Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства

Н.А. Игонина Игонина Н.А. автор пунктов 1, 2, 4, 7, 8. , А.Е.Скачкова Скачкова А.Е. автор пунктов 3, 5, 6.



Финансово-бюджетная сфера с ее сложными и многообразными финансовыми отношениями, направленными на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, на протяжении ряда последних лет является объектом постоянного пристального внимания органов прокуратуры.

Ежегодные прокурорские проверки исполнения бюджетного законодательства на всех уровнях бюджетной системы стали традиционными, что позволило обозначить насущные проблемы нормативно-правового регулирования финансово-бюджетной сферы, их причины и способы преодоления и посредством мер прокурорского реагирования позитивно повлиять на правоприменительную практику.

Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства по-прежнему актуален и требует методической проработки все новых его направлений.

1. Правовые основы регулирования бюджетных отношений

Система правового регулирования бюджетной сферы представлена актами общенормативного регулирования: международными договорами, Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 12, 18, 71, 72, 73, 76), Бюджетным кодексом РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными законами о бюджетах различного уровня, иными федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными правовыми актами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными актами исполнительной власти регионального уровня, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетное законодательство представлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и иными законами, регулирующими бюджетные отношения.

С момента принятия БК РФ претерпел существенную «реконструкцию» в связи с проводимыми бюджетными реформами. Серьезные и системные изменения внесены в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который по праву можно считать самостоятельным законодательным регулятором бюджетных отношений.

Ежегодно принимаемые законы (решения) о федеральном, региональных, местных бюджетах на соответствующие годы составляют базис социально-экономических отношений соответствующих уровней.

Огромное значение в системе правового регулирования бюджетной сферы отводится законам о бюджетах субъектов Российской Федерации, основы рассмотрения и утверждения которых регламентируются гл. 21 БК РФ.

Самостоятельным третьим звеном в системе правового регулирования в бюджетной сфере являются муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения.

Отдельные правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения, содержатся также в Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ, в Федеральных законах от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и других законодательных актах.

Новое в финансово-бюджетном законодательстве - Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Правовая сущность, цели и задачи, порядок вступления в силу закона Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ), принятие которого вызвало в правовой среде массу дискуссий и волнений по поводу изменения правовой формы, сущности бюджетных учреждений, порядка их финансирования, имеет целью повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети. См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», подготовленная Комитетом по бюджету и налогам ГД ФС РФ.

По своей сути Закон является «революционным прорывом» в бюджетном реформировании, так как существенно изменяет правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а именно:

изменяет механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

предоставляет права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

устраняет субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

расширяет права бюджетных учреждений по распоряжению закрепленным за учреждением движимым имуществом.

Законом № 83-ФЗ закреплен новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенные учреждения, статус которых совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также будет принадлежать ему на праве оперативного управления.

Если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то законом закреплена норма, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом законодатель отказывается от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения.

Статьей 8 Закона № 83-ФЗ предусматривается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключения норм о бюджетных учреждениях.

Закон изменяет правовую природу направления бюджетных средств бюджетным учреждениям: бюджетное финансирование бюджетных учреждений заменяется финансовым обеспечением выполнения государственного (муниципального) задания в виде субсидий.

Закон № 83-ФЗ выводит бюджетные учреждения из числа участников бюджетного процесса - получателей бюджетных средств.

Казенное учреждение определяется законом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности, которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) закон относит в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений.

Согласно ст. 33 Закона № 83-ФЗ по общему правилу Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г., однако ряд его положений уже действует, а отдельные нормы вступят в силу в ближайшее время.

Законом № 83-ФЗ с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

В то же время согласно п.15 ст. 33 Закона № 83-ФЗ в переходный период федеральным органом исполнительной власти - главным распорядителем средств федерального бюджета может быть принято решение о предоставлении бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа или в ведении федерального органа исполнительной власти, подведомственного этому органу, субсидий из федерального бюджета в соответствии с п.1 ст. 78.1 БК РФ, а на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна быть выбрана форма финансового обеспечения деятельности соответствующих бюджетных учреждений.

2. Основы организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства

Законодательной основой, определяющей полномочия, организацию, порядок деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в бюджетной сфере являются:

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (нормы главы первой раздела III);

п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ;

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также АПК РФ и КоАП РФ.

Нормативно-правовой основой данного направления надзора являются приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Анализ правовых актов Генерального прокурора РФ позволяет разграничить их на две группы: акты общего характера, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов, и акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуроров в бюджетной сфере.

К первой группе актов общего характера можно отнести следующие:

приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

приказ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»;

указание Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»;

приказ от 19.11.2008 № 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

Ко второй группе актов можно отнести:

приказ Генерального прокурора РФ от 09.06.2009 № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»;

указание Генерального прокурора Российской Федерации от 10.11.2009 № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов», ставшее важнейшим правовым регулятором надзорной деятельности прокуроров на данном направлении надзора.

Отдельного приказа либо указания по вопросам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства не вынесено.

3. Прокурорская проверка законности правовых актов в бюджетной сфере

Ключевую роль в организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства играет надзор за законностью правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения.

Проверки законности правовых актов в бюджетной сфере необходимо организовывать с учетом особой классификации таких актов.

Первая группа:

правовой акт о бюджете на определенный финансовый год;

правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета на определенный финансовый год;

правовой акт о территориальном государственном внебюджетном фонде;

правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Вторая группа:

правовые акты, регулирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс публично-правового образования;

правовые акты субъекта РФ, органов местного самоуправления, принимаемые в сфере межбюджетных отношений.

Третья группа:

правовые акты, относящиеся к формированию доходной части бюджета в соответствии с бюджетным законодательством;

правовые акты, относящиеся к расходной части бюджета.

Четвертая группа:

правовые акты, устанавливающие ответственность за нарушения бюджетного законодательства;

ненормативные правовые акты о привлечении лица к ответственности.

К первой группе можно отнести так называемые «высшие» правовые акты на определенный финансовый год, носящие временный характер (ст. 12 БК РФ), и особые правовые акты об утверждении отчета об исполнении бюджета. Следует иметь в виду, что бюджет является своего рода экономической (финансовой) конституцией публично-правового образования, бюджет определяет адресность и целевой характер бюджетных средств. Закон (решение) об утверждении годового отчета о бюджете не порождает правоотношений, а лишь фиксирует фактическое исполнение бюджета.

На основании правовых актов, входящих во вторую группу, осуществляется бюджетное устройство соответствующего уровня публичной власти и бюджетный процесс. Эти правовые акты носят постоянный характер.

Третья группа включает в себя правовые акты, регулирующие разнообразные отношения в обществе. Отнесение этих правовых актов к объектам прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства обусловлено тем, что практически любые правовые акты, принимаемые органами публичной власти (ст. 6, 65 БК РФ), влияют на формирование доходной части бюджета (абз. 7 ст. 31, ст. 39, 41, п. 2 и 3 ст. 59, п. 2 и 3 ст. 64, ст. 174.1 БК РФ) либо их реализация влечет расходы бюджета (абз. 7 ст. 31, ст. 65, 83, 84, 85, 86, 174.2 БК РФ). Например, правовые акты о сдаче государственного (муниципального) имущества в аренду, об изменении системы, структуры и наименования органов публичной власти и др. Сами по себе они зачастую составляют объект прокурорского надзора за соблюдением законности в иных сферах деятельности, однако прокурору, надзирающему за соблюдением бюджетного законодательства, необходимо помнить, что правовой акт, получивший положительную оценку с точки зрения отраслевого законодательства, может противоречить бюджетному законодательству (ст. 31, 64, 83, 174.1 БК РФ), а также может повлечь признание правового акта о внесении изменений и дополнений в бюджет незаконным (ст. 5, п. 2, 3 ст. 83 БК РФ). Таким образом, оценка законности правовых актов, составляющих третью группу, должна основываться на итогах проверки соблюдения соответствующего отраслевого (согласно отношениям, которые регулирует определенный правовой акт) и бюджетного законодательства.

Четвертую группу составляют охранительные правовые акты, обеспечивающие законность бюджетных правоотношений, эффективность деятельности органов бюджетного контроля.

При оценке законности правовых актов, относящихся к расходной части бюджета, но регулирующих различные отношения, следует разделять вопросы ведения публично-правовых образований и принимаемые по ним правовые акты как расходные обязательства бюджета соответствующего уровня; учитывать право нормотворчества при благоприятном экономичном положении (ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 5 ст. 20, ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и во всяком случае проверять наличие режима ограничения нормотворческой деятельности органов публично-правовых образований (их должностных лиц) (ст. 130, 136, ст. 168.1-168.6 БК РФ) и установленные запреты (ст. 30 БК РФ, согласно которой органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридических и физических лиц не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий; ст. 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006

№ 135-ФЗ, «О защите конкуренции» и др. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.02. 2003 № 645-ГО3-1.

Особенности правовой оценки законности правового акта о бюджете

Проверку законности правового акта о бюджете составляют три стадии:

подготовка к проверке;

проверка;

подведение итогов.

Подготовка к проверке -- важный этап, поскольку включает в себя проверку исполнения бюджетного законодательства предыдущего года и правовую оценку законности правовых актов соответствующего и вышестоящего уровня (для оценки законности межбюджетных отношений), а также анализ нормотворческой деятельности с точки зрения определения правовых актов, влекущих бюджетные обязательства (ст. 65, 87 БК РФ), долговые обязательства (ст. 121 БК РФ), законности правовых актов о налогах и сборах и других актов, влияющих на формирование доходной и расходной части бюджета. На этой стадии особая роль отводится проверке законности, обоснованности и полноты правовых актов в сфере межбюджетных отношений (в том числе правовых актов о передаче отдельных государственных полномочий), а также совершения установленных законом действий, направленных на обеспечение законности бюджетного процесса.

Основные вопросы и обстоятельства, подлежащие исследованию, при оценке законности правовых актов в бюджетной сфере можно представить в виде следующей таблицы.



№	Вопрос	Примечание
1.	Отнесены ли регулируемые данным правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования?
2.	Наделены ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений?	Правомочность субъекта, осуществляющего правовое регулирование
3.	Соответствует ли форма правового акта требованиям действующего законодательства?
4.	Соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим бульшую юридическую силу?	Наличие обязательных элементов правового регулирования
5.	Имеются ли обязательные в силу закона основания для принятия исследуемого правового акта, наличие бюджетного финансирования?	В ряде случаев экономическое обоснование
6.	Зарегистрирован ли правовой акт в установленном порядке?
7.	Опубликован ли данный нормативный правовой акт в установленном порядке?	Соблюдение принципа гласности, открытости и прозрачности деятельности публично-правовых образований.
8.	Соблюдены ли предельные сроки принятия правового акта и сроки введения в действие исследуемого правового акта?
9.	Соответствуют ли правовые нормы исследуемого акта законодательству, имеющему бульшую юридическую силу?	Соблюдение запрета на создание резервных фондов законодательных (представительных) органов
10.	Отсутствие (наличие) коррупциогенных фактов
11.	Определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность
12.	Причины и условия принятия незаконного правового акта
13.	Последствия принятия незаконного правового акта
14.	Какие органы призваны осуществлять контроль, иные функции обеспечения законности. Полнота, всесторонность и своевременность выполнения ими контрольных функций	Полнота, всесторонность и своевременность выполнения ими контрольных функций
15.	Установлена ли субъектом Российской Федерации предусмотренная законом ответственность?
16.	Мера ответственности лица, допустившего нарушение закона, и лиц, призванных обеспечивать реализацию закона, контроль за законностью в исследуемой сфере правового регулирования; способы восстановления законности, нарушенного права, возмещения причиненного вреда

Вопросы и обстоятельства, подлежащие исследованию при оценке законности правового акта о бюджете субъекта РФ (муниципального образования).

1. При исследовании вопроса, отнесены ли регулируемые отношения к предмету ведения соответствующего уровня власти, следует учитывать, что принятие бюджета - вопрос исключительного ведения соответствующего публично-правового образования. Наличие правового акта о бюджете (далее -бюджета) является обязательным, обеспечивающим единство бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации делится на три уровня: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты. Причем третий уровень -- местные бюджеты включает в себя два подуровня: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений.

Обязательность наличия у каждого уровня публичной власти собственного бюджета определена ст. 14, 15, 31 БК РФ, п. 1, 3 ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), ч. 3 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ). Данное требование распространяется, по нашему мнению, и на подуровни третьего уровня бюджетной системы. В силу ч. 3 ст. 17 Закона № 131-ФЗ подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу другого муниципального образования не допускается, т.е. каждое муниципальное образование самостоятельно. Утверждение в качестве составной части бюджетов поселений сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (абз. 3 ч. 1 ст. 52 Закона № 131-ФЗ), допустимо в случае, если они не являются муниципальными образованиями (абз. 6 ст. 14 БК РФ) См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13.10.2004 № 12пв04; Определение Верховного Суда РФ от 02.04.2003 № 242пв-02..

2. Наделены ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений (правомочность субъекта, осуществляющего правовое регулирование)?

При осуществлении проверки устанавливается соблюдение общего принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ и подп. «д» п. 1 ст. 1 Закона № 184-ФЗ, ч. 1 и 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ и требований БК РФ (ст. 153, 154 БК РФ). Так, согласно подп. «а», «е» п. 2 ст. 5 Закона № 184-ФЗ, п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ утверждение бюджета, а равно и отчета о его исполнении является исключительной компетенцией представительного органа соответствующего уровня публичной власти См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13.10.2004 № 12пв04; Определение Верховного Суда РФ от 02.04.2003 № 242пв-02.. Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, председатель представительного органа муниципального образования не наделен правом рассмотрения и утверждения бюджета. В силу ст. 171, п. 1 ст. 154, ст. 31 БК РФ составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют соответственно уровню бюджетной системы Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Исключение допускается по уровню бюджетной системы с сохранением бюджетных полномочий законодательных (представительных), исполнительных органов публичной власти в переходный период (гл. 12 Закона № 131-ФЗ); с введением временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ введена в действие в части, касающейся субъектов Российской Федерации, -- с 1 января 2007 г., муниципальных образований, -- с 1 января 2008 г.).

3. Соответствует ли форма правового акта требованиям действующего законодательства?

Под формой правового акта в настоящей работе понимается:

а) устав (конституция), закон (решение) о бюджете, иной правовой акт определенного содержания.

Согласно ст. 6, абз. 2 ст. 13, абз. 3 ст. 14, абз. 3 ст. 15 БК РФ бюджет публично-правового образования предназначен для исполнения расходных обязательств этого публично-правового образования. Использование иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств публично-правового образования не допускается.

Использование иных форм нормативных правовых актов является нарушением нормы-принципа, предусмотренного ст. 32 БК РФ, - принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, означающего, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. При этом принятие бюджета отнесено к бюджетным полномочиям законодательного (представительного) органа (ст. 153 БК РФ), а исполнение - исполнительного органа власти (ст. 154 БК РФ). Иными словами, если представительный орган не урегулирует вопросы бюджета (п. 3 ст. 184.1 БК РФ), то исполнительный орган лишен легитимной возможности осуществления бюджетного финансирования этой деятельности, поскольку такие действия (правовые акты) могут быть обоснованно расценены как явно выходящие за пределы полномочий, создать почву для коррупционных проявлений.

Бюджет субъектов Российской Федерации принимается законом в силу правовых положений ст. 11, 153 БК РФ, подп. «а» п. 2 ст. 5 Закона № 184-ФЗ. Бюджет муниципального образование принимается решением в силу ст. 11, 153 БК РФ, ч. 10 ст. 35, ч. 3 ст. 43 Закона № 131-ФЗ.

Закон (решение) о бюджете является нормативным правовым актом, устанавливающим и регулирующим определенные общественные отношения, отсюда - общие требования его легитимности, однако особенность (специфика) этого нормативного правового акта влечет и ограничения. При оценке формы правового акта следует иметь в виду, что законодатель в определенных сферах законодательства не только указывает на форму правового акта, но и устанавливает запрет на ее использование. В большей мере такие запреты установлены относительно закона (решения) о бюджете. Так, в силу ч. 4 ст. 57 Закона № 131-ФЗ установление нормативов отчислений в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.

4. Соответствует ли структура бюджета предписаниям, имеющим бульшую юридическую силу (наличие обязательных элементов правового акта)?

Требования к структуре правового акта зачастую направлены на обеспечение единства правового пространства, сопоставимости правовых актов, издаваемых на различных уровнях публично-правовых образований, составление консолидированного бюджета в целях обеспечения экономической безопасности субъекта Российской Федерации, муниципального образования и др.

Правовая оценка структуры бюджета предполагает установление законности и обоснованности группировки доходов и расходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, а также наличия обособленных статей расходов и межбюджетных фондов.

4.1. Соблюдение требований единства бюджетной классификации (ст. 18, 29 БК РФ), а также требований правовых актов финансовых органов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления (п. 9 ст. 21 БК РФ).

Прокурор проверяет наличие бюджетной классификации согласно утвержденным составам и легитимность их содержания. Несоответствие проверяемого акта бюджетной классификации Российской Федерации, по нашему мнению, является грубейшим нарушением бюджетного законодательства, поскольку не позволит осуществление бюджетного финансирования.

4.2. Соблюдение требований об утверждении определенных расходов отдельной строкой бюджета (раздельно от иных доходов и расходов бюджета) Применяется с учетом ограничений, установленных ст. 35 БК РФ. Это требование направлено исключительно на обеспечения мониторинга бюджетной системы, бюджетного учета и отчетности..

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (абз. 4 ст. 14 БК РФ).

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий (абз. 4 ст. 15 БК РФ).

Правовые нормы Бюджетного кодекса РФ корреспондируются с нормами Закона № 184-ФЗ и Закона № 131-ФЗ.

Согласно п. 5 ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ в бюджете субъекта Российской Федерации раздельно предусматриваются доходы, направляемые на финансовое обеспечение осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 названного Федерального закона, и субвенции на обеспечение осуществления полномочий, указанных в п. 7 ст. 26.3 и ст. 26.5 названного Федерального закона, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы.

Раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов (ч. 5 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) предусматриваются соответственно в бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (п. 9 ст. 4 Закона

№ 184-ФЗ, ч. 15 ст. 35 Закона № 131-ФЗ).

Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдельной статьей (п. 5 ст. 20 Закона № 184-ФЗ).

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно (абз. 3 ч. 3 ст. 52 Закона № 131-ФЗ.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета (абз. 3 п. 4 ст. 21 БК РФ).

Если по вопросам социального обеспечения населения приняты публичные нормативные обязательства, бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения (п. 2 ст. 74.1 БК РФ).

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту.

Раздельно предусматриваются ассигнования на исполнение действующих и принимаемых обязательств (п. 2 ст. 174.2 БК РФ).

4.3. Создание резервного фонда исполнительного органа государственной власти (местной администрации) и законность определения его размера (ст. 81 БК РФ).

В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти, в их числе резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

Запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов (п. 2 ст. 81 БК РФ). Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций (п. 4 ст. 81 БК РФ).

Одновременно следует иметь в виду, что дозволяется создание резервного фонда субъекта Российской Федерации (ст. 81.1 БК РФ). Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств (п.2 ст. 81.1 БК РФ).

4.4. Создание фондов финансовой поддержки и достоверность их показателей (гл. 16 БК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 60 Закона № 131-ФЗ выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений в соответствии со ст. 137, 138 БК РФ.

В случаях передачи отдельных государственных полномочий должен быть образован Фонд компенсаций. Фонд компенсаций (совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 БК РФ).

Допускается принятие решений о софинансировании расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в этом случае в бюджете должен быть образован Фонд софинансирования расходов (представляет собой субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения).

5. Определены ли правовым актом о бюджете обязательные показатели бюджета (ст. 184.1БК РФ)?

Показателями, подлежащими утверждению бюджетом, являются: общий объем дохода бюджета и нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; общий объем расходов бюджета; дефицит (профицит) бюджета; верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году; источники финансирования дефицита бюджета, установленные ст. 94, 95, 96 БК РФ; общий объем условно утверждаемых расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета; перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; иные показатели.

Прокурорская проверка структуры бюджета и обязательных показателей далее предполагает сопоставление обязательных показателей и данных бюджетной классификации.

Так, утвержденный показатель расходов бюджета сопоставляется с классификацией расходов. Проверяется выделение отдельной строкой определенных расходов, и исследуются расходы бюджета с точки зрения соблюдения предметов ведения соответствующего публично-правового образования (ст. 65, 6, 14, 15, 85, 86 БК РФ).

При проверке расходных показателей бюджета следует учитывать положения ст. 31 БК РФ о недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению:

за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

за счет средств консолидированных бюджетов;

без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Аналогичным образом от установленной суммы доходов исследуется классификация доходов с точки зрения законности отнесения источников доходов к бюджету соответствующего уровня, с точки зрения бюджетного и налогового законодательства (ст. 39 БК РФ), соблюдение установленных нормативов отчислений и сопоставимость показателей бюджетов соответствующего и вышестоящего уровней.

При оценке законности и обоснованности определения экономических показателей бюджета необходимо проанализировать:

соблюдение принципов сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) и общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ): все расходы = суммарный объем доходов + поступления из источников дефицита - суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета - изменения остатков на счету по учету средств бюджетов;

соблюдение предельного размера дефицита бюджета (ст. 92.1 БК РФ). Так, законодатель предусматривает случаи, когда допускается превышение дефицита бюджета (п. 2 и 3 ст. 92.1 БК РФ), дополнительные ограничения по установлению размера дефицита бюджета, при режиме экономического ограничения правоспособности публично-правового образования (абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 3 ст. 92.1 БК РФ). В соответствии с абз. 2 ст. 33 БК РФ при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

соблюдение предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации, который не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (п. 2 ст. 107 БК РФ). Аналогичные ограничения установлены для местных бюджетов (п. 3 ст.107 БК РФ);

соблюдение режима экономического ограничения правоспособности публично-правового образования установлены ограничения по размеру долга (абз. 2 п.2, абз. 2 п. 3 ст. 107 БК РФ).

При исследовании обоснованности принятия (утверждения) бюджета проверке подлежат:

5.1. Наличие необходимых для принятия бюджета документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 БК РФ, и их легитимность, в их числе:

одобренный в установленном порядке прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год и пояснительная записка к нему (п.1 ст. 169, 173 БК РФ);

основные направления бюджетной и налоговой политики (п. 2 ст. 172, ст. 184.2 БК РФ);

утвержденный в установленном порядке среднесрочный финансовый план и пояснительная записка к нему (ст.174 БК РФ);

предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год (ст. 184.2 БК РФ);

прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период (ст.ст. 184.2, 174.1, 174.2 БК РФ);

пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год; проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), иные документы, перечисленные в ст. 184.2 БК РФ;

утвержденные долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ при их наличии);

иные документы и материалы.

5.2. Доходы и расходы бюджета (ст. 32 БК РФ).

Исследование данного обстоятельства основывается на следующих показателях:

установленные налоговые и неналоговые источники формирования доходной части бюджета;

установленные виды и объемы расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой.

Одновременно это обстоятельство исследуется при проверке наличия и законности правового акта о передаче отдельных государственных полномочий (гл. 4 Закона № 131-ФЗ и п. 6 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ), сопоставляются данные о размерах средств, передаваемых одним бюджетом (см. расходы) другому (см. доходы бюджета).

расходные обязательства бюджета данного уровня (подуровня) бюджетной системы (ст. 6, 65, 85, 86 БК РФ).

5.3. Сведения о проведении публичных слушаний (п. 6 ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ, ст. 28 Закона № 131-ФЗ).

6. Установлены ли в законе (решении) о бюджете расходные обязательства данного уровня публичной власти, достаточно ли полно они отражены (ст. 32 БК РФ)?

При проведении проверки анализируется законность установления и полнота отражения:

обязательных расходов бюджета данного уровня (подуровня) бюджетной системы. Обязательные расходы диктуются вопросами ведения публично-правового образования.

Расходы бюджета отражаются в классификации расходов бюджета (ст. 21 БК РФ).

В соответствии со ст. 6, 65, 85, 87 БК РФ расходные обязательства обусловлены правовыми актами соответствующего уровня публичной власти, поэтому оценка определения бюджетных обязательств включает в себя предварительную оценку законности правовых актов поднадзорных органов и должностных лиц, оценку законности возникновения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ), отражение в реестре расходных обязательств (п. 1 ст. 87 БК РФ), а также законности приостановления действия иного правового акта в связи с отсутствием бюджетного финансирования (неполного финансирования) на соответствующий год;

расходов, осуществляемых в связи с передачей отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (гл. 4 Закона

№ 131-ФЗ, п. 6 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ);

расходов иных уровней бюджетной системы, допустимых в случаях, если такое участие в осуществлении соответствующих полномочий предусмотрено федеральными законами (ч. 4 ст. 20 Закона № 131-ФЗ, ст. 26.3.1 Закона № 184-ФЗ);

расходов иных уровней бюджетной системы, осуществляемых в случаях, если возможность осуществления таких обязательств предусмотрена федеральными законами (ч. 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ, ст. 26.3.1 Закона № 184-ФЗ).

Следует также иметь в виду, что публично-правовые образования вправе:

1) принимать правовые акты о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3 ст. 26.3.1 Закона № 184-ФЗ, ч. 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ);

2) регулировать другие вопросы, не отнесенные к компетенции иных органов публично-правовых образований и не исключенные из компетенции (ст. 26.14 Закона № 184-ФЗ, ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Закона № 131 ФЗ).

При проверке следует обращать внимание на:

недопустимость расходов на решение вопросов, отнесенных к компетенции бюджета иного уровня бюджетной системы, за исключением случаев, установленных законом (п. 6--7 ст. 31 БК РФ, абз. 3 п. 1 ст. 26.14 Закона № 184-ФЗ, ч. 6 ст. 53 Закона № 131-ФЗ;

ограничения правомочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (абз. 5 ст. 31 БК РФ), связанных:

с получателями бюджетных средств;

с установленными бюджетной классификацией статьями расходов бюджета;

с установленными условиями бюджетного финансирования.

7. Законность и обоснованность определения источников доходов бюджета и полнота их отражения (ст. 32 БК РФ).

В силу ст. 39, п. 1 ст. 41 БК РФ доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации (ст. 180 БК РФ). Доходы бюджета отражаются в классификации доходов бюджета (ст. 20 БК РФ). Поэтому проводится проверка законности правовых актов в налоговой сфере и правомерности отнесения тех или иных доходов к бюджету данного уровня бюджетной системы.

8. Своевременно ли принят правовой акт о бюджете?

Понятие своевременности принятия правового акта о бюджете включает в себя:

своевременность внесения органом исполнительной власти проекта решения о бюджете на очередной финансовый год с определенными документами и материалами на рассмотрение представительного органа местного самоуправления (ст. 185, 184.1 БК РФ);

своевременность утверждения правового акта о бюджете и вступления его в силу (п. 2 ст. 187, ст. 5 и 12 БК РФ).

Проверяя выполнение требований бюджетного законодательства Российской Федерации о своевременности принятия закона (решения) и утверждения бюджета, необходимо учитывать, что бюджет принимается на финансовый год.

Согласно п. 4 ст. 169 БК РФ законодательному (представительному) органу власти предписано определить период действия закона (решения) о бюджете: на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).

Поэтому факты принятия правового акта о месячном, квартальном бюджете следует рассматривать как нарушение требований ст. 12, 14, 15, 29, 32 БК РФ и соответствующие правовые акты признавать незаконными и не подлежащими применению с момента издания, а закон (решение) о бюджете -- не принятым к установленному сроку.

Нарушение сроков принятия закона (решения) о бюджете (не принят на 1 января) влечет за собой:

а) введение режима временного управления бюджетом (ст. 190 БК РФ), включающего в себя ограничения в осуществлении расходов, распределении доходов и осуществлении заимствования.

Режим временного управления бюджетом различается в соответствии с периодом непринятия решения о бюджете: если не вступил в силу с начала финансового года -- финансирование осуществляется согласно ограничениям, установленным п. 1 ст. 190 БК РФ; если не вступил в силу по истечении трех месяцев -- финансирование осуществляется согласно п. 2 ст. 190 БК РФ;

...