К 1922 году детская беспризорность достигла катастрофических масштабов и по замечаниям ВЦИК подобное явление стало серьезной угрозой фактического вырождения подрастающего поколения в связи с тем, что отсутствие воспитания и обучения вело к деградации личности, беспризорники очень активно включались в противоправную деятельность и фактически при сохранении подобных перспектив страна имела все возможности к тому, чтобы получить на выходе неуправляемые банды мародеров и разбойников, преступников, имевших девиантную систему ценностных ориентиров с малолетства. Перед государством встала проблема потери поколения.

Вот что об этом писал очевидец тех событий, знаменитый врач В. Невзоров: «По официальным данным, - пишет он, - в Крыму в 1921 году от голода умерло более 100 тысяч человек. Трупы детей усеяли дороги к Симферополю, только в марте их в больничный морг привезли 4 тысячи. Земские дети ползли в симферопольские приюты, где их не брали (в детском коллекторе на 40 человек разместили 400). «Царило,- как пишет автор, - какое- то всеобщее ожесточение: равнодушие к страданиям было такое, что дети ели хлеб прямо на трупах, взрослые мимо умирающих и умерших детей снуют, как будто не видят, не слышат». «Последствия голода таковы, что моральное и физическое вырождение нации является реальной угрозой. Дети, пережившие такой голод, не способны к труду и продолжению рода».

В 1922 году начинается процесс усиления мер по борьбе с последствиями социально-экономических и политических катаклизмов, вызвавших беспризорность, однако одним из основных вариантов решения проблемы стало помещение детей в детские дома, где к 1922 году воспитывалось уже 540 тыс. детей (в 1919 году их было 125 тыс.)69. И это только те дети, которые были официально учтены в связи с тем, что масштабы распространения, собственно, беспризорности были весьма приблизительными. Беспризорников представлялось проблемным поставить на учет и вопрос в, большей степени, находился в руках милиции, которая вела статистику по мере возникновения у детей проблем с законом. Помимо милицейской статистики существовали данные общественных организаций, проводивших утренние «рейды» для подсчёта беспризорников. Время для таких проверок выбиралось не случайно, только рано утром детей можно было застать в их «убежищах», пока они не проснулись и не отправились на добычу средств к существованию.

Во многом именно преступное поведение беспризорников становится фактором того, что эта проблема была поставлена в приоритет среди всех, требующих решения. Граждане будущего советского государства не могли являться преступниками, мошенниками, заниматься проституцией и пр. При этом, именно данные направления были восприняты детьми, оставшимися без попечения взрослых, как ведущая модель поведения. «Грязь физическая и грязь моральная - вот, что их окружало. Будущего нет совершенно. Они жили минутой, ища по-своему счастья и радости в самых грубых, циничных, порой отвратительных эксцессах. «Общество», «человечество», как это понималось другими людьми, - для них были чуждыми понятиями. Все те, кто живет за порогами их логовищ для них враги. Это были те самые «дети улицы», одичавшие и загрубевшие до высшей степени».

Однако же и помещение детей в детские дома также не являлось решением проблемы в связи с тем, что условия в них были достаточно суровыми, дети часто устраивали оттуда побеги и вновь становились беспризорниками. Причем такая ситуация сложилась не только в начале 1920-х гг., данное явление можно было увидеть и в конце десятилетия.

После Октябрьской революции 1917 г. система благотворительных учреждений для детей уничтожается, это было сделано одним из первых распоряжений Народного комиссариата, а именно постановлением от 12 декабря 1917 года ««Об упразднении: 1. Совета детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, 2. Постоянной комиссии совета, 3. Хозяйственного комитета, 4. Комитета для сбора пожертвований и 5. Комитета для изыскания средств на устройство слабых здоровьем детей в летние санатории». Этим постановлением, как уже было сказано, была уничтожена существовавшая до этого система устройства детей и её перевод на полное государственное обеспечение.

В связи с этим к Наркомату переходило всё имущество и денежные средства ликвидированных благотворительных организаций и учреждений, а также органов государственного и общественного призрения. Теперь всё социальное обеспечение и попечение было возложено на созданный в ноябре 1917 года Народный комиссариат Государственного призрения. Длительное время в советской историографии начало формирования государственной системы социального обеспечения детей связывали именно с его появлением.

На Нарком возлагалось оказание помощи несовершеннолетним и престарелым. Специальная коллегия занималась вопросами охраны материнства и детства. Возглавлять данный комиссариат было поручено первому наркому соцобеспечения А.М. Колонтай. В апреле 1918 г. Наркомат призрения был переименован в Наркомат социального обеспечения. В работах 2000-х гг. начинает появляться иная версия, согласно которой создание государственной системы защиты детей-сирот в России началось раньше, после февраля 1917 г., а именно с образования Министерства социальной помощи, т.к. в его структуре находилось управление помощи беспризорным детям и нуждающимся. С установлением советской власти функции этого управления были переданы Наркомату государственного призрения.

Как отмечалось ранее, рост беспризорников неуклонно рос, государство не имело возможностей справляться с этой проблемой в одиночестве. В связи с этим к борьбе подключается общественность. По инициативе общественного деятеля Владимира Галактионовича Короленко осенью 1918 г. создается независимая общественная организация - Лига спасения детей. Ее возглавили Е.Д. Кускова, Н.М. Кишкин, Л.А. Тарасевич, Е. Пешкова и др. Это была официальная общественная организация, утвержденная Советом народных комиссаров (Совнаркомом, СНК). За короткий срок своей деятельностью лига помогла 3,5 тыс. детей75. Лига помогала всем детям, не обращая внимания на принадлежность их родителей к какому-либо лагерю, поделивших страну во время гражданской войны. Она занималась лечением детей, их первоначальной социальной адаптацией и отправкой в колонии или другие детские учреждения. Наряду с лигой существовала государственная организация - Совет защиты детей. Совет народных комиссаров принял специальное постановление «Об учреждении Совета защиты детей» 4 января 1919 года76. В состав совета вошли председатель от Народного комиссариата по просвещению, а также по одному представителю от народных комиссариатов: социального обеспечения, здравоохранения, продовольствия и труда. Совет защиты детей как особый чрезвычайный орган начал функционировать согласно Декрету от 10 февраля 1919 г. Совет под председательством А.В. Луначарского не имел своих детских учреждений и не занимался воспитанием беспризорников. В основном он выполнял контрольные и координационные функции комитетов, также ему было «предоставлено право издавать постановления, касающиеся охраны здоровья детей».

Во изменение и развитие Декрета об учреждении Комиссии о несовершеннолетних, совершивших общественно-опасные деяния, 4 марта 1920 г. Совет Народных Комиссаров принимает новое постановление. По нему повышается возраст несовершеннолетних с 17 до 18 лет, также Наркомюсту вменяется в обязанность помещать несовершеннолетних отдельно от взрослых. В продолжение этого пункта, Постановлением Наркомата образования от 5 марта 1920 г. подчеркивается необходимость скорейшей организации детских приёмников, для недопущения помещения несовершеннолетних в общие участки милиции, как было до того, т.к. это оказывало на них крайне вредное воздействие. Также в нем говорится о создании специальной детской милиции и организации бесплатного питания для беспризорников.

Постановление от 4 марта 1920 г. ещё раз подчеркивает, что дела несовершеннолетних, замеченных в общественно-опасных действиях, подлежат ведению только комиссии о несовершеннолетних. Комиссия устанавливает возможность применения к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, либо передает дело в народный суд.

Детский приемник-распределитель, или просто приемник, с этого времени становится первичным учреждением, через которое проходил беспризорный ребенок. Из него дети направлялись на место постоянного пребывания (детские дома, колонии, детские городки, коммуны и др.). Лишь небольшое число возвращали родителям или родственникам.

Детские приемники подчинялись непосредственно Наркомпросу РСФСР и его местным органам. Численность этих учреждений в динамике за 1920-е гг. выявить не удалось. В 1920 г. Наркомпрод наложил вето почти на все запасы продовольствия Лиги, сформированные российским, американским и датским отделениями Красного Креста, и передал к началу января 1921 г. все детские учреждения Лиги в распоряжение Московского отдела народного образования.

1921 год ознаменовал собой начало активной борьбы с явлением беспризорности. Эстафету по решению проблемы беспризорных детей в феврале 1921 г. переняла Детская комиссия ВЦИК (Комиссия по улучшению жизни детей) под руководством Ф. Дзержинского83. Таким образом, судьба детей была передана в руки Всероссийской Чрезвычайной Комиссии, которая имела, конечно, больше возможностей в осуществлении целого комплекса мер по оказанию помощи детям. Комиссия обладала «контрольно-содействующими» функциями и состояла из председателя и 6 членов.

Спектр проводимых Деткомиссией мероприятий был широким: отправка детей в менее пострадавшие от голода начала 20-х гг. губернии; передача детей под опеку, в том числе за рубеж в семьи коммунистов. Больных детей направляли на лечение, здоровых - в дома ребенка, детские городки, трудовые колонии, профессиональные учебные заведения, а также в детские дома.

Первое время Комиссия решала все вопросы сама на собственных заседаниях либо силами своих членов. Для улучшения деятельности Комиссии ВЦИК к апрелю 1921 г. было создано 14 подкомиссий.

Основным методом борьбы с беспризорностью было определению сирот в интернаты. Создавались приемно-распределительные пункты, где с детьми работали педагоги и врачи. Затем детей направляли в детские учреждения постоянного пребывания (детские дома, интернаты, детские городки, колонии и т. д.), возвращали родителям, родственникам, более взрослых могли трудоустроить.

В марте-апреле 1921 г. Деткомиссия ВЦИК разослала серию циркуляров губуполномоченным. В них предписывалась необходимость реализации положений циркуляра Наркомпроса от 1 ноября 1920 г. об организации на вокзалах и пристанях дежурных пунктов детской инспекции. Цель была одна - прекратить движение беспризорных детей. Ставится вопрос об организации детских вокзальных столовых, приоритетного снабжения оборудованием и инвентарем детских учреждений для беспризорных: детских домов, приютов, колоний, больниц. Такие меры принимались в связи с последствиями голода, вспыхнувшего в стране.

Деятельность Совета защиты детей не принесла ощутимых результатов, положение стало критическим. За два года своего существования Совет защиты детей «растерял данные ему права и полномочия, из органа межведомственного, направляющего и толкающего работу ведомств в указанной области превратился в просто придаток Наркомпроса, толкающийся сам в различных ведомствах».

23 сентября 1921 г. издается Декрет СНК об организации детской социальной инспекции. В данном декрете оговаривались основные задачи ДСИ такие как борьба с детской беспризорностью, нищенством, правонарушениями, борьба с эксплуатацией детей и т.д. Также там упоминаются функции детских социальных инспекторов и основные положения детских приемных пунктов.

При каждом местном органе народного образования (ОНО) создаются отделы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН). В их структуру входили: стол опеки, детский адресный стол, юрисконсультская часть и Комиссия по делам несовершеннолетних («Комонес»). Руководящим органом являлась Центральная комиссия по делам несовершеннолетних. Помимо них существуют уже упомянутые детские социальные инспекции (ДСИ). «Если отделы СПОН больше занимались циркулярной работой и проведением заседаний, то социальные инспекторы работали «на ногах», проводя облавы на беспризорников, обследования условий содержания детей в приютах, неся дежурство в местах скопления подопечного «контингента». Однако недостаточное финансирование и, как следствие, постоянное сокращение штатов привели к тому, что в 1922 г. в стране было только около 400 детских инспекторов. Из этого можно сделать вывод, что большинство беспризорников попросту оказывались без внимания.

В 1923 году процесс переходит на плановый режим и на борьбу с беспризорностью советским руководством было брошено 15 тысяч педагогических работников.

Работу с беспризорными детьми в 1923 г. в стране возглавляет Главное управление по социальному воспитанию (Главсоцвос). Для реализации этих целей в нем был создан отдел социально-правовой охраны несовершеннолетних и воспитания дефективных.

Хотя 1923 г. был назван годом перехода к плановой борьбе с беспризорностью, на деле именно с этого времени работа с беспризорными детьми существенно ослабляется. На местах появилась тенденция резкого сокращения численности детских учреждений, из-за их перевода на местные бюджеты. В итоге число детдомов и детей в них резко сократилось. В 1923 году, по сравнению с 1922 г., численность детдомов сократилась с 6063 до 3971, детей в них -- с 540 тыс. до 253 тыс. человек. В последующие пять лет численность детей в детских домах сократилась ещё вдвое. Причём положение детей в них было весьма плачевным. Особенно тяжёлое положение было в приёмниках-распределителях. Также частым явлением становятся массовые переброски детей, в связи с чем многие беспризорники вновь оказываются выброшенными на улицу. Все это потребовало принятия ряда новых экстренных мер.

20 июня 1924 г. СНК РСФСР издает специальное постановление, категорически запрещающее массовую реэвакуацию детей и переброску их из одной местности в другую. Вводятся жесткие правила реэвакуации, которая допускается только в тех случаях, если установлен факт проживания родителей или родственников в той местности, куда направляется ребенок, и возможность для этих лиц принять детей на свое иждивение.

1924 год становится, своего рода, переломным моментом в связи с тем, что в Москве собирается Первая московская конференция по борьбе с беспризорностью. В своих выступлениях на этой конференции Крупская и Луначарский сделали акцент на социальной опасности беспризорности. В выступлении Крупской отмечалось, что ликвидация беспризорности -- «вопрос не благотворительности -- это вопрос здоровья всего общественного организма». Луначарский заявил: «Дело не только в том, что мы окружены целым морем детского горя, но и в том, что мы рискуем получить из этих детей антиобщественных, антисоциальных людей... которые пополнят армию преступности».

В ноябре этого же года состоялся четвёртый съезд заведующих губотделами, на котором касательно составляющих решения проблемы опять же выступает Луначарский. Им было отмечено: «Дело не только в том, что мы окружены целым морем детского горя, но и в том, что мы рискуем получить из этих детей антиобщественных, антисоциальных людей в корень испорченных, врагов здорового образа жизни... беспринципных людей, которые с легким сердцем уйдут в лагерь наших врагов, которые пополнят армию преступности».

Тем самым нарком просвещения отмечает проблему беспризорности, как фактор внутриполитической угрозы, с которой необходимо самыми действенными методами бороться на государственном уровне и применять все возможные меры для искоренения подобного явления.

Ещё одним стоящим внимания моментом этой конференции является хронология по борьбе с беспризорностью, представленная в одном из докладов на конференции: 1921 год - спасение детей от голодной смерти (формы: эвакуация детей, организация столовых и детских приемников); 1922 год - борьба с последствиями голода (формы - открытие стационарных учреждений, привлечение шефов - промышленных предприятий и вузов, принятие учреждений от шефов в ведение органов народного образования); 1923 год - переход к плановой работе (создание твердой сети учреждений, выработка четких форм работы с беспризорными).

Из выступления Луначарского и материалов конференции становится понятным, что беспризорность воспринималась, как прямая угроза революции и в целом советскому обществу. Ведущим же компонентом в рамках Первой московской конференции признается труд, причем желательно в закрытых, изолированных учреждениях. Фактически обсуждение о подобных методах были сродни обсуждению вопроса о том, каким образом возможно исправить ситуацию с детской преступностью так, как беспризорники по умолчанию считались правонарушителями и, соответственно, имели выраженные отклонения в поведении, преодоление которых возможно педагогическими методами и средствами в закрытой среде, однако же выбор данных средств - это одна из достаточно трудноразрешимых задач. Опыт закрытых тюремных учреждений определялся несостоятельным так, как был необходим воспитательный и социализирующий компонент, опыт стандартных детских учреждений для сирот также признавался не эффективным в связи с принятым беспризорниками преступным поведением. Также необходимо было учесть, что в рамках новой практики социализации необходимо создать не просто труженика, искоренить тягу к бродяжничеству и нарушению закона. Необходимо также осуществлять идеологическое воспитание, сделать из беспризорника патриота социализма.

В результате вопросом о беспризорности занимается не только педагогический состав и милиция, но и ЧК, на уровне гражданской активности в рамках агитации и пропаганды создаются специальные общества «Друзья детей», которые занялись организацией ночлежек, приютов, летних лагерей, детских площадок для беспризорников. Профилактика беспризорности была возложена на органы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН), при ЦИК СССР создаются специальные материальные фонды в поддержку учреждений, ориентированных на борьбу с беспризорными.

Ведущую роль в данном процессе играли органы милиции и именно для них решение проблемы беспризорности становилось одним из наиболее важных компонентов профилактики. По общим оценкам милиции на начало 1924 года до 75% преступлений совершалось беспризорниками94. В результате устранение данного контингента и помещение его в специализированные учреждения могло в значительной степени снизить уровень преступности, приблизить советское общество к ожидаемому благоденствию.

Работа по борьбе с беспризорностью даже при усилении действий правительства и приобщении к ней гражданского населения все же осуществлялась медленно. Согласно данным, представленным в работе А.Н. Кривоносова, в 1925 году в стране по разным оценкам находилось еще более 200 тысяч беспризорников, 90 тысяч из которых нуждались в срочной помощи, их жизнь находилась под угрозой (по причине болезней, голода, нахождения в криминальной среду). А.Н. Кривоносов отмечает: «Общества «Друзей детей» были созданы в 17 губерниях, они имели свои клубы, столовые, чайные, приюты. Государство выделяло 50 млн. рублей на борьбу с беспризорностью. В детских домах находилась 241 тысяча детей, что составляло 55 % от общего числа сирот. При Президиуме Моссовета с помощью районных бюро «Друзей детей» проводилась кампания по организации площадок для беспризорных и полупризорных детей. Несмотря на очевидные трудности восстановительного периода, к 1925 году в РСФСР уже имелось более 280 детских домов, 420 «трудовых коммун» и 880 «детских городков».

В 1926 году правительство еще более серьезно усиливает свои позиции по борьбе с беспризорностью. В частности, было принято Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР и Постановление ЦИК и СНК СССР «О мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью». К процессу содействия реализации принятых декретов и борьбе с детской беспризорностью и преступностью были подключены профсоюзы, комсомол, партийные организации, при местных органах образования были созданы отделы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН).

Подобная практика так же была нацелена на реализацию педагогических идей о включении деструктивных, асоциальных детей в положительную социальную среду, которая своим примером и наблюдением поможет исправиться, встать на путь приобщения к ценностям социализма. Оптимальной формой в рамках разработки практики советской педагогики становится включение в трудовой коллектив, шефство молодых комсомольцев над беспризорниками и демонстрация на личном примере возможностей самореализации.

В 1927 году на пленуме ВЦИК в связи с внедрением новых практик работы и активизации борьбы с беспризорностью были отмечены результаты, признанные не только удовлетворительными, но и внушительными. В связи с этим были выделены дополнительные средства (7 млн. руб.) и принят новый трехлетний план, который предусматривал дальнейшую стимуляцию создания специализированных учреждений и совершенствование практики комсомольского шефства над беспризорниками, совершенствование трудовой социализации.

В целом же, 1921-1928 годы представляют собой целый период по борьбе с детской беспризорностью и распространением правонарушений. Хронологически данный период также включает в себя время НЭПА, который позволил стабилизировать экономическую ситуацию в стране. Экономическая нестабильность приводила и к нестабильности социальной и в первую очередь в плане реализации государством воспитательных гражданских позиций, особенно значимых в связи со значительным числом сирот.

В результате уже к 1923 году складывается практика межведомственного подхода к решению проблемы беспризорности и координационные обязанности были окончательно возложены на Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИК. Значительная роль так же отводится региональным подразделениям, что значительно облегчает возможности координирования процесса. До лета 1930 года Деткомиссия при ВЦИК осуществляла мероприятия непосредственно на местах. Чрез областные, районные, окружные подразделения, которые имели более полную картину ситуации на местах и могли регулировать процесс непосредственно исходя из практики, возможностей и ресурсов региона. В связи с этим основная тяжесть регулирования и реализации практики борьбы с беспризорностью также возлагалась на местные отделы народного образования, которые подчинялись Главсоцвосу Наркомпроса РСФСР.

Помимо данных органов при ОблОНО функционировали отделы СПОН, при них находились Детские социальные инспекции (ДСИ). Практика их работы исходила из принципов разделения обязанностей: отделы СПОН выполняли циркулярную работу и решали вопросы финансирования учреждения для детей-сирот, ДСИ занимались облавами беспризорников, осуществляли рейды, занимались обследованием мест проживания детей и в том числе в семьях и коммунах, куда устраивали беспризорников.

Достижением 20-х годов в практике работы государственных структур стало именно создание органа, который координировал работу по оказанию помощи детям (ДК при ВЦИК). В её состав вошли представители от Наркомпроса, Наркомпрода, Наркомздрава, Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), ВЦСПС.

А.В. Реутова в своей работе отмечает наиболее важным достижением данного период то, что на местах создавались уполномоченные Детские комиссии при Губернских и Уездных Исполкомах из представителей советских, партийных и профсоюзных организаций. В большинстве случаев, председателями ДК или их заместителями являлись председатели губернских (уездных) Чрезвычайных комиссий99. При этом, на местах процесс происходил неравномерно и в одних регионах ситуация улучшалась более быстро, чем в других. Во многом это было связано с успешность формирования самих органов по борьбе с беспризорностью, а также и особенностями регионов. Ситуация начала массово налаживаться только с 1926 года, когда непосредственно на уровне внутриполитических процессов был взят курс на борьбу с проблемой и выстроились продуманные подходы к её решению, в том числе и при помощи активности педагогических ресурсов, поиска возможностей разработки педагогических подходов, которые смогут устранить группы проблем ресоциализации беспризорников.

1926 год стал переломным также и в связи с тем, что на законодательном уровне были разработаны и приняты решения, постановления, ориентированные на помощь беспризорника, в том числе специальный закон от 8 марта 1926 года, который определил для беспризорных и безнадзорных детей правовые гарантии «в области их социального воспитания и оказания им постоянной или временной социальной, лечебной и педагогической помощи» Главной же составляющей стало внедрение в практику законодательства самого понятия «беспризорный», характеристик, согласно которым детей возможно считать беспризорными, а значит нуждающимися в помощи и контроле в воспитательном процессе специализированных государственных структур.

При всем этом, введенные на законодательном уровне основы борьбы с беспризорностью не внесли каких-либо кардинальных мер в саму практику борьбы с данным явлением. Они констатировали, оформили законодательно и стимулировали к более активному внедрению уже имеющиеся практики, разработанные ранее, фактически еще с 1921 года. Среди таких мер использовались следующие: поиск родственников беспризорника и передача его под их опеку, поиск усыновителей или опекунов, помещение в специализированные учреждения, медико-психологическая работа, распределение в колонии и дома для трудновоспитуемых, распределение в трудовые колони и под опеку групп комсомольцев, устройство на работу и учебу.

Особая роль отводилась инспекционной работе, в свете чего стимулировалось создание Детских социальных инспекций (практика вводилась с 1921 года), которые проверяли условия содержания и воспитания детей в целях профилактики рецидивов беспризорности, побегов, присутствия антисоциалистических средств и методов воспитания в специализированных учреждениях. С 1926 года усилились позиции в отношении того, что должности инспекторов должны занимать лица, имеющие педагогическое образование.

Начиная с 1924-1925 гг. борьба с беспризорностью приняла форму всенародной кампании. Чиновники рапортовали об успехах, было организовано общество «Друг детей», в которое по призыву фабрично-заводских комитетов на каждом предприятии, профсоюзов в каждом учреждении вступали тысячи граждан. Ряды этого общества быстро росли. Уже в первый год его существования, к осени 1924 г. отделения общества имелись в 32 губерниях, число членов составило свыше полумиллиона человек, а к концу кампании по борьбе с беспризорностью, в 1932 году в стране было 13,5 ячеек общества с 1.263.000 чел. Даже в сопоставлении с количественным пиком беспризорных детей в 1924 г., на каждого беспризорника приходилось несколько человек - членов общества «Друг детей».

Тем не менее, несмотря на бюрократизацию работы, присущую периоду «закручивания сталинских гаек» с конца 1920-х гг., общество сыграло огромную роль, издавая журнал, помогавший практикам этой работы, а также, привлекая большие финансовые средства в виде членских взносов и пожертвований. Вот одно из характерных сообщений в журнале «Друг детей» за 1926 год: «Жертвую золотое обручальное кольцо с надписью «Феня» и цифрами «XX лет» для помощи нуждающейся детской колонии». Во время Всесоюзной недели помощи беспризорным детям в мае 1927 г. кружечный сбор, пожертвования и доходы от благотворительных спектаклей составили 18,5 тыс. руб.

Также в 1926 году советское правительство приняло Положение о борьбе с беспризорностью и утвердило трехлетний план этой борьбы.

В результате упор был сделан на борьбе с уличной преступностью. Начиная с 1927 г. началось «массовое изъятие» беспризорников с улиц.

«Изъятие» приняло характер военных операций, в которой участвовали сотрудники ОГПУ, милиции и угрозыска. После облав, беспризорников размещали в приемниках и детдомах. Для этого пришлось срочно разгрузить приемники-распределители и детдома. Сирот передавали в семьи крестьян и кустарей. Чтобы заинтересовать их, им предоставляли дополнительный земельный надел на каждого ребенка, освобождали от единого земельного налога на 3 года, ребенок получал право бесплатного обучения, семьи получали единовременное пособие.

В 1927-1928 гг. по РСФСР было собрано с улиц и помещено в детские учреждений 20 тыс. детей до 16 лет.

В 1928 году была поставлена задача в кратчайшие сроки уничтожить детскую беспризорность. Однако к концу 1920-х годов с беспризорностью покончить не удалось. По данным Крупской, количество безнадзорных несовершеннолетних составляло к началу 1930-х годов более 2 млн. детей. В 1935 г. было опубликовано постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности». Действительно удалось сбить волну массовой беспризорности, создать систему по борьбе с малолетними правонарушителями, их перевоспитанию, вовлечению в нормальную жизнь советского общества. Но полностью покончить с беспризорностью не удалось.

В целом же эволюция государственной политики в борьбе с беспризорностью в 1920-е гг. осуществлялась на уровне внедрения новых законодательных, педагогических и правовых практик. Осуществляется становление и развитие подконтрольных государству органов контроля процесса борьбы с беспризорностью, усиление финансирования и в целом самого определения явления беспризорности и беспризорника в правовой практике. Немалую роль также играет и политический аспект, который определяет беспризорность в качестве одного из главных врагов строительства социалистического общества в связи с чем борьба с данным явлением пропагандируется делом не только государственным, но и общественным. Не менее значительная роль так же отводится профилактике и контролю, стимулированию развития педагогических идей и практик, ориентированных на устранение девиаций, связанных с явлением беспризорности в СССР.

1.3 Зарождение и развитие нормативно-правовой базы по борьбе с детскими правонарушениями в 1920-е годы

Дореволюционный период характеризовался тем, что фактически на суть и причины проблемы детских правонарушений правительство обращает внимание только к XIX веку, а к началу XX века формируется политика работы с малолетними преступниками, которая дает им возможность встать на путь исправления и конструктивно социализироваться. Само же понятие

вменяемости и определения возраста, с которого ребенок может быть подвергнут уголовному преследованию, произошло фактически на столетие раньше. При этом правительство так и не сориентировалось уделить достаточно внимания профилактическим мерам детской преступности и беспризорности, не смотря на то, что само явление беспризорности и безнадзорности, как составляющая роста преступности, уже рассматривалось в науке.

Стоит отметить, что масштабы беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних в разное время были различны, однако, принимая во внимание некоторые колебания, можно сказать, что численность таких детей до XX в. оставалась не столь большой. Рост числа безнадзорных и беспризорных детей увеличивается с началом социальных и экономических потрясений начала XX, серьезно ситуация усугубляется с началом Первой мировой войны, а затем прокатившихся февральской и октябрьской революции, гражданской войны.

В результате к 1917 году в России раскаляется проблема беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних практически до предела. И без того неблагополучная ситуация в городах усугубляется еще и ростом преступности, формирования целых банд, активными участниками которых были несовершеннолетние или же они полностью состояли из несовершеннолетних, перенявших криминальные практики и культуру. В связи с этим советское правительство запускает процесс по созданию целого комплекса государственных организаций центрального и местного уровня, направленных на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности, а также на борьбу с их прямым следствием - резко увеличившейся детской преступностью.

Беспризорные и безнадзорные дети практически все так или иначе становились правонарушителями. К этому их вынуждала необходимость выживания и обеспечения себя хотя бы пропитанием. Процесс девиации в период пребывания в безнадзорном состоянии и принятия криминальной

культуры так же усиливал процесс смещения моральных ценностей у таких детей, впитывающих в себя, как губки, «уличные» правила выживания. Количество детей, оставшихся без надзора, причинно-следственные связи сложившейся ситуации и в целом потребность в конструктивном подходе к лицам детского возраста определяет для правительства ведущей мерой нацеленность на перевоспитание, что в целом также следует из перенятия практики дореволюционной работы.

Наиболее интересным представляется опыт Советского государства в области профилактики правонарушений несовершеннолетних. Именно в советский период были созданы и опробованы на практике основные организационно-правовые формы борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, во многом предопределяющие последующее развитие системы профилактики. Советское законодательство провозглашало приоритеты предупредительных и воспитательных мер над мерами уголовного воздействия.

Одновременно с этим наблюдается тенденция к тому, что принятые при царском режиме меры и практики перевоспитания несовершеннолетних преступников признавались несостоятельными, акцентировалось внимание на необходимости более соответствующего идеологии социализма подхода к организации работы с данным контингентом.

Первым шагом в этом направлении стало образование Народного комиссариата Государственного призрения 1 ноября 1917 года, заменившего Министерство государственного призрения Временного Правительства, просуществовавшего очень недолго. На министерство были возложены функции по удовлетворению потребности отдельных категорий граждан в социальной помощи, создания общественных и благотворительных учреждений, способных данную помощь оказать.

При этом, одним из первых распоряжений Народного комиссариата стало постановление от 12 декабря 1917 года ««Об упразднении: 1. Совета детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, 2. Постоянной комиссии совета, 3. Хозяйственного комитета, 4. Комитета для сбора пожертвований и 5. Комитета для изыскания средств на устройство слабых здоровьем детей в летние санатории»102. В результате были уничтожены институты, которые ИМЛИ возможность осуществления необходимой помощи нуждающимся, при этом развивались направления организации взамен этих институтов новых, подконтрольных советскому правительству. Развитие практики попечения детей в противовес действовавшей при царском режиме системе предполагалось полностью перевести на государственный счет и под контроль государственных структур.

В связи с этим к Наркомату переходило всё имущество и денежные средства ликвидированных благотворительных организаций и учреждений, а также органов государственного и общественного призрения. Теперь всё социальное обеспечение и попечение было возложено на Народный комиссариат Государственного призрения.

В апреле 1918 года Наркомат Государственного призрения было решено переименовать в Народный комиссариат социального обеспечения, так как старое название, по мнению некоторых членов правительства, являлось пережитком дореволюционного времени, когда социальная помощь выражалась в виде благотворительности, некой «милостыни» для простого народа.

Началом же организационной перестройки системы перевоспитания, непосредственно касающейся несовершеннолетних, можно считать декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовершеннолетних». Этот документ отменял уголовную ответственность, а, следовательно, суды и тюремное заключение для несовершеннолетних, считающихся таковыми вплоть до 17-летнего возраста. Все дела по правонарушениям малолетних преступников передавались в комиссии по делам несовершеннолетних, находившихся в ведении Наркома общественного призрения.

Такая комиссия могла либо освободить несовершеннолетнего от уголовной ответственности, либо направить его в одно из «убежищ» Народного комиссариата общественного призрения, вскоре переименованного в Народный комиссариат социального обеспечения. Вместо благотворительных приютов советское руководство начинает развивать практику организации государственных детских домов, приютов, приемников-распределителей, коммун.

Также, согласно декрету, комиссии обязывались пересмотреть все дела, находящиеся, на момент выхода декрета, в производстве судов или уже завершенные осуждением несовершеннолетних. В связи с этим несовершеннолетние, уже отбывающие наказание в различных учреждениях (тюрьмах и арестных домах), подлежали освобождению. В результате же согласно постановлению комиссии предстояло пересмотреть и рассмотреть тысячи дел, а также в дальнейшем рассматривать все правонарушения. Которые совершались несовершеннолетними.

Необходимость повышения эффективности данного направления работы и отсутствие результатов в снижении числа правонарушителей несовершеннолетнего возраста стимулировало дальнейшее развитие законодательства. Декретом «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г. была заложена база формирования дальнейшего законодательства об ответственности несовершеннолетних.

Вскоре, постановлением Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 25 января 1918 г.106, создается Отдел призрения несовершеннолетних, в ведение которого переходили все сохранившиеся исправительно-воспитательные приюты и колонии для несовершеннолетних. Содержание всех приютов, колоний и учреждений призрения всех категорий для детей, малолетних и несовершеннолетних переходило на «общегосударственные средства по Народному Комиссариату Государственного Призрения. Для заведывания всеми приютами и учреждениями призрения несовершеннолетних создавалась особая «Коллегия призрения несовершеннолетних». Все приюты и учреждения для несовершеннолетних не принятые в заведывание Коллегии призрения несовершеннолетних, не зависимо от источника обеспечения, подлежали закрытию, а их имущество и капиталы переходили в собственность Республики и передавались в распоряжение Коллегии призрения несовершеннолетних. Следовательно, государство брало под свой контроль и руководство все приюты, колонии и учреждения несовершеннолетних.

При этом сама практика закрытия приютов и фактическое освобождение малолетних преступников из мест заключений и исправительных учреждений (которые так же закрывались) во многом стала серьезным стимулирующим фактором роста уличной преступности в городах. Для многих из детей не существовало варианта выживания, кроме как начать преступный промысел. У многих из них отсутствовали родственники, они не имели образования и специальности, и в принципе сама экономика находилась в сложном состоянии так, как привычные формы трудоустройства и попечения также оказались отрицаемыми новыми властями. В итоге преобразования, нацеленные на уничтожение системы попечения царского режима и организации новых учреждений вместо более конструктивной реорганизации привели и к катастрофическому числу беспризорных детей.

Одновременно стали проводиться мероприятия по коренной реорганизации и созданию новых советских учреждений для несовершеннолетних правонарушителей. Так Наркомат Юстиции во временной инструкции «О лишении свободы, как о мере наказания, и о порядке отбывания такового» от 23 июля 1918 г.108 предусматривал введение в качестве мест лишения свободы реформаториев и земледельческих колоний, обозначаемых как «учреждения воспитательно-карательные, в особенности для молодых преступников». Организаторы реформатория ставили перед собой задачу:

«Изъять из тюрьмы молодых людей в возрасте от 17 до 21 года и переместить последних в учебно-воспитательное заведение в целях обучения, воспитания и подготовки их к трудовой жизни, путем преподавания практических знаний и путем расширения общего интеллектуального развития».

Следующим документом, закрепившим положения декрета от 14 января 1918 года, стал Декрет ВЦИК от 7 марта 1918 г. «О суде» (Декрет №2), устанавливающий в ст. 17 недопустимость уголовного преследования несовершеннолетних110. Данный декрет закрепил прекращение практики судебного преследования в отношении несовершеннолетних до возраста 17 лет, в случае же совершения детьми тяжких преступлений вопрос о наказании и мерах рассматривала «Комиссия о несовершеннолетних», в состав которой входили представители юстиции, педагоги, специалисты общественного призрения и комиссары народного просвещения.

Данные декреты самим правительством считались предметом гордости советской России. «Советская Россия имеет один закон в пользу детей, которого нет во всем мире, и которым она справедливо гордится. Это закон о так называемых малолетних правонарушителях, по которому ребенок или подросток, совершивший тот или другой проступок, не передается обычным судам и не заключается в обыкновенные тюрьмы, где в обществе воров и разбойников он мог бы сделаться окончательным преступником, а передается в комиссию, в числе членов которой имеются педагоги, обязанные вникнуть в условия воспитания данного ребенка, в числе членов которой имеются и врачи, Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917--1918 гг. Управление делами Совнаркома СССР. М. 1942. № 347. Ст. 17. С. 16.

которые должны исследовать не совершил ли подросток проступка потому, что у него развилось болезненное состояние. Эта компетентная и дружески расположенная к подростку комиссия выявляет те неблагоприятные условия, которые толкнули на совершение преступления, и принимает меры к тому, чтобы эти неблагоприятные условия жизни были изменены. Она направляет подростка в такие учреждения, в которых он мог бы получить перевоспитание, или направляет в лечебные заведения, где он мог бы получить необходимое лечение».

В результате правительство полностью берет курс на практику исправления малолетних преступников, фактически отказываясь от системы наказаний и уничтожая ее.

По факту, подобная мера во многом была демонстративной и больше ориентированный на удовлетворение потребности советской власти в пропаганде новой идеологии, демонстрации преимуществ советского режима, в котором жесткие карательные меры сменяют более конструктивные, и особенно в отношении подрастающего поколения, будущих активных граждан страны.

Подобная практика внедрялась без учета потребностей остальных граждан, которые имели право на защиту своей собственности, жизни и здоровья. И подобные популистские законы не отвечали реальной социально- экономической ситуации страны.

Декреты от 14 января 1918 г. и 7 марта 1918 г. не были направлен на общее и специальное предупреждение насильственных криминальных посягательств несовершеннолетних по двум главным причинам.

Во-первых, декрет в законодательном порядке закреплял недифференцированный подход к ответственности несовершеннолетних. Как за правонарушение, представляющее собой административный проступок, а также за преступление, не представляющее большой общественной опасности, так и за тяжкое насильственное преступление (убийство, тяжкие телесные повреждения, разбой, изнасилование) дела в отношении несовершеннолетних направлялись в комиссию для принятия мер воспитательного характера. Во- вторых, установление безответственности несовершеннолетних в уголовно- правовом смысле за тяжкие преступления против жизни и здоровья ради формального показа миру гуманной политики к несовершеннолетним правонарушителям демонстрировало халатное отношение правительство к защите прав и свобод граждан.

В ряде городов, в результате, местные власти выступили против внедрения декретов о полном освобождении несовершеннолетних от уголовного преследования. В частности, снижался возраст начала уголовного преследования и неподсудными объявлялись только дети до 15 или 14 лет. В итоге Декрет не был реализован в полной мере на практике из опасения местных властей в усугублении ситуации правопорядка.

Так же ввиду небольшого размера Декрета от 14 января 1918 года, в нем не могли быть предусмотрены конкретные механизмы работы комиссий по делам несовершеннолетних. Выработка инструкций для комиссий и решение вопроса с учреждениями поручались Народному комиссариату общественного призрения. Данная инструкция была выпущена постановлением от 30 июля 1920 года и включала в себя пять частей, в которых описываются основные пункты по работе комиссий.

В 1919 году рассмотрение вопроса в отношении практики уголовного преследования несовершеннолетних привело к включению в статьи 13 в «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР», которые были приняты постановлением Наркомюста от 12 декабря 1919 года. В статье подтверждалось, что несовершеннолетние до 14 лет не подлежат суду и уголовному наказанию. Так же указывалось, что в отношении указанной возрастной категории правонарушителей могут быть применены только меры «Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних» // СУ РСФСР за 1920 г. Управление делами Совнаркома СССР. М. 1943 № 68. Ст. 308. С. 469. воспитательного характера. Такие же меры должны были применяться в отношении лиц переходного возраста - 14 - 18 летних, совершивших преступление без умысла113. Акт не содержал перечня мер, которые следовало использовать в качестве практики перевоспитания, действие указаний распространялось только на запрет практик преследования несовершеннолетних даже в случае совершения ими умышленных преступлений.

А уже 19 марта 1919 года вышло Постановление Народного Комиссариата Юстиции об изменении п. 13 «Руководящих начал по уголовному праву РСФСР», в который вносилось небольшое изменение, касающееся лиц переходного возраста (14 - 18 - летних), а именно замена «преступлений без умысла» на «возможность медико-педагогического воздействия».

В1919 году начинает свою работу новое подразделение милиции - «Детская милиция». Название указывало на то, что именно она должна была заменить собой общую милицию в отношении детей. В её задачи входило осуществление всех мер попечения о беспризорных и безнадзорных детях, при помощи братьев и сестер социальной помощи. Совершенствование системы воспитательных учреждений обусловило переход в 1920 г. детской милиции, комиссий несовершеннолетних с институтом обследователей-воспитателей в ведение отделов народного образования.

В 1921-1922 гг. была организована действующая единая система социально-правовой охраны несовершеннолетних, действующая в составе органов народного образования. На основании двухлетнего опыта работы детской милиции 23 сентября 1921 г. В.И. Ленин подписал декрет о реорганизации детской милиции в детскую социальную инспекцию (ДСИ).

Исходя из «Положения о Детской социальной инспекции» и «Инструкции ДСИ в области охраны несовершеннолетних от эксплуатации и дурного обращения в семье и в ремесленных и кустарных предприятиях, не пользующихся чужим наемным трудом», можно выделить два основных направления работы: борьба с детской беспризорностью, нищенством, проституцией, правонарушениями несовершеннолетних и борьба с эксплуатацией несовершеннолетних и жестоким обращением с ними.

Работники ДСИ дежурили на вокзалах и площадях, а также в других местах массового скопления беспризорных. Социальные инспекторы устраивали облавы на беспризорных, обследовали условия содержания детей в приютах.

Одна из статей «Положения о ДСИ» запрещала инспекторам иметь при себе оружие. В отношении важности и необходимости нового органа по борьбе с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних, такого как ДСИ, М. Гернет отмечал, что «государство не должно пугаться тех расходов, которых потребует новая организация. Расходы будут сторицей возмещены: спасая детей во время от преступной карьеры, мы делаем двойную экономию - сокращаем будущие расходы на содержание взрослых преступников и мест их заключения и даем государству трудоспособных граждан, вместо тунеядцев и паразитов».

Также проводилось и дальнейшее усиление практики законодательного освобождения несовершеннолетних от уголовного преследования. Декрет Совнаркома РСФСР от 4 марта 1920 г. подтвердил ранее установленное положение о том, что суды и тюремные заключения для малолетних и несовершеннолетних упраздняются, а дела о несовершеннолетних обоего пола до 18 лет, совершивших общественно-опасное деяние, подлежали ведению комиссии о несовершеннолетних. Однако в силу огромного количества беспризорных детей и высокого уровня преступности среди несовершеннолетних, совершавших также особо опасные преступления и не желавших исправляться, а комиссии для несовершеннолетних не могли со всем этим справиться, Декрет указал, что «при рассмотрении дел о несовершеннолетних в возрасте 14-18 лет, если комиссией будет установлена невозможность применения к несовершеннолетнему мер медико-педагогического воздействия, дело передается комиссией в Народный Суд для назначения уголовного наказания. Эта идея нашла свое подтверждение в Инструкции Комиссиям по делам о несовершеннолетних. Инструкция более четко определила состав комиссии по делам несовершеннолетних, состоящих из трех членов: председателя - педагога (представителя Отдела народного образования), врача и народного судьи. Каждая Комиссия должна была иметь соответствующий штат обследователей-воспитателей и канцелярию. Члены Комиссии должны были быть преимущественно постоянными членами Приемных и Наблюдательных пунктов.

Допущение подобной практики стало результатом отсутствии мер эффективной работы в профилактике беспризорности и устранения самой проблемы беспризорности, как стимулирующей ростчисла несовершеннолетних преступников. Негативное восприятие фактической неподсудности несовершеннолетних вызвало острые противоречия с гражданами, которые становились жертвами преступлений со стороны беспризорников. Отсутствие же действенной и эффективной реакции снижало градус доверия к сластям и их представителям, а также и самой советской идеологии.

«Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних» // Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. Управление делами Совнаркома СССР. М. 1943. № 68. Ст. 308. С. 469.

Инструкция 1920 года указывала перечень мер медико-педагогического характера применяемых комиссией о несовершеннолетних, среди которых указывалась «передача несовершеннолетних вместе с делом в народный суд, в случае признания недостаточными вышеуказанных мер: при упорных рецидивах систематических побегах из детских домов, при явной опасности для окружающих оставления несовершеннолетнего на свободе».