Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства

Имеют место и специальные правовые акты, например, приказ Минфина России от 16.07.2010 N 72н «О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абз. 2 п.1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ.

Санкционирование оплаты денежных обязательств федерального бюджета осуществляют территориальные органы Федерального казначейства (по месту открытия лицевого счета). Санкционирование оплаты денежных обязательств регионального (местного) бюджетов, как правило, сопровождается предварительной проверкой должностными лицами главного распорядителя (распорядителя) (контрольно-ревизионными органами) (подп. 1, 3 п.1, п. 11 ст. 158, ст. 269 БК РФ). Далее орган бюджетно-финансового контроля финансового органа (п.1 ст. 219, 266 БК РФ), территориальный орган Федерального казначейства осуществляет кассовые выплаты из бюджета на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета (ст. 241, 267 БК РФ). О санкционировании оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета при наличном способе их оплаты следует обратить внимание на письмо Минфина России от 02.02.2009 N 02-03-09/287 и приказ Минфина России «Об утверждении Порядка проведения эксперимента по обеспечению Федеральным казначейством получателей средств федерального бюджета наличными денежными средствами с использованием расчетных (дебетовых) банковских карт» от 04.06.2009 №49н.

Содержанием контрольной функции является проверка документов правового обеспечения бюджета, показателей бюджета в действующей редакции, полнота представленных документов, соответствие цели бюджетного финансирования и представленных документов, соблюдение установленных пределов бюджетного финансирования, т.е. законности, обоснованности и результативности расходования бюджетных средств.

Таким образом, следующим шагом является:

проведение кассовых выплат соответствующим территориальным органом Федерального казначейства (ст. 166.1, 241.1 БК РФ), положение о межрегиональных электронных расчетах, осуществляемых через расчетную сеть Банка России, утв. ЦБ РФ 23.06.1998 № 36-П (ред. от 13.12.2001), указание ЦБ РФ от 24.04.2003 № 1274-У;

подтверждение исполнения денежных обязательств (п. 6 ст. 219 БК РФ).

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

На данном этапе формируются:

первичные оправдательные документы (ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с послед. изм. и доп.), Инструкция по бюджетному учету, утв. приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н), позволяющие обосновать легитимность получения утвержденных сметой расходов. Следует также иметь ввиду, что согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете» первоначальный контроль должен быть осуществлен главным бухгалтером (ст. 7);

документы на получение средств из бюджета.

Законодатель устанавливает особенности исполнения бюджетов, установленные федеральными законами (ст. 241 БК РФ):

проведение последующего контроля (ст. 157, гл. 25.2 БК РФ);

формирование бюджетной отчетности.

Особенности по финансированию расходов, направленных на развитие публично-правового образования соответствующего уровня.

Эти особенности, по нашему мнению, связаны в первую очередь с формой бюджетных ассигнований и, как следствие, лицом, вовлеченным в бюджетный процесс (фактическим (непосредственным) получателем средств из бюджета, лицом, не являющимся получателем бюджетных средств согласно нормам Бюджетного кодекса РФ), а именно:

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ);

предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями (ст. 78.1 БК РФ);

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 80 БК РФ);

а также направление бюджетных инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ).

Особенностью на данной стадии являются наличие дополнительных этапов и требований к: обоснованию установления бюджетом таких расходов (наличие программ (долгосрочных целевых, адресной инвестиционной, ведомственной целевой), а также утверждения порядка получения бюджетных средств и др.); выбор фактического получателя бюджетных средств, отрасли народного хозяйства, а также заключение специальных актов: об увеличении уставного фонда государственного (муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, в том числе акты о внесении изменений в устав и государственной регистрации изменений в учредительные документы (п. 5 ст. 79 БК РФ, Гражданский кодекс РФ, ст. 14 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»); об увеличении основных средств государственного (муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (п. 5 ст. 79 БК РФ); договор между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также местной администрацией муниципального образования и юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80 БК РФ); об оформлении доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, при предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями; о внесении изменений в устав и государственную регистрацию изменений в учредительные документы (п. 1 ст. 80 БК РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») и др.

Относительно средств федерального бюджета следует учитывать требования, в том числе, постановления Правительства РФ от 30.04.2008 № 324 «Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы» (ред. от 31.03.2009), от 01.03.2008 № 134 (ред. от 31.12.2009) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»; приказ Минрегиона России от 15.07.2009 N 296 «Об утверждении Порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также предоставления сведений, включаемых в указанный реестр».

Последующие этапы направлены на обеспечение исполнения бюджетных расходных обязательств (бюджетных обязательств) и венцом исполнения бюджета является этап завершения текущего финансового года (ст. 242 БК РФ).

Относительно федерального бюджета Порядок завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году утвержден приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н (ред. от 17.12.2009).

Исполнение бюджета по доходам (ст. 218 БК РФ)

Целью деятельности участников бюджетного процесса на этой стадии является своевременное и полное зачисление на счет бюджета источников его формирования (ст. 41 ГК РФ), обеспечение расходной части бюджета.

Участниками данного этапа в первую очередь являются главные администраторы доходов (администраторы доходов) (ст. 160.1, п. 2 ст. 20 БК РФ). Следует учитывать, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 41 БК РФ), законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах (ст. 39 БК РФ). По налоговым источникам орган контроля - ФНС России (ст. 30 НК РФ), администраторами доходов бюджета выступают органы публично-правовых образований различных уровней, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляют уведомление в орган Федерального казначейства, осуществляют иные бюджетные полномочия по обеспечению поступления в бюджет доходов. Источники формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ перечисляются плательщиками непосредственно на счета органов Федерального казначейства (ст. 40 БК РФ).

Территориальные органы Федерального казначейства осуществляют операции на едином счете бюджета, ведут учет средств бюджетов, производят распределение средств между бюджетами бюджетной системы РФ, совершают иные действия по кассовому исполнению бюджета (ст. 241.1, 166.1, 215.1, 168, 218 БК РФ; постановление Правительства РФ от 28.08.2001 № 631 «Об утверждении Правил взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах территориальных органов Федерального казначейства» (ред. от 02.03.2005); приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.02.2010).

Перечисление средств осуществляется согласно Положению о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденному ЦБ РФ 03.10.2002 № 2-П, Положению о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации, утвержденному ЦБ РФ 01.04.2003 № 222-П, и др.

Администраторы источников финансирования дефицита бюджета (ст.160. 2, п. 2 ст. 23 БК РФ) осуществляют контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности (п.1 ст. 160. 2 БК РФ).

С точки зрения прокурорского надзора основным вопросом рассматриваемого этапа исполнения бюджета является более масштабный вопрос сохранения экономической основы публично-правового образования (п. 1 ст. 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); соблюдение своевременности и полноты передачи имущества в связи с изменениями вопросов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (абз. 1 п. 1 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абз. 1 ч. 1, чч. 2-4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Передача имущества между публично-правовыми образованиями различных уровней регламентируется ст. 84, 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Правилами составления переданного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 № 903, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 137-ФЗ, приказом Минэкономразвития России от 13.07.2009 № 270 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность»).

Внимания требует законность совершения сделок с государственным (муниципальным имуществом) как составляющим казну публично-правового образования, так и закрепленного за созданными им юридическими лицами.

Одновременно следует иметь ввиду, что в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными администраторами средств федерального бюджета с учетом Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах издан приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

Обеспечение сбалансированности бюджета

В соответствии со ст. 215.1 БК РФ исполнение бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Основным участниками данной стадии являются исключительно Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования, а в случаях, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ, и финансовый орган.

Основаниями по принятию мер обеспечения сбалансированности бюджета является дефицит бюджета соответствующего уровня (утверждение в законе (решении) о бюджете дефицита бюджета: ст. 23, 92, 92.1, 184.1 БК РФ, и источников его финансирования, согласно классификации источников финансирования дефицитов бюджетов: ст. 19, 23 БК РФ), а также имеющиеся долговые обязательства (гл. 14 БК РФ, ст. 99, 100, 107 БК РФ). Утверждение в законе (решении) о бюджете предельного объема долга регламентировано ст. 107, 111 БК РФ, программ государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных образований - ст. 110.1 БК РФ, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации - ст.110.2 БК РФ.

Средствами обеспечения сбалансированности бюджета согласно ст. 23, 95, 96 БК РФ являются:

продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности (ст. 93.1 БК РФ); государственные (муниципальные) заимствования (ст. 103 БК РФ), выпуск ценных бумаг (ст. 95, 114 БК РФ);

предоставление государственных (муниципальных) гарантий (ст. 115, 115. 2 БК РФ);

получение кредитов кредитными организациями в валюте Российской Федерации;

получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 93.3 БК РФ); получение формы межбюджетных трансфертов.

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 101 БК РФ). Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования (п. 3 ст. 101 БК РФ).

Документы, формируемые на данном этапе: нормативные правовые акты о выборе средства сбалансированности бюджета; акты, предусмотренные соответствующим отраслевым законодательством; гражданско-правовые договоры, соглашения; учет и регистрация государственных (муниципальных) долговых обязательств в соответствующей Долговой книге субъекта Российской Федерации, муниципального образования, направляемая финансовыми органами в Министерство финансов Российской Федерации.

Исполнение судебных решений по взысканиям к бюджету (ст. 239, гл. 24.1 БК РФ)

В силу п. 2, 3 ст. 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Исполнение судебных решений по взысканиям к бюджету о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок производится финансовым органом соответствующего уровня бюджетной системы (ст. 242.2 БК РФ).

Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, производится органами Федерального казначейства; на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации и средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений - соответственно органом, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений (ст. 242.4, 242.5 БК РФ).

Относительно средств федерального бюджета приняты:

Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утв. приказом Минфина России от 22.09.2008 № 99н (ред. от

28.12.2009);

приказ Федерального казначейства от 26.09.2007 N 5н «О Порядке ведения учета и осуществления хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств»;

приказ Федерального казначейства от 24.04.2008 № 103 «Об отчетности о предъявленных в органы Федерального казначейства исполнительных документах» (ред. от 30.12.2009).

Следует обратить внимание, что непредставление в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах; непредставление в Министерство финансов Российской Федерации в установленный срок главным распорядителем средств федерального бюджета платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений, влечет приостановление органами Федерального казначейства операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства» (ред. от 17.05.2004).

5. Соблюдение требований законности на 5-й стадии бюджетного процесса «Бюджетный учет и бюджетная отчетность».

1-й этап. Ведение текущего (непрерывного) бюджетного учета (упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций). Такой учет осуществляется согласно ст. 264.1 БК РФ, приказу Минфина России от 30.12.2008 № 148н «О бюджетном учете», Федеральному закону «О бухгалтерском учете», а также требованиям ведения учета расходных обязательств (ст. 87 БК РФ), долговых обязательств (ст. 120, 121 БК РФ), закупок, осуществляемых без заключения государственных или муниципальных контрактов (ст. 73 БК РФ), государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18 от 21.07.2005 №94-ФЗ Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ред. от 05.05.2010) и др.

Необходимо также учитывать:

приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 08.06.2010);

приказ Минфина России от 07.09.2007 № 76н «О Порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации»;

приказ Минфина России от 17.06.2010 № 60н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований» (ранее действовал приказ от 21.12.2004 №119н).

Относительно средств федерального бюджета необходимо иметь ввиду:

Постановление Правительства РФ от 16.07.2005 N 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации»;

Приказ Минфина России от 28.05.2007 № 47н «Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»;

Приказ Минфина России «О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета» (ред.от10.12.2009);

Приказ Минфина России от 19.09.2008 № 98н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации» (ред. от 20.12.2007

№ 140н). Следует обратить внимание, что непредставление в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета; нарушение установленного Правительством РФ порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, влечет приостановление органами Федерального казначейства операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства» (ред. от 17.05.2004).

2-й этап. Формирование систематической бюджетной отчетности

Такая деятельность регламентирована: п. 3 ст. 264.1, 264.2, 264.3 БК РФ; приказами Минфина России от 13.11.2008 № 128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.11.2009), от 03.07.2007 № 57н «Об утверждении форм отчетности о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, отчетности о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и Инструкции о порядке составления и представления отчетов о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, отчетов о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательный комиссий муниципальных образований», от 31.12.2008 №155н «Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по формированию бюджетной отчетности» и др.

Формирование систематической бюджетной отчетности составляет:

принятие правовых актов о порядке утверждения отчетов об исполнении бюджета (ст. 8, 9 БК РФ); принятие ведомственных (внутренних) актов по детализации бюджетной отчетности (п. 5 ст. 264.1, п. 1 ст. 69.2 БК РФ);

составление отчетности;

внутриведомственная проверка отчетности;

направление отчетности в законодательные (представительные) органы соответствующего уровня и финансовые органы вышестоящего уровня;

опубликование отчетности.

Относительно средств федерального бюджета приняты: постановление Правительства РФ от 11.05.2006 № 281 «Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета» (с послед. изм. и доп.); приказ Федерального казначейства от 25.01.2010 №1н «О сроках представления сводной месячной, квартальной и годовой бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 году».

Главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств, главные администраторы, администраторы доходов бюджетов, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджетов, финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и органы управления государственными внебюджетными фондами и территориальными государственными внебюджетными фондами, осуществляющие составление и исполнение соответствующих бюджетов, органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, составляют и представляют годовую, квартальную и месячную отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждаемой Минфином России. В настоящее время действует Инструкция, утвержденная приказом Минфина России от 13.11.2008 № 128н. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля (абз. 1 п. 5 ст. 264.2 БК РФ).

Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета (п. 7 ст. 81 БК РФ).

Ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (ст. 36 БК РФ, п. 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

3-й этап. Принятие годового отчета об исполнении бюджета.

В этой связи необходимо учитывать нормы БК РФ, регламентирующие принятие закона (решения) об исполнении бюджета (ст. 29, абз. 2 п. 5 ст. 264, ст. 264.5, 264.5 БК РФ), приказ Минфина России от 13.11.2008 N 128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.11.2009); приказ Федерального казначейства от 19.11.2009 № 8н «О сроках представления годовой отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2009 год, месячной и квартальной отчетности в 2010 году»; письмо Федерального казначейства от 20.04.2010 N 42-7.4-05/2.2-245 «Об особенностях составления и представления квартальной бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в Федеральное казначейство в 2010 году».

Годовой отчет об исполнении закона (решения) о бюджете принимается законодательным (представительным) органом в той же форме, что и бюджет - законом (решением), что обеспечивает равенство процедур, конституирует фактическое исполнение закона (решения) о бюджете. Законом (решением) об исполнении бюджета не допускается изменение правовых предписаний закона (решения) о бюджете.

Этот этап включает следующие последовательные действия:

составление годового отчета об исполнении бюджета высшим должностными лицом субъекта Российской Федерации (руководить высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (главой администрации) (п. 3 ст. 264.4 БК РФ);

проведение публичных слушаний (п. 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 2 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»);

внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета собственным органом контроля законодательного (представительного) органа и составление на него заключения (п. 2, 4, 5 ст. 264.4 БК РФ);

принятие закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета;

опубликование отчета об исполнении бюджета (ст. 36 БК РФ, п. 6 ст. 26.13 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

формирование отчетности об исполнении консолидированного бюджета;

направление отчетов об исполнении бюджета, об исполнении консолидированного бюджета финансовому органу вышестоящего уровня.

Представляется допустимым отнесение закона (решения) об исполнении бюджета к элементам контроля в бюджетной сфере за деятельностью исполнительной власти. Законодательный (представительный) орган фиксирует данным актом фактическое исполнение бюджета, но не утверждает, не легализует нарушения бюджета, нецелевое использование бюджетных средств. Допущенные органами исполнительной власти (их должностными лицами) отклонения могут рассматриваться как основание для применения законодательным (представительным) органом мер конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы администрации), и как повод для прокурорской проверки.

6. Особенности прокурорской проверки соблюдения требований законности в сфере контроля за исполнением бюджетного законодательства

Предмет прокурорской проверки соблюдения требований законности в сфере контроля за исполнением бюджетного законодательства, составляют вопросы:

1. Создание (наделение контрольными функциями) органов бюджетно-финансового контроля (ст. 6, 31, 153, 154, ст. 157, 265, ст. 266 - 270.1 БК РФ) и придание собственным органам соответствующих статусов участников бюджетного процесса в целях реализации ст. 38.1 БК РФ согласно положениям п. 2 ст. 1 БК РФ.

2. Исполнение субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, получателями бюджетных средств требований федерального законодательства в сфере контроля за состоянием бюджетной системы.

Осуществление государственного (муниципального) контроля за соблюдением бюджетного законодательства представляет собой систему представления в вышестоящий бюджет информации об исполнении бюджета соответствующего уровня бюджетной системы и проверки исполнения бюджета, проводимые органами бюджетно-финансового контроля соответствующего уровня бюджетной системы.

Органами, наделенными правом осуществления сбора информации (мониторинга) об исполнении бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, являются:

Министерство финансов РФ;

органы Федерального казначейства Минфина России при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 38.2, абз. 4 ст. 215.1, п. 3 ст. 154, 241.1 БК РФ, приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ред. от 09.02.2010);

органы Федеральной налоговой службы Минфина России (ст. 30 Налогового кодекса РФ, ст. 160.1 БК РФ, Закон РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (ред. от 17.07.2009), постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (ред. от 09.03.2010);

органы Росстата (Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 02.06.2008 № 420 «О Федеральной службе государственной статистики» (ред. от 27.01.2009); приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной статистики» от 14.09.2009 № 362;

Банк России (в части бюджетных полномочий) (ст. 155, 156 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 25.11.2009).

Целью мониторинга является наблюдение за экономическим состоянием публично-правовых образований, соблюдением экономических ограничений деятельности публично-правовых образований, для разрешения вопроса о полноте, законности использования межбюджетных трансфертов (п.1 ст. 130, п.1 ст. 136 БК РФ), необходимости инициирования введения временной финансовой администрации (ст. 168.1- 168.6 БК РФ, п. 3 ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подп. 2 ч.1, ч.4 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), применения мер конституционной ответственности (ст. 3.1, 9, 29.1, 73, 74. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

При проведении проверки исполнения субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями требований федерального законодательства о контроле за состоянием бюджетной системы необходимо проверять своевременность, полноту и достоверность представления в бюджет (финансовый орган) вышестоящего уровня:

правового акта о бюджете (абз. 5 ч.1 ст. 7, абз. 3 ч. 1 ст. 8 БК РФ), а также проекта правового акта о бюджете, предоставляемого для проверки при наличии режима экономического ограничения правоспособности публично-правового образования, предусмотренного п. 4 ст. 130, п. 4 ст. 136 БК РФ.

Так, приказом Минфина России от 31.10.2007 № 96н (ред. от 13.11.2009) утвержден Порядок представления документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)». Применение бюджетного принуждения в качестве меры ограничения бюджетных прав регламентировано приказом Минфина России от 31.10.2007 № 675 «Об утверждении порядка подписания Соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации» (ред. от 29.12.2009); постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 990 «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (ред. от 31.12.2009) и др.;

консолидированного бюджета (абз. 5 ч. 1 ст.7, абз. 5 ст. 14, абз. 5 ст. 15 БК РФ);

свода расходных обязательств (п.п., 4, 5 ст. 87 БК РФ; приказ Минфина России от 07.09.2007 № 76н «О Порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации»; Рекомендации по заполнению форм реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, утв. приказом Минфина России от 07.09.2007 № 77н;

информации о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, муниципальных образований (п. 5, п. 6 ст. 121 БК РФ, приказы Минфина России от 17.06.2010 N 60н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований», от 13.11.2008 № 128н «Об утверждении порядка составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ред. от 09.11.2009);

бюджетной отчетности об исполнении бюджета, исполнении консолидированного бюджета (ст. 264.3 БК РФ; Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. приказом Минфина России от 13.11.2008 № 128 (ред. от 09.11.2009); приказ Минфина России от 04.05.2008 г. № 49н «Об утверждении форм ежеквартальной и годовой бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета, консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, представляемой в Правительство Российской Федерации» (с изм. от 22.03.2010 № 24н); приказ Федерального казначейства от 19.11.2009 № 8н «О сроках представления годовой отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2009 год, месячной и квартальной отчетности в 2010 году»; Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по формированию бюджетной отчетности, утв. приказом Минфина России от 31.12.2008 № 155н).

Следует иметь ввиду, что публично-правовым образованиям, главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств предоставлено право установления дополнительной ведомственной отчетности (п. 5 ст. 264.1 БК РФ).

3. Соблюдение органами бюджетно-финансового контроля, составляющими предмет прокурорского надзора согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требований законности при проведении проверок использования бюджетных средств.

Вопросы и обстоятельства, подлежащие исследованию:

1. Полнота и всесторонность правового регулирования выполнения соответствующей контрольной функции;

2. Организация выполнения контрольно-надзорной функции (плановые проверки; проверки, проводимые по поручениям вышестоящей организации (при наличии), органов прокуратуры, иных правоохранительных органов; проверки, проводимые по обращениям граждан, иных лиц);

3. Делопроизводство, номенклатура дел, журналы, иные регистры подлежащие изучению.

Исследование прокурором материалов проверок, проведенных органами контроля:

имеется ли повод и достаточные основания для вмешательства органа контроля;

соблюден ли порядок, процедура назначения проверки.

В том числе, изучается наличие приказа (распоряжения) о проведении проверки и его легитимность (уполномоченным ли лицом издан приказ, содержит ли приказ предусмотренные законодательством сведения и др.); удостоверения на проведение ревизии (проверки) в случаях, предусмотренных законодательством;

уполномоченным ли лицом (лицами) проведена проверка;

являются ли исчерпывающими меры, примененные органом последующего бюджетного контроля по выявлению и фиксации правонарушения и установлению лиц, совершивших правонарушение.

В том числе: уполномоченными ли лицами органа последующего контроля совершены эти мероприятия; соблюден ли порядок, процедура назначения и проведения мероприятий по выявлению и фиксации правонарушения и установления лиц, совершивших правонарушение; исследовались ли вопросы эффективности использования бюджетных средств (например, приказ Минэкономразвития России от 24.02.2009 N 58

«Об утверждении Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»); имели ли место факты воспрепятствования осуществления проведению проверки; какие меры приняты (законность, обоснованность, своевременность, полнота).

Следует иметь ввиду установленную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за воспрепятствование осуществлению деятельности органов контроля, предусмотренную: ст. 19.7 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации)»; ст. 19.4 КоАП РФ («Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ст. 19.2 КоАП РФ «Умышленное повреждение или срыв печати (пломбы)»;

соблюдены ли сроки проведения проверки (имелось ли продление сроков проведения проверки; законность и обоснованность их продления; уполномоченным ли лицом принято решение о продлении срока; надлежащим ли образом выполнено документальное оформление продления сроков проверки, а в случаях, предусмотренных законодательством, информирование проверяемого лица, иных лиц о продлении сроков проведения проверки);

соблюдены ли права и законные интересы лиц, в отношении которых проводится проверка.

Исследование данного вопроса проводится при оценке всех вопросов и обстоятельств, подлежащих исследованию. Права и законные интересы проверяемых лиц регламентируются в зависимости от стадий: назначения проверки (например, предварительное уведомление в случаях, предусмотренных законом); проведения проверки (в том числе, при совершении определенных проверочных мероприятий); подведения итогов проверки; исполнения мер принуждения и юридической ответственности;

соблюден ли установленный порядок, процедура подведения итогов проверки. Соблюдены ли порядок и процедура доведения результатов проверки до проверяемого лица, и лица, инициировавшего проведение проверки.

Например, в случае если проверка проводилась по обращению граждан, то действия органов контроля подпадают под юрисдикцию Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

надлежащим ли образом проведено документальное отражение установленных законом действий (легитимность документов проверки): какие нарушения выявлены в результате проверки, проведенной контролирующими органами; каковы последствия нарушений законности установлены, причины и условия, способствующие нарушению законности; какова мера ответственности лица (лиц), допустивших нарушение закона и лица (лиц), призванных обеспечивать законность (внутренних контроль); способы восстановления законности, причиненного вреда и нарушенного права;

соблюден ли порядок применения органами контроля мер реагирования (полнота, законность, обоснованность и своевременность). В том числе, какие меры реагирования, меры бюджетного принуждения применены, возбуждены ли дела об административных правонарушениях.

Основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства установлены БК РФ (преамбула, п. 2 ст. 1 БК РФ) и отнесены к ведению Российской Федерации (абз. 25 ч. 1 ст. 7 БК РФ). Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений отнесено к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации (абз. 14 ч. 1 ст. 8 БК РФ). В случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений рассматривается как бюджетное полномочие муниципальных образований (абз. 8 п. 1 ст. 9 БК РФ).

Нарушения бюджетного законодательства влекут меры бюджетного принуждения, конституционную, административную, уголовную, дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность.

Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, перечислены в ст. 282 БК РФ, основания для их применения - в ст. 283 БК РФ. Полномочия в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства соответственно определены: для федеральных органов - в ст. 284 БК РФ; для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - в ст. 284 БК РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п.3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). Таким образом, в совокупности с вышеприведенными нормами Бюджетного кодекса РФ, ст. 15.14,15.15,15.16 КоАП РФ подлежат применению при выявлении нарушений со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системыОпределение Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 № 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». .

При оценке законности применения мер юридической ответственности необходимо учитывать ограничение по несудебному взысканию к средствам бюджета - иммунитет бюджета (ст. 239 БК РФ), т.е. привлечение юридического лица (получателя бюджетных средств) к штрафу по постановлению об административном правонарушении вынесенным несудебным органом является незаконным.

налажено ли взаимодействие в деятельности органов контроля в целях восстановления законности. Направлены ли материалы, информация в органы прокуратуры, органы контроля, правоохранительные органы для принятия мер по фактам нарушений законности, выходящим за пределы полномочий органа контроля. Требуется ли вмешательство прокуратуры для принятия всех необходимых мер по восстановлению законности. Направлена ли информация в органы прокуратуры (ст. 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Указ Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики»);

эффективно ли осуществляется исполнение требований органов контроля (оценить своевременность, полноту, результативность исполнения). В том числе, необходимо выяснить: осуществляется ли контроль за надлежащим и своевременным исполнением требований органов контроля, исполнены ли требования органа контроля; являются ли меры, принятые по принуждению к исполнению требований органов контроля, своевременными и полными.