). Критерии передачи сделки на ремонт запасов для забот должников установлены в ст. 529, а процедура передачи такого сделки - в ст. 529 § 4 ст. 43 части второй АПК РФ. К перечисленным главам прямо отсылает ст. 965 § 5 ст. 29 АПК РФ, определяющая критерии и процедура передачи сделки на изменение подрядных работ для забот должников. Часть 2 статьи 24 РФ № 44-ФКЗ предусматривает указания при заключении сделки на то, что ставка сделки является мягкой и сужается на весь объем указания контракта. Для случаев, выдержанных Министерством РФ, заложено указание примерного значения тарифа сделки или схемы тарифа и максимального значения тарифа контракта, выдержанных заказчиком в инструкции о заявке. Прежде в рамках этого регулирования в ст. 4.1 ст. 9 Сборника о распределении партий давалось следующее: ставка сделки является мягкой и не может изменяться в ходе его указания, с признанием случаев передачи сделки на основании п. 2.1 ст. 2 ст. 55 названного Сборника, а так же случаев, выдержанных ст. ст. 4.2, 6, 6.2 - 6.4 указанной ст. 9 названного Сборника. Передача поставляемых запасов, выполняемых услуг, оказываемых связей осуществляется по цене, установленной контрактом, с признанием случаев передачи сделки на энерго сервис на основании ст. 56.1 названного Сборника. Ставка сделки должно быть снижена по соглашению должников без котировки выделенных контрактом количества запасов, объема услуг, связей и других критериев указания контракта.

3. Органов муниципалитетов в РФ на современном этапе

3.1 Конституционная основа компетенции муниципалитетов

Среди наиболее очевидных трендов, определявших состояние муниципалитетов в России 2014-2015 годов, следует выделить значительные изменения в вопросах компетенции муниципалитетов, большинство их которых вызвали острые дискуссии в экспертной среде и среди практиков государственного управления и муниципалитетов. Вместе с тем ключевое место в дискуссиях экспертов и практиков занимал вопрос о конституционности соответствующих изменений, суть которых сводится к предоставлению субъектам РФ широких компетенций в определении компетенции муниципалитетов, и возможные последствия этих изменений для российского муниципалитетов. При этом совершенно новым аспектом компетенции муниципалитетов, в 2015 году постоянные дискуссии в профессиональном сообществе продолжили вызывать существующие уже довольно давно нерешенные (и отчасти усугубившиеся в последнее время) проблемы - такие как:

- безмерная нагруженность муниципалитетов несвойственными ему вопросами как под видом вопросов муниципального значения, так и путем делегирования государственных задач;

- всё большее запутывание (вместо разделения) компетенции между многочисленными уровнями публичной власти (в т.ч. путем отнесения идентичных или сходных вопросов муниципального значения к компетенции различных типов муниципалитетов; продолжение и раскрытие указания механизма т.н. «специальных прав» - ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона №131_ФЗ; продолжение указания в нормативных конструкциях вопросов муниципального значения терминов «участие» и «содействие»);

- крайняя нестабильность и противоречивость законодательства в данной сфере, препятствующие эффективному решению публичных задач (в первую очередь в сфере муниципалитетов).

Тесно с перечисленными связывалась и проблема достаточности ресурсного (в первую очередь финансового, но также и имущественного, кадрового, организационного) обеспечения муниципалитетов. В целях более комплексного и точного осознания накопившихся и новых проблем компетенции муниципалитетов представляется важным рассматривать их через призму конституционного регулирования.

Как известно, статья 130 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в РФ гарантирует самостоятельное решение население муниципалитетам вопросов муниципального значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». По статье 132 Конституции РФ «органов муниципалитетов самостоятельно управляют муниципальной собственностью, создают, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, организуют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы муниципального значения», и далее - «органов муниципалитетов могут наделяться многочисленными нормативными актами отдельными федеральными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация перечисленных компетенций подконтрольна государству». Наконец, с точки зрения вопроса о компетенции муниципалитетов важной является и норма статьи 133 Конституции РФ: «Местное самоуправление в РФ гарантировано правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных затрат, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав муниципалитетов, установленных Конституцией РФ и федеральными законами».

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем виде приводятся общие подходы к формированию компетенции муниципалитетов: ее разделение на вопросы муниципального значения, представляющие собой вопросы текущего обеспечения жизнедеятельности населения муниципалитета, решение которых на основании с Конституцией и Федеральным многочисленными нормативными актами №131_ФЗ осуществляет население муниципалитетам и (или) органами муниципалитетов самостоятельно (т.н. собственная компетенция), и передаваемые местному самоуправлению для исполнения государственные полномочия (т.н. делегированная компетенция). Уместно упомянуть так_ же и нормы Европейской хартии муниципалитетов, ратифицированной РФ в 1998 г. На основании со ст. 4 Хартии «основные полномочия органов муниципалитетов устанавливаются конституцией или законом». При этом «органов муниципалитетов в рамках, установленных законом, владеют полной свободой деятельности для осуществления муниципальных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (п. 2 ст. 4 Хартии).

В основе собственной компетенции муниципалитетов заложены вопросы текущего жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения определенного муниципалитета. Очевидно, что понятие «жизнеобеспечение» имеет очень широкое содержание. При этом, как справедливо отмечает В.И. Васильков, функциональное определение муниципалитетов «заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом - малых групп и конкретных граждан» Васильков В.?И. О функциональном назначении муниципалитетов // Журнал российского права. 2007. №7. С. 15.. Иначе говоря, речь идет о делах, которые напрямую связаны с проживанием людей на конкретной территории. Осознавая определенную обтекаемость и неконкретность подобного подхода к закреплению круга вопросов муниципального значения, российский законодатель при принятии Закона №131_ФЗ в 2003 году предпочитал не ограничиваться этим, т.н. критериальным подходом и сформулировал (изначально -- в статьях 14-16) перечни вопросов муниципального значения применительно к различным типам муниципалитетов. По мнению большого количества специалистов, на изначальной стадии эти перечни в значительной мере соответствовали базовому определению понятия «вопросы муниципального значения», приведенному выше. Однако в последующем, регулярно дополняя перечни преимущественно делами (вопросами, полномочиями), не имеющими текущего отношения к поддержанию жизнедеятельности населения конкретной территории, законодатель создал ситуацию, когда «местное самоуправление еще в большей степени, чем раньше, оказалось загружено публичными делами, принадлежность которых к вопросам жизнеобеспечения населения очень сомнительна» Чеботарев Г.Н., Панфилов А.Н. Компетенция муниципалитетов: монография. Изд-во Тюменского госуниверситета. Тюмень, 2012. С. 83.. Это касается целого ряда т.н. вопросов муниципального значения, например таких, как: участие в предупреждении терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; организация и реализация мер по локальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая содержание в состоянии постоянной стремлении к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и других средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; реализация мер по противодействию коррупции и ряда других. Очевидную несостоятельность отнесения подобных вопросов к компетенции муниципалитетов отмечает подавляющее большинство специалистов в данной сфере (наряду с упомянутыми выше экспертами В.И. Васильковым, Г.Н. Чеботарёвым, такую точку зрения разделяют, например, Р.В. Бабян, Т.М. Балкина, Е.С. Шугрина, Э. Маркварт, А.Н. Максимцов и другие).

В то же время нельзя не отметить определенную разновекторность в вопросах разработки компетенции в последнее время. Наряду с отмеченным выше вектором по «нагружению» муниципалитетов несвойственными вопросами под видом «вопросов муниципального значения», из компетенции муниципалитетов изымаются (были изъяты) многие вопросы, которые, наоборот, традиционно находились в компетенции последних и в гораздо большей мере могут признаваться вопросами муниципального значения. Речь идет, например, о полномочиях в сфере культуры и образования, подавляющее большинство которых соответствующими федеральными законами в последнее время относилось к компетенции субъектов РФ. Следовательно, федеральное законодательство в течение последних лет, с одной стороны, наделяло муниципальные образования под видом вопросов муниципального значения несвойственными местному самоуправлению и федеральными по своей сути вопросами, а с другой стороны - исключал традиционные задачи и полномочия муниципалитетов, передавая их на уровень субъектов РФ.

В этой связи следует обратить внимание на правовые позиции Конституционного Суда РФ, высказанные им, например, в постановлении от 29.03.2011 г. №2_П: «Реализуя на основании с Конституцией РФ свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации муниципалитетов, включая внедрение нормативных основ компетенции муниципалитетов, в рамках которой органов муниципалитетов организуют свои полномочия самостоятельно, законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разделения предметов ведения и компетенций между Отечественной Федерацией и субъектами РФ, учитывать конституционную природу муниципалитетов как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти…».

Несмотря на многочисленные решения, обращения и дискуссии по поводу необходимости устранения из числа вопросов муниципального значения совершенно несвойственных для муниципалитетов задач и заверения со стороны федеральных органов власти о стремлении разрешить данную ситуацию к лучшему не удалось, в 2015 году каких-либо положительных изменений в этом направлении не произошло.

Близкая по смыслу правовая позиция содержится и в определении Конституционного Суда РФ от 18 октября 2012 г. №1994_О: «Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, которое в рамках своих компетенций гарантирует самостоятельное решение население муниципалитетам вопросов муниципального значения (статья 12; статья 130, часть 1). Из этого следует, что обособленность муниципалитетов формируется его компетенцией, которая установлено на основании Конституции РФ в законе и включает в себя предметные сферы деятельности муниципалитетов и полномочия по решению вопросов муниципального значения (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 года №2_П). Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, понимание муниципалитетов как регулируемой и гарантируемой Конституцией РФ локальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов муниципального значения, предполагает, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное реализация муниципальной власти - напрямую и через соответствующие муниципалитетов - является население муниципалитета муниципалитета (Постановление от 2.04.2002 года №7_П; определения от 10.04.2002 года №92_О и от 6.03.2008 года №214_О-П). Это обусловливает возложение на органов муниципалитетов следующих из природы муниципалитетов обязанностей по решению всех вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета».

Указанные правовые позиции свидетельствуют изначально о том, что Конституция РФ и Конституционный Суд РФ требуют, чтобы в компетенции муниципалитетов находились именно такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную и глубинную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности. К сожалению, данному подходу не соответствуют не только включение в круг «вопросов муниципального значения» несвойственных природе института задач, указанных выше, а также исключение из компетенции муниципалитетов некоторых традиционных задач (например, в сферах образования, культуры), но и некоторые иные аспекты разработки и внедрения компетенции муниципалитетов, в т.ч. проявившиеся в полной мере в 2014-2015 годах.

Так, например, в последнее время в целом не прекращалась практика наделения органов муниципалитетов - в первую очередь муниципальных районов и городских округов - федеральными полномочиями.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органов муниципалитетов могут наделяться многочисленными нормативными актами отдельными федеральными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Федеральное законодательство допускает и, более того, напрямую предусматривает возможность передачи (делегирования) исполнения отдельных государственных компетенций органам муниципалитетов. Соответствующие правовые нормы приводятся в ст. 19 Закона №131_ФЗ. На основании с ч. 1 указанной статьи «полномочия органов муниципалитетов, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не соотнесенным с настоящим Федеральным законом и многочисленными нормативными актами к вопросам муниципального значения, являются отдельными федеральными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам муниципалитетов». Основная идея делегирования совершенно ясна: существует ряд государственных компетенций, которые целесообразно исполнять на максимально приближенном к населению уровне публичной власти, т. е. на уровне муниципалитетов. Только такой подход может обеспечить надлежащую и эффективную их реализацию. Конечно, подобное делегирование не может быть совершенно произвольным.

Делегирование возможно только на основании закона (федерального и (или) закона субъекта РФ; попытки делегирования исполнения отдельных государственных компетенций иными нормативными актами являются незаконными и не могут быть реализованы. Часть 6 статьи 19 Закона №131_ФЗ устанавливает минимальные границы правового регулирования, которые должны быть отражены в законе о делегировании компетенций. Исполнение государственных компетенций, по общему правилу, делегируется органам муниципалитетов муниципальных районов и городских округов, если иное не закреплено соответствующими законами (РФ и (или) субъекта РФ); поселения могут наделяться федеральными полномочиями только в порядке прямого указания федерального закона или закона субъекта РФ. Делегирование исполнения государственных компетенций может осуществляться только с одновременным предоставлением финансового обеспечения исполнения в виде субвенций из определенного государственного бюджета; данная норма призвана оградить местное самоуправление от «нефинансируемых мандатов» государства. При этом в ходе делегирования государство передает местному самоуправлению не само полномочие, а лишь его исполнение. Само полномочие продолжает оставаться государственным. Именно поэтому оно финансируется за счет федеральных субвенций, выделяемых для исполнения данного полномочия государством. И именно поэтому государство в лице соответствующих органов государственной власти РФ или субъекта РФ имеет право осуществлять контроль исполнения делегированных компетенций, в т.ч. контроль расходования средств, выделенных из государственного бюджета для исполнения этих компетенций. Государство также имеет право давать необходимые указания по исполнению делегированных компетенций, в т.ч. по надлежащему использованию материальных объектов, переданных муниципальному образованию для исполнения государственных компетенций. Конечная ответственность (ответственность перед конечным получателем услуги) за правильное исполнение делегированных компетенций лежит на государстве. Органов муниципалитетов несут юридическую ответственность по делегированным полномочиям перед государством, но не перед конечным получателем.

Следует отметить, что приведенная выше норма Конституции РФ говорит о допустимости делегирования исполнения лишь отдельных, а не всех компетенций. Основное предопределение муниципалитетов - решение задач, относящихся к собственной компетенции (вопросы муниципального значения и связанные с ними полномочия), а не «обслуживание» государства. Подобная позиция неоднократно находила отражение в нормативных позициях Конституционного Суда РФ (например: постановления Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. №2_П; от 15.01.1998 г. №3_П), отмечавшего невозможность перегрузки муниципалитетов федеральными полномочиями, ведущей не только к невозможности надлежащего решения муниципальных задач, но и к утрате самостоятельности муниципалитетов. Схожую позицию занимают и ведущие ученые и эксперты в сфере муниципалитетов, не раз высказывающиеся против нарушения баланса муниципальных и делегированных компетенций. К сожалению, следует признать, что в последнее время баланс собственной и делегированной компетенции, в первую очередь на уровне муниципальных районов и городских округов, оказался нарушенным. Названные типы муниципалитетов на настоящий момент в значительной мере перегружены делегированными федеральными полномочиями, что позволяет многим ученым и специалистам рассуждать о значительном огосударствлении муниципалитетов, постепенной утрате им своего изначального предзначения (к примеру, Т.Я. Хабриева, В.И. Васильков, С.Г. Карачевская, Э. Маркварт и др.).

По меткому замечанию того же В.И. Василькова, «кроме процедуры наделения органов муниципалитетов «отдельными» госполномочиями, есть и другие, довольно результативные способы обременения муниципалитетов госделами. Один из них связан с определением дополнительных прав и обязанностей органов муниципалитетов в обход правил». В.И. Васильков приводит результаты исследования, проведенного в 2013 году Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - в результате анализа 84 отраслевых федеральных законов было установлено, что почти в пятой их части приводятся полномочия органов муниципалитетов, выходящие за границы вопросов муниципального значения. Далее эксперт рекомендует «чрезвычайно осторожно… относиться к предложениям передать «вверх» на государственный уровень некоторые вопросы текущего обеспечения жизнедеятельности населения, слабо решаемые муниципалитетами из-за их недостаточного финансового обеспечения. Ведь от того, что эти вопросы поменяют свое расположение во властной вертикали, необходимость их финансирования не исчезает. Ведь деньги перейдут вместе с полномочиями и лишь будут поступать из бюджета, более удаленного от адресата их получения. Если же у «вышестоящего» органа власти денег на эту цель больше, то не лучше ли их передать тому, кто ими распорядится лучше и полнее учтет все местные условия?» - и презюмирует свою мысль: «Вообще муниципальная власть должна быть содержательной с точки зрения наполнения ее прежде всего заботами об удобных, комфортных условиях жизни. Граждане надеются, что муниципалитет поможет в снабжении их домов водой и теплом, в ремонте жилья, благоустройстве дворов и улиц, в устройстве детей в детский сад и школу и т. д. Если муниципальная власть не распространяется на такие дела или не способна их решать, она теряет смысл. Все красивые слова о приближении власти к населению перестают иметь практическое значение» Васильков В.И. Не забыть главного // Гражданин. Выборы. Власть. Научно-аналитический журнал. 2014. №1. С. 100-106..

В качестве предложений, направленных на изменение ситуации, эксперт Р.В. Бабян, например, презюмирует выводы и предложения Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов России:

- исключить из перечней вопросов муниципального значения вопросы, не свойственные муниципальному уровню, такие как предупреждение терроризма и экстремизма, предоставление помещений для работы участковым уполномоченным полиции, а также жилых помещений таким работникам и членам их семей, создание и содержание аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений, организация переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов, лесной контроль (эти вопросы могут относиться к ведению органов муниципалитетов только в виде отдельных государственных компетенций, переданных в установленном порядке);