Теория, процессы и технологии государственного строительства

В радикально-демократическом направлении политической мысли особое место занимает французский философ и писатель Жан-Жак Руссо (1712-1778). С именем Руссо связывают смену гражданской концепции политики на социальную; в которой отправной точкой является не отдельный человек, а группы, классы, нации. С одной стороны, люди создают государство, а с другой - сами являются его продуктом. Человек, по мнению Руссо, должен подчиняться общей воле. Однако, для эффективного действия общей воли необходимо социальное равенство, фундаментальное политическое единство и прямая форма демократии. Руссо выдвигает принцип народного суверенитета как основополагающий принцип республиканского строя. В учении Жана Жака Руссо получила наибольшую завершенность идея общественного договора. Законодательной властью, согласно Руссо, обладает только народ, которому принадлежит решение вопроса о форме правительства. Согласно концепции народного суверенитета Руссо все члены общества должны участвовать в управлении государством.

Значителен вклад в развитие общественной мысли внесли представители утопического социализма XVI-XIX вв., родоначальником которого был английский мыслитель Томас Мор (1478-1535). В своей книге «Утопия» он представил картину идеального общества в котором господствует общественная собственность на основе коллективной организации труда и распределения, демократическое управление, равенство и справедливость, созданы условия для всестороннего развития личности.

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII до начала XIXв., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.

В конце ХVIII - первой половине ХIХ в. происходит утверждение и развитие капиталистической цивилизации с ее устоями - частной собственностью, свободной конкуренцией и частной инициативой. В соответствии с этим началось создание новой политической и правовой системы. Ведущим направлением общественно-политической мысли данного периода является либерализм. Либералы Бенжамен Констан, Иеремия Бентам и др. обосновывали различные права и свободы граждан, прежде всего неприкосновенность личности, свободу частной собственности и промышленной конкуренции, а также отстаивали идею невмешательства государства в экономику. Важным моментом в теории либерализма являлось выделение гражданского общества и государства как самостоятельных сфер жизни.

В 40-е гг. ХIХ в. зарождается марксизм, который становится впоследствии одной из самых влиятельных идеологий. Карл Маркс в своей политической доктрине выдвигал идею об определяющем влиянии способа производства на государство и политику, абсолютизировал классовую природу политических отношений. Государство рассматривалось как продукт отчуждения труда, как результат господства частной собственности. Марксизму был свойствен деструктивный взгляд на проблемы политической власти и бюрократии. В его основе лежало представление о временности бюрократии, подлежащей немедленному устранению после завоевания пролетариатом политической власти в ходе социалистической революции.

Итальянский социолог и политолог Вильфредо Парето (1848-1923) является основоположником элитарных теорий управления. Следуя за Н. Макиавелли, видел два реальных средства управления людьми: силу и хитрость, поэтому эффективно действующие политики делились на «львов» и «лис». Невысоко оценивая результаты участия масс в политике, он считал демократию крайне несовершенной формой организации политических отношений, т.к. в ее рамках неразумная масса получает доступ к принятию управленческих решений. Реальная власть в обществе принадлежит и должна принадлежать элите - узкому кругу лиц, знаниями, способностями, успехами доказавших свою избранность.

В этот период т.е. в течение почти двух тысячелетий ? со времен античности и вплоть до ХIХ в. теория государственного управления развивалась в русле общей философской и политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Ситуация, порожденная промышленной революцией конца ХVIII - начала XIX столетия привела к тому, что наряду с эмпирическими методами в управление стали внедряться прикладные разработки и эксперименты, результаты которых помогали определять нормы выработки и вознаграждения, оптимальные скорости работы оборудования, объемы выпуска продукции, совершенствовать организацию производства и труда.

Англичанин Ричард Аркрайт (изобретатель прядильной машины) объединил под крышей своей фабрики все процессы текстильного производства и ввел иерархический принцип его организации. На основе разделения труда, планирования размещения оборудования, координации работы машин и персонала, обеспечения дисциплины ему удалось добиться непрерывности осуществления технологических процессов. Это позволяло существенно сэкономить на издержках производства и достичь немалых успехов в борьбе с конкурентами.

Широкомасштабный социальный эксперимент в области управления провел в 1800-1828 гг. английский ученый Роберт Оуэн, бывший в то время управляющим ряда текстильных фабрик. Суть его эксперимента состояла в предоставлении рабочим благоустроенного жилья, улучшении условий труда, быта и отдыха, создании сети магазинов, торговавших товарами первой необходимости по доступным ценам. На фабриках, руководимых Оуэном, был повышен минимальный возраст, начиная с которого дети могли привлекаться к работе, сокращена продолжительность рабочего дня, а в рабочих поселках создавались школы. При этом Оуэном руководила вовсе не идея благотворительности, а блестяще оправдавшийся экономический расчет, имевший своей целью повысить производительность труда.

К концу XIX - началу ХХ в. появились первые работы, в которых была сделана попытка научного обобщения накопленного опыта и формирования основ науки управления. Это было ответом на потребности промышленного развития. Предприятия-гиганты испытывали острую необходимость в рациональной организации производства и труда, в четкой и взаимосвязанной работе всех подразделений и служб, руководителей и исполнителей в соответствии с научно обоснованными принципами, нормами и стандартами.

Становление теории государственного управления как науки

В эволюции собственно науки государственного управления учёные выделяют четыре этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в. - 1920 г.;

2. 1920 г. - 1950 г.;

3. 1950 - по 1990 г.

4. с 1990 г. - по настоящее время.

В конце XIX в. началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).

Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system). Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Вильсон же отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики. Он разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей. Главный тезис Вильсона ? политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет.

Концепция дихотомии получила развитие в труде государствоведа Фрэнка Гуднау «Политика и администрация», где были обоснованы такие принципы государственной службы, как а) профессионализм, 6) независимость от избирателей, в) отделение политической науки и политических должностей от государственного управления и госаппарата. Но уже этот автор вынужден был признать, что деление госорганов и чиновников достаточно условно, существует подчиненность административных ведомств политическим, ибо управление от имени народа требует, чтобы исполнительная власть была подчинена выраженному авторитету, каким может быть только представительная, избранная народом публичная власть.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача государственных служащих ? применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел ? управлять беспристрастно. Если политик обязан бороться, то чиновнику следует точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть ? стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Чиновник отвечает за их компетентное выполнение.

В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:

· изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;

· государственный аппарат должен быть вне политики.

Второй этап развития теории государственного управления. Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений» представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Первым этапом методологии научного управления был анализ содержания работы и определение ее основных компонентов. Затем была обоснована необходимость систематического использования стимулирования с целью заинтересовать работников в увеличении производительности труда и росте объема производства. Авторы работ по научному управлению выдвинули и обосновали следующие научные положения:

* использование научного анализа для определения наилучших способов достижения целей и решения конкретных задач;

* важность отбора работников, наиболее подходящих для выполнения конкретных задач, и обеспечение их обучения;

* необходимость обеспечения работников ресурсами, требуемыми для эффективного выполнения задач.

Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что система государственного управления ? это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку государственного управления» Л.Уайта. Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями - планирование и организацию. По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития.

Однако развитие «классической школы управления» связано, прежде всего с именами Ф. Тэйлора и Г. Эмерсона.

Ф. Тейлор внимательно, с секундомером в руках, изучал простейшие трудовые процессы -- работу землекопов, погрузку металла в вагоны, кладку кирпича -- и пришел к выводу, что «научное управление не что иное, как некое средство, экономящее труд», что взамен традиционных практических методов работы необходимо научное исследование каждого отдельного элемента производственного процесса и особое внимание следует уделить отбору рабочих на основе научно разработанных критериев, их тренировке и обучению. Тейлор впервые применил хронометраж для определения временных характеристик отдельных трудовых операций, нормы выработки и уделял большое внимание сотрудничеству между администрацией и рабочими. Фундаментальное здание научного управления Тейлор построил на четырех основах: нормировании (любой трудовой процесс можно и необходимо пооперационно измерить и расценить), сроках выполнения задания (вознаграждение следует выплачивать, если работа выполнена в четко определенный срок), изучении умственных и физиологических возможностей исполнителей, их отборе и обучении и, наконец, справедливом вознаграждении за конечный результат, достигнутый исполнителем. Отделив планирование и контроль выполнения работы от ее исполнения, Тейлор активно пропагандировал специализацию труда, что наряду со стандартизацией и применением сдельной оплаты труда привело к значительному повышению эффективности промышленного производства.

Однако теория и практика научного менеджмента встретили решительное сопротивление со стороны многих ученых и производственников. Предприниматели и ученые многих стран обвиняли Тейлора в низведении рабочего до уровня иррационального существа, поступки которого объясняются в основном инстинктами, способного целенаправленно действовать лишь под влиянием элементарных, в первую очередь материальных стимулов, поскольку его интересы якобы замыкаются на физиологическом уровне.

Свою философию управления Г. Эмерсон изложил в своей самой популярной книге «Двенадцать принципов эффективности». Всемирная история предстает у Эмерсона не просто нагромождением фактов и событий. С точки зрения менеджера, она -- история нашей производительности и непроизводительности, история нашей неорганизованности и бесполезной траты сил. Менеджер, согласно Эмерсону, должен внимательно изучать историю и современность, чтобы, нашедши уроки бесхозяйственности и расточительности, не следовать им на практике. И наоборот, учиться у истории умению организовать деловое предпринимательство.

Главное, что надо сделать, это выяснить разницу между работой напряженной и работой производительной. На принципе напряжения главном принципе военно-расточительной организации ? основана поштучная оплата труда. «Наоборот, нормированные выработки и премиальная система, ? пишет Эмерсон, ? основаны на принципе производительности. Поштучная оплата ? это возвращение к уровню дикаря; нормирование выработки ? это шаг в будущее». Научное нормирование лишь один из двенадцати принципов производительности. Кроме него у Эмерсона есть принципы здравого смысла, компетентности, скоординированности действий, дисциплины, профессионального отбора и другие. Кроме прочной связи, принципы Эмерсона обладают еще одним качеством: их применение в корне меняет старую точку зрения на управление, требует нового образа мышления.

Например, надо отказаться смотреть на управленческую пирамиду сверху вниз. Если современное производство простроено так, что главное в нем оборудование, а основная обязанность рабочих обслуживать его, то почему же современное управление должно строить иначе, задается вопрос Эмерсон. Управленческую пирамиду надо строить снизу, и тогда никто не сможет самонадеянно распоряжаться сверху. Итак, возводить управленческую пирамиду надо снизу, отталкиваясь от оборудования как от фундамента этой пирамиды. Каждый следующий уровень создается по функциональному признаку, его цель ? обслуживать ниже стоящих.

Целью административной школы А. Файоля было создание универсальных принципов управления, следуя которым организация, несомненно, достигнет успеха. Файоль утверждал: управлять - значит вести организацию к ее цели, извлекая максимальные возможности из всех имеющихся в ее распоряжении ресурсов. Файоль впервые предложил рассматривать собственно управленческую деятельность как самостоятельный объект исследования. Он выделил пять основных элементов, из которых, по его мнению, складываются функции администрации: прогнозирование, планирование, организация, координирование и контроль. Классическое разграничение функций управления на предприятии, разработанное Файолем, прошло проверку временем (с 1923 г.). Все новомодные теории управления, касающиеся этого вопроса, ничего лучше не смогли предложить. На практике именно классификация управленческих функций по Файолю остается в своей основе без изменений.

Теория Файоля дает четкое представление о задачах руководителя. Принципы управления Файоль суммировал в перечне «Основных принципов администрирования». Большинство из них стали частью ноу-хау теории управления, а многие из них считаются фундаментальными принципами. Принципы Файоль разделял на три группы: структурные, процессуальные и результативные. Считая предложенные им принципы универсальными, Файоль, тем не менее, указывал, что их применение должно носить гибкий характер и учитывать ситуацию, в которой осуществляется управление. Он отмечал, что система принципов никогда не может быть завершена, напротив, она всегда остается открытой для дополнений, изменении, преобразовании, основанных па новом опыте, его анализе, осмыслении, обобщении. Поэтому число принципов управления неограниченно.

Школа «человеческих отношений» или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), возникла в 30-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений эффективны прежде всего в управлении персоналом, в отличие от оперативного и стратегического управления.

Сконструированная А. Маслоу мотивационная иерархия потребностей представляет собой семеричную восходящую лестницу. Ее основание составляют физиологические (органические потребности): а) голод, жажда и др.; над ними возвышаются друг за другом: а) потребности в безопасности, в чувстве защищенности; б) потребность в принадлежности к любви, принадлежности к общине; в) потребности в уважении; г) познавательные потребности (знать, уметь, понимать, исследовать); д) эстетические потребности: гармония, симметрия, порядок, красота. Вершину этой иерархии составляет потребность в самореализации: реализация своих целей, способностей, развитие соответственной личности.

Мотивация людей исходит, согласно Маслоу, из ряда базовых потребностей, свойственных человеку как существу биологическому, но даже такие потребности, как, например, потребность в пище, носят не чисто физиологический, но также психологический и социальный характер. Проявлением потребностей уверенности в будущем является покупка страхового полиса или поиск надежной работы с хорошими видами на пенсию.

Главный итог теоретического осмысления результатов Хоуторнских экспериментов и других исследований, изложенный в книге Э. Мэйо «Человеческие проблемы индустриальной цивилизации», сводится к утверждению, что решающее влияние на рост производительности труда рабочего оказывают главным образом социальные и психологические факторы. В цехах завода «Вестерн Электрик» Мэйо усилил освещение и, как он и предвидел, производительность труда выросла. Затем, когда Мэйо готовился приступить к изучению другого производственного фактора и вернулся к прежнему освещению, производительность выросла опять. Важными оказались не условия труда сами по себе, а внимание к персоналу. В итоге проведенные серии экспериментов убедительно доказали, что причиной повышения производительности труда являются не столько его условия и материальные стимулы, но в первую очередь социальные и психологические факторы.

Теоретики школы Мэйо были уверены, что значительную часть конфликтов между человеком и организацией можно устранить, если возможно более полно удовлетворить социальные и психологические потребности личности; внимание к личности и ее потребностям вызовет у работников «эффект сопричастности», будет способствовать уверенности, что они являются партнерами производителя, владельца предприятия.

Д. Мак-Грегор (1906-1964) основные идеи сформулировал в работе «Человеческая сторона предприятия» (1960), где подчеркивал, что любому управленческому решению и действию предшествуют представления конкретного менеджера о человеческой природе и человеческом поведении. Эти представления он обобщил в двух теоретических концептах - «теории Х» и «теории Y».

«Теория X» воплощает чисто авторитарный стиль управления, характеризуется существенной централизацией власти, жестким контролем деятельности работников. «Теория Х» приводит к акценту на процедурах и методах, дающих возможность предписывать людям, что им надлежит делать, определять, выполняют ли они это, и применять поощрения и наказания.

«Теория Y» соответствует демократическому стилю управления и предполагает делегирование полномочий, улучшение взаимоотношений в коллективе, учет соответствующей мотивации исполнителей и их психологических потребностей, обогащение содержания работы. При использовании теории «Y» особое значение придается самоконтролю при периодических отчетах об исполнении. Предполагается, что самоконтроль возникает, когда рабочие воспринимают цели компании как свои собственные, тесно сотрудничают друг с другом и становятся не соперниками, а коллегами и товарищами по работе.

Обе теории имеют равное право на существование, но, в силу своей полярности, в чистом виде на практике не встречается. Как правило, в реальной жизни имеет место комбинация различных стилей управления, но более предпочтительным является тот, который опирается на мотивацию, предлагаемую теорией «Y».

Развитие теории государственного управления во второй половине ХХ века

После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые дискредитировали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией. Данный период, продолжавшийся до конца 60-х гг. и названный периодом «критической самооценки» представлен теоретическими работами Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.

Для этого периода характерно применение многих методов и подходов, что создает опасность эклектизма. Различие в методологии является основным критерием выделения основных концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления.В это время бихевиоризм изучал поведение индивидов в качестве избирателей вместо изучения институтов (бюрократии). В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных управленцев.

Труды Г. Саймона дали методологическое обоснование идеи о процессе принятия решений как наиболее важной проблеме государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры. Сохраняя приверженность к внесению точных методов в социальные науки, Саймон на рубеже 1940-1950-х годов пришел к выводу о целесообразности исследования процессов поиска и принятия решений путем их компьютерного моделирования. В 1947 г. вышла из печати первая из ставших классическими книг Саймона - «Административное поведение» (Administrative Behavior). Помимо исследования принципов функционирования организаций в ней были намечены контуры концепции «ограниченной рациональности» (bounded rationality), которая через три десятилетия и принесла Саймону Нобелевскую премию. Идея «ограниченной рациональности» принадлежит не экономической, а социально-психологической и даже антропологической области и заключается в том, что при поиске и принятии решения человек во многих, а в определенных условиях и в большинстве случаев не стремится к наилучшему решению, а ограничивается первым же, пусть и не оптимальным удовлетворительным решением.

В 60-70-х годах XX века в мировой управленческой мысли все более явственно на передовые позиции выходит системный подход в управлении, базирующийся на теории систем. Наиболее известными представителями этого направления являются лидеры структурно-функционального анализа Т. Парсонс и Р. Мертон, а также Дж. Форрестор, Р. Саймон, Л. Гьювик и др. Системный подход предполагает, что руководители должны рассматривать организацию как совокупность взаимозависимых элементов, таких как люди, структура, задачи и технология, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды. Главная идея системной теории состоит в том, что ни одно действие не предпринимается в изоляции от других. Каждое решение имеет последствия для всей системы. Системный подход в управлении позволяет избежать ситуаций, когда решение в одной области превращается в проблему для другой. Применение теории систем к управлению облегчило для руководителей задачу увидеть управляемую ими организацию в единстве составляющих ее частей, которые не только взаимодействуют друг с другом, но и неразрывно пересекаются с внешним миром.

Программный подход рассматривает государственные программы как мостик между формированием политики и ее результатами и соответственно ? как основной объект анализа. Данное концептуальное направление много заимствовало из системного анализа государственной политики. Первоначально программный подход (Дж. Прессман, А. Вилдавски) был посвящен исключительно выяснению причин неудач правительственных программ в различных странах, причем неудачи понимались как неспособность государственных программ достичь определенных представительными органами власти целей. Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология государственной бюрократии.

Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая ? отягощение программ «сложностью совместных действий». Вторая ? проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение.

В последнее время отмечаются попытки с помощью коммуникативных теорий создать интегративную концепцию условий выполнения государственных программ. Сторонники программного подхода стремятся обеспечить систематическое изучение того, как различные условия продуцируют различные результаты.

Новый государственный менеджмент ? это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помогать ему достигать лучших результатов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея Г. Саймона о том, что принятие решения есть центральное управленческое действие.

Теория общественного выбора пришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Теория общественного выбора, сводится к гипотезе, что люди используют государственные учреждения в своих собственных целях, используя при этом различные способы и методы, в том числе нелегальные и аморальные. В рамках этой теории рассматриваются механизмы и последствия таких общественных явлений как лоббирование, оппортунистическое поведение государственных служащих, злоупотребление должностными полномочиями, коррупционное поведение.

Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы:

· Как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты?

· Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое?

· Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений?

· Что представляет собой сеть организаций и политические силы, формирующие административное поведение?

· И, наконец, как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам?

Пытаясь дать ответы на эти вопросы, теория государственного менеджмента фокусируется на организациях, исследуя преимущественно внутренние или внешние стороны их деятельности. Программный подход, напротив, в центр внимания ставит результаты политики. Теория общественного выбора стремятся выявить связи между бюрократией и более широким политическим окружением.

Современные концепции о сущности государственно-административного управления

Процессный подход впервые появился меньше двадцати лет назад и сначала был встречен в основном с полным равнодушием. И только в связи с массовым внедрением Всеобщего качества (стандартов ISO 9000) в организациях управление процессами начало набирать обороты. Концепция процессного подхода применительно к системам качества изложена в стандарте ISO 9001:2000, представляющем управление как непрерывную серию взаимосвязанных действий или функций.

Подход к управлению как к процессу определяет управление как процесс, в котором деятельность, направленная на достижение целей организации, рассматривается не как единовременное действие, а как серия непрерывных взаимосвязанных действий - функций управления. Разные авторы предлагают различные перечни функций. Оптимальный набор включает следующие функции: планирование, организация, распорядительство (командование), мотивация, руководство, координация, контроль, коммуникация, исследование, оценка, принятие решений, подбор персонала, представительство и ведение переговоров или заключение сделок.

Таким образом, процессный подход в управлении - это процесс формирования целей и способов их достижений, деятельность, ограниченная в пространстве и во времени, требующаяся для реализации комплекса управленческих ресурсов. К ресурсам, необходимым для осуществления процессов управления социально-экономическими системами, относятся информация, человеческие ресурсы, финансы, время, организационно-административные и материально-технические ресурсы. Одним словом, основная идея управления процессами такова: работа в организациях не движется вверх и вниз по функциональной иерархии, она течет сквозь организацию в виде набора процессов.

Если процессный подход применять в менеджменте, то целью реализации бизнес-процессов является получение продуктов, обладающих определенной потребительской ценностью. Иными словами, продукт - это результат процессов (работ, операций), удовлетворяющий определенную потребность клиентов. Применительно к системе государственного управления под конечным продуктом необходимо понимать услугу, которую предоставляет государство гражданину.

Основными преимуществами процессного управления являются:

· повышение качества управления за счет проектирования и согласования процессов;

· высокое качество принимаемых решений;

· обеспечение стратегической направленности деятельности.

Отмечаются и другие преимущества, которые привносит в деятельность организации процессный подход:

· преобладание горизонтальных, межфункциональных связей, что повышает гибкость и оперативность принятия и реализации решений. Отсутствие ведомственных интересов и конфликтов

· «Плоская» оргструктура, минимальная глубина и сложность иерархии. На 8 гребцов 1 рулевой, а не наоборот, как при функциональном подходе.

· командная работа. Единая цель и мотивация от результата повышает ответственность и согласованность

· процессный подход акцентирует внимание руководства на взаимодействии подразделений и должностных лиц, что даёт возможность устранять «ничейные поля», т.е. участки деятельности, выпадающие из-под влияния системы управления качеством;

· процессный подход ведет к упрощению многоуровневых иерархических организационных структур, присущих функциональному подходу, что обеспечивает большую ориентацию организации на потребителя;

· за счёт сокращения иерархических уровней организационной структуры процессный подход позволяет упростить обмен информацией между различными подразделениями (отмечено, что время взаимодействия между подразделениями при функциональном подходе распределяется следующим образом: 20% - на выполнение работы и 80% - на передачу её результатов следующим исполнителям);

· переход от функционального подхода к процессному позволяет устранить часто проявляющуюся обособленность подразделений и должностных лиц.

Исследование управления как процесса привело к широкому распространению системных методов анализа.

Новые реалии в управлении отразил ситуационный подход, лежащий в основе разрабатываемой в настоящее время концепции стратегического управления, предполагающий, что пригодность различных методов управления определяется ситуацией. В его разработку существенный вклад внесли Д. Вудворд, Ф. Лутанс, П. Лоуренс и др. В основе этого подхода находится концепция, утверждающая, что оптимальное и эффективное управление возможно только при таких условиях, когда внутреннее функционирование организации четко согласовано с требованиями стоящей перед ней задачи, ее техническим оснащением, потребностями персонала (внутренние переменные) и внешним окружением (внешние переменные, причем с учетом тех конкретных обстоятельств, в которых находится данная система в данное время). Таким образом, в ней речь идет об управлении, осуществляемом в конкретной ситуации, поскольку общие принципы управления должны применяться по-разному в различных организациях и только тогда они будут способствовать более эффективному достижению целей организации.

Поскольку существует обилие факторов как в самой организации, так и в окружающей среде, не существует и единого лучшего способа управления организацией. Самым эффективным в конкретной ситуации является метод наиболее соответствующий данной ситуации. Ситуационный подход внес большой вклад в теорию управления, поскольку содержит конкретные рекомендации по применению научных положений к практике управления в зависимости от сложившейся ситуации и условий.

В конце ХХ - начале XXI вв. складывается новая парадигма теоретического осмысления и практического осуществления управления - приобретающий все более широкую известность и влияние сетевой подход. Сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономической науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей. Т.е. они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты.

То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них влияние. С некоторыми они состоят в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному механизму и иерархии. В государстве сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.

Всемирно известные авторы теории социальных сетей американские социологи Р. Коллинз, М. Кастельс и др. подчеркивают, что в информационном (постиндустриальном) обществе складывается «новая социальная морфология», состоящая из множества сетей. Эти сети весьма многообразны: к ним относятся и рынки ценных бумаг, и сети глобальных финансовых потоков, и телевизионные каналы, и социальные пути, и разнообразные структуры гражданского общества. Институциализацию таких качественно новых явлений можно наблюдать в формировании интегрированного правительства - концепции, согласно которой создаются единые информационные банки данных, объединенные единой сетью, а субъекты этой сети наделяются равными полномочиями.

СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ГОСУДАРСТВЕННОМУ СТРОИТЕЛЬСТВУ

Основные понятия: социальная система, система управления, признаки системы управления, свойства системы управления, система государственного управления, системообразующие элементы, подсистемы государственного управления, субъект управления, объект управления, прямые связи, обратные связи.

Понятие системы. Системный подход в управлении

С середины ХХ в. «система» становится одним из ключевых философско-методологических и специально-научных понятий. В современном научном знании разработка проблематики, связанной с исследованием и конструированием систем разного рода, проводится в рамках системного подхода, общей теории систем, различных специальных теорий систем, в кибернетике, системном анализе и т.д. Начало разработке теории систем в государственном управлении положили американцы: Т. Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971) и Д. Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.). Развитие теории систем как специфической области знания продолжается. Ныне известно около 40 определений понятия «система».

Система, в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или совокупность взаимосвязанных элементов. Смысл определения в данном случае отражает лишь формальное содержание этой категории. Л. Фон Берталанфи, один из основоположников теории систем, дал общее определение системы как «совокупности взаимосвязанных элементов, так связанных между собой, что если изменить один элемент, то изменяются остальные тоже и, следовательно, изменится вся совокупность» Берталанфи ,Л. Фон. Общая теория систем - критический обзор // Исследование общей теории систем. - М., 1969. - С. 23-82.. Российский основоположник теории систем А.А. Богданов, выражая суть системной концепции, подчеркивал: «Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления» Богданов, А.А. Тектология (Всеобщая организационная наука). - М., 1989. - Кн. 1. - С. 113, 117..

Таким образом, можно сказать, что система - это целостное множество (совокупность) объектов (элементов), связанных между собой определенными отношениями и взаимодействующих таким образом, чтобы обеспечить выполнение системой некоторой достаточно сложной функции (достижение определенной цели).

Обязательными компонентами любой системы являются составляющие ее элементы и связи между ними. Понятие элемента условно и относительно, так как любой элемент, в свою очередь, всегда можно рассматривать как совокупность других элементов, а исследуемую систему можно представить в виде дерева подсистем различных уровней.

При этом многие ученые отмечают, что буквально все системы построены по принципу структурной и функциональной иерархии. Это понятие относится уже не к расчленению на части областей или множеств, а к функциональному (причинно-следственному) соподчинению. Если структурная иерархия образует «лестницу величин», то функциональная иерархия - «лестницу зависимостей». Здесь также можно привести множество примеров, различных по физической природе и масштабности, начиная от космических и кончая биологическими, техническими, социальными, языковыми. Следовательно, и системы бывают разные - социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. За исключением всей Вселенной, все находящиеся в ней системы одновременно являются подсистемами. Иными словами, системы чаще всего обладают подсистемами и в то же время выступают как составные части суперсистемы, они иерархичны.

Любой системе присущи некоторые общие свойства:

§ Целостность ? принципиальная несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих её элементов и невыводимость из последних свойств целого;

§ Зависимость каждого элемента системы, от его места, функций и т. д. внутри целого;

§ Взаимозависимость системы и среды (система формирует и проявляет свои свойства в процессе взаимодействия со средой, являясь при этом ведущим активным компонентом взаимодействия);

§ Иерархичность (каждый компонент системы в свою очередь может рассматриваться как система, а исследуемая в данном случае система представляет собой один из компонентов более широкой системы);

§ Адаптивность (способность системы сохранять свои параметры во внешней среде называется гомеостазисом).

§ Динамизм (существование во времени и в пространстве).

§ Структурированность (структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства).

§ Функциональность (система имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции).

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

· Решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;

· Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;

· Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;

· Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;

· Процесс функционирования таких систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Системы управления могут быть описаны по-разному, с точки зрения различных наук. Но в любом случае, следует признать, что социальная система является сложной. Эта сложность усиливается еще и тем, что субъект управления такой системой сам включен в управляемую систему, привнося тем самым в нее еще большую непредсказуемость, неопределенность своими субъективными, эмоциональными реакциями, своими описаниями и представлениями о самой этой системе. Другими словами, принципиальным для таких систем является наличие включенного в систему наблюдателя. Встать в позицию внешнего наблюдателя по отношению к социальной системе представляется проблематичным. Одним из наиболее важных результатов такого описания является понимание того, что управление неотделимо от системы и никакая группа управляющих не составляет изолированного блока.

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую (субъект) и управляемую (объект) подсистемы.

Субъект управления - это лицо, группа лиц или специально созданный орган, являющийся носителем управленческого воздействия на социальный объект (управляемую подсистему), осуществляющий деятельность, направленную на сохранение качественной специфики, обеспечение его нормального функционирования и успешного движения к заданной цели. Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность.

Каждый субъект управления:

· выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

· является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

· имеет присущие ему определенные функции;

· обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;

· занимает строго определенное место в управленческой иерархии, принимает строго определенные виды решений.

Объектом системы управления могут быть как технические объекты так и люди. Объект системы управления может состоять из других объектов, которые могут иметь постоянную структуру взаимосвязей. Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это - отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института.

Применение теории систем к управлению облегчило для руководителей задачу увидеть управляемую ими организацию в единстве составляющих ее частей, которые не только взаимодействуют друг с другом, но и неразрывно пересекаются с внешним миром. Ведь все организации - большие и маленькие, простые и сложные - являются системами. Субъект управления (управляющая подсистема), применяя системный подход, получает возможность выявить всю совокупность условий, причин и факторов, приведших к возникновению проблемы и ее составных частей, возможные пути и средства ее разрешения.

Конструктивная роль системного подхода к управлению, а также к любой управленческой проблеме как к системе заключается в том, что позволяет увидеть широкие возможности и перспективы, а также критические переменные и ограничения, особенности их взаимодействия друг с другом, заставляя ученых и практиков в конкретной области постоянно помнить, что нельзя подходить ни к одному элементу, явлению или к проблеме без учета их предыдущих и последующих взаимодействий с прочими элементами системы.