Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства

Следует иметь ввиду установленную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за неисполнение требований органов контроля по результатам проведенных проверок, предусмотренную ст. 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ст. 19.6 КоАП РФ «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения»; ст. 20.25 КоАП РФ «Неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста».

Необходимо также установить причины неисполнения требований органов контроля (обжаловались ли действия органов контроля, в том числе в судебном порядке, имели ли место факты призвания их действий незаконными, необоснованными);

надлежащим ли образом организовано ведение учета, отчетности, делопроизводства по результатам проведенных проверок исполнения бюджета соответствующего уровня бюджетной системы;

соблюдаются ли требования закона, предусматривающие гласность и открытость сведений о результатах работы органов бюджетно-финансового контроля.

Наиболее характерными нарушениями, допускаемыми органами бюджетно-финансового контроля при осуществлении последующего контроля за использованием средств бюджета, являются: нарушение порядка проведения мероприятий в ходе проверки по установлению и фиксации правонарушений и лиц, их допустивших, в том числе по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренного ст. 27.8, 27.10 КоАП РФ; неполнота принятия мер по выявленным нарушениям; привлечение к административной ответственности на основании постановлений несудебных органов по истечении срока давности, установленного ст. 4.5. КоАП РФ; непринятие мер в связи с неисполнением требований органов бюджетно-финансового контроля; отсутствие взаимодействия с иными контролирующими, правоохранительными органами, прокуратурой.

7. Методика проведения проверки исполнения бюджетного законодательства в бюджетных учреждениях

При исполнении бюджетов, бюджетном учете и контроле основными объектами надзора за исполнением бюджетного законодательства являются главные распорядители и распорядители бюджетных средств, полномочия которых определены в ст. 158 БК РФ.

Наиболее сложным является организация прокурорской проверки исполнения бюджетного законодательства. Важно верно определить объекты проверки. Они определяются в соответствии со ст. 6, 10, п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проверки исполнения законов проводятся на основании жалоб, заявлений, сообщений о нарушениях, анализа отчетных и статистических данных и других сведений, свидетельствующих о нарушениях (готовящихся нарушениях) законодательства.

Как правило, объектами проверки расходования бюджетных средств являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, а также организации, хотя в процессуальном плане и не являющиеся получателями бюджетных средств согласно ст. 162 БК РФ, но получающие бюджетные ассигнования, исходя из бюджетных обязательств. Это могут быть автономные учреждения, некоммерческие организации, а также юридические лица, не являющиеся бюджетными и автономными учреждениями, коммерческие организации, в их числе ГУПы, МУПы, а также юридические лица иных организационно-правовых форм, получающие бюджетные средства.

В первую очередь необходимо определить правовые основания получения бюджетных средств участниками бюджетного процесса (и иными организациями), условия их направления и использования из бюджета, фактическое получение и расходование, соблюдение условий их предоставления бюджетополучателями и иными организациями.

При проверке деятельности главных распорядителей бюджетных средств проверяется исполнение ими требований ст. 158 БК РФ, а именно:

1) обеспечена ли адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

2) надлежащим ли образом сформирован перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;

3) ведется ли реестр расходных обязательств, в пределах ли утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

4) осуществляется ли планирование расходов бюджета, составляется ли обоснование бюджетных ассигнований;

5) соблюдены ли требования законодательства при составлении, утверждении и ведении бюджетной росписи, при распределении бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;

8) определен ли порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;

9) сформировано ли государственное (муниципальное) задание;

10) обеспечен ли контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;

11) осуществляются ли полномочия по ведомственному финансовому контролю.

При проверке деятельности распорядителей бюджетных средств выяснению подлежат следующие вопросы:

1) осуществляется ли планирование соответствующих расходов бюджета;

2) распределяются ли согласно требованиям бюджетного законодательства бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств;

3) вносятся ли в необходимых случаях предложения главному распорядителю бюджетных средств по формированию и изменению бюджетной росписи;

4) соблюдается ли порядок при осуществлении отдельных бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств.

Наиболее часто объектами проверки исполнения бюджетного законодательства по расходам являются все же бюджетные учреждения (выступающие в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств), на обеспечение выполнения функций которых согласно ст. 69.1 БК РФ направляются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

В этой связи предлагается следующая методика проверки исполнения бюджетного законодательства по расходам в бюджетном учреждении.

1. Подготовка к проверке

В порядке подготовки к проверке следует изучить бюджетное законодательство, а также подзаконные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения, обобщить и проанализировать сведения о состоянии законности в бюджетной сфере, в том числе жалобы и обращения граждан, юридических лиц в правоохранительные и контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления, уголовные дела, материалы, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, дела об административных правонарушениях, сообщения средств массовой информации, статистические и иные данные, связанные с деятельностью бюджетных учреждений.

Ряд бюджетных учреждений имеют свои официальные сайты в сети Интернет, выход на которые позволит сформировать представление о деятельности учреждения, его структуре, ознакомиться с учредительными документами еще до выхода на объект проверки.

2. Определение целей и задач прокурорской проверки

Затем следует определить цели и задачи, предмет проверки.

Цель прокурорской проверки - выяснить, исполняются ли требования бюджетного законодательства, а также законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд при расходовании бюджетных средств в бюджетном учреждении, определить законность, обоснованность, целевой характер их использования, а также соблюдение закупочных процедур.

Предметом проверки являются учредительные, организационно-распорядительные, правовые документы учреждения, договоры, бюджетные средства, выделенные, израсходованные и находящиеся в распоряжении бюджетного учреждения, целевые поступления, а также средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Задачи прокурорской проверки.

Для реализации этих целей необходимо выполнить следующие задачи:

а) проверить соответствие учредительных, организационно-распорядительных, правовых документов учреждения, договоров (государственных и муниципальных контрактов), заключенных учреждением, действующему законодательству;

б) проверить соответствие осуществляемой деятельности бюджетного учреждения требованиям бюджетного законодательства, а также учредительным документам;

в) проверить правильность составления и оформления смет доходов и расходов, их соответствие бюджетному законодательству и исполнение;

г) проверить целевой характер использования бюджетных средств бюджетным учреждением;

д) проверить законность, эффективность и рациональность государственного, муниципального имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления;

е) провести анализ законности осуществляемой бюджетным учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также полноту и правильность отражения этой деятельности в бюджетном учете и отчетности;

ж) проверить правильность организации и ведения бюджетного учета, достоверность отчетности и своевременность ее представления;

з) проверить обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей бюджетного учреждения;

е) проверить исполнение законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд бюджетным учреждением.

3. Планирование проведения проверки

Формулирование целей и задач, определение предмета проверки позволит спланировать ее проведение. План проверки должен быть подписан исполнителем и утвержден руководителем структурного подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации, ответственного за проведение проверки, либо межрайпрокурором на районном, межрайонном уровне.

4. Организация проведения проверки

Для решения в процессе прокурорской проверки задач, обозначенных в подп. “г-з”, к проверке целесообразно привлечь на основании ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» специалистов органов финансового контроля - Росфиннадзора, органов муниципального финансового контроля, сформулировав перед ними вопросы для проверки.

Решению задачи, указанной в подп. “д”, будет способствовать привлечение специалистов органа контроля по размещению заказа - специалистов антимонопольного органа.

Кроме того, перед прокурорской проверкой рекомендуется запросить из бюджетного учреждения информацию о проведенных проверках деятельности учреждения со стороны контролирующих органов. Анализ актов таких проверок, предписаний и переписки с органами контроля позволит сделать вывод об устранении (неустранении) учреждением выявленных контролирующими органами нарушений, что может явиться основанием для применения мер прокурорского реагирования.

Немаловажным является проведение прокурорским работником установочного совещания в проверяемом учреждении, на котором необходимо ознакомить руководство учреждения со сроками проведения проверки, составом проверяющих (если привлечены специалисты органов контроля), основными целями проверки, с требованиями к предоставлению документов и информации прокурорским работникам и привлеченным специалистам и др.

5. Порядок проведения проверки

Проверка проводится в соответствии с утвержденным планом.

Важнейшей информационной основой для проведения проверки является номенклатура дел в бюджетном учреждении, которая утверждается приказом руководителя учреждения и содержит наименование дел в бюджетном учреждении. Если номенклатура дел составлена правильно, то из нее можно почерпнуть всю информацию об имеющихся в учреждении документах, в их числе:

учредительные и иные документы, характеризующие организационно-правовую форму и структуру проверяемого объекта;

информационные материалы и документы, полученные от вышестоящей организации - главного распорядителя бюджетных средств;

экономическая, правовая и статистическая информация о деятельности проверяемого бюджетного учреждения (бюджетная смета, уведомления о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, выписки из лицевых счетов о финансировании);

общие сведения о проверяемом бюджетном учреждении, лицензии;

организационно-распорядительные документы учреждения - приказы, распоряжения, указания;

протоколы заседаний собраний коллектива учреждения;

правоустанавливающие документы на здание и на землю;

платежные документы, регистры бюджетного учета, отчеты об исполнении бюджетной сметы;

соглашения, договоры, контракты;

переписка с организациями, гражданами, а также иные документы.

Основные вопросы при проведении прокурорской проверки

1. Анализ учредительных документов и организационно-распорядительных документов в учреждении, регулирующих деятельность бюджетного учреждения, их соответствие бюджетному законодательству.

2. Проверка правильности составления смет доходов и расходов, обоснованности расчетов к ним, анализ их исполнения.

При проведении проверки необходимо иметь в виду, что бюджетное учреждение с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода, а также на основе прогнозируемых объемов финансовых затрат составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов бюджетной классификации.

В смете доходов и расходов приводятся направления ассигнований в структуре классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При проверке правильности составления и утверждения смет необходимо руководствоваться требованиями ст. 162 и 221 Бюджетного кодекса РФ, ст. 298 Гражданского кодекса РФ, Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 25.12.2008 № 145н, а также Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н.

В ходе проверки правильности составления сметы доходов и расходов необходимо выяснить, отражены ли в ней все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения в течение одного рабочего дня со дня ее утверждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет (ст. 221 БК РФ).

При проверке правильности составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения следует также установить, выполняются ли требования нормативных правовых актов в части:

соответствия выделяемых средств целям и задачам, стоящим перед бюджетным учреждением;

обоснованности расчетов к смете доходов и расходов и утверждения сметы в установленном порядке;

правомерности внесения изменений в смету доходов и расходов (на основании какого документа, когда и кем утверждены).

3. Проверка исполнения законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

В ходе проверки данных вопросов проверяется исполнение требований ст. 72, 73 о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, о ведении реестра закупок, Закона № 94-ФЗ.^[[25] См.подробнее: Игонина Н.А, Опенышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Пособие. М.: Академия ГП РФ, 2010.^25].

4. Проверка целевого использования бюджетных средств.

Проверка целевого использования бюджетных средств начинается с проверки исполнения требований ст. 70 БК РФ, которая содержит перечень направлений финансовых средств бюджетным учреждением, а именно:

на оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

на возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Факты направления средств на иные цели должно подвергаться тщательной правовой оценке, по результатам которой прокурором должен быть сделан вывод о целевом (нецелевом) характере направления бюджетных средств.

5. Проверка исполнения бюджетного законодательства при использовании государственной и муниципальной собственности.

6. Проверка исполнения бюджетного законодательства при осуществлении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в части отражения доходов).

7. Проверка организации и ведения бюджетного учета и достоверности представляемой отчетности.

8. Проверка устранения недостатков и нарушений, выявленных контролирующими органами.

По результатам прокурорской проверки составляется справка, с которой должен быть ознакомлен руководитель бюджетного учреждения, и готовятся меры прокурорского реагирования.

8. Методические аспекты организации прокурорского надзора за исполнением Закона № 83-ФЗ

В пункте 1.3 пособия подробно освещались основные положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», ряд нормоположений которого уже вступили в силу.

Однако изменение характера направления бюджетных средств бюджетным учреждениям, аналогов которому не было за период их существования, так называемая коммерциализация бюджетных учреждений, отсутствие подзаконных актов, принятие которых предусмотрено Законом № 83-ФЗ, недоработки понятия государственного (муниципального) задания, содержащегося в ст. 69.2 БК РФ, и многие другие факторы, позволяют прогнозировать трудности применения Закона № 83-ФЗ, криминализацию финансовых отношений в бюджетных учреждениях, с начала переходного периода Закона № 83-ФЗ (с 1 января 2011 г.), что требует от органов прокуратуры сосредоточения усилий на надзоре за исполнением Закона

№ 83-ФЗ.

Следует отметить, что отдельные руководители бюджетных учреждений по-своему восприняли нормоположения Закона № 83-ФЗ, еще не вступившего в полной мере в законную силу, и предоставленную финансовую самостоятельность, поспешив уже сейчас установить платные услуги, предупредив кадровый состав учреждений о предстоящем сокращении и снижении размера зарплаты.

В связи с указанным при вступлении Закона № 83-ФЗ в силу на органы прокуратуры возлагаются новые задачи, направленные на:

усиление надзора за исполнением законодательства при формировании, исполнении государственных (муниципальных) заданий;

пресечение фактов злоупотреблений со стороны руководителей бюджетных учреждений при получении финансового обеспечения из бюджетов для выполнения государственных заданий, недопущение фактов «двойного финансирования» услуг, оказываемых бюджетными учреждениями: за счет субсидий из бюджета и одновременно за счет получателей бюджетных услуг (граждан);

усиление надзора за соблюдением конституционных прав граждан - получателей бюджетных услуг в бюджетных учреждениях на общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, бесплатность на конкурсной основе получения высшего образования, на бесплатность медицинской помощи;

акцентирование внимания прокуроров на фактах снижения расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений (проверять их обоснованность и давать им надлежащую правовую оценку);

особо контролировать деятельность бюджетных учреждений, на которых в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата планируется высвобождение работников;

проверять исполнение законодательства при использовании государственного и муниципального имущества, его отчуждении бюджетными учреждениями.

Безусловно, не все эти задачи можно отнести к задачам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, однако каждая из них непосредственно связана с изменением финансового обеспечения бюджетных учреждений, их переводом со сметного бюджетного финансирования. В этой связи активизации в указанном направлении потребуют надзорные мероприятия и в социальной сфере.

Учитывая нормоположения Закона № 83-ФЗ, особый порядок вступления в силу отдельных его положений, можно разграничить прокурорско-надзорные мероприятия на несколько этапов:

надзор на подготовительном этапе (с момента принятия Закона до 1 января 2011 г.);

надзор в переходный период,

надзор за исполнением вступившего в силу Закона (с 1 июля 2012 г.).

Соответственно цели и задачи, которые должен поставить прокурор при осуществлении надзорных мероприятий, в этой сфере на каждом из этапов будут в определенной степени разниться.

Подготовительный этап: (до 1 января 2011 г.).

На данном этапе прокурор, участвуя в правотворческой деятельности, согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» должен участвовать в подготовке законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти; подготовке правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты в целях принятия до 1 декабря 2010 г. на уровне субъектов Российской федерации и муниципальных образований следующих нормативных правовых актов:

законов субъектов РФ, нормативно-правовых актов муниципальных образований, устанавливающих согласно п. 16 ст. 33 Закона № 83-ФЗ формы финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления субсидий или на основании бюджетной сметы) и даты, начиная с которой будет осуществляться зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет доходов, полученных соответственно казенными учреждениями субъекта Российской Федерации или муниципальными казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности;

законов субъектов Российской Федерации (правовых актов органов местного самоуправления), устанавливающих порядок и направления использования бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации, являющимися получателями бюджетных средств, и казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными бюджетными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, и муниципальными казенными учреждениями) доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, и (или) полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доходы деятельности;

В случае принятия такого рода законов и нормативных правовых актов с нарушениями законодательства вносить меры прокурорского реагирования согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления».

Переходный период вступления Закона в силу

Особого внимания потребует к себе переходный период вступления Закона в силу, когда будут запущены отдельные механизмы, указанные в Законе № 83-ФЗ, а также принятые на субфедеральном уровне во исполнение п. 16 ст.33 Закона № 83-ФЗ вышеуказанные законы и правовые акты.

Внимание прокурора также должно быть обращено на особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, которые могут быть на основании п.17 ст. 33 Закона № 83-ФЗ прописаны законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в части доведения лимитов бюджетных обязательств соответственно бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации, являющимся получателями бюджетных средств, или муниципальным бюджетным учреждениям, являющимся получателями бюджетных средств.

Кроме того, в указанный период «прокурорский интерес» должен быть направлен на:

содержание государственного (муниципального) задания, его соответствие действующему законодательству;

соблюдение порядка доведения лимитов бюджетных обязательств до федеральных бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, (финансируемых по сметам); до бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений;

правильность отражения источников дополнительного финансового обеспечения на лицевых счетах федеральных казенных учреждений, бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, от доходов от сдачи в аренду федерального имущества и др. (подп. 3, п.19 ст. 33 Закона № 83-ФЗ).

Сложность изложения Закона № 83-ФЗ, множественный характер отсылочных норм, содержащихся в нем, новизна регулируемых отношений, поэтапный характер вступления Закона в силу, отсутствие подзаконных актов, необходимых для его исполнения на всех уровнях власти неизбежно повлечет за собой как трудности правоприменения, так и сложности при осуществлении надзора, которые будут разрешаться в процессе дальнейшего правового регулирования деятельности казенных учреждений, бюджетных учреждений нового типа, автономных учреждений.

Размещено на Allbest.ru