Анализ существующей практики и возможностей развития механизмов саморегулирования в различных секторах экономики Российской Федерации с учетом реализации закона

Кроме того, в подобных отраслях важна прозрачность деятельности саморегулируемой организации, которая может «маскировать» монополизацию и использоваться для ограничения конкуренции на рынках. Тогда на смену административным барьерам приходят другие искусственные барьеры, обусловленные защитой «цеховых» интересов. В ряде случаев подобные явления можно наблюдать в адвокатской практике, в оценочной деятельности, на фондовом рынке, в некоторых других, особенно высокодоходных, отраслях бизнеса. В результате отсутствия конкуренции страдают интересы потребителей - снижается качество товаров и услуг. С другой стороны, если затруднён доступ к предпринимательской деятельности, приносящей высокий доход, то это уменьшает легальные возможности социального роста для самых активных, снижается социальная мобильность.

Не менее важным сегментом являются отрасли естественных монополий. Рынки естественных монополий непрозрачны и неконкурентны, поэтому отсутствуют независимая оценка качества предоставляемых товаров и услуг и система обратной связи. Ввиду социальной значимости предоставляемых сферами естественной монополии товаров и услуг допустимо введение обязательной сертификации с привлечением независимых экспертных организаций.

Необходим антимонопольный контроль за деятельностью саморегулируемой организации в том случае, если совокупная рыночная доля ее членов является существенной. Критерием для антимонопольного контроля должна быть не организационно-правовая форма, а признаки доминирования или ограничения конкуренции.

В рамках саморегулируемых организаций могут возникать следующие риски ущерба интересов потребителей и участников рынка, не входящих в СРО:

· повышение цен;

· снижение качества услуг;

· установление стандартов исключительно в интересах отрасли, а не потребителей;

· отсутствие реального контроля за соблюдением стандартов;

· фактическая работа системы разрешения споров не в пользу потребителей.

Указанные риски могут возникать вследствие недостатков законодательства, недостаточного внешнего контроля за деятельностью организаций саморегулирования, неэффективности санкций, применяемых к нарушителям в рамках организации саморегулирования.

В целях преодоления данных рисков необходимо на всех стадиях деятельности саморегулируемой организации (разработка системы правил, мониторинг соблюдения правил, разрешение споров) соблюдать принципы открытости и информационной прозрачности, что в свою очередь, должно быть обеспечено соответствующими информационными ресурсами.

Непрозрачность системы контроля СРО за деятельностью своих членов и возможности злоупотреблений

Механизм разрешения конфликтов внутри профессионального сообщества, споров между саморегулируемой организацией и ее членами (например, в связи с исключением из СРО) недостаточно прописан в законе. Отсутствуют четкие критерии нарушения и наступления санкций, порядок применяемых санкций не ранжируется по степени тяжести нарушений. Принятие решения в данном случае целиком возлагается на саморегулируемую организацию, что может привести к злоупотреблениям в условиях непрозрачности санкционного механизма. Непрозрачная система санкций может способствовать «выдавливанию» отдельных участников, возникновению различных «режимов лояльности» СРО к разным участникам. Непрозрачность механизма принятия решений в саморегулируемой организации может стать дополнительным фактором, отпугивающим предпринимателей от участия в саморегулировании.

Данные риски можно снизить путем создания подзаконной нормативной базы, либо закрепить в действующем законе за саморегулируемой организацией необходимость создания четкой шкалы нарушений (в привязке к конкретным правилам и стандартам организации) и соответствующих им санкций. Система «правил игры» должна быть понятна всем участникам СРО и всех наделять изначально равными правами.

Также существенным недостатком нормативной базы является отсутствие каких-либо квалификационных требований к лицам, которые исполняют функцию контроля в рамках саморегулируемых организаций. В силу различий в специфике регулируемых отраслей данные требования целесообразнее в случае необходимости прописывать в отраслевом законодательстве.

Проблемы формирования и управления компенсационными фондами

Существенным фактором поддержания репутации саморегулируемой организации, а следовательно, и ее членов, является наличие компенсационного фонда. Наиболее востребовано его наличие в отраслях с высоким уровнем социальной значимости и значительными рисками причинения вреда. Механизм формирования и управления фондами, в том виде, как он изложен в Законе, снижает стимулы участников СРО к его созданию. На основе экспертной оценки количества участников СРО в отрасли можно привести прогнозное значение объемов фондов и показать на конкретных примерах несоответствие требований законодательства задачам создания эффективного механизма имущественной ответственности. Для формирования предложений по внесению изменений в закон целесообразно рассмотреть действующие механизмы имущественной ответственности.

Законом «О саморегулируемых организациях», а также отраслевыми законами устанавливается одинаковый размер взносов в компенсационный фонд, без учета дифференциации участников СРО по размеру, оборотным характеристикам, территориальному охвату, объемам и ассортименту производимых продуктов или оказываемых услуг.

Из текста закона не понятен порядок применения средств фонда. Недостаточно формализован механизм признания ответственности или поручительства СРО за действия своего участника, повлекшие ущерб, в действующей нормативной базе отсутствует правовое основание для субсидиарной ответственности некоммерческих организаций за неправомерные действия своих членов (такой нормы нет в Гражданском кодексе).

Закон в действующей редакции не позволяет определить степень ответственности или поручительства СРО за своего участника (частичное или полное возмещение ущерба). Также не рассмотрен случай, когда размер компенсации превышает размеры фонда (в таком случае необходимо рассматривать вопрос о несостоятельности СРО). Требуется доработка закона в части формализации процедуры компенсационных выплат с описанием всех этапов от обращения до возмещения ущерба.

Недостаточная формализация механизма и процедур управления фондами может повлечь нецелевое использование средств фонда, что снижает стимулы членов СРО к его созданию. Способом преодоления данного риска может стать детальная проработка и отражение в законе механизма ответственности СРО перед участниками за качество управления средствами компенсационного фонда и порядок их использования.

Дополнительным стимулом для членов СРО к созданию компенсационных фондов может стать принятие решения об отнесении взносов в компенсационный фонд на себестоимость (с внесением соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ).

Проблема присвоения и отзыва статуса СРО (отсутствие критериев и механизма оценки)

Законом определены основные требования к СРО, заключающиеся в достаточной численности субъектов, наличии стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также наличии механизмов разрешения споров и имущественной ответственности участников. Соответствие установленным формальным требованиям к СРО позволяет принять решение о присвоении той или иной организации статуса саморегулируемой, однако процедура принятия такого решения детально не прописана. Этот вопрос может быть урегулирован за счет разработки административных регламентов исполнения уполномоченными органами функции по ведению государственного реестра СРО, учитывающих положения Постановления Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций».

В части системы государственного контроля и надзора закон «О саморегулируемых организациях» недостаточно формализует механизм осуществления контроля и полномочия государственных контрольно-надзорных органов по выявлению и пресечению правонарушений со стороны саморегулируемых организаций.

За несоответствие саморегулируемой организации или её деятельности требованиям Закона «О саморегулируемых организациях» в качестве основной санкции в отношении СРО предусмотрено исключение из реестра, что автоматически означает для организации потерю статуса саморегулируемой. Закон не конкретизирует, каким образом должно быть выражено нарушение в деятельности саморегулируемой организации, в неисполнении или в ненадлежащем исполнении возложенных на неё обязанностей. Закон не устанавливает, нарушение какой нормы, кроме требований к размеру фонда и количества членов организации, может являться достаточным основанием для обращения в суд с заявлением об исключении СРО из единого государственного реестра.

Порядок делегирования регулирующих функций государственным регулятором

Для определения возможностей, перспектив и условий делегирования отдельных государственных полномочий саморегулируемым организациям должен быть проведен соответствующий анализ, который должен концентрироваться на оценке возможностей, перспектив и условий делегирования отдельных государственных полномочий саморегулируемым организациям с точки зрения различных рыночных структур, характеристик спроса и предложения производимых в соответствующем секторе экономики товаров (работ или услуг), характеристик поставляемых благ, особенностей политических рынков, общего баланса выгод и издержек для государства, иных заинтересованных групп и общественного интереса.

Прежде всего необходимо определить основных участников процесса делегирования, для этого необходимо, как уже отмечалось выше, формализовать четкие критерии отнесения того или иного объединения к саморегулируемым организациям. После определения базы саморегулируемых организаций можно оценить степень готовности тех или иных объединений к принятию регулирующих функций от государства.

Также на предварительном этапе необходимо определить перечень функций, которые нынешний государственный регулятор должен передать СРО. Для определения такого перечня необходимо консолидировать мнения государственных органов, представителей бизнеса и общественных и экспертных организаций на открытых информационных площадках.

В случае делегированного саморегулирования при передаче регулирующих функций важной заменой является появление новых гарантий, таких как: стандарты и правила, компенсационные и страховые фонды, прозрачность механизмов и процедур контроля саморегулируемой организации перед государством и обществом. Важным фактором успешного делегирования функций является информационная и консультационная поддержка СРО государственным регулятором на всех этапах делегирования.

Необходимо обеспечить доступность саморегулирования как реальной альтернативы государственному регулированию, что предполагает отсутствие юридических и экономических препятствий объединения бизнеса для целей саморегулирования и наличие информации и знаний о возможностях саморегулирования и технологии создания таких организаций у участников рынка. Кроме того, принципиально важным является использование ряда мер, повышающих общественную эффективность саморегулирования:

Проблема готовности СРО к передаче регулирующих функций

Существует масса опасений в оценке готовности СРО к передаче регулирующих функций. Рассмотрим основные аспекты оценки степени готовности предпринимательских и профессиональных объединений в виде четких критериев оценки действующей эффективности и направлений развития деятельности СРО.

Для эффективного функционирования саморегулируемой организации необходимо выполнение следующих условий:

· достаточность и квалификация кадров;

· четкая иерархия и система коммуникаций в организации;

· транспарентность управления.

Важным фактором выработки качественных стандартов и правил является проведение исследований с привлечением специализированных отраслевых НИИ, вузов, экспертных организаций. Создание отраслевых научно-исследовательских центров, координируемых саморегулируемыми организациями, способствует развитию отрасли, внедрению научно-технического прогресса, разработке новых способов производства, механизмов процедур.

Поддержание интеграционных связей на межотраслевом и международном уровнях позволяет саморегулируемой организации внедрять лучшие разработки и практику других отраслей и стран.

Укрепление связей между организациями в отрасли позволяет достигать соглашений по многим вопросам и может привести к сговору, поэтому важной составляющей саморегулируемых организаций является механизм внутреннего контроля и взаимодействия с федеральными антимонопольными органами. Направление PR (public relations) и GR (government relations) коммуникаций позволяет создать механизм обратной связи и сглаживания напряжения.

Обеспечить эффективное представление интересов всех участников саморегулирования можно лишь в условиях информационной прозрачности. Под информационной прозрачностью стоит понимать не только публикацию данных о структуре СРО, участниках и проведенных мероприятиях, а транспарентность принятия решений по всем аспектам функционирования СРО, за исключением тех, что связаны с конфиденциальной информацией, например, коммерческой и банковской тайной.

На сегодняшний день следует выделить два перспективных направления стимулирования и поддержки создания саморегулируемых организаций.

Первое направление связано с совершенствованием нормативного правового обеспечения деятельности саморегулируемых организаций.

Так, как указывалось выше, необходимо внести изменения в Налоговый кодекс РФ в части исключения взносов в саморегулируемые организации из налогооблагаемой прибыли и отнесении членских взносов на расходы, поскольку такие затраты связаны с поддержанием механизмов публичного регулирования соответствующих отраслей. Это позволит снизить реальные денежные издержки членов саморегулируемых организаций и ограничить их непосредственно размером средств, перечисляемых в СРО. Указанная мера направлена на улучшение баланса выгод и издержек от участия в саморегулировании для субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Подобные меры могут стать дополнительным побудительным мотивом для предприятий для вступления в СРО и создания организаций, представляющих общие интересы.

Следует также внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления конкретных составов правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности, а государственным контрольным органам предоставить право возбуждать по данным статьям административное производство.

Данное направление стимулирования и поддержки создания саморегулируемых организаций раскрывается в главе 4.

Второе направление предполагает осуществление работ по стимулированию создания саморегулируемых организаций в приоритетных отраслях.

В частности, необходимо ускорить принятие законопроектов о введении института саморегулирования в законодательство, регулирующее деятельность технических экспертов в области безопасности дорожного движения и кадастровых инженеров в строгом соответствии с базовым Федеральным законом «О саморегулируемых организациях».

Закрепление и раскрытие понятия саморегулирования в отраслевых законах наряду с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» приведет к более четкому понимаю статуса СРО представителями указанных выше отраслей и определению и постепенному расширению круга приоритетных отраслей, в которых создание СРО необходимо уже на данном этапе существования.

Содержание работ по данному направлению раскрывается далее в разделе 3.6.

негосударственный пенсионный законодательство правоприменительный

6. Предложения по передаче функций государственного контроля (надзора) СРО

Для подготовки обоснованных предложений по передаче создаваемым СРО отдельных полномочий органов исполнительной власти по осуществлению контроля и обогащения анализа перспектив развития саморегулирования с учетом положений Закона «О саморегулируемых организациях» представляется полезной систематизация предложений заинтересованных сторон. Другой важной целью обобщения поступающих предложений является их учет при подготовке программы действий по реализации Закона.

Заинтересованные стороны на настоящем этапе обсуждения вопросов саморегулирования представлены двумя типами активных групп специальных интересов. Это:

- заинтересованные федеральные органы исполнительной власти;

- некоммерческие организации, желающие получить статус СРО.

Предложения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по передаче отдельных полномочий создаваемым СРО характеризуются разной степенью проработанности. Так, предметные предложения по делегированию государственных функций имеют следующие министерства и ведомства.

Минтранс России:

- полномочия по организации подготовки и аттестации персонала в области обеспечения безопасности дорожного движения, контроля за организацией и проведением предрейсовых, послерейсовых, межрейсовых медосмотров, по организации обучения персонала в рамках требований Европейского соглашения, касающегося работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки (ЕСТР) (Женева, 01.07.1970), по организации подготовки и аттестации персонала, осуществляющего проведение контроля и освидетельствования специальных транспортных средств, предназначенных для международных перевозок скоропортящихся пищевых продуктов, на соответствие требованиям Соглашения о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах, предназначенных для этих перевозок (СПС) (Женева, 01.07.1970);

- полномочия по организации и проведению контроля и освидетельствования специальных транспортных средств, предназначенных для международных перевозок скоропортящихся пищевых продуктов, на соответствие требованиям международного соглашения СПС;

- полномочия Минтранса России и других заинтересованных органов исполнительной власти, установленные Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2003 г. № 238 «Об организации независимой технической экспертизы транспортного средства», по ведению реестров экспертов-техников, а также формированию организационного, методического и информационного обеспечения проведения независимой технической экспертизы транспортных средств в соответствии с федеральными стандартами данной экспертизы.

Минрегион России:

- полномочия по обеспечению механизмов регулирования строительного рынка в условиях отмены лицензирования деятельности по проектированию, строительству и инженерным изысканиям.

Мининформсвязи России:

- полномочия по участию в осуществлении государственной аккредитации предприятий, осуществляющих деятельность в области информационных технологий в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2007 г. № 758;

- полномочия по организации выставочно-ярмарочной деятельности в сфере информационно-коммуникационных технологий.

Минкультуры России:

- полномочия в области реставрации объектов культурного наследия.

Госкомрыболовство России:

- полномочия по организации рационального использования водных биоресурсов, в том числе перераспределению квот добычи (вылова) водных биоресурсов в течение года между членами саморегулируемой организации.

Свод предложений заинтересованных органов исполнительной власти приведен в Приложении 1.

Минэкономразвития России провело ряд встреч с бизнес-сообществом в целях анализа готовности некоммерческих организаций к созданию саморегулируемых организаций в отдельных отраслях экономики, не регулируемых специальным законом или уполномоченным государственным регулятором. В частности, это парикмахерская и косметологическая деятельность; услуги по оценке технического состояния автотранспортных средств; услуги рестораторов и отельеров; услуги в сфере реализации электробытовой и компьютерной техники, ювелирная деятельность и другие. По предварительной оценке, указанные сферы регулирования охватывают примерно 28 тысяч организаций, являющихся участниками малого бизнеса в данных секторах экономики. Результаты встреч обобщены в аналитической справке о перспективах развития саморегулирования в отдельных секторах экономики (Приложение 2).

В целом поступившие от объединений субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности предложения позволяют говорить об отсутствии у бизнес-сообщества четкого понимания различий между функциями, которые СРО вправе и должны осуществлять согласно действующему законодательству, и государственными функциями, которые могут быть им делегированы органами исполнительной власти. В качестве примера полномочий СРО, прямо предусмотренных Законом № 315-ФЗ и иными федеральными законами, а также являющихся собственными функциями саморегулирования, можно привести такие функции, как:

- разработка механизма имущественной ответственности членов организации путем обязательного страхования их профессиональной ответственности и формирования компенсационного фонда организации;

- участие в разработке профессиональных стандартов, участие в разработке федеральных государственных образовательных стандартов;

- внедрение системы добровольной сертификации;

- разработка и утверждение стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности;

- установление дополнительных требований к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида;

- организация профессионального обучения, аттестации работников членов саморегулируемой организации или сертификации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг);

- осуществление контроля за предпринимательской деятельностью членов СРО в части соблюдения ими требований стандартов и правил;

- создание органа по сертификации (регистрация деклараций о соответствии, сертификации систем производства и систем качества), испытательных лабораторий;

- разрешение споров, возникающих между членами ассоциации, а также между ними и потребителями лекарственных средств.

Еще раз подчеркнем, что реализация перечисленных функций внутри СРО не требует специальной передачи каких-либо полномочий органов исполнительной власти.

Предложения организаций по функциям, которые могут быть переданы им после получения статуса СРО, содержат также группу полномочий, которые не являются государственными и, соответственно, в принципе не могут быть делегированы федеральными органами исполнительной власти. Примером такого полномочия является обязательная сертификация продукции, которая не является государственной функцией, выведена на рынок и осуществляется органами по сертификации, аккредитованными в установленном порядке. Другой пример - участие в проверке технического состояния автомототранспортных средств при проведении государственного технического осмотра. При этом согласно Постановлению Правительства РФ от 31.07.1998 г. № 880 привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к участию в проверке технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования при государственном техническом осмотре осуществляется на конкурсной основе в установленном порядке.

С другой стороны, ряд полномочий не может быть делегирован СРО в связи с тем, что эти полномочия относятся к исключительной компетенции государства. С такими полномочиями связаны функции по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий. Контроль за соблюдением условий лицензирования должен осуществлять лицензирующий орган, иначе теряется экономический смысл лицензирования. Передача таких полномочий на уровень СРО может осуществляться лишь комплексно с отменой лицензирования как инструмента государственного регулирования с его заменой механизмами отраслевого саморегулирования (как в строительной отрасли). Другой пример полномочия, относящегося к исключительной компетенции государства, - государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Вместе с тем представляется необходимым обсудить ряд предложений бизнес-ассоциаций по передаче им отдельных полномочий органов исполнительной власти. Такими полномочиями могут быть:

- ведение обязательной аттестации на право осуществления архитектурной деятельности на территории Российской Федерации, выдача квалификационных аттестатов (Общественная общероссийская организация «Союз архитекторов России»);

- сбор и анализ деклараций об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также деклараций об объеме розничной продажи алкогольной продукции; экспертиза документов, представляемых на лицензирование, предварительное обследование предприятий; проверка достоверности сведений о товарах (этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), выпущенных в свободное обращение, заявленных при таможенном оформлении, на соответствие заявленным кодам ТН ВЭД и предоставление информации об этом органам таможенного контроля (Некоммерческая организация «Национальный союз участников алкогольного рынка»);

- организация и проведение технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним (Некоммерческое партнерство «Саморегулируемое объединение организаций контроля технического состояния и экспертиз автотранспортных средств»);

- участие в работе квалификационной комиссии при аттестации кадастровых инженеров, выдача и аннулирование квалификационных аттестатов; ведение реестра кадастровых инженеров; контроль за деятельностью кадастровых инженеров (Некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация кадастровых инженеров «Гипрозем»);

- проведение аттестации и аккредитации соискателей и выдачу квалификационных аттестатов на ведение кадастровой деятельности (Федеративный союз инвентаризаторов России);

- аттестация специалистов, занятых в сфере обращения лекарственных средств (Ассоциация Российских фармацевтических производителей).

Особо необходимо выделить предложения по функциям государственного контроля (надзора), которые готовы взять на себя некоммерческие организации, желающие приобрести статус СРО и соответствующие квалифицирующим требованиям Закона:

- контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг (Ассоциация торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники РАТЭК);

- метрологический контроль за техническим состоянием игорного оборудования (Российская ассоциация развития игорного бизнеса);

- контроль за выполнением действующего законодательства при осуществлении сельскохозяйственной деятельности (Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России);

- контроль за соблюдением прав потребителей (Некоммерческая организация «Межрегиональная ассоциация ломбардов»);

- фармаконадзор - выявление и анализ неблагоприятных побочных реакций на лекарственные средства (Ассоциация российских фармацевтических производителей);

- осуществление контроля за соблюдением кадастровыми инженерами законодательства РФ в сфере кадастровой деятельности (Федеративный союз инвентаризаторов России);

- осуществление надзора за соблюдением своими членами требований федеральных стандартов (Ассоциация российских банков).

Соответствующие предложения некоммерческих организаций, собранные через ТПП РФ, приведены в Приложении 3.

Анализ предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и некоммерческих организаций, желающих получить статус СРО, также подтвердил опасения о существовании риска воспроизводства избыточного регулирования.

В этом смысле показательна позиция Минтранса России, считающего приоритетным направлением формирование института СРО с целью замещения отмененных действующим законодательством методов и механизмов государственного регулирования автотранспортной деятельности (лицензирование, сертификация) механизмами саморегулирования, направленными на восстановление управляемости автотранспортной отраслью. Предлагается законодательная регламентация функционирования соответствующих видов автотранспортной деятельности на принципах саморегулирования и возложение надзора за деятельностью СРО на Министерство транспорта РФ. Таким образом, отрасли, в которых законодатель уже установил нецелесообразность прямого государственного регулирования, снова могут попасть в режим ведомственного регулирования.

Тезис о «замене отмененных действующим законодательством методов государственного регулирования… механизмами саморегулирования, направленными на восстановление управляемости» отраслей представляется принципиально некорректным. Такая постановка вопроса ведет к возвращению экономики к ситуации избыточного регулирования и создает предпосылки для нового витка «барьеростроительства», что прямо противоречит задаче борьбы с административными барьерами, поставленной Президентом РФ Д.А. Медведевым на заседании президиума Госсовета в Тобольске.

Это означает, что дизайну системы саморегулирования следует уделять самое пристальное внимание и от особенностей правового оформления организации деятельности СРО во многом зависит эффективность саморегулирования как института, его позитивное влияние на экономику.

В контексте приведенного выше примера нужно говорить не о передаче полномочий органов исполнительной власти, которые те, согласно действующему законодательству, осуществлять не вправе, и не о возвращении министерствам и ведомствам рычагов воздействия на бизнес, утраченных ими в ходе реализации мероприятий по прекращению избыточного государственного регулирования, а о добровольном развитии механизмов саморегулирования в тех сферах, из которых уходит государство. Иллюстрацией этого тезиса служит позиция Саморегулируемой ассоциации автомобильных перевозчиков, которая поддерживает Минтранс России в принципиальной готовности развивать саморегулирование в отрасли, однако считает, что никакого особого законодательства для организации подобной системы не нужно. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и тренд на объединение автоперевозчиков «снизу» для решения экономических проблем вполне позволяют запустить механизм саморегулирования в автотранспортном комплексе.

Вместе с тем представители отдельных объединений предпринимателей придерживаются противоположной позиции, что может быть обусловлено желанием получить полномочия по регулированию отрасли и заинтересованностью в поддержании барьеров входа в отрасль. Соответственно, любые решения по ужесточению форм отраслевого регулирования, в том числе за счет механизмов саморегулирования, следует тщательно просчитывать в условиях официально декларируемой политики ухода от «барьерных» форм регулирования экономики.

При подготовке консолидированной позиции по развитию саморегулирования в отдельных секторах экономики и делегирования СРО отдельных государственных полномочий помимо мнения заинтересованных органов исполнительной власти и объединений предпринимателей, желающих получить статус СРО, критически важно учитывать позицию

- отраслей в целом;

- потребителей.

Дело в том, что интересы отрасли могут отличаться от интересов конкретного объединения предпринимателей либо представителей профессии, желающих получить статус СРО. И эти интересы при прочих равных могут расходиться тем сильнее, чем меньше доля рынка, принадлежащая членам такой некоммерческой организации, претендующей на осуществление саморегулирования. То есть степень представительства в данном случае имеет значение. При этом следует различать два принципиально разных случая.

Если СРО ориентирована на получение конкурентного преимущества за счет использования коллективной торговой марки, то есть является «коллективным брэндом», то создание такой СРО следует признать безусловно общественно желательным. Для СРО, объединяющихся с такой целью, нехарактерно стремление забрать себе регулирующие функции, закрепить, если возможно, собственное исключительное положение нормами закона и т.п. Такие организации предполагают добровольное членство и для их существования не требуется предоставления преимуществ по закону и какого-либо вмешательства государства. От государства здесь ждут простого обеспечения общих правовых условий создания и обеспечения деятельности СРО. Соответственно, СРО такого типа («коллективные брэнды») по своей природе не могут предъявлять и, как показал анализ практики, не предъявляют требований делегирования им тех или иных государственных полномочий. Действительно, предложения, поступающие от подобных организаций, сводятся к констатации необходимости скорейшего принятия перечня подзаконных актов, позволяющих им получить официальный статус СРО, а также сокращения общих барьеров осуществления ими своей деятельности (например, вычет членских взносов из налогооблагаемой базы).

Если целью создания СРО является регулирование определенной отрасли или сегмента рынка или поддержание относительно закрытой корпорации цехового типа, требования к представительству интересов отрасли такой организации существенно возрастают.

Следует также иметь в виду, что потребители и члены отрасли в силу своей многочисленности (особенно если речь идет о секторах, в которых широко представлен малый и средний бизнес) и слабой организованности не всегда могут четко формулировать и доносить до государства свои интересы. Именно поэтому при принятии решения о передаче СРО тех или иных полномочий необходимо учитывать интересы всех затрагиваемых регулированием сторон и общественный интерес в целом.

Далее представляется целесообразным рассмотреть возможности развития саморегулирования в отдельных отраслях.

В рамках мероприятий по совершенствованию системы регулирования строительной деятельности прорабатываются вопросы развития института саморегулирования отрасли.

С 1 января 2009 г. государство прекращает лицензирование строительной деятельности, часть разрешительных и контрольно-надзорных функций передается саморегулируемым организациям. Существовавшую систему лицензирования специалисты считают формальной и не обеспечивающей качественного отбора фирм, действующих в строительной сфере, в действительности работа строительных фирм не контролируется государством.

На этапе передачи полномочий существует ряд актуальных проблем.

1. Разработка стандартов. До сих пор разработкой стандартов занимались 15 федеральных ведомств (под стандартами строители понимают сегодня все обязательные и необязательные нормы, включая ГОСТы, СНиПы, нормы пожарной безопасности, требования иных надзорных органов). На этой основе предстоит создать новые стандарты, которые будут обязательными для применения в рамках СРО (пересмотр действующих и создание новых стандартов, межотраслевая консолидация).

2. Отраслевая иерархия строительства. В условиях многогранности технологических аспектов строительства существуют определенные сложности интеграции в рамках союзов и ассоциаций.

3. Проблема контроля отраслевого регулятора в условиях отсутствия четко прописанного механизма контроля со стороны как государства, так и участников рынка.

4. Отсутствие системы аттестации участников СРО, в то время как специфика и требования безопасности в сфере строительства и архитектуры предполагают высокий уровень профессиональных знаний.

5. Создание компенсационных и страховых фондов - существующий подход к системе формирования фондов не в полной мере учитывает дифференциацию участников строительного рынка и их стимулов.

Переход к саморегулированию строительной деятельности затрудняется отсутствием технических регламентов в сфере обеспечения безопасности в строительстве, нормативов, отражающих особенности механизмов саморегулирования в строительной отрасли, форм государственного контроля деятельности СРО, а также отвечающих современным требованиям правил и стандартов предпринимательской деятельности в строительстве.

В июле 2008 г. были приняты поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающие переход на саморегулирование в строительной отрасли. Главой 6.1 Кодекса определяются порядок и условия создания и функционирования саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Согласно поправкам, содержанием деятельности саморегулируемых организаций являются разработка и утверждение внутренних документов, а также контроль за соблюдением своими членами требований этих документов.

Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация в форме партнерства при условии ее соответствия определенным требованиям. Основным требованием к организациям, основанным на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и осуществляющих подготовку проектной документации, является наличие не менее 50 членов и компенсационного фонда в размере не менее 500 тысяч рублей на одного члена. Для организаций в сфере строительства предполагается наличие не менее 100 членов и компенсационного фонда в размере не менее одного миллиона рублей на одного члена. Также предполагается снижение размера компенсационного фонда при наличии в организации механизма страхования ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

В ГК РФ приводится список документов, которые саморегулируемые организации обязаны разработать, в том числе требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, правила контроля в области саморегулирования, а также документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации установленных требований. В то же время саморегулируемые организации вправе разработать стандарты саморегулируемых организаций и правила саморегулирования. Требования к выдаче свидетельств, в свою очередь, должны содержать информацию о квалификации и численности работников организации. Правилами саморегулирования могут устанавливаться требования к исполнителям работ, требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков, требования о наличии сертификатов соответствия работ и требования к содержанию рекламы, распространяемой исполнителями работ.

Членами саморегулируемых организаций могут стать юридические лица, соответствующие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ при наличии определенных документов (приводится закрытый перечень необходимых документов). Решения саморегулируемых организаций о приеме и исключении из своего состава могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Прекращение членства в саморегулируемой организации может быть добровольным или быть связанным с исключением из ее состава в случаях несоблюдения требований технических регламентов, нарушения требований к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ, а также при невнесении взносов в компенсационный фонд.

Таким образом, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо могут выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. При этом разрешается иметь только одно свидетельство о допуске, выданное одной саморегулируемой организацией. Перечень видов работ при этом устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Свидетельства о допуске должны выдаваться саморегулируемыми организациями при приеме юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в число своих членов. Они не имеют ограничения срока и территории действия. Прекращение действия свидетельства о допуске может быть осуществлено по заявлению лица и в случае нарушений требований по решению коллегиального органа управления саморегулируемой организации.

Саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования в порядке, установленном правилами контроля в области саморегулирования. Контроль в части соблюдения требований к выдаче свидетельств о допуске осуществляется при приеме в члены саморегулируемой организации, а также не реже одного раза в год.

Саморегулируемые организации также должны в 30-дневный срок рассматривать поступившие жалобы на действия своих членов. В случае выявления нарушения требований технических регламентов, требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций, правил саморегулирования в отношении члена должны быть применены такие меры дисциплинарного воздействия, как:

· вынесение предписания об обязательном устранении выявленных нарушений в установленные сроки;

· вынесение предупреждения;

· приостановление действия свидетельства о допуске к работам;

· прекращение действия свидетельства о допуске к работам;

· исключение из членов саморегулируемой организации.

При этом саморегулируемая организация обязана уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора.

Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями. Он содержит сведения о саморегулируемых организациях, в том числе перечень и описание видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и о допуске к которым члены саморегулируемой организации имеют свидетельства.

Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями путем проведения плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки могут проводиться один раз в два года, внеплановые - в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок деятельности. В случае выявления нарушений саморегулируемой организацией требований Градостроительного кодекса, других федеральных законов орган надзора направляет в организацию предписание об их устранении в разумные сроки, которое может быть обжаловано саморегулируемой организацией в арбитражный суд. При несоблюдении саморегулируемой организацией предписания и несоответствия требованиям, предъявляемым к ней, орган надзора вправе обратиться в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций Саморегулируемая организация в свою очередь должна предоставить всю информацию, необходимую для проведения проверки.

Учитывая изложенное выше, также были внесены изменения в статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, касающиеся деятельности по подготовке проектной документации, инженерным изысканиям, строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

В частности, выполнение работ без свидетельства о допуске влечет наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 тысяч рублей. Несоблюдение минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске при выполнении работ влечет наложение административного штрафа в размере от 30 до 40 тысяч рублей. Повторное несоблюдение влечет наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных саморегулируемыми организациями, должен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

До 1 января 2010 года осуществление предпринимательской деятельности по выполнению инженерных изысканий, по осуществлению архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства разрешается по выбору исполнителя соответствующих видов работ на основании лицензии или свидетельства о допуске, выданного саморегулируемой организацией.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти должен быть установлен перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

На парламентских слушаниях на тему «Правовые аспекты становления саморегулирования в различных отраслях экономики», состоявшихся 14 апреля 2008 года, был высказан ряд серьезных замечаний к поправкам в Градостроительный кодекс.

Так, в нарушение принципов независимости, максимальной определенности, материальной ответственности заметная часть вопросов остается в компетенции органов исполнительной власти. Далее, стоит проблема невозможности объединения в одной организации разнородных видов деятельности, относимых к строительной отрасли, с присущими рисками, имеющими различную природу, и неоднородной ответственностью. Устанавливаемые механизмы обеспечения ответственности за действия своих членов, которые будут применяться в СРО, не соответствуют основным принципам управления рисками, в частности, требованиям конкретизации, дифференциации рисков и передачи части обязательств по их покрытию специализированным учреждениям. Недостаточно четко и прозрачно урегулированы и процедуры получения специальной правоспособности лица, осуществляющего изыскательную, архитектурную, проектировочную и строительную деятельность.

Вместе с тем развитие саморегулирования в строительной отрасли остается одним из ключевых приоритетов государственной политики. Основным требованием, учитываемым при формировании системы саморегулирования строительной деятельности, является минимизация рисков формирования общественно неэффективной системы регулирования строительной деятельности с целью недопущения, с одной стороны, монополизации рынка строительных работ, а с другой - потери управляемости отраслью. При переходе на саморегулирование крайне важно не допустить возникновения двойного регулирования, монополизма саморегулируемых организаций, замены и дополнения коррупции чиновников коррупцией менеджеров СРО, а также очередного перераспределения в пользу узкой группы специальных интересов.

Другое приоритетное направление развития саморегулирования через передачу полномочий органов государственной власти - деятельность технических экспертов безопасности дорожного движения. Вопрос имеет довольно длительную историю. Еще в 2003 году, на инвентаризационной стадии административной реформы, функция МВД России по осуществлению экспертизы технического состояния автотранспортных средств была признана Правительством РФ избыточной. И только сегодня с появлением возможности замены госрегулирования на саморегулирование, наконец, созрело решение по передаче услуг по проведению периодического технического осмотра специальным рыночным институтам, роль которых могут квалифицированно выполнять профессиональные СРО технических экспертов.

Принципиально важно в деталях разобраться со схемой саморегулирования, ведь от «дизайна» системы во многом зависит ее работоспособность и общественная эффективность. Общая схема такова: техосмотр осуществляется независимыми техническими экспертами с использованием оборудования аккредитованных диагностических центров. Компетентность техэкспертов гарантируется обязательностью их членства в одной из СРО. К членам предъявляются жесткие требования по наличию соответствующего высшего либо дополнительного профессионального образования, прохождения профессиональной переподготовки, сдачи квалификационного экзамена, выполнения установленных стандартов и правил. При этом имущественная ответственность членов СРО реализуется за счет страхования и взносов в компенсационный фонд. Кроме того, в увязке с заинтересованными в качественной экспертизе страховщиками ОСАГО решается более общая проблема возмещения ущерба, причиненного третьим лицам неисправными транспортными средствами. Показательно, что сегодня процент ДТП, официальной причиной которых признается техническая неисправность, на порядок занижен. С переходом на новую систему за аварию по вине неисправной техники заплатит недобросовестный технический эксперт и его коллеги по цеху. А значит, впервые возникнет и реальная персональная ответственность за результаты своей деятельности.

Передача услуг по техосмотру на рынок и делегирование полномочий по осуществлению контроля за деятельностью техэкспертов создаваемым СРО позволит МВД России сосредоточится на более эффективном выполнении надзорных функций. Важно, что ослабления «полицейской» функции произойти не должно, поскольку она реализуется в рамках дорожно-патрульной деятельности и деятельности по регистрации транспортных средств. Так, 95% числящихся в угоне автомобилей выявляется при реализации именно этих полномочий ГИБДД, причем обозначенная доля имеет тенденцию к росту.

Сторонники передачи полномочий ожидают, что реализация данной конструкции создаст стимулы к повышению качества технической экспертизы и эффективности оценки соответствия установленным техническим требованиям. А значит, увеличится и действенность контроля соответствующих параметров, в том числе заложенных в проекте технического регламента «О безопасности колесных транспортных средств», который разработан по правительственной программе. Кстати, число таких параметров подлежит существенному сокращению - примерно наполовину - и гармонизации с международными требованиями. В результате безопасность допускаемых к эксплуатации транспортных средств повысится. Кроме того, создаются предпосылки для развития цивилизованного рынка услуг по технической экспертизе, на котором в основном представлен малый и средний бизнес, и улучшения инвестиционного климата в секторе. Не говоря уже об особо актуальной в условиях кризиса экономии бюджетных средств на проведение периодического технического осмотра и снижении коррупции.

...