Анализ существующей практики и возможностей развития механизмов саморегулирования в различных секторах экономики Российской Федерации с учетом реализации закона

Учитывая изложенное, технический осмотр и техническую экспертизу транспортных средств следует рассматривать как одну из форм оценки соответствия (что полностью согласуется с международно признанным подходом). Соответственно, при определении правил оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе следует исходить из общих принципов регулирования платности услуг по оценке соответствия, учитывая при этом специфику отдельных ее форм (характеристика органа, осуществляющего оценку соответствия (государственный/негосударственный), состав процедур, социальная значимость услуги по оценки соответствия, обязательность (вынужденность, вмененность) обращения за услугой и т.п.).

Принимая во внимание совокупность изложенных факторов, наиболее продуктивным представляется использование опыта регулирования цен на услуги по сертификации.

Во-первых, сертификация является формой подтверждения соответствия (выдача заявления, основанная на принятом после проверки решении, о том, что заданные требования выполнены В терминологии Федерального закона «О техническом регулировании» подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов установленным требованиям. На международном уровне обычно применяется английский аналог термина «подтверждение соответствия» - аттестация (ГОСТ Р ИСО/МЭК 17000-2007). ) третьей стороной. Технический осмотр (техническая экспертиза) аналогичным образом является формой документального удостоверения соответствия транспортных средств установленным требованиям.

Во-вторых, проведение работ по обязательной сертификации также относилось к компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (как и до сегодняшнего для обязательный технический осмотр) и осуществлялось силами подведомственных организаций. Например, в системе обязательной сертификации ГОСТ Р реорганизация подведомственных федеральных государственных учреждений - центров стандартизации, метрологии и сертификации - с целью выделения из состава решаемых ими задач функций органов по сертификации была начата в 2002 году. Приказ Госстандарта России от 19 февраля 2002 г. №41 «О подготовке проведения в 2002 году разграничения функций органов государственного контроля (надзора) и органов сертификации в деятельности федеральных государственных учреждений - центров стандартизации, метрологии и сертификации Госстандарта России». На базе подведомственных организаций были созданы негосударственные коммерческие организации в виде хозяйственных обществ.

Первоначально при выводе услуг по сертификации «на рынок» существовали определенные опасения, связанные с возможной непредсказуемостью динамики цен, и, как следствие, было принято решение об их регулировании. Поэтому в Федеральный закон «О техническом регулировании» была заложена норма о том, что стоимость работ по сертификации устанавливается органом по сертификации на основе утвержденной Правительством Российской Федерации методики определения стоимости таких работ. За 4 года действия этой нормы (с 2003 по 2007 год) методика так и не была утверждена. В ее отсутствие на практике пользовались Правилами по сертификации «Оплата работ по сертификации продукции и услуг», утвержденными постановлением Госстандарта России от 23 августа 1999 г. № 44.

Данные Правила устанавливали следующие принципы оплаты работ по сертификации:

– все фактически произведенные работы по сертификации оплачиваются за счет собственных средств предприятий, организаций, граждан, обратившихся с заявкой на проведение соответствующих работ, вне зависимости от принятых по их результатам решений;

– уровень рентабельности работ по обязательной сертификации не должен превышать 35%.

Заложенный уровень рентабельности представляется необоснованно высоким, в связи с чем, начиная с 2004 года, Минпромэнерго России предлагало ограничить его 15%. Данный факт очень показателен с точки зрения важности уровня нормативного закрепления: Госстандарт утверждал методику «под себя» и подведомственные организации, а потому и уровень рентабельности закрепил неоправданно высокий. В связи с этим установление методики определения стоимости нельзя передавать на ведомственный уровень.

Предложениями Минпромэнерго России также предусматривалось, что средства, израсходованные заявителем на оплату работ по обязательному подтверждению соответствия продукции, относятся к расходам, связанным с производством и (или) реализацией продукции.

Расходы на оплату труда определяются органами по сертификации самостоятельно.

Методика устанавливает формулу расчета затрат органа по сертификации на проведении работ по сертификации. Формула включает трудоемкость процедуры (в человеко-днях, ставку оплаты эксперта, норматив начислений на заработную плату, коэффициент накладных расходов, уровень рентабельности). Состав (наименование) и предельные нормативы трудоемкости работ приведены в приложении к методике.

Начиная с 2007 года необходимость использования методики определения стоимости была отменена: согласно действующей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» орган по сертификации самостоятельно определяет стоимость работ по сертификации, выполняемых в соответствии с договором с заявителем. Иными словами, законодатель принял решение о нецелесообразности дальнейшего регулирования цен на услуги по сертификации со стороны государства, объяснением чему должно служить складывание конкурентного рынка таких услуг (справедливости ради следует отметить, что в настоящее время существуют серьезные ограничения конкуренции, в том числе со стороны государственных и аффилированных с ними организаций, некоторые из которых фактически являются локальными монополистами на соответствующих региональных рынках услуг по сертификации).

Высказываются опасения, что передача услуг по техническому осмотру и технической экспертизе негосударственным организациям приведет к существенному росту цен. Это действительно может произойти, однако лишь в том случае, если не сложится конкурентный рынок услуг в этой сфере.

Если же по истечении переходного периода будет сформирован рынок услуг по технической экспертизе (на сегодняшний день он по понятным основаниям отсутствует), то проблемы монопольно высоких цен на услуги технических экспертов стоять не будет (цены будут испытывать понижательное давление за счет конкуренции).

В описанном во вставке случае представленным на рынке государственным учреждениям проблема видится в слишком низких ценах на услуги по сертификации, не устраивающих государственные организации, которые привыкли выступать на этом рынке в качестве монополистов (и требуют поэтому ужесточения тарифного регулирования в части установления нижней (!), но отнюдь не верхней планки стоимости оказываемых услуг).

2. Результаты предварительного анализа опыта Германии по регулированию цен на услуги по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств справочно приведены ниже.

Уже из предварительного анализа можно утверждать следующее.

Тариф на услуги по техническому осмотру не является единым, в частности, он различается по органам, осуществляющим технический осмотр, и по землям.

Диапазон разброса задается из федерального центра, а конкретные тарифы, в том числе с учетом региональной специфики, устанавливаются TЬV и иными уполномоченными организациями (то есть никак не региональными властями, а представленными на рынке услуг по технической экспертизе организациями, компетентность которых подтверждена федеральным органом власти по единой схеме).

В качестве примера приведем тарифы TЬV SЬD по землям, в которых организация осуществляют свою деятельность:

– Baden-Wurttemberg und Bayern - 47,6 евро;

– Sachsen - 54 евро;

– Hessen - 53,5 евро;

– Hamburg - 52 евро.

Учитывая опыт регулирования цен на услуги по сертификации, а также результаты предварительного анализа опыта Германии, при разработке правил (методики) оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств представляется целесообразным руководствоваться следующими вариантными положениями.

1. На законодательном уровне закрепляется положение о том, что стоимость работ по техническому осмотру (технической экспертизе) транспортных средств определяется

а) техническим экспертом на основании утвержденной Правительством РФ методики определения стоимости работ, стандартов и правил СРО;

б) СРО технических экспертов на основании утвержденной Правительством РФ методики определения стоимости работ.

2. Предельная и минимальная стоимость работ по обязательному техническому осмотру устанавливается

а) федеральным законом;

б) постановлением Правительства РФ.

3. Методика оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств устанавливается Правительством РФ и исходит из принципов:

определения стоимости работ по принципу понесенных издержек;

фиксации предельного уровня рентабельности работ по техническому осмотру и технической экспертизе;

учета региональной специфики.

4. Региональная специфика учитывается в методике за счет параметров ставки оплаты труда технического эксперта и коэффициента накладных расходов, заложенных в формулу затрат на работы по техническому осмотру (технической экспертизе).

5. Конкретная величина стоимости работ по техническому осмотру (технической экспертизе) транспортных средств устанавливается:

а) техническим экспертом на основе утвержденной Правительством РФ методики оплаты работ и правил оплаты работ, установленных СРО и учитывающих региональную специфику;

б) СРО технических экспертов на основании утвержденной Правительством РФ методики с учетом региональной специфики (если СРО представлена в нескольких регионах, тарифы различаются).

6. При определении правил (методики) оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе не допускается передача полномочий по правоустановлению на уровень ведомств либо в субъекты Российской Федерации.

7. Обеспечение льготных тарифов может осуществляться двумя способами

а) субсидированием из средств федерального бюджета стоимости услуг по техническому осмотру (технической экспертизе) для льготных категорий граждан (предпочтительный вариант);

б) установлением в правилах (методике) оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе требования предоставлять услуги льготным категориям граждан с нулевой рентабельностью либо с покрытием только части затрат (50%, 75%) с возможностью установления для других категорий заявителей тарифов, обеспечивающих повышенную рентабельность (с ограничением общей рентабельности единым верхним пороговым значением согласно п. 3).

8. Стоимость работ по обязательному техническому осмотру в любом случае (за исключением льготных категорий заявителей) не должна выходить за границы предельной и минимальной стоимости работ по обязательному техническому осмотру.

Справочно

Технический осмотр в ФРГ

Схема технического осмотра, включая регулирование тарифов, характеризуется следующими ключевыми аспектами:

1. Инициатива по установлению тарифов для техосмотра исходит от Министерства транспорта, но согласуется и утверждается при этом в Бундесрате (федеральный совет с представительством в нем Земель ФРГ).

2. Тарифы утверждаются не однозначно, а «вилкой». Организации (TЬV, GTЬ, FAKT, DEKRA), уполномоченные на проведение технического осмотра транспортных средств, обязаны ориентироваться на установленный диапазон тарифов, однако здесь существует определенная свобода в смысле возможности установления различных цен на услуги в различных Землях.

3. Методики определения стоимости технического осмотра в открытом доступе не существует, однако в законе об уполномоченных контролерах транспортных средств (Gesetz ьber amtlich anerkannte Sachverstдndige und amtlich anerkannte Prьfer fьr den Kraftfahrzeugverkehr) в §10 (2) указывается, что деятельность контрольных точек, осуществляющих технический осмотр, не является коммерческой (досл. ориентированной на прибыль). Для таких контрольных точек должен вестись отдельный учет, доходы, получаемые от проведения технического осмотра, могут быть использованы только для целей поддержания контрольной точки. В целом все логично, поскольку здесь фактически мы имеем государственную (социально значимую) услугу, поставляемую рыночными агентами.

4. TЬV, GTЬ, FAKT, DEKRA - действующие на сегодняшний день уполномоченные организации. Они могут проводить осмотры и экспертизы самостоятельно, а также уполномочивать (лицензировать) автосервисы и технические станции на проведение ТО. Итоговая стоимость услуг по техническому осмотру (в пределах, установленных Бундесратом) для уполномоченных ими организаций (автосервисы и технические станции) устанавливается именно ими для каждой Земли или группы Земель.

5. Аккредитация уполномоченных организаций осуществляется Федеральной службой по механическим транспортным средствам (Kraftfahrt-Bundesamt [KBA]).

Дополнительная информация, касающаяся вопросов установления тарифов в области технической экспертизы:

1. Примерный уровень цен можно посмотреть здесь; представлены Земли Baden-Wьrttemberg и Bayern, Sachsen, Hessen, Hamburg, а также стоимость повторного обследования (Nachuntersuchung).

2. В законе об уполномоченных контролерах транспортных средств отражается общая логика установления тарифов на ТО: взимаемая плата должна обеспечивать покрытие издержек на совершение юридически значимого действия, исследований и экспертиз. Кроме того, для услуг, обеспечивающих получателю дополнительные выгоды, может оцениваться и учитываться в стоимости услуги дополнительная (экономическая или иная) выгода. Также могут предусматриваться льготы по полному или частичному освобождению от уплаты требуемых сборов, отсрочке оплаты (а-ля налоговый кредит) и т.п.

К вопросу об аккредитации

Аккредитация является официальным признанием компетентности юридического или физического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.

Аккредитация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области технического осмотра и технической экспертизы транспортных средств, направлена на получение доказательств и документальных подтверждений их компетентности. Вместе с тем, учитывая, что компетентность технических экспертов обеспечивается и удостоверяется за счет использования механизма саморегулирования, предметом аккредитации является исключительно наличие и соответствие установленным требованиям оборудования, включая средства испытаний, измерений и диагностирования, программное обеспечение необходимое для проведения контроля технического состояния, независимой технической экспертизы и других видов экспертиз транспортных средств, обеспечивающих стабильность и устойчивость показаний.

Принципиально важны особенности общей схемы и процедуры аккредитации. Во-первых, от того, насколько эффективно функционирует система аккредитации, напрямую зависят результаты технической экспертизы, уровень доверия ним и их признание. Во-вторых, процедура аккредитации не должна создавать избыточных административных, организационных и экономических барьеров (в которых напрямую заинтересованы группы получателей рентного дохода).

В настоящее время единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, в России отсутствует. Это во многом обусловлено традицией восприятия аккредитации не как универсального инструмента обеспечения компетентности любых органов по оценке соответствия, а как вспомогательного механизма в рамках различных ведомственных систем подтверждения соответствия (прежде всего, сертификации), сформированных федеральными органами исполнительной власти. Основными характеристиками и следствиями существующего порядка аккредитации являются неоднородность правовых норм, отсутствие единых принципов и критериев, несоответствие действующих правил требованиям международных организаций, совмещение полномочий и конфликт интересов, ограничение конкуренции.

Принимая во внимание отсутствие в настоящее время единой национальной системы и нормативно закрепленных единых правил аккредитации, обеспечивающих прозрачность, регламентированность и максимально возможное упрощение соответствующих административных процедур, а также результаты анализа практики реализации функций по аккредитации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, представляется нецелесообразным наделение полномочиями по аккредитации в области технической экспертизы МВД России (или какого-либо иного органа исполнительной власти). Такое решение в сложившихся условиях ожидаемо приведет к созданию дополнительных неэффективных административных барьеров и увеличению издержек заявителей, претендующих на участие в работах по технической экспертизе, создаст предпосылки для необоснованного ограничения конкуренции и монополизации рынков соответствующих услуг.

С учетом возможностей задействования механизма саморегулирования предлагается наделение полномочиями по документальному удостоверению наличия и соответствия установленным требованиям оборудования, необходимого для проведения технической экспертизы (т.е. полномочиями по оценке соответствия в форме аккредитации либо подтверждения соответствия (аттестации)) Национального совета технических экспертов.

Альтернативным решением может стать наделение такими полномочиями самих СРО технических экспертов, однако это может привести к дублированию прохождения одним заявителем одной и той же процедуры в разных СРО. Документальное же удостоверение соответствия со стороны Национального совета может признаваться всеми СРО технических экспертов.

В любом случае, данная конструкция предполагает введение отдельных элементов сорегулирования за счет включения в состав специализированных органов Национального совета (либо СРО) технических экспертов представителей лиц, имеющих в собственности (либо на ином законном основании) имущественные комплексы диагностических центров, подвергаемые процедурам оценки соответствия.

Размещено на Allbest.ru