Теория, процессы и технологии государственного строительства

Государственное управление как социальная система, ее специфические свойства и предназначение

Государственное строительство является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем, поскольку социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди, в силу этого, проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость.

В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:

· иерархичность статусов элементов;

· целенаправленность, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;

· наличие в системе механизмов самоуправления;

· самосознание субъектов и объектов управления;

· формальные и неформальные отношения;

· организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления - это всегда организованная целостность).

Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов. Понятно, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религиозные учреждения - один из главных элементов системы, а догматы Корана - ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления. То есть, в реальной жизни универсальных систем государственного управления, ни нормативных, ни реально функционирующих, не бывает. Конкретный тип системы определяется, в основном, характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.

Факторами, влияющими на формирование системы государственного управления, выступают:

· Уровень развития общества;

· Территориально-географические условия страны;

· Конкретная историческая ситуация;

· Состояние политической культуры;

· Политические традиции;

· Господствующие формы религии.

Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий. Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий, что означает монопольное право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета и налоговой системы.

Непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной. Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом ? уникальность и особая значимость связей государственного управления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы государственного управления ? это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества.

В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество ? реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) - управленческие решения и действия.

Требования вырастают из потребностей и интересов и по содержанию они могут быть:

· распределительные - по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;

· регулировочные, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;

· коммуникативные, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т.д.

Если требований на входе накапливается слишком много, то это свидетельствует о невнимании государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.

Управляющая система нуждается и в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки - законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений правительства и др. Если система перегружена требованиями, а поддержка ее средой недостаточна, то неизбежны кризисные явления.

Схему функционирования системы государственного управления можно представить в виде, показанном на рис. 3.1.

Рисунок 3.1 - Схема функционирования системы государственного управления

Систему государственных органов можно представить через две основные подсистемы (условно их называют А и Б), каждая из которых формируется на национальном, региональном и местном уровнях Подсистема А, национального уровня образуется на основе конституции страны. Фактически - это политическая организация общества, основное предназначение которой состоит в управлении делами всего общества и государства, определении стратегии, целей и задач его развития. Подсистема Б включает исполнительно-распорядительные органы и формируется на основе решений государственных институтов подсистемы А.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер (подсистема А) или на выходе (эффекторе) появляются властные административные решения исполнительных органов (подсистема Б); касаться вопросов распределения или перераспределения собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т.д.; быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр.

3.3 Структура системы государственного управления

Системный подход к изучению государственного управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно назовем их:

· система управляющая ? государство как определяющий субъект управления;

· система управляемая ? компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

· система взаимодействия ? различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных.

Структура системы управления представлена на рис. 3.2.

Рисунок 3.2 - Схема системы управления

Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем, описанных выше (подсистемы А и Б). Для государственного строительства иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.

Горизонтальный срез системы государственного строительства позволяет выделить в ней следующие подсистемы:

• институциональная подсистема;

• нормативно-правовая подсистема;

• функционально-структурная подсистема;

• коммуникативная подсистема;

• профессионально-кадровая подсистема;

• профессионально-культурная подсистема;

• научно-технологическая подсистема.

Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.

Институциональная подсистема ? важнейший элемент системы государственного управления, ибо невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать. Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.

Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа (матрица), на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Нормативно-правовой компонент ? это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).

Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами.

Функционально-структурная подсистема. Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.

Составной частью, важной подсистемой государственного управления предстает профессионально-культурная подсистема. Это ? субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. От этого фактора зависит способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Возможно выделение и других сущностных компонентов, в частности научно-технологической подсистемы. Опора на знание и правильное использование закономерностей государственного управления обеспечивают механизму управляющего воздействия целеустремленный и динамичный характер. Научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.

Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т.е. направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и, в конечном счете, определяют качество управления.

Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства, каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»), или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В кризисных ситуациях оно может доходить до силовых форм.

Вертикальные связи означают следование одних органов предписаниям других: местного управления и самоуправления - региональным органам управления, а региональных - правительству страны. Это - связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях.

Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня. Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта управления.

Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Они осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между руководителями, между сотрудниками. Это связи координации, взаимодействия и сотрудничества, направлены на реализацию целей государственного управления и могут включать элемент подчинения. В Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят координационный характер, однако, например, Министерство образования может давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения, Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим органам по вопросам, касающимся подведомственных им образовательным учреждениям.

Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны: они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм.

Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом: он может не только не подчиниться, но и активно противодействовать решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей: субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.

Устойчивость система государственного управления приобретает в том случае, если прямые связи дополняются обратными. В зависимости от места возникновения и реализации можно выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные. Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы: выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе государственного управления поступает к субъекту в лице государственных органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры, которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят циклический характер.

Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т.д.) и пассивными (текущая информация).

Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить информацию о реакции и действиях нижестоящего уровня управления на решения и действия вышестоящего уровня. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль они играют в связи с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также в странах с децентрализованным управлением. Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем, противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.

В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно существование и прямых, и обратных связей, механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, а обратные блокируются. В тоталитарных - система государственного управления отделена от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес объявляется приоритетным.

Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы, заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменить задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия. Иными словами, система государственного управления, включенная в общественно-политический процесс, является динамичной и постоянно развивающейся.

Адекватность управления возможностям и запросам общества ? одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения государственной власти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевременно принимать превентивные (предупредительные) меры.

Если управленческие решения и действия (политические или административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переориентировка усилий, изменение задач и тактики. Это ? одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) ? это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.

ГОСУДАРСТВО И ОБЩЕСТВО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Основные понятия: государство, форма правления, политический режим, государственное устройство, функции государства, субъект управления, общество, социальные процессы, социальные явления, объект управления.

Признаки, атрибуты и функции современного государства

Понятие «государство» многогранно и может употребляться в нескольких значениях: как географическое понятие - «страна»; в значении «общество» (например, японское общество); иногда государство отождествляется с понятием «цивилизация» (российская цивилизация, китайская цивилизация). На сегодняшний день не существует юридического определения государства, признанного всеми странами мира. Крупнейшая международная организация -- ООН -- не имеет полномочий определять, является ли что-либо государством: «Признание нового государства или правительства -- это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения. Организация Объединённых Наций -- это не государство и не правительство, и поэтому она не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство».

Один из немногих документов, дающих определение «государства» в международном праве, -- Конвенция Монтевидео, подписанная в 1933 г. только несколькими американскими государствами.

Термин обычно используется в правовом, политическом, а также социальном контекстах. В настоящее время вся сухопутная территория на планете Земля, за исключением Антарктиды и прилегающих к ней островов, разделена между примерно двумястами государствами. Наиболее распространенное в настоящее время воззрение сводит определение государства к трем моментам: союз людей, власть и территория. Часто указывают, что из этих трех моментов наибольшее значение имеет момент властвованья, так как без принудительного властвования, по-видимому, не бывает государства и без него государство даже не может быть мыслимо.

Таким образом, государство можно определить как особую форму организации общества, действующую на ограниченной территории. Государство обладает определёнными средствами и методами применения власти внутри общества, устанавливает определённый порядок взаимоотношений между членами общества, и вовлекает в свою деятельность всё население на установленной и экспансируемой территориях. Порядок взаимоотношений между членами общества и применения власти определяется: конституцией, законами и другими правовыми документами государства, которые являются частью формального устройства государства; а также обычаями, сформировавшимися внутри общества независимо от государства, которые являются основаниями для понимания законов государства и определяют неформализованный порядок применения и трактовки законов.

Государство характеризуется рядом устойчивых общеисторических признаков: территория, суверенитет, система суверенной политической власти, население (граждане), монополия на легальное применение силы, физического принуждения, собственная финансовая система и право взимания налогов с населения, государственный язык.

Признаки государства:

Наличие организационных документов (в которых изложены цель создания и задачи государства):

· конституция,

· военная доктрина,

· законодательство.

Наличие руководства (аппарат управления):

· президент (парламент или др.)

· правительство,

· парламент,

· суд.

Управление и планирование:

· нормирование жизни общества (система права),

· государственная (политическая и внешнеполитическая) деятельность,

· хозяйственная деятельность (экономика),

· собственная денежная система,

· налоговые сборы.

Собственность (ресурсы):

· территория,

· население,

· государственная казна,

· границы и т. д.

Наличие подчиненных организаций:

· охрана правопорядка,

· вооружённые силы,

· периферийные административные организации.

· Наличие государственного языка (языков).

Суверенитет (способность государства выступать в международном правовом поле как признанное другими государствами юридическое лицо).

Публичная власть.

Гражданство.

Государственные символы.

Различают государства:

1) по форме правления: монархия (абсолютная, конституционная), республика (парламентская, президентская, смешанная (полупрезидентская);

2) по форме государственного устройства: унитарное, федерация, конфедерация;

3) по форме политического режима: демократическое, тоталитарное, авторитарное.

Природа государства и его положение в политической системе предполагают наличие ряда специфических функций, отличающих его от других социальных институтов. Функциями государства называются основные направления его деятельности, связанные с суверенитетом государственной власти. От функций отличаются цели и задачи государства, отражающие основные направления избираемой тем или иным правительством или режимом политической стратегии, средства её реализации.

Функции государства классифицируются:

§ по сфере общественной жизни: на внутренние и внешние,

§ по продолжительности действия: на постоянные (осуществляемые на всех этапах развития государства) и временные (отражающие определённый этап развития государства),

§ по значению: на основные и неосновные,

§ по видимости: на явные и латентные,

§ по влиянию на общество: на охранительные и регулятивные.

Основной классификацией является деление функций государства на внутренние и внешние.

К внутренним функциям государства относятся: защита существующего способа производства, обеспечение экономического развития страны, регулирование социальных отношений, защита конституционного строя, обеспечение охраны общественного порядка, защита окружающей природной среды и др. Внешние функции составляют: обеспечение целостности, безопасности и суверенитета страны, защита интересов государства на международной арене, развитие взаимовыгодного сотрудничества с другими странами и др.

В современных развитых государствах, его основными целями являются:

· сохранение нормальных взаимоотношений между членами общества, заключающихся в обеспечении определённого уровня безопасности жизни и собственности людей, то есть безопасности их личной, научной, творческой и коммерческой деятельности;

· реализация и сохранение общих для членов общества материальных и духовных целей и ценностей, таких как свобода, мораль, справедливость, медицина, образование, дороги, экология.

Одним из фундаментальных принципов, который может способствовать реализации заявленных целей, является демократия, то есть общественный выбор лиц, обладающих властью и управляющих государственными органами власти. Однако в некоторых странах демократия носит имитационный характер, и существует лишь видимость того, что органы государственной власти служат обществу. На практике, в этих странах правящая группа обеспечивает нужный исход выборов с помощью средств воздействия на массы и манипуляций общественным мнением. В соответствии со статьей 1 Конституции Республика Беларусь является унитарным демократическим социальным правовым государством.

Обычно выделяют следующие признаки

- демократического государства: государственная власть ограничена законом, конституцией, дабы избежать деспотии государства; обеспечение прав и свобод личности; государство существует для общества, а не наоборот; государство играет обслуживающую роль, гарантируя и охраняя права граждан, но не вмешиваясь в определенные сферы деятельности общества и в личную жизнь граждан; рационализация всей системы государственного управления. Конституционализм и парламентаризм - два основных кита на которых базируется такое государство. Главная задача конституции - ограничение власти законом, гарантия прав и свобод граждан. Сущность парламентаризма - в обеспечении суверенитета народа через принцип представительства;

- социального государства: создание системы социальной защиты, социальных гарантий, социального партнерства и приоритет этой задачи для государства; создание государственной системы социального страхования, социального обеспечения и социальной поддержки малоимущих слоев населения, системы бесплатного здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, системы решения социальных конфликтов путем социального партнерства.

- правового государства: верховенство правового закона; обеспечение прав и свобод личности; организация государственной власти на основе принципа разделения властей; правовая форма взаимоотношений (взаимность прав, обязанностей и ответственности) индивида, общества и государства.

Таким образом, государство в лице своих государственных институтов обеспечивает социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества, объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей, обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех сферах деятельности.

Главная особенность государства состоит в том, что оно должно заниматься всеми составляющими жизнедеятельности общества и решать проблемы в интересах всех членов общества, формировать и выражать всеобщую волю.

Государство активно влияет на отношения, которые складываются между: государством и гражданским обществом; государством и экономикой; государством и политикой; вертикальными и горизонтальными структурами государства; государственными, межгосударственными надгосударственными образованиями и организациями.

Государство как субъект управления общественными процессами

Несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является рассмотрение государства как субъекта управления. Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей. Это самая большая и всеобъемлющая в мире организация, которой присуще такое качество, как всеобщность. Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, который специализирован по ветвям власти, наделен публично-правовыми функциями, выступает в качестве необходимого механизма обеспечения реализации общественных функций государства внутри страны и на международной арене.

Государство является основным институтом политической системы общества, оно - главный стержень и олицетворение политической власти. Поэтому история человечества пронизана поиском наилучшей формы организации государственной власти и управления. Выдающийся исследователь процессов управления Питер Друккер, он же «мистер Управление» утверждает, что в современном мире нет бедных и богатых стран, а есть плохо или хорошо управляемые государства.

Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Его регулятивно-управленческие способности помогают человечеству преодолевать множественные трудности в своем развитии, решать сложнейшие конфликты, выстраивать новые конструкции социальных отношений, оперативно реагировать на вызовы времени.

Прежде всего, следует отметить, что в демократическом, правовом государстве, в котором мы живем, главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. По сравнению с общиной, которая является простым обществом, государство содержит в себе социальный класс (или классы), профессиональным занятием которого (или которых) является управление общими делами (при общинном устройстве, каждый общинник причастен к управлению таковыми).

Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Индивид или группа людей, представляющих тот или иной субъект управления, наделяются властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Они воплощают активное, направляющее начало и выступают в качестве генератора идей, целевых установок и их материализации.

Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный профессиональный субъект управления. При этом для государственного управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.

Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.

Для субъектов государственного управления, в качестве которых могут выступать президент, правительство и иные органы исполнительной власти, представительные, законодательные органы и органы местного самоуправления, органы суда и прокуратуры характерны следующие признаки:

· выполнение общезначимых функций;

· нормативно-распорядительное регулирование;

· подзаконный характер деятельности;

· использование властных полномочий.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.

Государство как субъект управления характеризуют следующие особенности:

§ поддержание и оперирование общеколлективными ценностями;

§ использование особых, связанных с его полномочиями мер;

§ наличие особых организационных структур;

§ наличие властных структур;

§ включенность в процесс разработки целей не только профессионалов, но и общественности;

§ наличие форм контроля общественности за деятельностью власти.

Задачи государства определяются условиями его деятельности и носят объективный характер т. к. они отражают существующие в обществе проблемы. Основными задачами современного государства являются:

§ поддержание сложившегося в обществе социально-политического порядка, способа правления;

§ сохранение стабильности и упорядоченности базовых общественных отношений;

§ целенаправленное регулирование различных областей, сфер, отношений, процессов и явлений в соответствии с интересами общества и правящего слоя;

§ создание предпосылок для будущего развития социальных объектов.

По сути, все ученые интерпретируют государственно-управленческий процесс как производство публичных решений или выработку государством задач для публичной сферы. Таким образом, если и учитывается тот факт, что государство способно формировать решение в теневом и полутеневом формате, то в любом случае это рассматривается как исключительная ситуация, не определяющая весь механизм принятия решений.

Государство как особый институт действует в различных сферах жизнедеятельности общества, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного субъекта управления. При этом различные составляющие публичной сферы - экономика, политика, право, мораль и прочие - по-своему рассматривают государство, предопределяя его роль и возможности в процессе управления.

Государство, в свою очередь, реализуя управленческие цели, применяет разнообразные критерии и методы к оценке проблемных ситуаций, руководствуется различными нормами и технологиями принятия решений, использует различные способы и методы действий. Одним словом, каждая из сфер деятельности государства предполагает уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов процесса принятия решений.

Еще одна особенность заключатся в том, что наряду с признанием широко известного круга параметров (оказание населению ряда монопольных услуг, монопольное право на издание законов и т.п.) первостепенной характеристикой государства как субъекта принятия государственных решений следует признать синтез данным институтом двух самых широких для себя форматов действий: властвования и управления.

Специфику государства как субъекта управления определяет и тот факт, что в современном, сложно организованном государстве в обыденном сознании граждан доверие к реальным лицам, находящимся у власти, и следовательно принимающим решения, превалирует над таковым применительно к анонимным административным структурам. Характерно, что население, как правило, воспринимает деятельность государства весьма персонализировано, в основном через форму деятельности руководства и лидера страны. Поэтому механизм государственного управления также определенным образом оказывается завязанным на лидерстве.

Вместе с тем, участниками процесса принятия решений в государственном управлении могут являться: политики (как избираемая часть правящей элиты), чиновничество, государственная бюрократия (как неизбираемая часть правящей элиты), наиболее крупные бизнес-корпорации, общественное мнение, политическая оппозиция, политические партии, СМИ, экспертно-академическое сообщество, гражданские структуры, международные структуры. В таких условиях одним из наиболее существенных вопросов, решение которых существенным образом влияет на все дальнейшие события, является идентификация субъекта принятия решений. Или точнее ? выявление того конкретного лица принятия решений (ЛПР), которое определяет содержание задач от имени государства и по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия.

Выявление ЛПР ? это сложная проблема. Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время государственные структуры при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем.

Существенную роль при определении характера и возможностей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, «коллективное руководство» при принятии решений ? особенно в критических условиях ? проявляет непростительную медлительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответственности. Если ЛПР - это конкретное лицо, на определенной должности, с определенным кругом полномочий и ответственности, то в этом случае процесс принятия решений становиться более мобильным, а ответственность более очевидной.

Понятие, свойства и структура объекта государственного управления

В силу того, что объектами государственного управления являются многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному. В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых противоположных, представлений об объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).

В условиях командно-административной системы управления, исходя из марксистской концепции экономического детерминизма, в качестве основного объекта государственного управления выступала экономика. Безусловно, экономика играет важнейшую роль в жизнедеятельности общества с точки зрения его ресурсного обеспечения, удовлетворения потребностей человека. Но не менее значимыми являются и другие сферы и институты, отношения, которые складываются в обществе, взаимоотношения между личностью, обществом и государством. Например, в качестве особого объекта государственного управления можно выделить межнациональные отношения, которые относятся к общественно-политическим. Здесь государство берет на себя защиту интересов, прав и свобод и по отношению к отдельно взятому человеку, и по отношению к национально-этническим, профессиональным, культурным и иным меньшинствам. Другой пример - без государственного управления трудно представить развитие системы образования, здравоохранения, культуры, науки или обеспечить помощь нетрудоспособным гражданам, молодежи, детям, бороться с преступностью, коррупцией и т. д.

Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г.В. Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей, интересов и целей.

По Г.В. Атаманчуку объект государственного управления - это общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей.

Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к решению многих проблем государственного управления.

Часто наряду с процессами и явлениями, протекающими в обществе, объектами государственного управления признавались территория, ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. С этой точки зрения:

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, в качестве которого рассматривают:

· важнейшие сферы жизнедеятельности;

· общественные процессы;

· территориальные образования;

· государственные и общественные организации;

· социальные общности;

· производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);

· социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);

· административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

Итак, объекты государственного управления характеризуются больше разнообразием. Их можно типологизировать по нескольким основаниям:

· По масштабам и уровням управленческого воздействия объекты управления подразделяются следующим образом: страна, отрасль, регионы, предприятия и т.п.

· По видам регулируемой деятельности объекты управления дифференцируются на: производственную, социальную, политическую, социокультурную деятельность.

· По адресату управленческого воздействия объекты управления подразделяются на: население и все организационные структуры страны, выступающий в качестве единой и целостной социально-территориальной общности; население областных, районных, городских социально-территориальных общностей; персонал министерств и ведомств; персонал предприятий, учреждений, научно-исследовательских институтов и учебных заведений, персонал органов здравоохранения, социального обеспечения, правоохранительных органов, воинских частей и подразделений и т.п.

Управляемая система (объект) государственного управления - это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. С этой точки зрения в качестве объекта управления могут быть:

· сфера общественной жизнедеятельности, она обязывает различать экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое воздействие;

· структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами;

· характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управления государством, управления отраслями (предприятиями, фирмами и т.д.), управления территориями.

В компонентно-структурном отношении в государственном управлении четко просматриваются три основных уровня управляемых объектов:

· человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

· коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

· общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

Человеку, который является стержнем общественных отношений, свойственно объединение с другими людьми в процессе их совместной деятельности, что обусловливает появление коллективов, различных объединений людей, ведет к формированию широких и достаточно сложных общностей (классы, слои, сословия, профессиональные группы, территориальные общности и т. д.), производственные комплексы и т. д.

Поэтому в обществе как в управляемой системе в ее структурно-компонентном представлении, можно выделить три уровня: человек - коллективы и объединения людей - общество в целом. На первом уровне реализуются социальные роли; на втором - виды деятельности; на третьем - виды общественных отношений. Это позволяет определять диапазон управляющего воздействия государства.

Общество, с точки зрения теории управления, рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Комплекс свойств управляемых объектов (систем), таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

Особо выделяют организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

· наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;

· закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам - т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;

· предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;

· юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

По отношению к объектам государственного управления принципиально важными являются следующие положения:

· объекты имеют приоритет перед субъектами государственного управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;

· управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности;

· управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях;

· управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Выделение объектов государственного управления позволяет использовать дифференцированный подход к различным видам общественных отношений, более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм государственного управления, обеспечивать эффективность его функционирования. Выделенные свойства управляемого объекта предопределяют формы и методы управляющего воздействия со стороны государства, его масштабы.

Социальный механизм взаимодействия государства и общества в процессе государственного управления

...