Теория, процессы и технологии государственного строительства

По критерию гласности различают открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые - это решения обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения государственной тайны и режима секретности.

Различают также правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений. Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений.

Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Возможны и другие основания для типологизации государственно-управленческих решений. Следует также отметить, что деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одно на другое. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Специфика государства как субъекта принятия решений

Как субъект управления государство существует не одно тысячелетие. Несмотря на свои внутренние трансформации и изменение позиций, государство всегда играло и играет существенную роль в жизни общества. Его регулятивно-управленческие способности помогают человечеству преодолевать множественные трудности в своем развитии, решать сложнейшие конфликты, выстраивать новые конструкции социальных отношений, оперативно реагировать на вызовы времени.

По сути, все ученые интерпретируют государственно-управленческий процесс как производство публичных решений или выработку государством целей для публичной сферы. Таким образом, если и учитывается тот факт, что государство способно формировать решение в теневом и полутеневом формате, то в любом случае это рассматривается как исключительная ситуация, не определяющая весь механизм принятия решений.

Государство как особый институт действует в различных сферах жизнедеятельности общества, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного субъекта принятия решений. При этом различные составляющие публичной сферы - экономика, политика, право, мораль и прочие - по-своему рассматривают государство, предопределяя его роль и возможности в процессе управления.

Государство, в свою очередь, реализуя управленческие цели, применяет разнообразные критерии и методы к оценке проблемных ситуаций, руководствуется различными нормами и технологиями принятия решений, использует различные способы и методы действий. Одним словом, каждая из сфер деятельности государства предполагает уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов процесса принятия решений.

Еще одна особенность заключатся в том, что наряду с признанием широко известного круга параметров (оказание населению ряда монопольных услуг, монопольное право на издание законов и т.п.) первостепенной характеристикой государства как субъекта принятия государственных решений следует признать синтез данным институтом двух самых широких для себя форматов действий: властвования и управления.

Специфику государства как субъекта принятия решений определяет и тот факт, что в современном, сложно организованном государстве в обыденном сознании граждан доверие к реальным лицам, находящимся у власти, превалирует над таковым применительно к анонимным административным структурам. Характерно, что население, как правило, воспринимает деятельность государства весьма персонализировано, в основном через форму деятельности руководства и лидера страны.

Поэтому механизм принятия решений в системе государственного управления также определенным образом оказывается завязан на лидерстве. И система представительства интересов, и система высших государственных органов, включая государственный аппарат, дифференцированы и предполагают постоянные разногласия в управленческих кругах, которые должны «гаситься» мнением лидера в системе принятия решений. И даже слаженная деятельность при решении тех ли иных (межведомственных) задач также невозможна без определенного единоначалия. По справедливому замечанию А.И. Соловьева, только лидер, беря на себя ответственность за выбор и реализацию однозначно интерпретируемых целей, способен компенсировать существующие в государстве структурные, функциональные и другие расхождения процесса принятия государственных решений и придать ему интегрированный и относительно систематизированный характер.

Многообразие формальных и неформальных субъектов, представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой ? технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения. Поэтому одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, является идентификация субъекта принятия решений. Или точнее ? выявление того конкретного лица принятия решений (ЛПР), которое определяет содержание задач от имени государства по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия.

Идентификация ЛПР ? это сложная проблема. Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем.

Существенную роль при определении характера и возможностей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, «коллективное руководство» при принятии решений ? особенно в критических условиях ? проявляет непростительную медлительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответственности.

Индивидуальное ЛПР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не для творческого подхода к делу. Ограничиваясь формальным отношением к своим обязанностям, они предпочитают заниматься не столько решением общественных проблем, сколько использованием своих служебных полномочий для укрепления собственного имиджа и решения сугубо персональных вопросов.

Методологические основы разработки государственно-управленческих решений

Методология разработки управленческого решения является системой общетеоретических требований и принципов, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов разработки управленческих решений. Методология разработки управленческого решения представляет собой теоретическое обоснование последовательности операций разработки, принятия и реализации решения, использования специальной техники, квалификации персонала, конкретных условий выполнения работы. Применительно к теории принятия решений методология -- это совокупность научных знаний, которые дают возможность выявить проблему, избрать способ ее исследования и, определив природу и особенности ее влияния на выбор альтернативы, предложить оптимальное управленческое решение.

Трудности в разработке методологии государственно-управленческих решений вызваны тем, что государственное управление -- это сфера человеческой деятельности, где точные (формализуемые) приемы и методы опосредуются слабоформализуемыми мотивами, такими как: политизированность, столкновение разнообразных интересов, субъективность, в т.ч. психология лидеров, управленцев и масс, возможная недисциплинированность исполнения, некомпетентность и т.д.

Своими особенностями разработка методологии государственно-управленческих решений обладает и с точки зрения традиционной дифференциации гуманитарных и естественных наук. В частности, с одной стороны, государство является участником экономических, политических, правовых и многих иных типов действий и описание процесса принятия государственных решений предполагает использование методов, относящихся к различным отраслям научно-теоретической и прикладной областей социального знания. С другой стороны ? в процессе управления используется ряд точных, формализуемых методов, которые традиционно относятся к прерогативе естественных наук. Среди них важнейшая роль принадлежит математике и ее методам.

Основными в теории принятия решений являются два теоретико-методологических подхода.

Сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает значительными возможностями по отношению к внешней среде, способен объективно отражать складывающуюся ситуацию, рационально выделять в ней проблемы, точно их диагностировать и рассчитывать принимаемые решения. Для этого человек использует формализованные методы, различные вспомогательные компьютерные и вычислительные технологии. В рамках такого подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих цепочку действий и предопределяющих принятие эффективных решений.

Совершенно иную смысловую конструкцию предлагает поведенческий подход, в рамках которого утверждается, что процесс принятия решений невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. Поскольку в эпицентре этого подхода находится сам человек с его реальными интересами, персональным опытом, состоянием сознания. Соответственно его характеристики включают интуитивные прозрения, заблуждения, стереотипы и иные факторы, отражающие особенности его поведения. Сторонники этого подхода считают, что возможности человека оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблема и ему, ЛПР, приходится рассчитывать скорее на удачное стечение обстоятельств, нежели на позитивные последствия заранее просчитанных шагов.

Можно сказать, что это достаточно крайние точки зрения и истина находится где-то посередине. Есть, конечно, те явления, на которые ЛПР не может воздействовать своим решением в полной мере, однако, нельзя полностью отрицать возможности человека в постановке целей и действий по их достижению.

К процессу принятия решений могут быть применимы иные методологические подходы: ситуативный, системный, контингентный, междисциплинарный, комплексный и др.

Влияние внешней и внутренней среды на принятие государственно-управленческих решений

Управленческое решение не может быть эффективным, если при его разработке не учитывается влияние внешней и внутренней среды. В процессе разработки и принятия управленческих решений в системе государственного управления управляющему требуются: глобальное видение ситуации; способность предвосхитить неожиданности; умение эффективно использовать противоречивую информацию, а также способность реагировать на динамичное изменение внешней среды.

Внешняя среда имеет дифференцированный характер и включает в себя: а) экономическую систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.); б) социальную систему (социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.); в) политико-правовую систему (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.); г) технологическую систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.); д) международную систему (внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.).

Во внешней среде происходят постоянные изменения, которые оказывают серьезное влияние на принятие решения в системе государственного управления. Например, геополитические, экономические, социальные, культурные, политические и технологические процессы. Поэтому без анализа внешней среды принятое решение вряд ли будет эффективным. Начальным этапом анализа факторов среды является сбор информации о социальных, экономических, политических и технологических тенденциях во внешней среде.

Восприятие образа внешней среды управленцем зависит от его образования, опыта, функциональных обязанностей и места в структуре управления. Прошлый опыт позволяет отслеживать изменения во внешней среде, которые приводили к положительным или отрицательным результатам. Сфера деятельности требует от него более пристального внимания к определенной группе факторов в ущерб остальным.

Но вопреки значительному вниманию к внешней среде, наука управления не содержит четких рекомендаций по ее анализу, отчасти из-за сложности этого понятия ? внешняя среда обычно включает много разных параметров, которые могут различаться в зависимости от уровней организации. Например, во многих учреждениях отдельные подразделения решают различные задачи и нередко имеют более тесные связи с законодателями и заинтересованными группами, чем с руководителями учреждения. Все это может затруднить определение того, где начинается и где кончается внешняя среда данной организации.

Обычно ко внешней среде относят те элементы, которые влияют на организацию, ее функционирование, результаты и последствия деятельности, но не относятся к внутренним переменным данной организации. К компонентам внешней среды относятся те, которыми она не управляет. Эти компоненты влияют на организацию или напрямую (вышестоящие органы власти и должностные лица), либо косвенно (политическая ситуация, экономический кризис и т.п.).

В связи с этим, во внешней среде можно выделять дальнюю (обозначающую макропараметры окружения системы управления) и ближнюю среду (она включает те элементы внешней среды, с которыми система управления взаимодействует постоянно или на более или менее регулярной основе). Так же их называют средой косвенного и прямого воздействия.

Внутренняя среда ? это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственно-управленческих решений. Включает следующие элементы: цели организации, структуру организации, внутреннюю культуру организации, внутренние процессы в организации, ресурсы организации и т.п. Элементом внутренней среды является также кадровый состав организации, характеризующийся наличием высокопрофессиональных кадров, обладающих необходимыми профессионально-деловыми и нравственными качествами.

Отношения участников организации между собой также могут быть отнесены к элементам внутренней среды. Они могут быть по содержанию - деловыми (устанавливаются между должностями в соответствии с разделением труда, должностными инструкциями), либо эмоциональными, основанными на симпатиях им антипатиях, по форме - отношения силы, подавления или партнерства, авторитета

Конкретные значения факторов внешней и внутренней среды образуют ситуацию принятия решения. Вместе с тем нужно отметить, что ситуационные факторы могут играть разные «роли» в процессе принятия управленческих решений. В большинстве случаев они играют роль ограничений, влияющих на формирование множества допустимых решений. В связи с этим можно выделить некоторые виды ограничений, которые следует учитывать при разработке управленческих решений.

К ограничениям внешней среды относятся ограничения макроокружения -- экономические, политические, правовые, социокультурные, технологические, природные, а также ограничения деловой среды, связанные с поведением потребителей, поставщиков, конкурентов, инфраструктуры, государственных и муниципальных организаций.

Ограничения внутренней среды соответствуют основным элементам внутренней среды организации. К ним относятся целевые, структурные, культурные, процессные и ресурсные ограничения. В частности, среди ресурсных можно выделить ограничения человеческих ресурсов, материальные, энергетические, финансовые, информационные, технологические и временные.

Основные особенности процесса подготовки, принятия и реализации государственно-управленческих решений

Принятие управленческих решений представляет собой многоступенчатый процесс, состоящий из последовательности взаимосвязанных этапов. Эти этапы описывают так называемый нормативный процесс принятия решений, который в литературе по теории управления обозначается также понятием процессуального инварианта, т.е. некоторой стандартной и неизменной последовательности шагов, которые должен сделать любой руководитель, если он хочет принять рациональное решение.

Разработка и принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер государственно-управленческого воздействия на социальную действительность.

Содержание этапов процесса подготовки и принятия решений в государственном управлении близко к задачам, определяемым классическим менеджментом. Процесс начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта решения и предоставлением его государственному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений.

Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем больше зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства. Поэтому в государственном управлении принципиально значимы механизмы выбора, как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения.

Под механизмом понимаются нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуждения альтернативных проектов и согласования с заинтересованными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо, как в принятии стратегических политических, так и административных решений. В противном случае возникает реальная опасность волюнтаристского выбора проекта.

В связи с этим, процесс принятия государственно-управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют «регламентом» (от фр. reglement, regie- правило). Регламенты органов государственной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию принятия издаваемых ими актов.

Обязательными требованиями к разработке и принятию государственно-управленческого решения являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.

Условия и факторы обеспечения качества управленческих решений

Для того чтобы быть эффективным, решение должно удовлетворять ряду требований:

быть реальным, т.е. исходить из достижимых целей, реально располагаемых ресурсов и времени;

содержать механизм реализации, т.е. включать разделы, охватывающие организацию, мотивацию, контроль при реализации решений;

быть устойчивым к возможным ошибкам в определении исходных данных;

готовиться, приниматься и выполняться с учетом возможных нештатных ситуаций;

быть реализуемым, т.е. не содержать положений, которые сорвут исполнение;

быть гибким, т.е. изменять цель и (или) алгоритм достижения цели при изменении внешних или внутренних условий;

предусматривать возможность проверки и контроля исполнения.

Факторов, влияющих на качественный уровень управленческих решений, может быть множество. Условно их можно разделить на две группы:

а) ситуационного характера, связанные с осознанием проблемы, альтернатив ее решения и их последствий. К данной группе относятся изучение ситуации, анализ и прогнозы, используемые методы, организация управления и др.;

6) поведенческого характера, связанные с мотивами, ценностными ориентациями, уровнем требований, готовностью идти на риск лиц, разрабатывающих и принимающих решения.

Факторы первой группы действуют на этапе, предшествующем принятию решений, и способствуют формулированию проблемы. Факторы второй группы проявляются в поведении руководителя, его сотрудников в ходе разработки управленческих решений. В практике принятия решений на отдельных стадиях эти группы факторов могут переплетаться.

Качество управленческого решения зависит и от таких факторов, как:

качество исходной информации, определяемое ее достоверностью, достаточностью, защищенностью от помех и ошибок;

оптимальный или рациональный характер принимаемого решения;

своевременность принимаемых решений, определяемая скоростью их разработки, принятия, передачи и организации исполнения;

соответствие принимаемых решений действующему механизму управления и базирующимся на нем методам управления;

квалификация кадров, осуществляющих разработку, принятие решений и организацию их исполнения;

готовность управляемой системы к исполнению принятых решений.

Причины, влияющие на качество принимаемых решений, весьма разнообразны и могут иметь организационный, экономический, психологический характер. В их числе:

§ значительный объем принимаемых решений. Если в год руководитель подписывает от 300 до 1000 и более приказов, то ему лично трудно обеспечить высокую степень их обоснованности;

§ рассогласованность вновь принимаемых решений с предыдущими, дублирование;

§ трансформация цели решения в процессе его движения по иерархическим уровням. При прохождении по «вертикали» решение не должно расходиться с интересами отдельных иерархических уровней;

§ принятие псевдорешений, т.е. решений, не имеющих конкретного содержания: расплывчатых, непроверяемых, отражающих общую установку, пожелания («обратить внимание», «повысить», «принять необходимые меры», «усилить требования» и т.п.);

§ недостаточная технологизация процессов подготовки и принятия решений;

§ отсутствие процедуры согласования решений;

§ установление нереальных сроков для исполнения работы («мобилизующие» сроки могут быть лишь исключением и не должны превращаться в систему);

§ принятие решений под влиянием эмоций и др.

Способность найти причины появления решений низкого качества ограничит возможность их возникновения на разных этапах процесса разработки и исполнения и тем самым будет способствовать повышению эффективности решений.

Принятие решений в условиях неопределенности и рисков

Одна из наиболее характерных особенностей процесса принятия управленческих решений заключается в том, что он происходит под влиянием неопределенных факторов. К ним относятся такие факторы или переменные, значения которых неизвестны или известны не полностью. Если на процесс принятия решений влияют неопределенные факторы, то говорят о принятии решений в условиях неопределенности.

Неопределенность -- это неполнота или недостоверность информации об условиях реализации решения, наличие фактора случайности или противодействия. Решение принимается в условиях неопределенности, когда невозможно оценить вероятность потенциальных результатов. Таким образом, принятие решения в условиях неопределенности означает выбор варианта решения, когда одно или несколько действий имеют своим следствием множество частных исходов, но их вероятности совершенно не известны.

Условиями, создающими неопределенность, являются воздействия факторов внешней и внутренней среды. Это имеет место, когда требующие учета факторы настолько новы и сложны, что насчет них невозможно получить достаточно релевантной информации. В итоге вероятность определенного последствия невозможно предсказать с высокой степенью достоверности. Неопределенность характерна и для некоторых решений, которые приходится принимать в быстро меняющихся обстоятельствах.

Условия неопределенности могут подразделяться на социально-политические, административно-законодательные, производственные, коммерческие, финансовые. Наивысшим потенциалом неопределенности обладает социокультурная, политическая и наукоемкая среда.

Источниками неопределенности могут служить поведение социальных групп, персонала организации, технические и технологические процессы, международные и социальные процессы, изменения конъюнктурного характера. По источнику неопределенности различают факторы неопределенности среды и факторы личностной неопределенности.

Неопределенность среды возникает, когда не определены какие-либо ситуационные факторы, влияющие на процесс принятия управленческих решений. Следовательно, в этом случае можно говорить также о неопределенности ситуации принятия решения.

Неопределенность среды объясняется двумя основными причинами. Во-первых, она возникает при наличии целенаправленного противодействия других лиц или организаций, способы действий которых неизвестны. Во-вторых, неопределенность среды возникает в силу недостаточной изученности некоторых явлений, имеющих объективный характер и сопровождающих процесс принятия управленческих решений. В этом случае имеет место так называемая объективная среда, а связанная с ней неопределенность называется природной.

Неопределенность, сопровождающая процесс принятия решений, может быть обусловлена не только ситуацией, но и личностью ЛПР. В связи с этим говорят о личностной неопределенности, которая понимается как неопределенность психических процессов, состояний и свойств личности. В частности, можно говорить о таких проявлениях личностной неопределенности, как неопределенность восприятия представления, мышления, памяти, воображения, эмоциональных состояний.

Существенное влияние на принятие решений оказывает неопределенность психических свойств, которая обычно проявляется как неопределенность предпочтений и неопределенность притязаний ЛПР. В силу этого часто возникает целевая неопределенность, которая выражается в нечеткой, расплывчатой формулировке ЛПР цели принятия решения или наличии у него нескольких противоречивых целей.

В самом худшем случае, когда отсутствует вообще какая-либо информация о факторах, влияющих на принятие решений, имеет место полная неопределенность. Однако на практике очень немногие управленческие решения приходиться принимать в условиях полной неопределенности.

Сталкиваясь с неопределенностью, руководитель может использовать две основные возможности. Во-первых, попытаться получить дополнительную релевантную информацию и еще раз проанализировать проблему. Этим часто удается уменьшить новизну и сложность проблемы. Вторая возможность - действовать в точном соответствии с прошлым опытом, суждениями или интуицией и сделать предположение о вероятности событий. Использование прошлого опыта крайне необходимо, когда не хватает времени на сбор дополнительной информации или затраты на нее слишком велики.

Риск ? вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде с учетом тяжести этого вреда. В практике управления рисками обычно выделяют три основные категории подверженности рискам. К ним относятся: 1) подверженность рискам имущества и финансов. 2) Подверженность рискам людей. 3) Подверженность рискам окружающей социальной и/или природной среды.

Объективную основу рисков усиливают так называемые субъективные причины, которые зависят от деловых, личностных особенностей руководителя и команды управленцев. Так, просчеты в расстановке и подборе кадров, недостатки организации производства и планирования, отсутствие стандартов взаимодействия между подразделениями и многие другие факторы могут привести к кризисной ситуации.

Понятие риска связано и с определенной степенью терпимости субъекта (индивида или группы) к опасности. Такого рода приемлемость означает готовность жить при наличии риска с тем, чтобы извлечь определенные выгоды, в уверенности, что ситуация должным образом контролируется.

Управление рисками - это система организационно-экономических и социально-психологических мероприятий, направленных на своевременное выявление, оценку, предупреждение и контроль событий непредсказуемого характера, способных прервать нормальное функционирование управляемого объекта, нанести ущерб здоровью и жизни людей, их благополучию, а также финансирование предупредительных мер.

Управление рисками представляет собой целенаправленную деятельность, которая должна быть планомерно организована. Содержание этой деятельности состоит из нескольких этапов реализуемой в определенной последовательности: разработка плана по управлению рисками и выбор стратегии; формирование механизмов предотвращения рисков; контроль и мониторинг рисков.

На основе восприятия риска как неотъемлемого элемента повседневной жизни индивидов и групп в современном обществе формируется культура риска. Культура риска предусматривает добровольные ценностно-значимые ограничения рискованных действий и недопущение катастрофических последствий, рискоопасных последствий. Государственные решения оформляются обычно в документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех государственных органов определенного типа. Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государственных органах. Каждое подготавливаемое решение должно: а) быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения; б) быть удобным для восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение; в) ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий; г) содержать обязательную для исполнения информацию и указывать конкретные способы исполнения; д) директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Для эффективного и своевременного использования информации и организации управленческой деятельности в целом необходима действенная система документооборота. Документооборот в системе государственного управления -- процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности государственных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи госорганов при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков.

В основе документооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п.

Реализация государственно-управленческого решения

Процесс принятия решения не заканчивается после выбора альтернативы. Для достижения поставленной цели любое решение должно быть реализовано. На этапе реализации из интеллектуальной концепции, представленной на бумаге или в сознании руководителя, решение превращается в конкретное действие. Причем реализация решения может потребовать принятия множества других решений, обеспечивающих выполнение «главного» решения.

Сущностью данного этапа является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства по их выполнению и практическому осуществлению заданий.

Необходимые условия для успешной реализации управленческого решения создаются еще в период его подготовки и принятия, в чем, собственно, и заключается единство процесса управления. Поэтому уже в решении должно быть предусмотрено, кто, где, когда и каким образом выполняет ту или иную задачу. Все это создает необходимые организационные предпосылки для реализации управленческого решения.

Успех в реализации управленческих решений зависит и от множества факторов, таких как: признание подчиненными фактического права руководителя отдавать приказы и распоряжения; разработка плана реализации решения; организация взаимодействия и мотивирование исполнителей; контроль их деятельности; эффективная коммуникация и др.

Сама же организация исполнения управленческого решения может быть расчленена в пространственном и временном отношениях по объектам (группам объектов), по задачам и интервалам времени. Для выполнения каждой из обозначенных групп подбираются сотрудники соответствующей квалификации (опыта) и уровня полномочий (параллельно здесь может быть решен вопрос о делегировании подчиненным недостающих полномочий), способные обеспечивать контроль над развитием событий и самоконтроль. Таким образом, в целом предполагается создание гибкой системы реализации решений с таким расчетом, чтобы в решающий момент и в решающем месте иметь возможность сосредоточить основные силы.

Затем следует довести до исполнителей конкретные задачи или фрагменты принятого решения. Если доведение решения низовым структурам (исполнителям) проходит через несколько уровней управления, оно обязательно сопровождается контролем, чтобы исключить искажение первоначального замысла.

Особенность данного этапа состоит в том, что он органично связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет ряд функциональных субъектов управления). А это в свою очередь влечет за собой акцентирование внимания в механизме государственного управления на деятельности директивных и исполнительных подсистем. Более того, здесь в процесс принятия решений активно включаются механизмы обратной связи.

На данном этапе происходит изменение и расширение субъектов, включенных процесса управления. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только ? и даже не столько теми людьми, кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широкий круг структур и граждан (в том числе и противников данных решений, но которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

С точки зрения организационной структуры управления можно говорить о процессах реализации решений, у которых все исполнители находятся на одном уровне (например, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном).

Принимая во внимание степень участия субъектов, принявших то или иное решение в его воплощении, можно выделить процессы реализации целей, где одни и те же органы принимают и в полном объеме сами же и исполняют решение, а также те, при которых право на реализацию делегируется одним субъектом другим.

Существуют и иные критерии классификации этих процессов. Обычно выделяют директивные и рекомендательные процессы; осуществляемые на основе устных или документально оформленных указаний; предполагающих коллегиальную и персональную ответственность; укореняющих стандартные или инновационные методы действий и т.д.

Государственные органы могут формулировать свои решения как в единообразной форме, так и предусматривать разнообразные исключения из вводимых ими условий и правил достижения целей.

Важным условием успешной реализации решения является признание государственно-управленческого решения общественностью. Шансы на успешную реализацию любых решений значительно возрастают, когда причастные к этому люди внесли в решение свою лепту и искренне верят в то, что делают. Поэтому большую роль играет разъяснение смысла принимаемых решений.

Современные управленческие технологии, использующие компьютерное сопровождение, дают возможность одновременно отслеживать ход реализации значительного числа мероприятий в различных областях. Непрерывно действующий либо с интервалами, диктуемыми характером запланированных мероприятий, мониторинг позволяет своевременно фиксировать наметившиеся отклонения в ходе реализации плана.

Поэтому важным элементом этапа реализации принятого управленческого решения может стать его корректировка. Она заключается в своевременном пересмотре решений в соответствии с изменяющимися условиями их реализации или характера служебной деятельности.

В числе причин, требующих изменения и дополнения уже принятого решения, могут быть: а) плохая организация исполнения решения и отсутствие достаточной обратной связи для контроля над ним; б) резкие и непредвиденные изменения в обстановке, требующие соответствующих изменений в управленческих решениях; в) серьезные ошибки в первоначальном управленческом решении, которые могут привести в итоге к нежелательным последствиям.

Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности. В связи с этим, в стране должны обеспечиваться условия для соответствующего изменения полномочий государственных структур, повышения квалификации аппарата государственной администрации, модификации законодательной и политической базы деятельности государства.

Однако прежде чем принимать дополнительные и корректирующие решения, следует разобраться в природе названных причин, чтобы еще более не осложнить ситуацию. Изменения и дополнения в решениях должны быть четко сформулированными и обоснованными во избежание дезорганизации и принятия нерациональных решений.

Реальная оценка степени достижения цели выполняется в процессе контроля. Контроль результатов, являясь одним из этапов процесса управления, в то же время понимается более широко -- как одна из важнейших функций управления. Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные органы государственного контроля в структуре исполнительной власти.

ТЕХНОЛОГИИ И МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Основные понятия: стиль управления, демократия, бюрократия, бюрократическое управление, концепции бюрократии, бюрократизм, дебюрократизация, коррупция, антикоррупционная деятельность, конфликт, виды конфликтов в государственном управлении.

Понятие стиля государственного управления

Под стилем государственного управления понимается основанная на соответствующих принципах система способов, средств, форм и методов управления должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

Стиль государственного управления включает в себя юридически закрепленные и практически используемые формы, методы и процедуры управленческой деятельности органов управления и должностных лиц. Стиль управления проявляется в общекультурных, профессиональных и личностных качествах должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления.

В литературе выделяют обычно следующие разновидности стиля управления:

Директивный ? отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к единоначалию, самовластным решением большинства не только крупных, но мелких вопросов, сознательным ограничением контактов с общественностью.

Демократический ? предполагает глубокие связи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, принятие решений при их деятельном участии, справедливую оценку их усилий, уважительное отношение к людям и заботливое отношение к их потребностям. Для данного стиля характерно поддержание во всей системе государственного управления подлинно гуманных взаимоотношений между руководителями и подчиненными, коллективами, должностными лицами, гражданами.

Либеральный стиль отличают незначительную роль руководителя, безынициативность и постоянное ожидание указаний сверху, нежелание принять на себя ответственность за решения и их последствия, когда они неблагоприятны.

Некоторые исследователи выделяют в системе государственного управления общий стиль ? общепризнанный, проявляющийся повсеместно, поддерживаемый обществом и индивидуальный ? стиль, преломленный в соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей.

Безусловно, что в современном обществе наиболее адекватным считается демократический тиль государственного управления. Демократия (от греч. demos - народ и cratos - власть, т. е. дословно - народовластие) - особая форма организации государственной власти, одна из основных разновидностей политического режима. Под политическим режимом (от лат. regimen - управление) понимается совокупность способов, средств и методов, используемых государственной властью для практической реализации политической воли. Учет политического режима в стране позволяет установить способ и порядок формирования представительных учреждений; механизм взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной властями, между гражданским обществом и государством; степень развитости гражданского общества и возможности его влияния на государственное управление; определить стиль государственного управления. В современной научной литературе выделены три основных политических режима: тоталитарный, авторитарный и демократический. Республика Беларусь согласно действующей Конституции является унитарным демократическим социальным правовым государством (статья 1).

Основными признаками демократии являются следующие:

· признание народа источником верховной государственной власти, что означает право народа на формирование органов государственногоуправления, на формирование целей государственного управления;

· реализация на практике принципа разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная) и вертикали (центральная и местная);

· постоянное и реальное функционирование избранных народом органов центральной и местной власти;

· организация практики общественного обсуждения и дискуссий по вопросам местного самоуправления (в частности, по благоустройству территорий, работе общественного транспорта, обслуживанию населения), охраны природы и окружающей среды и т. д.;

· развитое гражданское общество, представленное различными общественными структурами: партиями, общественными организациями, движениями, и его влияние на принятие управленческих государственных решений;

· прозрачность деятельности органов государственного управления, возможность общественного контроля со стороны гражданского общества;

· функционирование всех государственных институтов на основе правовых законов, равенство всех перед законом: и граждан, и служащих государственных органов;

· отказ от принудительной опеки со стороны государства в сфере духовной жизни;

· уважение к человеку, воспитание в нем чувства собственного достоинства и доверия ко всем формам управления и к согражданам;

· устранение привилегий для отдельных общественных групп и категорий граждан, учреждений и органов власти и государственного управления;

· принятие решений большинством, но признание за меньшинством права на выражение собственной точки зрения и создание конструктивной легальной оппозиции;

Гарантом демократии является контроль и критика со стороны общества, которые, взаимодействуя с контролем сверху, играют санитарную роль в обществе. Однако следует отметить, что для развития демократии необходимы определенные условия, например, плюрализм форм собственности, рыночная экономика, понимание гражданами ценностей демократии и желание их разделять и применять в реальной жизни.

Однако следует признать, что иногда принимаемые широким кругом лиц решения неэффективны из-за недостаточной компетентности, отсутствия профессионализма, эмоциональной неустойчивости масс. На практике достаточно сложно привлечь большинство граждан к систематическому участию в управлении без принуждения, нарушения личной свободы. Поэтому такое участие необходимо, прежде всего, на уровне местного и территориального общественного самоуправления и в тех сферах, которые имеют для гражданина личностную значимость: на рабочем месте, в учебных заведениях, в сфере организованного досуга.

Поэтому представительная демократия, которая предполагает компетентное и ответственное перед народом представительное управление и является в настоящее время самой распространенной формой. Ее суть состоит в том, что граждане на свободных выборах избирают своих представителей, которым доверяют защищать свои интересы, закреплять их через законы и иные нормативно-правовые документы. Основное предназначение представительных органов власти - принятие законов, регулирующих как общественную жизнедеятельность, так и функционирование государственных органов.

Реализация всех нормативно-правовых документов в реальной жизни принадлежит исполнительно-распорядительным органам государственного управления. Не подлежит сомнению, что в настоящее время невозможно рационально и эффективно управлять без использования демократических технологий. Это означает, во-первых, предоставление большей степени самостоятельности в решении вопросов на местном уровне при контроле как сверху, так и снизу, т.е. речь идет об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении. Во-вторых, более широкое применение принципа коллегиальности в принятии управленческих решений, использование в полной мере творческого потенциала служащих государственного органа. Наконец, важно отметить необходимость внедрения демократических начал в организацию функционирования самой государственной службы, в частности, проведение открытых конкурсных экзаменов, упорядочение динамики карьерного роста государственных служащих и т. д.

Чрезвычайно важным представляется обеспечение прозрачности функционирования государственных органов, открытости информации и механизма принятия решений, а также возможности контроля со стороны общества. Представляется, что реализация на практике демократизации процесса управления будет способствовать рационализации государственного управления и искоренению таких негативных явлений, как бюрократизм и коррупция.

Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

В буквальном переводе слово «бюрократия» означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами, власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро, конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни, между ними и обществом в целом.

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи - преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества.

Управленческие органы современной бюрократической системы, пользуются предоставленными им полномочиями и властью - тем социальным и правовым статусом, который они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и который в фундаментальном отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.

Властно-управленческие структуры принимают решения и проводят их в жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам принуждения. Предполагается, что бюрократия стремится удовлетворять потребности самих управляемых, которые заняты другими делами - производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, охраной здоровья, своим профессиональным и личностным развитием, т. е. действует в интересах тех, кто уполномочил их управлять общественными делами.

Термин «бюрократия» иногда употребляют как синоним управления, администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников-управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством. Там, где существует государственный аппарат, государственное и хозяйственное управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать нужду в специально подготовленных для управления общественными делами людей, признавая важность государства. Бюрократическое управление - это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы… Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола», - писал известный американский экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального организма.

...