Оценка регулирующего воздействия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Место оценки эффекта воздействия в контексте административного реформирования Европы последних лет

1.1 Определение понятия

1.2 Предыстория

1.3 Предметная область

1.4 Ключевые вопросы

1.5 Оценка воздействия на бизнес

2. Общие принципы оценки эффекта регулирующего воздействия в трактовке Еврокомиссии

2.1 Общие принципы оценки эффекта регулирующего воздействия

2.1.2 Правовые основания для оценки эффекта регулирующего воздействия

2.1.3 Некоторые инициативные программы оценки эффекта регулирующего воздействия

2.1.4 Области, охваченные оценкой воздействия на общеевропейском уровне

2.1.5 Стадии законодательства, к которым применяется оценка воздействия эффекта регулирования

2.1.6 Опыт работы некоторых проектов Комиссии по оценке эффекта регулирующего воздействия на уровне ЕС

2.2 Построение объединенного процесса оценки воздействия

2.2.1 Постепенное введение процедур объединенной оценки воздействия

2.2.2 Участие других учреждений и государств - членов

2.3 Две стадии в процессе оценки воздействия

2.3.1 Предварительная Оценка

2.3.2 Расширенная Оценка Воздействия

2.3.3 Помощь в заключительном выборе политики

2.3.4 Представление и публикация

3. Механизмы оценки эффекта воздействия в европейских странах

4. Роль неправительственных организаций в процессе оценки эффекта воздействия

4.1 Правила регулирующие отношения парламентов с неправительственными организациями

4.2 Практика участия неправительственных организаций во время обсуждения законодательных предложений в Комитетах

4.3 Способы информирования неправительственных организаций о предложениях законодательного характера, направляемых в Парламент

4.4 Списки неправительственных организаций, с которыми происходит регулярная работа

Приложения

Приложение 1 Формат отчета по предварительной оценке воздействия

Приложение 2 Компоненты оценки воздействия

Приложение 3 Формат отчета по расширенной оценке воздействия

Материалы Вестника подготовлены Г.О. Брицким, консультантом отдела государственного строительства Аналитического управления

1. Место оценки эффекта воздействия в контексте административного реформирования Европы последних лет

эффект оценка воздействие реформирование

1.1 Определение понятия

Говоря об оценке эффекта воздействия, мы будем понимать под ней как сам процесс оценки, как систему или процедуру, так и материальные результаты прохождения различных стадий этого процесса.

В материальном выражении, оценка эффекта воздействия - это документ, который сопровождает законодательные предложения. Его цель - оказывать поддержку процесса принятия решения законодателями при помощи глубокого анализа всех законодательных вариантов, а также наличных и возможных воздействий, которые могут иметь место в результате выбора этих вариантов.

Новую систему оценки эффекта воздействия Европейская Комиссия ввела в 2003 году. Эта система основана на опыте предшествовавшей ей оценки воздействия на бизнес BIA - Business Impact Assessment (BIA) Communication of the Commission to the Council and the European Parliament “The Business test panel a pilot project” , суть которой будет раскрыта ниже.

В ныне действующей форме она впервые была определена в Сообщении Комиссии об оценке воздействия Communication from the Commission on Impact Assessment, Brussels, 05/06/2002 COM (2002) 276 final от 5 июня 2002, которое было частью т.н. «Плана действий по улучшению регулирования» Communication from the Commission Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment" (COM (2002) 278 final).

Настоящая процедура оценки имеет целью улучшение качества предложений в отношении политики Комиссии в терминах их эффективности в отношении затрат, эффективности в отношении достижения целей, а также укрепление последовательности процесса принятия решений. Она идентифицирует альтернативные варианты политики и их вероятные положительные и отрицательные эффекты воздействия, при этом особенно останавливаясь, (в соответствии со стратегией устойчивого развития ЕС Communication from the Commission “A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development” (COM (2001) 264 final)), на экономических, экологических и социальных эффектах.

Современный подход придает большое значение консультациям с заинтересованными сторонами Communication from the Commission “Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission” (COM (2002) 704 final), а также привлечению и использованию экспертизы Communication from the Commission on the collection and use of expertise by the Commission "Improving the knowledge base for better policies" (COM (2002) 713 final), которые являются неотъемлемой частью процесса оценки.

В новой системе оценки воздействия, продолжает уделяться внимание анализу воздействия на бизнес, для обеспечения гарантии того, что среда, регулирующая бизнес, способствует его конкурентоспособности, а также росту и инновациям.

1.2 Предыстория

Текущие инициативы ЕС связанные с "лучшим регулированием", Communication from the Commission Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment" Brussels, 5.6.2002 COM (2002) 278 final; Report from the Commission “BETTER LAWMAKING 2003”

pursuant to Article 9 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. Brussels, 12.12.2003 COM (2003) 770 final. и "лучшим законотворчеством", Communication from the Commission European Governance: Better lawmaking, Brussels, 05/06/2002

COM (2002) 275 final уходят корнями в события более чем десятилетней давности. Европейский Совет, проходивший в декабре 1992 года в Эдинбурге, сделал задачу по упрощению и улучшению среды регулирования, одним из главных приоритетов Сообщества. Однако, на протяжении девяти следующих лет, сложность задачи и недостаток реальной политической поддержки существенно ограничивали результаты.

Европейский Совет в Лиссабоне в марте 2000 года вновь дал поручение Комиссии развивать "стратегию дальнейших скоординированных действий, по упрощению среды регулирования." В дальнейшем это было подтверждено на встречах на высшем уровне в Стокгольме См. например, Interim report from the commission to the Stockholm European Council “Improving and simplifying the regulatory environment”, Brussels, 7.3.2001 COM (2001) 130 final. в марте 2001года; в ГетебургеPresidency Conclusions, Gцteborg, 15 and 16 June 2001 в июне 2001года, где было предписано рассматривать экономический, социальный и экологический контекст предложений; и в Лейкене Presidency conclusions, Laeken, 14 and 15 December 2001 в декабре 2001года, где было предписано упрощение и улучшение среды регулирования; а также в марте 2002года в Барселоне. В июле 2001 года в «белых страницах по европейскому управлению»European Governance a White Paper COM (2001) 428, 25.07.2001., Комиссия выразила решимость направить свои действия на улучшение качества регулирования в ЕС.

В качестве первого продолжения белых страниц по управлению, Комиссия приняла «План действий по улучшению регулирования» см. сноску 7. направленный на улучшение регулирования в ЕС и на национальном уровне. План следовал рекомендациям, выдвинутым в результате доклада Манделькернской Mandelkern Group on Better Regulation Final Report 13 November 2001 группой в 2001 году по результатам соответствующих исследований. Этот план определил 16 мер направленных на совершенствование законодательного цикла на различных стадиях, от стадии формирования концепции политики до стадии воплощения. Также было определено, что, начиная с 2003 года, Комиссия должна начать поэтапно вводить систему, в соответствии с которой каждая основная инициатива в области ее политики будет включать краткий обзор консультаций с заинтересованными сторонами, результаты консультации, анализ ожидаемого воздействия этих мер, и обоснование степени силовых действий, разрешенных законом на уровне ЕС в соответствии с принципами субсидиарности subsidiarity и пропорциональности proportionality.

План действий по лучшему регулированию включал предложения по действиям со стороны Парламента и Совета в качестве законодателей Сообщества, и предложения по действиям для обеспечения гарантий эффективных преобразований и применения законодательства со стороны государств - членов. План, помимо прочего, предполагал более близкое законодательное сотрудничество между учреждениями, ежегодную оценку качества законодательства и улучшение доступа общества к законодательству в процессе его подготовки или принятия, использование общеевропейских баз данных законодательства EURLex, лучшее использование законодательных инструментов, упрощение и сокращение законодательства Сообщества, и гарантии качества принятого законодательства.

Что касается государств - членов, данным Планом действий предусмотрена передача по электронным сетям исходящих от них национальных уведомлений, национальных консультаций и оценок воздействия, и более близкое сотрудничество по преобразованию законов Сообщества в национальные законы. Поэтому Комиссия направила воззвание к обязательному сотрудничеству со стороны Парламента, Совета и государств - членов. Впоследствии, были начаты переговоры между Европейскими институтами, с целью заключения соглашения между институтами по улучшению регулирования.

После доклада Комиссии по состоянию процесса оценки воздействия в октябре 2004 года Commission Staff working paper Impact Assessment: Next Steps In support of competitiveness and sustainable development Brussels, 21.10.2004 (SEC(2004)1377), ею были предприняты новые шаги, направленные на адаптацию оценки к поддержке конкурентоспособности и устойчивого развития. С 26 января 2005 года вступает в силу предписание, согласно которому, впервые все основные законодательные и определяющие политику предложения, включенные в законодательную и рабочую программу комиссии Commission Work Programme for 2005 Communication from the President in agreement with Vice-President Wallstrцm Brussels, 26.1.2005 COM(2005) 15 final, становятся предметом оценки воздействия. Начальные ориентировки для оценки воздействия могут быть найдены в т.н. «дорожных картах» Commission Work Programme 2005 - Roadmaps (cм. Напр. http://europa.eu.int/comm/off/work_programme/20050128_clwp_roadmaps.pdf ) (по сути - в сетевых графиках), которые сопровождают предложения.

В качестве первого шага в этом процессе все пункты рабочей программы должны сопровождаться сетевыми графиками согласно соответствующему документу Roadmap cf. document (SEC (2004) 1175). Основные функции этих сетевых графиков следующие: они предусматривают оценку ожидаемого расписания для конкретного предложения; а также более детальную информацию о том, какая именно оценка воздействия будет предпринята. Комиссией выпущены соответствующие руководства.

Цели оценки воздействия

Оценка воздействия должна вести к предложениям, которые не только непосредственно имеют отношение к проблеме, но и направлены на разрешение и принятие во внимание побочных эффектов в других областях политики. Ключевые элементы этого процесса - всеобъемлющие консультации с различными заинтересованными сторонами и координация между различными службами Комиссии.

В процессе оценки воздействия идентифицируются и оцениваются актуальная проблема и преследуемые цели, определяются основные варианты достижения цели и анализируются их вероятные воздействия в различных областях, выделяются преимущества и недостатки каждого выбора, а также совместный (синергетический) эффект их действия и компромиссов между ними.

1.3 Предметная область

Оценка воздействия применяется к основным предложениям, принятым Комиссией, то есть к предложениям, внесенным в список ее ежегодной стратегии политики или ее программы работы. Ими могут быть предложения о регулировании; другие предложения, имеющие значительные экономические, социальные и экологические воздействия; предложения, оказывающие основное воздействие на специфические группы; предложения, представляющие собой основные изменения или реформы политики. Последние включают предложения типа белых страниц, программ расходов, сообщения о направлениях политики и ведении переговоров о руководящих принципах международных соглашений. При этом предполагается, что некоторые типы предложений, как правило, будут освобождены от процедуры оценки воздействия. Их перечень включает те предложения, где, подобно зеленым страницам, политика находится все еще в процессе формирования, периодические решения Комиссии, и ее Сообщения, предложения, касающиеся международных обязательств и исполнительных решений, например, осуществления уже законодательно определенных решений и технической модернизации, включая адаптацию к техническому прогрессу.

1.4 Ключевые вопросы

План действий по лучшему регулированию и последующие сообщения включают следующие ключевые инициативы:

Общественные консультации

В определении "Общих принципов и минимальных стандартов в отношении консультаций заинтересованных сторон с Комиссией" General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (см.сноску 5), Комиссия развивает свои обязательства проведения реформ в этой области. Это, в то же самое время, прямой вклад в план действий и в новый подход к оценке эффекта воздействия, которые Комиссия приняла одновременно. Общие принципы и минимальные стандарты по общественным консультациям были установлены, чтобы предложить общую и гибкую структуру для консультаций с гражданским обществом и заинтересованными сторонами, при этом гарантируя прозрачность и доступ к консультациям, а также обратную связь участникам консультаций при соблюдении разумных минимальных задержек на ответ.

Прозрачная, качественная экспертиза

Комиссия объявила в белых страницах, о своем намерении издать "Руководящие принципы по сбору, и использованию экспертизы, с целью обеспечения ответственности, плюрализма и честности используемой экспертизы" Guidelines on the collection and use of expert advise to provide for the accountability, plurality and integrity of the expertise used. В своем сообщении "Улучшение базы знаний для лучшей политики" Improving the knowledge base for better policies Brussels (см.сноску 6), Комиссия стремится подвести итоги с целью продвижения удачных методов, по сбору и использованию экспертизы на всех стадиях выработки тактики Комиссии.

Первая цель состоит в том, чтобы помочь департаментам Комиссии мобилизовать и получить наиболее адекватную экспертизу, для упрочения базы знаний для проведения лучшей политики. Вторая цель заключается в том, чтобы поддержать определение Комиссии, относительно того, что процесс сбора и использования экспертных советов должен быть надежным.

Сообщение составляют три компонента:

· определение основных принципов качества, открытости и эффективности, с целью подкрепления всех действий Комиссии в этой области;

· набор руководящих принципов, в помощь департаментам Комиссии;

· ряд практических вопросов, в помощь департаментам Комиссии по созданию методов сбора и использования экспертных советов, при различных обстоятельствах.

Оценка воздействия

В своем сообщении по оценке воздействия, Комиссия берет на себя обязательства с 2003, постепенно провести оценку эффектов воздействия для всех основных законодательных и политических инициатив, включая оценку воздействия в области регулирования и устойчивого развития (в экономических, социальных и экологических областях).

Также разработаны и выпущены детальные руководящие принципы для исполнения оценки воздействия департаментами Комиссии (Impact Assessment in the Commission Guidelines; A handbook for the Impact Assessment in the Commission). Комиссия предложила, чтобы и другие учреждения также предприняли оценку воздействия поправок к предложениям Комиссии. Комиссия также пригласила государства - члены к тому, чтобы предпринять оценку воздействия, с целью улучшения качества национальных мер по проведению преобразований, в особенности в отношении любых дополнительных условий, поправок к законодательным актам и мер, зарегистрированных Комиссией в области технических стандартов и инструкций.

1.5 Оценка воздействия на бизнес (BIA)

Опыт с оценкой воздействия на бизнес - предшественник интегрированной оценки воздействия Комиссии:

Европейская Комиссия выполняла оценку воздействия с 1980-ых, при этом она в основном выполнялась в рамках анализа "отдельного сектора". Такой была система оценки воздействия на бизнес, которая была запущена Комиссией в 1986, чтобы информировать высших должностных лиц о вероятных последствиях решений для бизнеса и гарантировать, что нагрузка на бизнес, и в особенности на малые и средние предприятия, в результате новых законодательных предложений будет минимизирована.

В то время, как система оценки воздействия на бизнес (BIA), была во многих случаях полезна, по прошествии некоторого времени оказалось, что она имела и недостатки. Они были определены и проанализированы в пробном «пилотном» проекте оценки воздействия на бизнес, который проходил в сентябре 2000 - феврале 2002 гг. Этот проект в основном был посвящен трем основным элементам процесса оценки воздействия, которыми составляют внешние консультации, экономический анализ и организационные структуры.

Оценка имела форму обязательного приложения к законодательным предложениям, потенциально могущим оказать существенное воздействие на бизнес. Основными целями оценки типа BIA было:

- Удостовериться, насколько возможно, что предлагаемое законодательство не накладывает чрезмерного обременения на бизнес, и, в частности, на малые предприятия

- Побуждать департаменты Комиссии к тому, чтобы рассматривать точку зрения бизнеса во время подготовки предложений

- Информировать Комиссию, Совет, Парламент и Экономический и Социальный комитет о возможных последствиях, которые будет иметь предлагаемое законодательство для бизнеса.

Как правило, содержание BIA как документа обычно имеет следующий формат:

1. Описание собственно законодательного предложения.

2. Воздействие предложения на бизнес (затронутые сектора и регионы; действия, которые должны быть предприняты бизнесом, для соблюдения предлагаемых норм регулирования, и цена согласия; экономический эффект оказываемый предложением на занятость, инвестиции и конкурентоспособность бизнеса; и любые, содержащиеся в предложении специальные меры для малых предприятий).

3. Консультации по предложению (организации, принявшие участие в консультациях и основные изложенные точки зрения).

В то же самое время Комиссия существенно продвинулась в дискуссии об учреждении новой, интегрированной системы оценки воздействия. Таким образом, в заключительном докладе вышеупомянутого пилотного проекта оценки воздействия на бизнес, “Business impact assessment pilot project Final report - Lessons learned and the way forward” Enterprise Papers No 9 2002 Enterprise Directorate-General European Commission уже содержались заключения как о том, как анализировать воздействия на бизнес в пределах системы BIA, так и заключения об общих факторах успеха для интегрированной процедуры IA IA - Impact Assessment, основанные на большом опыте BIA.

Новая система оценки воздействия, которая была введена в Комиссии в 2003 году, включила в себя оценки экологических (EIA) см. например: “Guidelines for the Assessment of Indirect and Cumulative Impacts as well as Impact Interactions” European Communities, Luxembourg 1999 EC DG XI Environment, Nuclear Safety & Civil Protection, социальных и экономических воздействий, (в том числе и воздействия на бизнес), и заменила систему BIA, так же как все остальные оценки Комиссии, проводившиеся "по секторам".

Тем не менее, новая (интегрированная) система оценки воздействия, продолжает уделять внимание анализу воздействия на бизнес, чтобы гарантировать, что внешняя по отношению к бизнесу среда регулирования будет способствовать его конкурентоспособности, инновациям и росту.

Приведенные примеры не претендуют на то, чтобы представить всеобъемлющую картину того, как проводилась оценка эффекта воздействия в Комиссии. Например, как свидетельствуют результаты исследования анализа регулирующих воздействий “Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity” The European Policy Centre Occasional Paper, September 2001., проведенного Центром Европейской Политики в 2001 году, отдельные департаменты Комиссии, ранее использовали и иные методы для получения оценки воздействия.

2. Общие принципы оценки эффекта регулирующего воздействия в трактовке Еврокомиссии

2.1 Общие принципы оценки эффекта регулирующего воздействия

Рассматривая оценку эффекта регулирующего воздействия на уровне ЕС, важно, прежде всего, принять во внимание тот факт, что законы Сообщества, в особенности директивы, не являются непосредственно действующими для граждан государств - членов Art. 249 EU Treaty. Они обращены к правительствам государств - членов, которые в свою очередь обязаны претворять их положения в национальное право. Поэтому Право Европейского союза подразумевает огромное финансовое и нематериальное воздействие не только на учреждения ЕС, но также, непосредственно на указанные государства. До настоящего времени не существовало инструкций, которые обязывали бы государства - члены осуществлять оценку эффекта регулирующего воздействия, на национальном уровне или каким либо образом стандартизировать существующие национальные законы по оценке эффекта регулирующего воздействия.

Система оценки эффекта регулирующего воздействия на уровне ЕС следует следующим принципам:

Субсидиарность и пропорциональность

В соответствии с этими принципами, число законодательных предложений должно быть сокращено, используя возможные альтернативы изданию законов и воплощению потребности в регулировании на уровне ЕС.

Системы оценки воздействия должны подтверждать (верифицировать) эффект правовых проектов с точки зрения экономики и адекватности финансового обременения. Во время проведения процедур контроля (например, панелей оценки Test Panels для предприятий) оцениваются последствия регулирования, а также интегрируются заинтересованные группы в процессе создания закона.

Европейская Комиссия делегировала особой рабочей группе ("BEST" Task Force) определение конкретных мер по улучшению качества законодательного регулирования. В ее задачи входило определение излишнего административного бремени для развития, в особенности для малых предприятий в Европе.

Принципы упрощения и эффективности должны были быть отражены не только на уровне ЕС, но также и в национальных правовых системах Государств - членов.

Формальное качество

С помощью директив по законодательной политике, установлены специальные правила относительно формулирования и формальных требований. Цель состоит в поддержании лучшего понимания закона, определенного учреждениями ЕС и, следовательно, лучшего перевода законодательства ЕС в национальные правовые системы.

Упрощение

Предложения об упрощении регулирования разрабатывались, в частности, в экспериментальном проекте «Более простое законодательство для внутреннего рынка» (“SLIM”) Simpler Legislation for the Internal Market.

Информация

Необходимо улучшить возможности информирования для облегчения доступа для граждан к регулированию ЕС.

Переход регулирования

Контакты между Комиссией и национальными властями должны укрепляться и приводить к более эффективному переходу регулирования ЕС на уровень государств - членов.

2.1.2 Правовые основания для оценки эффекта регулирующего воздействия

18 - ая. Декларация к договору Евросоюза 18^th Declaration to the EU Treaty (относящаяся к толкованию правовых действий Комиссии) обязывает Комиссию учитывать затраты и выгоды для национальных властей Государств - членов и всех затрагиваемых лиц.

В соответствии с 39 - ой Декларацией к Амстердамским Соглашениям 39^th Declaration to the Treaty of Amsterdam (1997) Конференция высших должностных лиц Governors' Conference постановила, что качество положений регулирования - существенное условие как для правильного применения инструкций ЕС компетентными национальными властями, так и для лучшего понимания со стороны граждан и экономики. Также было заявлено, что законодательство ЕС должно стать более доступным.

Так, соглашения ЕС Art. 137.2 EU Treaty определяют, что особые виды директив не должны содержать предписания, которые налагали бы административную, финансовую или правовую нагрузку, которая препятствует созданию и развитию малых предприятий. Это имеет отношение к директивам, устанавливающим минимальные стандарты по безопасности и здоровью служащих, а также условиям труда, информации и рассмотрению жалоб работников, равному отношению и т.д.

Также, соглашения ЕС Art. 174 EU Treaty предписывают обязательное рассмотрение в контексте разработки политики в области окружающей среды ЕС, выгод и потерь, происходящих от активности (или пассивности) законодателей.

2.1.3 Некоторые инициативные программы оценки эффекта регулирующего воздействия

Программа SLIM

В контексте программы SLIM был разработан новый, целевой подход к пересмотру и упрощению законодательства о Едином Рынке, в партнерстве с государствами - членами, а также с другими сторонами, затронутыми законодательством.

Программа BEST

Дальнейший вклад в улучшение среды бизнеса внесла Рабочая группа по упрощению среды бизнеса Business Environment Simplification Task Force (BEST) (BEST), предложив меры по уменьшению ненужных административных барьеров и излишнего регулирования, которые ограничивают развитие европейского бизнеса, особенно малых предприятий.

Доклад о лучшей законотворческой практике

Доклад о лучшей законотворческой практике Better Law Making report обеспечивает краткий обзор и выдвигает на первый план деятельность Сообщества по упрощению законодательства.

Оценка Воздействия на Бизнес

Как мы упоминали, система оценки воздействия на бизнес существовала с 1986. Это была внутренняя процедура Комиссии, которая была предназначена, чтобы проводить всесторонний анализ воздействия на бизнес тех законодательных предложений, которые считаются в наибольшей степени уместными для бизнеса. Эти предложения не должны налагать чрезмерного административного и регулятивного бремени на экономику, в особенности, на малые предприятия. Важной частью этого процесса, приводящего к заключительной оценке воздействия, являлась процедура консультаций, как с внешними носителями интересов, включая бизнес, так и, неофициально, с государствами - членами. С помощью оценки воздействия «fiche d'impact» Комиссия, Совет и Европейский парламент могут получить больше информации о последствиях законодательных мер.

В 1990 была учреждена исправленная система оценки воздействия Revised Impact Assessment System: финансовая оценка воздействия, только для тех правовых проектов, которые имеют важные последствия для экономики. Цель состояла в том, чтобы препятствовать увеличению административного бремени со стороны законодательных инициатив Комиссии на предприятиях. Оценка воздействия не требовалась, когда не ожидается никаких последствий для экономики, либо ожидаются только небольшие последствия.

Панельное исследование бизнеса Business Test Panel

В качестве экспериментального исследования, в 1998 было запущено европейское панельное исследование по бизнесу European Business Test Panel. Консультации проходившие в рамках панели, имели целью определить «цену согласия» “compliance costs” количественно и оценить административные барьеры и затраты бизнеса на достижение соответствия в отношении предложенного нового законодательства в пределах сильно сжатых сроков. Другая цель состояла в определении альтернативных решений, которые достигали бы той же самой цели менее обременительным способом. Панель для исследования была составлена из фирм всех размеров, включая малые предприятия, но не только из них. Она должна была иметь достаточно широкий охват, как в географическом смысле, так и в смысле отраслей промышленности, также включая розничную продажу и сектор услуг. Создание панели не означало замены нормальной процедуры консультаций, но должно было служить приложением к консультациям в заключительной фазе подготовки законодательного предложения. Результаты оценки включались вместе с оценкой воздействия на бизнес, в документы Комиссии, направленные в Совет и Европейский парламент.

2.1.4 Области, охваченные оценкой воздействия на общеевропейском уровне

Оценка воздействия эффекта регулирования европейского законодательства охватывает экономические и финансовые, экологические и социальные аспекты воздействия.

2.1.5 Стадии законодательства, к которым применяется оценка воздействия эффекта регулирования

Оценка воздействия требуется для нового регулирования и частично для существующего законодательства.

2.1.6 Опыт работы некоторых проектов Комиссии по оценке эффекта регулирующего воздействия на уровне ЕС

Усилия по упрощению и улучшению качества работы по регулированию, такие как вышеупомянутые инициативы SLIM и BEST и введение оценки воздействия на бизнес, а также экспериментального проекта панельного исследования по бизнесу, не всегда приводили к ожидаемым результатам. Одним из основных пунктов критики было то, что предварительная фаза часто расценивалась как недостаточная, особенно это касалось анализа воздействия, которое предлагаемые меры будут оказывать на экономических операторов и другие заинтересованные стороны. Также высказывались призывы к проведению всестороннего, систематического процесса консультаций, который в особенности, должен был бы рассматривать, насколько данное регулирующее решение действительно необходимо. Отмечалась и другая проблема, состоявшая в том, что применение закона Сообщества в пределах национальных систем часто требовало мер, могущих оказывать иное, подчас, совершенно отличное воздействие на экономических и социальных операторов.

Проводимая с 1986 Система оценки воздействия на бизнес доказала свою адекватность в оценке воздействия законодательства на компании. Однако, она также не всегда предоставляла ожидаемый результат, чаще производя только качественные (а не количественные) оценки, и зачастую, вносила вклад в процесс оценки на слишком поздней стадии.

Рабочая группа Союза промышленников и предпринимателей Европы Union of Industrial and Employers' Conference of Europe (UNICE) поддерживала инициативы по улучшению системы оценки финансового воздействия, требуя введения широкого и детализированного анализа типа "затраты-выгоды" CBA - Cost Benefit Analysis для каждого законопроекта. При этом предполагалось, что в этом контексте должны оцениваться как прямые, так и косвенные экономические эффекты.

Внемля вышеизложенной критике, Комиссия предложила стратегию регулирования, подразумевающую проведение широких консультаций и анализа эффекта воздействия перед внесением любого предложения и оценки эффекта законодательства. Эта стратегия была разработана в рамках институциональной структуры ЕС.

Теперь согласно этой стратегии, перед тем, как принять любой законодательный акт, Комиссия должна исследовать, действительно ли такой акт необходим, в особенности, насколько он необходим, чтобы осуществить положения Соглашения ЕС the Treaty. Как только принято решение о том, чтобы принимать меры на уровне Сообщества, предметом рассмотрения должно стать то, какие меры и инструменты являются в наибольшей степени адекватными (включая саморегулирование или совместное регулирование).

В случаях, когда решено выбрать вариант законодательного регулирования, чрезвычайно важна тщательная подготовка, включая оценку воздействия, и проведение интенсивных предварительных консультаций с заинтересованными сторонами. В частности, консультации должны предусматривать большую причастность со стороны гражданского общества, в особенности, привлечение положительного опыта использования консультаций в режиме «он-лайн» через Интернет.

Кроме того, Комиссия обязуется регулярно выполнять оценку результатов и последствий регулирования Сообщества, совместно с национальными администрациями и различными игроками экономического и социального поля. Это позволит ей решать, предложить ли продолжение деятельности, поправки к акту, или его аннулирование. В каждом из предложений Комиссии, связанных с областями, которые подвержены быстрым технологическим, организационным или рыночным изменениям, теперь должен появиться крайний срок для повторной проверки акта.

2.2 Построение объединенного процесса оценки воздействия

Этот подход к оценке воздействия предназначен, для объединения, укрепления, упрощения и замены всех существующих отдельных механизмов оценки воздействия, применяемых в отношении предложений Комиссии.

Комиссия имеет значительный опыт в так называемых оценках эффекта воздействия «на один сектор». В ряду таких инструментов, например, воздействие на бизнес, торговлю, окружающую среду, здоровье, господствующие гендерные тенденции и занятость. Эти оценки воздействия, однако, часто представляют собой только разрозненные взгляды на определенный набор воздействий. Такой частичный подход делал затруднительным оценку компромиссов для субъектов политики и сравнение различных сценариев при выборе определенного курса деятельности.

Оценка воздействия заменяет существующие требования для оценки воздействия на бизнес, гендерной оценки, экологической оценки, оценки воздействия на малые и средние предприятия, оценки воздействия на торговлю, на регулирование и т.д. Действительно, новый объединенный инструмент оценки воздействия основывается на этих существующих методах и включает их в новый инструмент.

Ясно, что возможности и методология оценки воздействия изменятся согласно рассматриваемой инициативе. В частности, оценки эффекта воздействия, используемые для некоторых программ расходов; для ведения переговоров о руководящих принципах международных соглашений и белых страниц потребуют дополнения в виде подхода, используемого для оценки воздействия инициатив регулирования.

Процесс оценки воздействия - важный шаг в усилиях Комиссии по усилению ее культуры оценки. Однако, необходимо отметить, что предварительная (бюджетная) оценка и оценка воздействия имеют различные функции и цели. Предварительная оценка сосредоточена, прежде всего, на оценке получения определенной ценности за деньги, то есть на рентабельности для бюджета Сообщества всех предложенных программ или действий относительно расходов. Напротив, оценка воздействия - политически управляемая, сосредотачивается на исследовании того, являются ли воздействия главных политических предложений устойчивыми, и соответствуют ли они принципам «Улучшения регулирования». Согласно Финансовому регламенту, выполнение предварительной оценки для всех предложений, включающих бюджетные расходы, остается обязательным. С другой стороны, оценка воздействия может быть применена к некоторым предложениям, включающим бюджетные расходы. В этих случаях, учитывая частичное наложение в методологии этих двух типов оценки, к полномасштабной оценке воздействия будут добавлены определенные аспекты предварительной оценки, по тематикам улучшения регулирования и устойчивости. На практике в оценке воздействия, таким образом, соединяются элементы, характерные для предварительной оценки, которые в некоторых случаях не могут быть охвачены (например, в вопросах оценки рентабельности). Таким образом, избегают дублирования работ, и выполняются требования Финансового регламента.

2.2.1 Постепенное введение процедур объединенной оценки воздействия

Процедуры оценки воздействия вводились в действие постепенно. Чтобы гарантировать постепенное и ступенчатое развитие процесса, Комиссия, начиная с принятия программы ее работы на 2003 год, определила предложения, которые затем были подвергнуты расширенной оценке воздействия. Более подробно этот процесс описывается в части 2.3.2.

Так, например, предварительная оценка, описанная в части 2.3.1. требовалась для всех предложений представленных в контексте Ежегодной политической стратегии на 2004 год, которую Комиссия приняла в феврале 2003 года. Одновременно на основе предварительных оценок, Комиссия выбрала предложения, нуждающиеся в расширенной оценке для Ежегодной политической стратегии и Программы работы на 2004 год. Система должна была быть полностью готова к эксплуатации в 2004/2005. Поскольку процесс вводился постепенно, было понятно, что оценка воздействия, заявленная на первый год действия, будет менее полной. Ожидалось, что достижение полного уровня детализации возможно только с 2004 года.

При этом проект руководящих принципов по технике оценки воздействия был доступен уже к сентябрю 2002. Эти технические руководящие принципы базировались на существующих руководящих принципах Комиссии, особенно на методике предварительной оценки.

2.2.2 Участие других учреждений и государств - членов

Комиссия на Лэйкенском Laeken Совете предложила Европейскому парламенту поощрять другие учреждения к принятию подобных новых рабочих методов. Это приложено к поправкам в предложения Комиссии см. секцию 2.3 «Плана действий по Улучшению Регулирования», COM (2002) 278..

Государства - члены должны выполнять оценки воздействия, там, где они используют право инициативы для нового законодательства (в области правосудия и внутренних дел). Кроме того, государства - члены должны прилагать анализ воздействия к проектам национальных норм, которые они направляют в Комиссию для уведомления. В соответствии с рекомендациями, сделанными Манделькернской Mandelkern группой, Комиссия ожидает, что такие оценки воздействия будут систематически сопровождать упомянутые проекты норм, всякий раз, когда производится национальная оценка регулирующего воздействия. Кроме того, Комиссия считает, что также необходимо поощрять государства - члены к тому, чтобы они определяли собственные стандарты для консультаций и оценки воздействия с целью преобразования этих директив для расширения их рамок.

Также Комиссия призывает делиться с ней результатами анализа, чтобы облегчить обратную связь на уровне Сообщества.

Объединенный процесс оценки воздействия помогает улучшить качество и последовательность вырабатываемой политики. Он увеличивает прозрачность, улучшает коммуникацию и информированность относительно предложений Комиссии. Таким образом, оценка воздействия не является заменой политических решений.

Новый упрощенный метод оценки вводился постепенно и гибко, чтобы приспособить различия между разными типами политических инициатив и заменить существующие инструменты оценки, избежав дублирования работы.

Оценка воздействия обращается к главным инициативам, то есть представленным Комиссией в ее Ежегодной политической стратегии или ее программе работы.

В пределах общей цели «улучшения регулирования», цель процесса оценки воздействия заключается в том, что Комиссия основывает свое решение на надежном анализе потенциального воздействия на общество и на сбалансированной оценке разных инструментов политики, исходя из того, что доступно.

Принцип в том, что все законодательные и все другие предложения Комиссии в отношении политики, поступившие для включения в Ежегодную Политическую Стратегию или Программу Работы Комиссии, (как это определено в контексте стратегического планирования и программном цикле) Определено в Сообщении от 25 июля 2001 - SEC (2001) 1197 будут подвергнуты процедуре оценки воздействия, при условии, что они имеют потенциальное экономическое, социальное и (или) экологическое воздействие, и (или) требуют некоторых мер регулирования для выполнения. Таким образом, основным критерием для проведения оценки является подача предложений о включении в Ежегодную политическую стратегию и (или) Программу работы Комиссии.

Второй принцип заключается в том, что из всех предложений, представленных для включения в Ежегодную политическую стратегию или Программу работы, оценка воздействия требуется только для следующих: это регулирующие предложения, типа директив и инструкций, и другие предложения, типа «белых страниц», программ расхода и ведения переговоров о руководящих принципах для международных соглашений, которые имеют экономическое, социальное или экологическое воздействие.

Однако, некоторые типы предложений обычно освобождаются от оценки воздействия. Это предложения подобные «зеленым страницам», где политика находится все еще в процессе формулирования, это периодические решения Комиссии и доклады, предложения, вытекающие из международных обязательств и исполнительные решения. Например, это осуществление решений, по воплощению предусмотренных законом решений и технической модернизации, включая адаптацию к техническому прогрессу. Также свободны от оценки меры Комиссии, происходящие от ее полномочий по управлению корректным выполнением законов Сообщества. Комиссия может, тем не менее, в некоторых случаях принять решение о выполнении оценки воздействия.

Кроме того, того необходимо отметить, что в непредвиденных обстоятельствах, или в ситуациях форс-мажора, Комиссия применяет требования этого сообщения с необходимой гибкостью. В этом отношении, принимаются во внимание обязательства, которые могут вести происхождение от чрезвычайных ситуаций, международных обязательств, прав человека, и проблем безопасности.

Оценка воздействия применяется к основным инициативам, представленным Комиссией в ее ежегодной Политической стратегии или ее Программе работы, будь то предложения в области регулирования, или другие предложения, имеющие экономическое, социальное и экологическое воздействие.

2.3 Две стадии в процессе оценки воздействия

Процедура оценки воздействия объединена в рамках Стратегической Политики и программном цикле, основанном на деятельности Programming /Activity Based Management programming cycle См.: ABM Сообщение SEC (2001) 1197..

В процессе оценки эффекта воздействия Комиссии, предусматриваются две стадии.

2.3.1 Предварительная Оценка

Область применения

Предварительная оценка дает первый краткий обзор определенной проблемы, определяет возможные варианты и, затрагиваемые сектора. Она служит фильтром, который помогает идентифицировать предложения, которые будут проходить расширенную оценку воздействия (см. ниже 2.2).

Предварительная оценка требуется как условие для включения предложений в Ежегодную стратегию политики, или, (в случае, если характер инициативы не может быть определен на ранней стадии достаточно подробно), для включения в Программу работы. Решение Комиссии подтверждает выбор основных предложений по расширенной оценке воздействия в Ежегодную стратегию политики.

Первая стадия оценки, завершающаяся коротким отчетом (см. схему в Приложении 1), останавливается на следующих ключевых факторах:

- Определение проблемы или цели и желаемый результат;

- Определение главных вариантов политики, доступных для достижения цели, принятие во внимание принципов пропорциональности и дополнительности, и предварительных признаков ожидаемого воздействия;

- Описание уже предпринятых или предполагающихся предварительных шагов; (консультации с заинтересованными сторонами, исследования), а также указание на необходимость расширенной оценки воздействия Здесь необходимо указать, если это возможно, необходима ли на более поздней стадии дальнейшая оценка воздействия, например, на стадии осуществления мер..

Предварительная оценка должна следовать описываемым в общих руководящих принципах методам и отчет по ней должен давать ответ на вышеупомянутые стандартные вопросы о предварительной оценке.

Выбор времени

Предварительная оценка должна проводиться на ранней стадии процесса формулирования политики в качестве условия для включения законодательных или политических предложений в ежегодную Политическую стратегию, готовящуюся на следующий год в феврале года текущего и, наконец, самое позднее, в ноябре, перед включением в Программу работы. Заключения предварительных оценок на все предложения должны быть готовы к рассмотрению Комиссией при принятии Программы работы.

2.3.2 Расширенная оценка воздействия

Решение Комиссии

На основе предварительного заявления оценки Комиссия в Ежегодной Политической Стратегии или самое позднее в ее Программе работы в течение предстоящего года, решает, какие предложения потребуют расширенной оценки воздействия. В процессе принятия решения Комиссия будет, помимо прочего, принимать во внимание следующие критерии:

- Повлечет ли предложение существенные экономические, экологические и (или) социальные воздействия на определенный сектор или несколько секторов, и будет ли предложение иметь существенное воздействие на основные заинтересованные стороны;

- Представляет ли предложение основную политику реформ в одном или нескольких секторах.

Возможности

Обычно расширенная оценка воздействия преследует двойную цель:

- Выполнение более глубокого анализа потенциального воздействия на экономику, на общество и на окружающую среду.

- Консультации с заинтересованными сторонами и соответствующими экспертами согласно «минимальным стандартам для консультаций», следуя руководящим принципам «Сообщения по консультациям», притом, что необходимо отдать должное исключениям, делающимся в случае определенных требований в отношении консультаций, определенных в соответствии с Соглашениями или международными соглашениями. Это важно как в целях сбора данных и информации, так и в целях определения их надежности. Процесс консультации должен, кроме того, предполагать обсуждение более широких соображений типа этических и политических проблем. Основные результаты этих консультаций должны быть отражены в итоге в отчете об оценке воздействия.

Чтобы ответить полностью на ключевые вопросы Расширенная Оценка Воздействия следует техническим руководящим принципам для оценки воздействия, которая выпущена Генеральным секретарем осенью 2002 и общему методу, который описан в приложении 2. Везде, где это необходимо, подразделения могут принимать решение об использовании внешней экспертизы, в подготовке расширенной оценки воздействия важно понимать, как должна собираться дальнейшая информация. Там, где сбор всех существенных данных в пределах разумной временной структуры не возможен, используются качественные или частичные данные. В таких случаях, должна явно прослеживаться промежуточная и (или) ретроспективная оценка, чтобы, самое позднее, сообщение вышло к следующему обзору законодательства (временная или ретроспективная оценка следует правилам отчета по оценке, которые описываются в Приложении 2).

Результаты анализа должно представить ответственное структурное подразделение Комиссии в докладе об оценке воздействия, который является частью консультаций между соответствующими ведомствами по интересующему предложению.

Когда предложение уже принято Комиссией, доклад об оценке воздействия также должен быть направлен в другие учреждения в качестве рабочего документа.

В объяснительный меморандум должно быть включено резюме относительно главных результатов.

Время

В большинстве случаев расширенная оценка воздействия выполняется после принятия ежегодной Политической стратегии весной. В качестве условия включения осенью предложений в Рабочую Программу, генеральный директорат должен затем доложить по достигнутым результатам в проведении расширенной оценки воздействия.

Расширенная оценка воздействия должна быть закончена самое позднее, когда предложение поступает на межведомственную консультацию, и все доклады по оценке воздействия должны прикладываться к пакету консультаций между ведомствами.

Организация расширенной оценки воздействия

Для предложений, которые Комиссия решила подвергнуть расширенной оценке воздействия, процесс будет различаться двумя способами: во-первых, по требуемому уровню детализации и, во вторых, по организационным мерам.

...