Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства

п. 4, 5 ст. 87 БК РФ

Указанными органами допускается

15.

установление особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса

в порядке, предусмотренном п. 3, 4 ст. 152 БК РФ;

16.

утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

п.3 ст. 174 БК РФ.

Финансовому органу предписано:

разработать порядок и методику планирования бюджетных ассигнований (п. 1 ст. 174.2 БК РФ) Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 17.04.2008 № 47н утвержден Порядок планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.;

установить порядок составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ) Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, утв. приказом Минфина России от 27.11.2007 № 120н «О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году».;

состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ) Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 27.11.2007 № 120н утвержден Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году.;

установить порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи (п.1 ст. 217 БК РФ) Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 17.12.2008 № 143н утвержден Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета).;

состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ) Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 30.09.2008 № 104н утвержден Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня.;

установить порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета (абз. 2 ст. 219.2 БК РФ)Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 01.09.2008 № 87н (с послед изм. и доп.) утвержден Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. ;

установление порядок открытия и ведения лицевых счетов (абз. 2, 3 ст. 220.1 БК РФ) Так, приказом Федерального казначейства от  07.10.2008 № 7н утвержден Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами. Приказ Федерального казначейства от 14.09.2009 № 210 (ред. от 07.06.2010) «Об утверждении Порядка управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета».;

установить порядок исполнения бюджета по расходам (ст. 8, 9, п. 1 ст. 219 БК РФ);

установить перечень документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств (п. 5 ст. 219 БК РФ) Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 01.09.2008 № 87н утвержден Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.;

установить порядок доведения средств из бюджетов при выполнении условий, установленных бюджетом (абз. 2 п. 1 ст. 74 БК РФ)Так, относительно средств федерального бюджета приказом  Минфина России от 30.09.2008 № 104н (с послед. изм. и доп.) утвержден Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня.;

установить порядок завершения операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году (п. 1 ст. 242 БК РФ) Относительно федерального бюджета Порядок завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году, утв. приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н (ред. от 17.12.2009).;

Допускается установление:

случаев и порядка утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования) согласно ст. 226.1 БК РФ.

Главный распорядитель бюджетных средств принимает правовые акты (ст. 158 БК РФ):

об утверждении перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности Так, приказ Федерального казначейства от 30.12.2009 № 308 «Об утверждении перечней подведомственных Федеральному казначейству распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов доходов федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета»..

Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета принимает аналогичные правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета и об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (ст. 160.2 БК РФ).

Главный администратор доходов бюджета принимает правовые акты по аналогичным вопросам (п. 1 ст. 160.1 БК РФ).

Следует иметь в виду, что представленные вопросы правового регулирования согласно требованиям ст. 5, 26.1 Закона № 184-ФЗ, ст. 7, 44 Закона № 131-ФЗ отражаются в Конституциях (Уставах) публично-правовых образований, положениях о структурных подразделениях органов власти, ввиду наличия вопросов общей организации деятельности органов власти, но могут быть и сведены в специальном правовом акте о бюджетном процессе и бюджетном устройстве соответствующего публично-правового образования.

Правовые акты главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита носят ненормативный (локальный, внутриведомственный) характер.

Урегулирование правоотношений, возникающих в бюджетной сфере между публично-правовыми образованиями различного уровня

При проверке полноты и законности правового регулирования в межбюджетной сфере следует также обратить внимание на распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года», а также полномочия Минфина России, предусмотренные ст. 165 БК РФ, предоставляющие право разрабатывать проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета) и направлять в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета) Например, приказ Минфина России от 27.08.2004 № 243 «О Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»; письмо Минфина России от 12.08.1997 № 10-06-03 «Об информации по результатам изучения и анализа межбюджетных отношений»..

В соответствии со ст. 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено:

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований ст. 9 БК РФ относит определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

К бюджетным полномочиям муниципальных районов (относительно двух уровневой структуры местного самоуправления) помимо названных полномочий отнесено: установление нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Законами субъекта Российской Федерации утверждаются:

порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты (п. 1 ст. 137 БК РФ);

порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты (п.1 ст. 138 БК РФ);

субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 140 БК РФ);

порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта Российской Федерации (абз. 2 п. 1 ст. 142.1 БК РФ).

При регулировании межбюджетных правоотношений запрещено урегулирование их в правовом акте о бюджете.

Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен:

различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов (п. 4 ст. 138 БК РФ);

иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций) (ст. 139.1 БК РФ);

предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 142.2 БК РФ).

Согласно государственному устройству соответствующего субъекта РФ:

цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 139 БК РФ);

распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 139 БК РФ).

В случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями (ст. 142.4 БК РФ).

2. Соблюдение требований законности на второй стадии бюджетного процесса «Правовое обеспечение законности бюджетного процесса»

Эта стадия имеет два самостоятельных этапа:

1-й этап. Совершение действий по обеспечению единства бюджетного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции, ст. 29, 38, 38.1 БК РФ и др.).

2-й этап. Издание органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных на обеспечение законности исполнения бюджета по расходам.

Законодатель не ограничивает действие таких правовых актов периодом бюджета. Представляется, что это могут быть как правовые акты постоянного действия, так и акты ограниченного действия, принимаемые после утверждения правового акта о бюджете.

1-й этап. Совершение действий по обеспечению единства бюджетного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст.5 Конституции, ст. ст. 29, 38, 38.1 БК РФ и др.)

1. Заключение договора на кассовое обслуживание исполнения бюджета (ч. 4 ст. 215.1, 166.1, 241.1 БК РФ) См. приказы Федерального казначейства от 25.08.2005 № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» РФ, от 10.10.2008 N 8н (ред. от 25.12.2009) «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов»).

Порядок управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета, утвержден приказом Казначейства РФ от 14.09.2009№210(ред.от07.06.2010).

Публично-правовое образование в лице соответственно высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), финансового органа заключает договор с территориальным органом Федерального казначейства о кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следует иметь в виду, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества (ч. 4 ст. 215.1 БК РФ).

2. Открытие публично-правовому образованию единого счета бюджета в Банке России (его территориальных подразделениях) (ст. 155, 156 БК РФ) См. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указание Банка России от 07.11.2007
№ 1900-У «Об особенностях ведения счетов Федерального казначейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации»..

На основании Соглашения по кассовому обслуживанию исполнения бюджета территориальный орган Федерального казначейства заключает договор с Банком России (его территориальными подразделениями, подразделениями расчетной сети Банка России и в кредитных организациях) об открытии счета бюджета соответствующего публично-правового образования.

Согласно ч. 6 ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений ст. 38.2, 156 БК РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным ч. 5 ст. 215.1 БК РФ.

3. Открытие лицевого счета публично-правового образования (ст. 220.1 БК РФ)Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержден приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н (с изм. от 14.07.2010)..

4. Совершение участниками бюджетных правоотношений соответствующего уровня действий по обеспечению законности предоставления и использования ими бюджетных средств.

2-й этап. Издание органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных на обеспечение законности исполнения бюджета по расходам Законодатель не ограничивает действие таких правовых актов периодом  бюджета. Представляется, что это могут быть правовые акты как постоянного действия, так и ограниченного периода действия, принимаемые после утверждения правового акта о бюджете. Во всяком при наличии соответствующих статей расходов бюджета и отсутствии таких правовых актов бюджетное финансирование осуществляться не может. Рассматриваемые правовые акты  не подлежат применению в случае противоречиях их правовому акту о бюджете на соответствующий год и (или) плановый период. ;

Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителю исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) предписано:

установить порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);

установить порядок предоставления бюджетных средств под условием (п. 1 ст. 74 БК РФ);

установить порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (подп. 2, 3 п. 2 ст. 78 БК РФ). Этот правовой акт должен урегулировать определенные вопросы, перечисленные п. 3 ст. 78 БК РФ (иными словами прокурору следует проверять структуру правового акта);

порядок определения объема и предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям (п. 1 ст. 78.1 БК РФ, в ред. Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ);

порядок определения объема и предоставления субсидий иным - не государственным (муниципальным) учреждениям (абз. 3 п. 2 ст. 78.1 БК РФ, в ред. Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ);

установить порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ, Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 24.07.2007) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» Так, относительно средств федерального бюджета, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1202 утверждены Правила осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных унитарных предприятий..

определить условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов (абз. 2 п. 2 ст. 93.3 БК РФ) согласно закону (решению) о бюджете; порядок проведения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту (п. 10 ст. 93.2 БК РФ) Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 № 453 (ред. от 31.12.2009) «Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2010год»..

Следует учитывать, что бюджетные кредиты (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ), предоставляются иным публично-правовым образованиям. Предоставление бюджетного кредита юридическому лицу возможно исключительно федеральным бюджетом;

установить предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) (п. 2 ст. 114 БК РФ, Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»).

Согласно п. 2 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете;

установить порядок размещения бюджетных средств на банковских депозитах (п. 2 ст. 236 БК РФ) (для субъекта России) Относительно средств федерального бюджета постановлением Правительства РФ от 29.03.2008 № 227 утвержден Порядок размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты..

3. Соблюдение требований законности на третьей стадии бюджетного процесса «Составление, рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета

Третья стадия включает два этапа. На данной стадии находят отражение большинство принципов бюджетной системы, в основе которых единство бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) и самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), наиболее ярко проявляется принципы полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ), сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ), прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ).

Методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляет Минфин России (ст. 165 БК РФ).

1-й этап. Составление проекта бюджета исполнительной ветвью власти (ст. 169-184 БК РФ).

Составление бюджета осуществляется на период, установленный законодательным (представительным) органом власти на один год (очередной финансовый год) либо на три года (очередной финансовый год и плановый период) (п. 4 ст. 169 БК РФ) и в срок, определенный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (главой местной администрации (п. 2 ст. 169, ст. 184 БК РФ).

В соответствии со ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Относительно федерального бюджета - Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 (ред. от 25.06.2009, с изм. от 21.04.2010.

Этот этап включает следующие последовательные действия:

ревизия субуровневых правовых актов (из правовых положений п. 2 ст. 174.1, п. 2 ст. 174.2 БК РФ);

рассмотрение и утверждение долгосрочных целевых программ (абз. 2 п. 2 ст. 179 БК РФ); ежегодная оценка эффективности реализации каждой долгосрочной целевой программы (п. 3 ст. 179 БК РФ). На эти мероприятия Бюджетным кодексом РФ установлен срок - не позднее одного месяца до дня внесения проекта бюджета в законодательный (представительный) орган) (ст. 179 БК РФ);

составление прогноза социально-экономического развития территории (ст. 173, п. 1 ст. 184 БК РФ).

Так, порядок составления прогноза социально-экономического развития Российской Федерации определен Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и Постановлениями Правительства РФ от 04.01.1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики»; от 20.12.1998 № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»; от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации").

составление прогноза доходов бюджета (п. 1 ст. 174.1 БК РФ);

планирование бюджетных ассигнований (ст. 174.2 БК РФ, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») в соответствии с установленными сроками и методиками планирования (п. 2, 4 ст. 69.2, п. 3 ст. 174.2 БК РФ).

Так, нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 990 (ред. от 31.12.2009).

Порядок планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 и на плановый период 2010 и 2011 годов утвержден приказом Минфина РФ 17.04.2008 № 47н.

Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений утверждены приказом Минфина России от 22.10.2009 № 105н, и др.

Главные распорядители (распорядители) дают получателям бюджетных средств, созданным им государственным (муниципальным) учреждениям, государственные (муниципальные) задания (ст. 69. 2 БК РФ).

Относительно средств федерального бюджета основой правового регулирования являются:

Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (ред. от 02.10.2009);

Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» (вместе с «Положением о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями») (ред. 30.04.2009);

Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» (ред. от 15.06.2009);

Приказ Минфина России от 22.10.2009 № 105 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений».

Получатели бюджетных средств согласно полученному заданию формируют и направляют главному распорядителю (распорядителю) бюджетную заявку К примеру, приказ Росфиннадзора от 18.09.2007 № 132 (ред. 22.08.2008) «Об утверждении формы Бюджетной заявки территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на финансирование расходов в очередном финансовом году»..

Учитываются нормативы финансовых затрат.

Главный администратор доходов бюджета представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета (п. 1 ст. 160. 1 БК РФ). Главный администратор источников финансирования дефицита (администратор источников финансирования дефицита) бюджета осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета (п. 1 ст. 160. 2 БК РФ). Орган, уполномоченный орган на разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период (п. 6 ст. 173 БК РФ) составляет прогноз социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств (п. 1 ст. 169 БК РФ). прокурорский надзор бюджетный законодательство

В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы наделены правом получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления (п. 1 ст. 172 БК РФ).

Финансовый орган обобщает документы, представленные участниками бюджетного процесса, разрабатывает документы, отнесенные к их ведению, и составляет проект бюджета. Проект бюджета и документы, перечисленные в ст. 184.2 БК РФ, представляются соответственно высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителю исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) для представления проекта бюджета законодательному (представительному) органу.

На данной стадии бюджетного процесса разрешается вопрос о необходимости получения межбюджетных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов (п. 8 ст. 130, п. 8 ст. 131, п. 6 ст.136 БК РФ).

Главные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке (п. 5 ст. 133 БК РФ).

Завершается данный этап составлением проекта бюджета, документов и материалов, предоставляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 184. 2 БК РФ) и проведением публичных слушаний (п. 6 ст. 26. 13 Закона № 184- ФЗ, п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона № 131-ФЗ).

2-й этап. Рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета (ст. 185 БК РФ, ст. 184.1-191 БК РФ, Федеральный закон от 27.07.2010 № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении») проводится с соблюдением требований прозрачности и открытости (абз. 2 ст. 36 БК РФ).

Прокурору следует обратить внимание, что сроки внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение определяются законодательным (представительным) органом самостоятельно, однако в силу п.1 ст. 185 БК РФ они должны быть не позднее 1 ноября текущего года (для субъекта Российской Федерации) и 15 ноября текущего года (для муниципальных образований). Сроки рассмотрения проекта бюджета определяются законодательным (представительным) органом самостоятельно, но в силу п. 2 ст. 187 БК РФ должны обеспечивать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ.

Этот этап включает следующие последовательные действия:

внесение Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований на рассмотрение законодательных (представительных) органов проектов бюджета с документами, предусмотренными ст. 184.2 БК РФ;

экспертизы долгосрочных целевых программ; проекта бюджета собственным органом бюджетно-финансового контроля (п. 1 ст. 157 БК РФ);

рассмотрение и утверждение бюджета законодательным (представительным) органом (ст. 153 БК РФ).

Одновременно должно быть обеспечено соблюдение принципа прозрачности (открытости) бюджета, а именно обязательная открытость для общества и средств массовой информации: проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией) (ст. 36 БК РФ, ст. 6, 9 Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.)

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), глава муниципального образования (глава местной администрации) должен совершить следующие общеобязательные действия:

подписать (ратифицировать) правовой акт о бюджете либо наложить вето в случаях, предусмотренных законом (п. 2 ст. 8 Закона № 184-ФЗ, ч. 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ;

направить в официальные печатные издания (и иные средства массовой информации в случаях, предусмотренных законом) утвержденный бюджет для опубликования (ст. 36 БК РФ);

направить утвержденный бюджет, консолидированный бюджет в финансовый орган вышестоящего уровня (ст. ст.7, 8, 9 БК РФ);

направить бюджет для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (в территориальных органах Минюста России). См. п. 6 Указа Президента РФ от 10.10.2000 № 1486 «О дополнительный мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», п. 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 № 904; подп. 64 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ; ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ; Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657.

Итоговый документ - закон (решение) о бюджете (бюджет).

Контроль (надзор) за законностью правовых актов публично-правовых образований и отсутствием в них коррупциогенных факторов проводится в общем порядке, установленном для нормативных правовых актов, независимо от сферы правового регулирования и в порядке предусмотренном бюджетным законодательством.

Органы государственного (муниципального) контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации (п. 1 ст. 157 БК РФ).

Относительно соблюдения законности при совершении предписанных Бюджетным кодексом РФ действий следует обратить внимание, что в силу п.1 ст. 130, п.1 ст. 136 БК РФ межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства.

При установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях счетов, подлежащих открытию органами Федерального казначейства для публично-правовых образований, операции по ним подлежат приостановлению на основании направляемых в порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством и его территориальными органами, представлений о приостановлении операций. См. п. 4 ст. 22 Федерального закона от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (ред. 04.05.2010); приказ Минфина России от 23.04.2009 №36н «Об утверждении Порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» (ред. 01.04.2010).

4. Соблюдение требований законности на стадии бюджетного процесса « Исполнение правового акта о бюджете».

Наиболее динамичная стадия бюджетного процесса. Наиболее ярко на данной стадии реализуются все принципы бюджетной системы, особое место среди которых занимает принцип адресности и целевого использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ), принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Эта стадия содержит несколько этапов, взаимосвязанных, но относительно самостоятельных.

1-й этап. Правовое обеспечение исполнения бюджета.

Формирование документов правового обеспечения исполнения бюджета производится с момента принятия бюджета в сроки, установленные субуровневым законодательством, до начала финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190, 191 БК РФ.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ст. 215.1 БК РФ). Финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) организует исполнение бюджета.

Финансовый орган формирует сводную бюджетную роспись (ст. 6, 217, 215.1 БК РФ).

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа (п.1 ст. 217 БК РФ) Так, например, Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) утвержден приказом Минфина России от 17.12.2008 № 143н..

Финансовый орган доводит утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам до главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджета до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190, 191 БК РФ (п. 5 ст. 217 БК РФ). Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня утвержден приказом Минфина России от 30.09.2008 № 104 н.

Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (217.1 БК РФ).  Так, например, Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году утвержден приказом Минфина России от 27.11.2007 № 120 н.

2-й этап. Главные распорядители бюджетных средств составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, автономным учреждениям и исполняет соответствующую часть бюджета (подп. 5 п.1 ст. 158 БК РФ).

Главные распорядители (главные администраторы источников) доводят показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств до соответствующих подведомственных распорядителей (получателей) средств федерального бюджета (администраторов источников) до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190,191 БК РФ.

Ведение бюджетной росписи и изменение лимитов бюджетных обязательств осуществляет главный распорядитель (главный администратор источников) посредством внесения изменений в показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств.

Относительно средств федерального бюджета правовые акты главных распорядителей должны быть приняты согласно Бюджетному кодексу РФ и Порядку составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденного приказом Минфина России от 17.12.2008 № 143н (с послед. изм. и доп.).

3-й этап. Получатели бюджетных средств на основании полученных данных составляют бюджетную смету и представляют ее на утверждение распорядителю, главному распорядителю бюджетных средств.

Главный распорядитель расходов (распорядитель) утверждает бюджетную смету согласно п. 5 ст. 158, ст. ст. 161, 70, 221 БК РФ См.  Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений, утв. приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112н..

Представляется, что содержанием контрольной функции главного распорядителя расходов (распорядителя) является обеспечение легитимности, сопоставимости документов правового обеспечения бюджета как между собой, так и с положениями закона (решения) о бюджете (подп. 1 п. 1 ст. 158 БК РФ).

Главный администратор доходов бюджета представляет сведения для составления и ведения кассового плана (п. 1 ст. 160.1 БК РФ).

Таким образом, документами правового обеспечения являются:

сводная бюджетная роспись (ст. 217 БК РФ), включая уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств (факультативный документ) (ф. 0504822) (ст. 226.1 БК РФ),

бюджетная роспись (ст. 219.1 БК РФ);

кассовый план (ст. 217.1 БК РФ);

смета казенного учреждения (ст. 221 БК РФ) и иные документы, составляемые согласно приказу Минфина России «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» от 30.12.2008 № 148н.

Следует учитывать экономический характер бюджета и, следовательно, возможные изменения в бюджет и документы правового обеспечение исполнения бюджета, но в установленном порядке и как в связи с изменениями, вносимыми в правовой акт о бюджете, так и без таковых (ст. 217 БК РФ). Например, документ (справка) об изменении сводной бюджетной росписи бюджета и лимитов бюджетных обязательств на финансовый год и плановый период в связи с внесением изменений в утвержденные показатели сводной росписи на очередной финансовый год и первый год планового периода в связи с принятием закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период). Представляется, что изменения в правовой акт о бюджете, сводную бюджетную роспись влечет обязательное внесение изменений и дополнений в иные документы правового обеспечения исполнения бюджета. Например, см. приказ Росфиннадзора от 02.03.2006 № 25 «Об утверждении Порядка подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета».

4-й этап. Исполнение бюджета по расходам.

Бюджетные средства направляются на:

обеспечение деятельности органов публично-правовых образований их должностных лиц, казенных учреждений (в том числе на оплату труда их работников и материально-техническое содержание помещений);

публичные обязательства;

развитие публично-правового образования соответствующего уровня.

Процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам является общим и включает в себя некоторые особенности по финансированию расходов, направленных на развитие публично-правового образования соответствующего уровня, вызванные специфичностью правоотношений.

Общий процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам.

Исполнение бюджета по расходам означает совершение следующих последовательных действий, которым предшествует предварительный и текущий бюджетно-бухгалтерский контроль:

принятие бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (ст. 162, п. 3, п. 4 ст. 219 БК РФ), согласно требованиям ст. 34, 72, 70, 161 БК РФ, Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Гражданского кодекса РФ и др.);

подтверждение денежных обязательств, а именно получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.

Перечень документов образуется согласно требованиям правового обеспечения исполнения бюджета, правоспособности и бюджетоспособности получателя бюджетных средств; целевого назначения бюджетных средств; бюджетного процесса и бюджетного учета (см.: п. 2, 4 ст. 219 БК РФ) См. также Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, утв. Банком России 22.09.1993 № 40; Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации, утв. ЦБ РФ 03.10.2002 № 2-П); Правила обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. приказом Минфина России от 03.09.2008 № 89н; Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации, утв. ЦБ РФ от 05.01.1998 № 14-П (ред. 31.10.2002); Инструкцию по бюджетному учету, утв. приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н (ред. 30.12.2009).;

санкционирование оплаты денежных обязательств (п. 2 ст. 219 БК РФ), означающее совершение органом, исполняющим бюджет, разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ В том числе, документов предусмотренных Инструкцией по бюджетному учету, утв. приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н (ред. 30.12.2009). Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ (п. 5 ст. 219 БК РФ).

Так, относительно средств федерального бюджета общий Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета утвержден приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н. Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета утвержден приказом Минфина России от 19.09.2008 № 98н (ред. 10.12.2009).

...