Теория, процессы и технологии государственного строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теория, процессы и технологии государственного строительства

ВВЕДЕНИЕ

государственный управление информационный

В жизнедеятельности общества государство играет ключевую роль. Оно призвано регулировать, приводить в порядок процессы и явления, протекающие в социальной, экономической, политической, духовной и других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого гражданина. Достаточно четкой тенденцией последних десятилетий стало изменение традиционных взглядов на государство исключительно как на защитника от внешних и внутренних угроз, обязанного поддерживать обороноспособность страны, осуществлять арбитраж, поддерживать правопорядок и т.д. В современном обществе государство все чаще воспринимается как координатор и носитель долгосрочных интересов общества.

Важнейшую роль в решении проблем развития современного общества играет государственное строительство, которое следует рассматривать и как теорию, и как практическую деятельность по проектированию оптимальной системы государственных органов, эффективной реализации их функций для прогрессивного социально-экономического развития государства и общества. Это сложный междисциплинарный комплекс научных знаний, имеющий вместе с тем свой предмет изучения.

С древнейших времен человечество ищет оптимальные формы управления обществом. Этот поиск продолжается и сегодня. Наличие государства как уникального субъекта управления требует разработки специальных теоретических моделей и соответствующего понятийно-категориального аппарата, способных отобразить присущие ему способы воздействия на общественные процессы и явления. В настоящее время наиболее актуальным становится исследование новейших форм и методов государственного строительства, технологий разработки и принятия управленческих решений, оценки качества и эффективности государственного строительства, поиск новых подходов к совершенствованию процесса государственного управления.

Наша с вами задача получить максимум теоретических знаний в области государственного строительства и государственного управления для того, чтобы эффективно решать стоящие перед руководителями разного уровня нелегкие управленческие задачи.

Предлагаемый курс лекций подготовлен в соответствии с учебной программой дисциплины «Теория, процессы и технологии государственного строительства» для слушателей специальности «Государственное строительство» Института государственной службы Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Программа дисциплины ориентирована на приобретение комплекса знаний, умений и навыков, а также компетенций необходимых для осуществления эффективного управления и совершенствования системы государственного строительства. Целями изучения дисциплины являются:

- познание теоретических основ и сложившейся практики государственного строительства в Республике Беларусь и зарубежных странах;

- приобретение практических навыков и умений по дальнейшей модернизации системы государственного строительства и повышению её эффективности, управлению многообразными отношениями и процессами, протекающими в жизнедеятельности общества и государства.

В представленном вашему вниманию курсе лекций последовательно раскрывается сущность основных этапов процесса государственного строительства, отражены как теоретико-методологические, так и прикладные аспекты процесса государственного управления, анализируется многообразие социальных технологий, в том числе и сугубо управленческих, возможности их применения в системе государственного управления. Значительное внимание в курсе лекций уделяется специфике цивилизационных процессов в современном мире, об особенностях организации современных систем государственного управления. Это позволит в процессе изучения дисциплины осуществить историческую реконструкцию становления системы государственного управления современного типа, обнаружить присущие ей проблемы и недостатки, наметить наиболее перспективные пути ее дальнейшего развития.

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И СПЕЦИФИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Основные понятия: государственное строительство, государственное управление, государство, государственная власть, виды государственного управления, уровни государственного управления, политическое управление, административное управление.

Современные подходы к понятию и сущности государственного строительства и государственного управления

Государственное строительство на всех исторических этапах развития у разных народов сводилось к выстраиванию особой для конкретного государства формы политической власти и системы государственного управления. Следует отметить, что политическая власть в её современной форме, как власть государственно-публичная и относительно обособленная от общества, существует около 5-6 тыс. лет. В то время как в догосударственный период структуры управления имели примитивный уровень организации, выполнялись от случая к случаю и не были обособлены от общества. В отдельных случаях общины могли обходиться вообще без власти, существуя как бы на основе полного самоуправления, а также саморегулирования коллективной жизни при помощи традиций и обычаев.

Развитие современной политической власти и государственного управления начинается с разделения общественного труда, с ростом социальной дифференциации общества, делением его на властителей и управляемых, постепенном выделении и обособлении функций управления и закреплением их за отдельными людьми и социальными группами. В результате государственного строительства формируется государственная власть как институализированная, публичная и обособленная от общества система, основанная на легитимном господстве и подчинении, и опирающаяся на специализированный административный аппарат, включающий в себя структуры насилия и принуждения.

Строительство системы государственного управления в виде административного аппарата безусловно способствовало общественному прогрессу, развитию сферы публичной политики и управления, отделению публичной деятельности от частной, созданию специализированной правовой системы, наделенной полномочиями использовать силу в случае невыполнения принятых государственных решений, которая приходит на смену принципу кровной мести, присущему обществу, основанному на кровно-родственных связях и отношениях.

И в современном обществе управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из трудных и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией их интересов и потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями, целевой ориентацией, волей и энергией человека. Поэтому знание теории, процессов и технологий государственного строительства становится ещё более актуальным.

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное строительство». Приведем лишь некоторые из существующих определений.

? Государственное строительство - сфера государственной деятельности, к которой относятся вопросы устройства государства, отношений центра и мест, формирование системы государственных органов, организация их работы, обеспечение прав граждан.

? Государственное строительство - сфера государственной деятельности по проектированию оптимальной системы государственных органов, эффективной реализации их функций для прогрессивного социально-экономического развития государства и общества.

? Государственное строительство - процесс разработки, принятия и реализации государственно-управленческих решений, как органическая совокупность специальных форм и методов управленческой деятельности, направленная на построение демократического правового социального государства и цивилизованного гражданского общества, укрепление позиций на международном уровне.

? Государственное строительство - процесс проектирования оптимальной системы государственных органов, эффективной реализации их функций для прогрессивного социально-экономического развития государства и общества.

Также в научной литературе нет и терминологического консенсуса по вопросу трактовки государственного управления. Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Встречается и более узкое толкование государственного управления ? организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении управленческих функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Определение государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления.

Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление.

Государственное управление ? это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Оно носит комплексный характер и включает в себя государственно-правовой, социальный, информационный, организационный, психологический и иные аспекты.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль над соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества.

Специфика государственного управления, сферы и масштабы его применения

Управление -- это процесс перевода системы из одного состояния в другое посредством целенаправленного воздействия на кого (что)-либо с целью изменения (сохранения) его состояния, поведения или действия, осуществляемого в рамках определенной системы отношений, именуемых системой управления.

Суть управления в самом общем смысле сводится к управляющему воздействию, цель которого -- упорядочение соответствующей структуры и обеспечение эффективного ее функционирования в полном соответствии с закономерностями существования и развития данной системы.

Под социальным управлением понимается основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей подсистемы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве каковой может выступать общество в целом, его отдельные сферы: экономическая, социальная, политическая, духовная, а также различные звенья - (организации, предприятия, учреждения и т.п.). Цель такого воздействия - обеспечить их целостность, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, достижение заданной цели.

Социальное управление осуществляется путем целенаправленного влияния на условия жизни людей, их ценностные ориентации, поведение и имеет в качестве основной задачи обеспечение хорошо скоординированной целенаправленной деятельности как отдельных участников совместных усилий (трудовых, политических, спортивных и др.), так и социальной организации (системы) в целом.

Государственное управление является видом социального управления. Природу и специфику государственного управления определяют:

• субъект управления (в качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство; характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства);

• способ реализации государственной власти (законы и иные правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства);

• специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений (в центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп);

• характер методов и средств государственного воздействия (используются не только правовые, политические, экономические методы - регулирование, согласование, убеждение, стимулирование, - но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов).

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблем социального неравенства и т.д. Объективная необходимость государственного управления продиктована необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития. Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью выработки и реализации государственной политики, направленной на:

· эффективное использование всех видов ресурсов - природных, материальных, трудовых, финансовых, информационных;

· справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ, соблюдение гарантий;

· поддержание общественного порядка;

· гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его деятельности как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Оно встроено в общество и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

С другой стороны, государственное управление является актом государственного вмешательства. Поэтому масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются:

· характером объекта управления;

· естественными правами человека;

· объективной необходимостью естественного саморегулирования общества;

· реальными возможностями самого общества;

· уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries - вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей. Возможности государственного управления определяются:

волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждение в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

При недостаточности ресурсов или игнорировании их наличия государственное управление не обеспечит целевое решение поставленных целей и задач. При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что представляет собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь, параметрами этого показателя является соразмерность объективных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование.

Политическое и административное управление как составные части государственного управления

Исторически государственное управление возникло, прежде всего, как общее политическое руководство и регулирование (в форме идеологического воздействия и контроля).

При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию, чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть ? категория политико-правовая, в то время как управление ? организационно-правовая и процессуально-технологическая.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них ? Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы ? совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить публичное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента. Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Политика и администрирование ? это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим (не путать с деполитизированным).

Можно сказать, политика ? это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление ? это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов. Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной. Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

Политический уровень управления ? формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений.

Административный уровень управления ? это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом.

Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.

Административно-управленческие решения целесообразно разделить на две группы. К первой относятся те, что связаны только с организацией работы непосредственно в аппаратах органов государственного управления. Это так называемые внутриорганизационные решения. Они могут быть направлены на улучшение планирования, контроля, профессиональной подготовки кадров и т. д. Вторую группу составляют управленческие решения, обеспечивающие взаимодействие с внешней средой, определяющие основные направления государственно-управленческой деятельности. Такие решения условно можно назвать внешними (публичными), именно они чаще всего дополняют политическое содержание, принимаются во имя их исполнения.

Указанные уровни в управленческой деятельности ? это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

1) у них единый волевой источник ? государство;

2) они имеют общую цель ? стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

3) в совокупности они формируют единую систему государственного управления.

Государственное управление включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-управленческую деятельность, ее результаты.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных, политические органы и должности ? от административных публичных служб и государственных служащих. Можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном ? политические, в основном ? административные, политико-административные, административно-политические). Термин «политико-административный» существует для положительной оценки, отражения органического синтеза, продуктивного симбиоза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления. Термин, на наш, взгляд, отражает стабильность государственно-политической практики, которая достигается посредством развитой системы профессиональных административных служб, объединенных в единую государственную службу, и публично-правовым режимом, основанным на юридизации исполнения политических функций, ограниченных, регулируемых законом.

В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.

Здравый смысл ? в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам. Нельзя противопоставлять «грязную» политику «чистой» управленческой деятельности. Критерии «чистого» и «грязного» ? не в разделении, а в целях, методах, средствах, которые в равной мере могут быть присущи и политике, и администрированию.

Итак, организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие ? политическую и административную. В рамках первой ? политического управления ? решаются вопросы что необходимо делать и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы, как и при помощи чего делать? В этом смысле это уровень управления именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением.

Виды и уровни государственного управления

Все многообразие государственного управления, исходя из определенных основополагающих признаков - критериев, можно представить через его различные уровни и виды.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д.

В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.

Тактическое управление - это среднесрочное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление - это кратковременное управление, направленное на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера, компетенции, каждый подчинен определенным органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

· обеспечение общественной безопасности;

· решение проблем здравоохранения;

· социальные программы;

· регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

· обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);

· планирование общественного строительства;

· владение и распоряжение государственными предприятиями.

Современные проблемы и противоречия в государственном управлении и пути их преодоления

Государственное управление - социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XX столетия, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Именно на пороге XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление организации государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

• проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;

• проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;

• проблемы, связанные с технологиями государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

К общим проблемам государственного управления можно отнести:

• разрыв между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в управленческих технологиях, методах, механизмах;

• диспропорции при формировании концептуальных основ взаимодействия общества и органов государственной власти, как объекта и субъекта управления, в обеспечении соответствия в уровнях их развития, в ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом при принятии управленческих решений;

• получение высоких результатов при наименьших затратах, критерии оценки результативности деятельности органов госуправления;

• усиление мотивации восприимчивости субъектов управления к нововведениям, информационно-коммуникационному обеспечению управленческой деятельности и др.

Проблемы государственного управления, выявленные Всемирным банком согласно анализу проводимых реформ государственного управления за последние 10-15 лет в 14 странах различных регионов: Австралии, Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Чили и Южной Корее:

• сокращение государственных расходов;

• повышение способностей к развитию и реализации политики;

• улучшение выполнения государственных функций работодателя;

• повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах изменения коснулись:

• управления государственными расходами;

• управления кадрами и государственной гражданской службой;

• организационной структуры исполнительной власти;

• ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.

Проблемы государственного управления в Республике Беларусь:

• налаживание активной обратной связи между гражданским обществом и органами власти;

• оптимизация организационной структуры управления на основе исключения лишних звеньев и минимизации затрат на осуществление управленческих функций;

• повышение роли экономических методов управления, формирование их целостной системы, отвечающей требованиям рынка;

• внедрение современных технологий управления на основе компьютерно-информационных сетей;

• создание условий для эффективного использования информационных ресурсов в деятельности органов государственного управления;

• проведение системной кадровой политики; создание эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров; формирование кадрового потенциала, как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса белорусского общества, обеспечивающего социально-экономическое развитие страны, ее конкурентноспособность в международном разделении труда;

• повышение уровня управляемости различными, особенно новыми отраслями и сферами экономики, эффективности управленческого воздействия, использование научно обоснованных методов управления;

• разработка и реализация эффективных антикоррупционных мер; удовлетворение потребностей различных групп населения путем внедрения стандартов государственных услуг и их строгой регламентации и др.

Исходной концептуальной схемой, моделью постановки проблем и их решения выступает управленческая парадигма (от греческого paradigma - пример, образец). Парадигма управления - это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и вне её; это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий.

Научный термин «парадигма» наиболее часто используется в значении «теория», «концепция», «доктрина», «система взглядов». Американский историк науки Т. Кун рассматривал в книге «Структура научных революций» этапы жизненного цикла разных парадигм: этап предпарадигмалъный, этап господства парадигмы («нормальная наука») и этап кризиса, перехода от одной парадигмы к другой. В связи с этим он ввел в научный оборот термин «сдвиг» парадигмы. Обратим внимание на «сдвиг», поскольку это важно для поиска современной управленческой парадигмы и рационализации практики управления. Долгое-долгое время планета Земля представлялась центром Вселенной, пока Н. Коперник не провозгласил центром Солнце. Традиционной, веками устоявшейся формой правления была (существует в отдельных странах и сегодня) монархия, пока не возникла новая парадигма -- народное правление, осуществляемое народом и для народа. Новая парадигма воплотилась в конституционной демократии, что значительно расширило возможности свободы и независимости людей, в том числе, их участия в процессе управления и на государственном уровне.

Так сдвиги парадигм быстро или медленно меняют наши представления об окружающем мире, меняют или корректируют наши установки и поведение, взаимоотношения между людьми в процессе управления. Одна из иллюстраций - изменение представлений о человеке как труженике: по теории Ф. Тейлора - это человек экономический, по итогам экспериментов Э. Мэйо - человек социальный, у Ф. Герцберга - это человек психологический (самореализующийся). Эти парадигмы менялись последовательно с интервалом примерно в 20-30 лет, каждый раз обновляя и обогащая грани видения и понимания человека в конкретной системе управления как многогранного и в то же время целостного явления. Каждая парадигма актуализировала какие-то признаки: динамику основных потребностей работника (деньги, общественное признание, индивидуальное развитие), меры воздействия на человека (угрозы и обещания, использование общественного мнения, возбуждение интереса, мотивация). Каждая парадигма получила свое научное обеспечение: научная организация труда (НОТ) - в теории Тейлора, социометрия у Мэйо, игротехника (деловые игры, ролевые тренинги, анализ ситуаций) - в концепции Герцберга.

Судьба любой социальной системы (от трудовой организации до общества в целом) в значительной степени зависит от того, как люди видят эту систему, как представляют ее будущее, насколько они информированы как субъекты социальной деятельности и как осознают себя, свою роль в этой системе. Иными словами, достигнутый обществом и конкретным субъектом управления уровень знания, мировоззрения, на основе которого формируется управленческая парадигма, существенно влияет на направленность социальных преобразований, на эффективность управления ими. Современная управленческая парадигма не может игнорировать как тенденции мирового развития, так и мировой практики управления. Она интегрирует их в четкие ценностные ориентиры, в мировоззренческие позиции и установки на цели и содержание процесса управления с учетом состояния системы управления.

Конец ХХ в. был ознаменован отходом от технократического, рационального типа управления, утверждением новой парадигмы управления. Если для первых лет второй половины ХХ в. было характерно стремление к увеличению управленческого контроля за всеми переменными производства, что обусловило необходимость использования количественных подходов к принятию управленческих решений, системного и ситуационного подходов, разработки стратегического планирования, то сегодня актуальными становятся новые подходы в управлении.

Сущностное изменение парадигмы выражается в ориентации управления на экономичность использования не только капитала материального и финансового, но и человеческого: сил, здоровья, интеллектуальных усилий, духовности, нравственных усилий персонала на каждую единицу произведенной продукции (услуги). Эта задача решается последовательным наращиванием гуманистических подходов в управлении.

Опыт зарубежного управления дает все больше примеров меняющейся парадигмы, основными принципами которой являются:

* отказ от управленческого рационализма классических школ. Его основу составляет представление об организации как о закрытой системе, для которой решающим фактором в управлении является контроль, а цели и задачи рассматриваются как стабильные и неизменные в течение длительного времени. Новая парадигма рассматривает современные организации как открытые системы, которые испытывают влияние внешних изменений, информационных и ресурсных потоков, что требует разработки многовариантных решений, приспособления к технологическим и структурным сдвигам в экономике. Поэтому жесткие структуры в этих условиях неприемлемы и даже губительны;

* признание социальной ответственности управления как перед обществом в целом, так и перед отдельными людьми, работающими в организации. Сегодня в бизнесе, в государственном управлении особое значение придается социальной ответственности, предполагающей осознание и учет руководителями широких социальных целей при принятии управленческих решений.

• усиление внимания современным технологиям управленческого труда, предопределяющие возможность его совершенствования и оптимизации;

• расширение на практике «сервисного управления» - интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельность трудовых организаций;

• интернационализация теории и передовой практики управления.

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Основные понятия: «классическая школа», «школа человеческих отношений», бихевиоризм, системный подход, структурно-функциональный подход, теория Х и Y, программный подход, концепция нового государственного менеджмента, процессный подход, концепция сетевого управления.

Развитие теории государственно-административного управления до второй половины ХIХ века

Теория государственного строительства и государственного управления - сравнительно молодая, но быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Тому подтверждение расширение подготовки специалистов в области государственного управления и в Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Первые работы по развитию государства, государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы учёных Китая, Греции, Рима, Египта, в которых рассматривались различные аспекты государственного управления.

Дошедшие до нас «Законы Хаммурапи» (середина XVIII века до н.э.) свидетельствуют о том, что общественная жизнь уже в тот период была относительно развитой: имелось соответствующее административное деление общества, государственность, законодательство. Наиболее глубокое в Древнем мире теоретическое понимание политики принадлежит греческим философам. Общественная мысль в Древней Греции развивалась как форма теоретического обобщения интенсивной политической жизни, характерной для этих обществ. Функционирование институтов полисной демократии невозможно без активного участия граждан в управлении, что предполагает выбор оптимальных для этого форм государственного устройства, существования механизма разрешения политических конфликтов, возникающих между гражданами, наличие представлений о путях обеспечения единства общества.

Великий греческий философ Платон (427-347 гг. до н.э.) учил, что есть два мира: мир идей - высших, неуничтожимых, вечных сущностей, и мир вещей, который строится по образцу идей. В мире идей высшей является идея Блага. В области же человеческих отношений наивысшим осуществлением идеи Блага является государство. В своих произведениях «Государство» и «Законы» Платон создал оригинальную версию происхождения государства: оно возникает потому, что каждый из людей не в силах удовлетворить свои потребности в одиночку и нуждается в помощи.

В своем труде «Государство» предпринял попытку сконструировать идеальное общественное устройство. Он считал, что если закон не будет иметь силы и находиться под чьей-то властью, то государство погибнет. Основным условием и принципом совершенного государства Платон считает справедливость, состоящую в том, что каждому гражданину отводится особое место и особое занятие в рамках государства. Он вводит строгую иерархию сословий: философы-правители, стражи-воины, а ремесленники и крестьяне - низшее сословие, обеспечивающее материальную сторону жизни.

Другой великий греческий философ Аристотель (384-322 гг. до н.э.) обращается к исследованию проблем политической жизни в таких трудах, как «Политика», «Афинская полития» и «Этика». Аристотель предпринял попытку разработки следующих политических категорий - государства, власти, частной собственности. Он разделяет формы государственного устройства на правильные (монархию, аристократию, политию), где власть осуществляется во имя общего блага, и неправильные (тиранию, олигархию, демократию), где механизм власти подчинен лишь интересам тех, кто правит. В созданной им теории «среднего элемента», под которым понимается слой не бедных и не богатых людей, дорожащих своим положением и независимостью и удерживающих общество от социальных потрясений, явно прослеживается идея, положенная в основу широко распространенной в современной науке теории «среднего класса».

Столь же актуальные для современности идеи высказал римский оратор, мыслитель и политический деятель Марк Туллий Цицерон (106-43 гг. до н.э.). Согласно Цицерону, государство и право возникают в соответствии со всеобщим требованием природы. Государство основано на всеобщем разуме и справедливости, оно возникает в результате согласия в вопросах права и общности интересов. В основе права лежит справедливость, первым требованием которой является призыв не вредить другим и не покушаться на чужую собственность. Цицерон выделяет три формы государственного правления: царская власть, власть оптимистов (аристократии), народная власть (демократия). Лучшей формой государства Цицерон считает смешанную форму, сочетающую в себе черты демократии и аристократии.

Августин Аврелий (353-430гг.) - представитель западной ветви христианства, многие из идей которого были положены в основание католической доктрины. Августин выдвинул учение о двух градах: Божественном и человеческом. Человеческий град - это град проклятых Богом людей, нечестивцев, которые обречены на погибель. Град Божий (церковь) образуют праведники, которых Бог предопределил к спасению. Отсюда проистекает получившая широкое распространение в католицизме идея господства церкви над государством, духовной власти над светской.

Религиозное понимание государственной власти развивает и крупнейший католический теолог Фома Аквинский (1225-1274). Люди должны постигать сущность власти, определяемой Богом. Законы государства должны гармонировать с общим законом и направлять поведение людей в соответствии с его требованиями. Если государственная власть этого не делает, то подданные имеют право не подчиняться такой власти. Он обосновал теорию божественного происхождения государства и стремился доказать превосходство духовной власти над светской.

Ослабление религиозности сознания происходит в эпоху Возрождения. Освобождение политической мысли от средневекового религиозного мировоззрения связано с формированием новых методов познания государства, политики общества. Новизна этой методологии заключалась в изучении конкретных исторических факторов и их общении. Отход от теологической интерпретации государственного управления связан с работами Никколо Макиавелли (1469-1527), который создал принцип реалистического видения политики. Он считал, что в основе политического поведения лежат выгода и сила, но никак не мораль, которой можно пренебречь при наличии благой цели. Отсюда следовал вывод, что в политике цель оправдывает средства. После Макиавелли в политической науке утвердилось понятие «макиавеллизм», которым называют политику основанную на культе силы и пренебрежении нормами морали.

Новое время в Европе - это эпоха буржуазных революций. Впервые у людей появляется возможность создания политических институтов в соответствии с теоретическими моделями, заранее созданными представлениями о наиболее целесообразных формах политического устройства. В XVII веке в политику была привнесена идея «естественных прав»: свобода в убеждениях и действиях, обладание собственностью, равенство, гарантии от произвола. Концепция «общественного договора» провозглашала первоэлементом всего социального мироздания автономно существующего индивида. Совокупность индивидов, вошедшая в процессе эволюции в гражданское состояние, ради избежания неудобств и опасностей существования заключила внутри себя договор и таким путем создала государство. Выразителями концепции «естественного права» и «общественного договора» были представители нескольких европейских стран: Б. Спиноза, Т. Гоббс, Дж. Локк, Г. Лейбниц, Ф. Прокопович, Д. Дидро и др.

Идеи о «естественном праве» и «общественном договоре», были наиболее полно использованы французскими мыслителями, которые идеологически подготовили французскую революцию 1789-1794 гг. Большое влияние на развитие политической теории и политической практики оказали работы французского философа Шарля Луи Монтескье (1689-1755). В них получает обоснование впервые сформулированная Дж. Локком теория разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную. Никакая власть при этом не должна быть неограниченной. Цель этой теории - гарантировать безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, обеспечить их политическую свободу, сделать право подлинным регулятором отношений между гражданами и правительством.

...