Анализ существующей практики и возможностей развития механизмов саморегулирования в различных секторах экономики Российской Федерации с учетом реализации закона

Правда, высказываются обоснованные опасения о возможности замены коррупции чиновников коррупцией техэкспертов и менеджеров СРО, возникновения своеобразных «междусобойчиков». Эти риски снимаются целым рядом инструментов - в первую очередь, сохранением за государством надзорных функций и полномочиями Национального совета технических экспертов, который объединит СРО. Важное оружие в борьбе с недобросовестными СРО и отдельными техническими экспертами - «контрольная закупка» услуг по техосмотру и регулярный анализ централизованно собираемой и обрабатываемой статистики о частоте неисправности автомобилей различных марок и «возрастов», серьезные отклонения от которой по отдельным СРО и центрам техосмотра должны стать основанием для подозрений и проверки.

Далее, достаточно одного-двух судебных разбирательств, исключения нескольких недобросовестных СРО из государственного реестра и дисквалификации проштрафившихся экспертов, чтобы остальные стали относиться к выполнению стандартов профессиональной деятельности на порядок ответственнее и, кстати, гораздо более заинтересованно, чем чиновники. Все дело в стимулах. Терять прибыльный бизнес и репутацию не захочет никто.

Другой распространенный аргумент противников передачи техосмотра на рынок - риск навязывания услуг по устранению неполадок, в том числе и несуществующих, что называется, «на месте». Поэтому во избежание конфликта интересов диагностический центр не должен оказывать услуги по ремонту автомобилей.

Нововведение существенно сэкономит время граждан, а стоимость прохождения техосмотра будет регулироваться правительством и по прогнозам окажется сопоставимой с ценой, которую сегодня автолюбители платят за «покупку» талона.

Еще раз подчеркнем, что общественная эффективность саморегулирования деятельности технических экспертов зависит от дизайна и конкретной схемы организации передачи полномочий, осуществления и регулирования деятельности СРО. В Приложении 4 разбираются вопросы установления правил (методики) оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств и аккредитации диагностических центров.

В ближайшее время описанный подход необходимо распространить на большинство видов деятельности, так или иначе предполагающих совершение государственными служащими и должностными лицами (сотрудниками) подведомственных органам исполнительной власти организаций различного рода экспертиз, обследований, испытаний и измерений. Для того чтобы осуществлять исследования, испытания, измерения, оценки и экспертизы, вовсе не обязательно быть сотрудником государственной организации. Более того, такая монополия вредна, ведь эта деятельность носит потенциально конкурентный характер и должна передаваться на рынок квалифицированным специалистам, компетенция которых удостоверяется за счет аккредитации и использования механизмов саморегулирования. Как результат - подрыв коррупционных стимулов, снятие бюрократических барьеров для развития предпринимательства и значительное сокращение штата чиновников, с возможностью обеспечения их занятости, а также создания новых рабочих мест в создаваемых СРО и организациях-членах. На очереди - введение саморегулирования деятельности кадастровых инженеров.

С 1 марта 2008 года вступил в действие Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», предусматривающий возможность создания саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности. Необходимость принятия закона была во многом обусловлена недостаточной эффективностью законодательства, регулировавшего кадастровую деятельность, и практики его применения. Существование значительных административных барьеров в данной сфере, высокая стоимость и завышенность сроков согласительных процедур и кадастрового учета усугубляется недостаточной квалификацией специалистов органов кадастрового учета. Отсутствие единой системы квалификационных требований, имущественной ответственности за допущенные специалистами органов кадастрового учета ошибки и причиненный их неправомерными действиями ущерб требует реформирования экономических основ осуществления данного вида деятельности.

Дополнительные трудности возникают в связи с тем, что кадастровая деятельность в соответствии с законом определена как деятельность по описанию объектов недвижимости: земельных участков, зданий, помещений, сооружений и объектов незавершенного строительства. Таким образом, объединены две учетные системы - государственный земельный кадастр и технический учёт зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства. Объединение учетных систем предполагает переход к единому формату описания объектов недвижимости.

Соответственно, происходит объединение специальностей инженеров-землеустроителей, которых в России насчитывается порядка 70 тысяч, и техников-инвентаризаторов, численность которых по разным подсчетам составляет от 30 до 40 тысяч, в новую специальность «кадастровый инженер». Законом задана минимальная планка требований к субъектам профессиональной деятельности, фактический же допуск к профессии на основе определения квалификации кадастрового инженера осуществляет квалификационная комиссия. Однако существенно более эффективным инструментом является установление квалификационных требований и оценка компетентности самим профессиональным сообществом.

На сегодняшний день наиболее перспективным направлением совершенствования регулирования кадастровых отношений является развитие саморегулирования кадастровой деятельности. Подготовка к саморегулированию в сфере кадастровой деятельности осуществляется с 2004 года и на сегодняшний день уже достигнут ряд результатов как в законодательной сфере, так и в практике осуществления профессиональной деятельности.

Статья 34 Закона «О государственном кадастре недвижимости» закрепляет за кадастровыми инженерами право создавать на добровольной основе саморегулируемые организации. Целью саморегулирования в данной сфере является обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, установление обязательных для членов правил осуществления кадастровой деятельности, деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров, а также осуществление контроля за соблюдением установленных правил и повышение квалификации кадастровых инженеров.

Саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности также наделены правами представлять законные интересы своих членов в их отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, получать от органа кадастрового учета информацию о результатах деятельности своих членов, рассматривать жалобы на действия своих членов и применять в отношении них меры ответственности.

Однако государственных функций по регулированию кадастровой деятельности профессиональным объединениям в настоящее время не передано, кадастровая деятельность полностью регулируется государством. Квалификационный экзамен принимается комиссией, формируемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, им же выдается квалификационный аттестат, аннулирование которого осуществляется квалификационной комиссией, государственный реестр кадастровых инженеров ведет орган кадастрового учета. При этом, как отмечалось выше, действующая модель государственного регулирования создает избыточные неэффективные административные барьеры, создающие необоснованные ограничения для осуществления кадастровой деятельности и препятствующие развитию рынка кадастровых услуг.

Как отмечают представители объединений кадастровых инженеров, чиновникам оставлено широкое поле для усмотрения, что ведет к проявлению субъективизма в регулировании кадастровой деятельности и ограничению доступа кадастровых инженеров на рынок. Примером может стать произвольная трактовка органами кадастрового учета понятия грубого нарушения кадастровым инженером требований законодательства к выполнению кадастровых работ или оформлению подготовленных в результате таких работ документов, предусматривающего согласно п. 7 ст. 29 Закона «О государственном кадастре объектов недвижимости» аннулирование квалификационного аттестата.

Результатом становится необоснованное ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан, а в конечном итоге - снижение качества кадастрового учета. Это не позволяет решить ни одной из стоящих перед системой организации и ведения кадастра недвижимости задач, затрудняет защиту законных имущественных прав, делает невозможной их быструю и безопасную передачу, сдерживает развитие рынка недвижимости (в том числе земельного рынка) и финансового рынка, затрудняет сбор земельного налога и налога на иную недвижимость, снижает эффективность территориального управления.

Делегирование отдельных полномочий по регулированию кадастровых отношений саморегулируемым организациям позволит создать условия для развития цивилизованного рынка кадастровых услуг, реального повышения качества осуществления кадастровой деятельности, квалификации кадастровых инженеров, обеспечения их имущественной ответственности за результаты выполняемых работ. Саморегулируемым организациям в сфере кадастровой деятельности должны быть переданы полномочия по:

- участию в работе квалификационной комиссии при аттестации кадастровых инженеров, выдаче и аннулировании квалификационных аттестатов;

- ведению реестра кадастровых инженеров;

- контролю за деятельностью кадастровых инженеров.

Передавая указанные полномочия, следует учитывать существующие риски ограничения конкуренции уже со стороны самих саморегулируемых организаций. При определенных условиях саморегулируемая организации может стать локальным монополистом на определенном рынке кадастровых услуг, обладающим при этом переданными государством полномочиями, который, пользуясь своим исключительным положением и связью с органом кадастрового учета, ограничивает допуск кадастровых инженеров к профессии.

Учитывая изложенное, развитие саморегулирования кадастровой деятельности должно осуществляться на основе принципа множественности саморегулируемых организаций. Это позволит снизить риски аффилированности с органом кадастрового учета, обеспечит конкуренцию между саморегулируемыми организациями и предотвратит выстраивание новых барьеров для осуществления профессиональной деятельности и развития рынка кадастровых услуг.

Список литературы

1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2012. - 625 c.

2. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга - Москва, 2012. - 617 c.

3. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига - Москва, 2006. - 376 c.

4. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2010. - 416 c.

5. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2013. - 496 c.

6. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2014. - 464 c.

7. Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих; Бизнес-Центр - Москва, 1999. - 318 c.

8. Епифанов В. А., Паньковский А. А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования. Учебное пособие; Едиториал УРСС - Москва, 2004. - 615 c.

9. Ермолов А. Ю. Государственное управление военной промышленностью в 1940-е годы. Танковая пр омышленность; Алетейя - Москва, 2013. - 408 c.

10. Ершов В. А. Государственное и муниципальное управление; ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2009. - 256 c.

11. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс - Москва, 2010. - 384 c.

12. Исланов Эдуард Ильфирович Муниципальное Управление; Издательство Уральского Университета, Сократ - Москва, 2007. - 903 c.

13. Кобилев А. Г., Кирнев А. Д., Рудой В. В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве; Феникс - Москва, 2012. - 496 c.

14. Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Синергия - Москва, 2012. - 224 c.

15. Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление; Юнити-Дана - Москва, 2010. - 160 c.

16. Наумов С. Ю., Гегедюш Н. С., Мокеев М. М., Подсумкова А. А. Государственное и муниципальное управление; Дашков и Ко - Москва, 2011. - 556 c.

17. Никонов В. А. Государственное управление имеет значение; Издательство МГУ - Москва, 2012. - 355 c.

18. Панибратов Ю. П., Ларионов А. Н., Иванова Ю. В. Муниципальное управление и социальное планирование в строительстве; Академия - Москва, 2008. - 256 c.

Приложение

Справка предложения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по реализации Федерального закона «О саморегулируемых организациях»

Предложения организаций по государственным функциям, которые могут быть переданы им после получения статуса СРО

Материалы по итогам встреч представителей бизнес-сообщества в Минэкономразвития России

В целях определения готовности бизнеса к внедрению механизмов СРО в Минэкономразвития России было проведено выборочное анкетирование среди различных отраслевых ассоциаций и профессиональных союзов, а по его итогам - серия встреч с представителями бизнеса, в ходе которых обсуждались проблемы создания СРО в отраслях экономики.

Обсуждаемые вопросы в основном касались наличия или отсутствия стандартов и правил осуществления предпринимательской (профессиональной) деятельности в рассматриваемой сфере, наличия механизмов имущественной ответственности перед потребителями производственных товаров (работ, услуг), действующей структуры организаций, планов приведения регистрационных документов в соответствие с нормами федерального закона. Специальной темой обсуждения стал вопрос о функциях государства, которые могут быть переданы после получения организацией статуса СРО.

Представители бизнеса, по разному оценивая перспективы развития СРО в своей сфере, в целом проявляют значительный интерес к проблеме, рассматривая саморегулирование как приоритетное направление развития их бизнеса.

Национальная ассоциация предприятий технического обслуживания и ремонта автотранспортных средств (НАПТО) объединяет организации, осуществляющие диагностику, техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств, продажу автотранспортных средств, запасных частей и автокомплектов, моторных масел и технических жидкостей, гаражно-диагностического оборудования, приборов и инструментов. Ассоциация объединяет почти 600 членов, в ее состав входит 20 региональных ассоциаций.

Представители ассоциации рассматривают создание СРО в своей сфере как веление времени, поскольку цивилизованный рынок требует создания «правил игры», а внедрение таких правил и стандартов лучшей практики - важнейший элемент развития отрасли, а для потребителя - получение качественной высокотехнологичной услуги.

В отрасли немало проблем, среди которых самая болезненная - отсутствие квалифицированной рабочей силы для проведения высококачественного, технологически сложного ремонта современных автомобилей. Профессиональная подготовка, тренинги и аттестация работников требуют существенных затрат (в среднем от 20-30 тыс. ЕВРО), для небольших ремонтных производств это дорого. Большой проблемой отрасли является наличие значительной доли «серых автозапчастей» при производстве ремонта.

Саморегулирование в указанной сфере, установление стандартов и правил поможет решить эти проблемы, легализовать бизнес, сделать его услуги современными и высококачественными, освободив при этом государство от излишней опеки, предоставив профессионалам оценивать возможности развития своего производства в интересах потребителя.

Саморегулируемая организация в указанной сфере деятельности может взять на себя полномочия по разработке профессиональных стандартов по специальностям, применяемым на предприятиях технического обслуживания, диагностики и ремонта автомототранспортных средств (Федеральный закон от 27.11.2002 года № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»), участвовать в разработке федеральных государственных образовательных стандартов по специальностям, применяемым на предприятиях технического обслуживания, диагностики и ремонта автомототранспортных средств (Федеральный закон от 01.12.2007 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования»), внедрять систему добровольной сертификации в сфере оказания услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, осуществлять контроль качества исполнения работ по указанным видам деятельности (Федеральный закон от 27.12.2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 01.12.2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», Постановление Правительства РФ от 11.04.2001 года № 290 «Об утверждении правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств»), участвовать в проверке технического состояния автомототранспортных средств при проведении государственного технического осмотра (Постановление Правительства РФ от 31.07.1998 года № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»), обеспечить организационно-методическое руководство отраслью автотехобслуживания (Федеральный закон от 24.07.2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 11.04.2001 года № 290 «Об утверждении правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств», Федеральный закон от 10.12.1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 года № 1090 «О правилах дорожного движения»).

Другой участник встреч, представитель бизнеса, где активно может развиваться саморегулирование, - Ассоциация торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники (РАТЕК).

В Ассоциацию на правах членов входит 64 организации, представляющие собой три вида деятельности: производство, торговля и ремонт электробытовой техники. В основном это представители малого бизнеса, объединившиеся в ассоциацию, задачи которой - обеспечить гарантированное качество услуги потребителю. Два года назад ассоциацией было заключено соглашение с Союзом потребителей России о стандартах качества услуг потребителю. Действуют также и технические стандарты, которыми обязаны руководствоваться члены ассоциации.

Среди проблем отрасли назывались: отсутствие квалифицированных кадров, недобросовестная конкуренция со стороны крупных компаний, излишняя «опека» со стороны различных проверяющих, контролирующих органов.

С точки зрения представителей РАТЕК решение всех этих вопросов - в создании в отрасли саморегулируемой организации, в формировании в рамках ее деятельности правил и стандартов, страховании рисков. В части взаимодействия с государством предлагалось делегировать СРО часть полномочий по контролю за качеством услуг, осуществления законности в области защиты прав потребителей,. правил продажи товаров, оказания услуг (п. 5.1.2, 5.1.3 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года № 332).

Крупным объединением, на базе которого может быть создана саморегулируемая организация в области производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, является некоммерческая организация «Национальный союз участников алкогольного рынка» (СУАР). Союз объединяет 85 членов, имеет региональные отделения во всех федеральных округах. Члены союза в своей деятельности руководствуется всеми действующими государственными стандартами в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также 37 собственных стандартов СУАР. Цель создания союза - обеспечение рынка качественной алкогольной продукцией, контроль за безопасностью потребителя, в этом смысле СУАР «помощник» Роспотребнадзора. Участие в сертификации алкогольной продукции и последующий контроль СУАР предлагает взять на себя. Аналогичная поддержка в области алкогольной продукции может быть обеспечена и таможенным органам. В области лицензирования СУАР может осуществлять экспертные проверки на предмет соответствия по всему циклу производства алкогольной продукции. Учитывая свой опыт работы с участниками алкогольного рынка, СУАР предлагает полностью взять на себя вопросы стандартизации алкогольной продукции.

Некоммерческое партнерство «Межрегиональный союз тарифных экспертов» включает в себя 15 членов и создано с целью координации деятельности по обоснованию величин цен (тарифов), подлежащих регулированию, установления единых правил и стандартов экспертной деятельности в области тарификации, оказания помощи в повышении квалификации сотрудников, занятых в области определения (установления) цен (тарифов), осуществления контроля за соблюдением законодательства, а также стандартов, правил и процедур, утвержденных партнерством. Это консалтинговая деятельность. По прогнозам руководителей партнерства, СРО в этой сфере будут создаваться при РЭК в наиболее активных регионах с созданием единого органа управления в Москве или Санкт-Петербурге.

По мнению партнерства, функциями саморегулируемой организации экспертов тарифов и цен, которые организация может принять на себя, являются:

- разработка и утверждение стандартов и правил данного вида профессиональной деятельности, правил деловой и профессиональной этики;

- представление интересов своих членов в их отношениях с международными профессиональными организациями;

- контроль за осуществлением своими членами деятельности в части соблюдения ими требований федерального законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики;

- ведение реестра членов саморегулируемой организации и предоставление информации, содержащейся в этом реестре, заинтересованным лицам;

- применение мер дисциплинарного воздействия, внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов;

- сообщение в уполномоченные федеральные органы, осуществляющие функции по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций, о возникновении несоответствия требованиям федерального законодательства,

- организация проведения профессиональной переподготовки экспертов тарифных и ценовых решений;

- контроль за осуществлением экспертной деятельности, проводимый ее соответствующим структурным подразделением, состоящим из работников саморегулируемой организации, путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Федерация рестораторов и отельеров России включает в себя более двух тысяч членов. Основной мотив создание СРО в этой сфере - необходимость возрождения отраслевого подхода к этой деятельности, выработка «правильного» отношения к проблемам общественного питания. Закон о саморегулировании дает возможность принять отраслевые стандарты, ввести правила ведения ресторанного бизнеса, вывести теневой бизнес из оборота, исключить недобросовестную конкуренцию.

Действующие в настоящее время государственные стандарты в области общественного питания устарели и подчас неприменимы к деятельности рестораторов. Государственные стандарты необходимо оставить для общественных, школьных столовых. Для рестораторов такие стандарты должны устанавливаться СРО. Саморегулирование в этой сфере также необходимо для решения конфликтов с потребителями. Федерацией прогнозируется создание головной СРО в Москве и 19 региональных СРО.

Общероссийская общественная организация «Союз архитекторов России» включает в себя более 12 тыс. членов и имеет 97 региональных организаций. В архитектурной отрасли предполагается создание двух саморегулируемых организаций: первая - Союз архитекторов России, основанный на персональном членстве субъектов архитектурной деятельности, и вторая - Общероссийское объединение архитектурных мастерских, основанное на членстве субъектов предпринимательской деятельности.

По мнению союза, в рамках саморегулирования может быть реализована разработка Правил и квалификационных стандартов осуществления архитектурной деятельности и контроль за их соблюдением членами организации, ведение обязательной аттестации на право осуществления архитектурной деятельности на территории Российской Федерации, выдача квалификационных аттестатов, разработан механизм имущественной ответственности членов организации путем обязательного страхования их профессиональной ответственности и формирования компенсационного фонда.

Некоммерческая организация «Союз парикмахеров и косметологов России» объединяет 12750 физических лиц, имеет региональные отделения во всех федеральных округах. Главная мотивация создания саморегулируемой организации - возможность установления отраслевых стандартов, выработка критериев для оценки мастеров, введение сертификации салонов по аналогии с гостиницами. Предполагается создание в отрасли не более пяти саморегулируемых организаций.

Некоммерческое партнерство «Саморегулируемое объединение организаций контроля технического состояния и экспертиз автотранспортных средств» создано для осуществления контроля технического состояния автотранспортных средств с использованием средств технической экспертизы (технический осмотр), для независимой технической экспертизы (ОСАГО), для оценки соответствия технического состояния автотранспортных средств действующим нормативным требованиям безопасности дорожного движения после технического обслуживания и ремонта.

Партнерство объединяет 228 юридических лиц, выполняющих контроль технического состояния автотранспортных средств, а также 78 экспертов.

Свою деятельность партнерство осуществляет в рамках государственных стандартов, в настоящее время ведется разработка собственных. Планируется создание более 20 СРО в данной сфере деятельности. В отношении делегируемых государством функций партнерство предлагает свое участие в организации и проведении государственного технического осмотра автотранспортных средств.

Аналитическая справка к вопросу об установлении правил (методики) оплаты работ по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств

Рассматривая вопрос об установлении размера платы за прохождение технического осмотра целесообразно учитывать:

– Опыт государственного регулирования цен на отдельные услуги по оценке соответствия в Российской Федерации.

– Зарубежный опыт регулирования цен на услуги по техническому осмотру и технической экспертизе транспортных средств.

1. Согласно ГОСТ Р ИСО/МЭК 17000-2007 «Оценка соответствия. Словарь и общие принципы» под оценкой соответствия понимается свидетельство того, что заданные требования к продукции (включая услуги), процессу, системе, лицу или органу выполнены.

Оценка соответствия среди прочего включает в себя такие виды деятельности, как испытание, контроль, сертификация, аккредитация (органов по оценке соответствия).

Приведенное определение в целом соответствует Федеральному закону «О техническом регулировании», в котором под оценкой соответствия понимается прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту, и закрепляется открытый перечень форм оценки соответствия.