Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки месторождений нефти

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

ТЮМЕНСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ (ХОЗЯЙСТВЕННЫХ) ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОИСКА И ОЦЕНКИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ НЕФТИ

12.00.03- гражданское право, семейное право, предпринимательское право, международное частное право

Клеандров Иван Михайлович

Научный руководитель:

Доктор юридических

наук, доцент Салиева Р.Н.

Тюмень 2004

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИЕ (ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ) ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ И ОЦЕНКИ ЗАПАСОВ НЕФТИ

§1. Становление и развитие законодательства о нефти в России

§2. Современное законодательство в области регулирования отношений на этапе геологического изучения и оценки запасов нефти

§2.1 Федеральное законодательство

§2.2 Законодательство субъектов Российской Федерации

ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ (ХОЗЯЙСТВЕННЫХ) ОТНОШЕНИЙ ПО ГЕОЛОГИЧЕСКОМУ ИЗУЧЕНИЮ МЕСТОРОЖДЕНИЙ НЕФТИ

§1. Понятие и виды предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере геологического изучения месторождений нефти

§2. Участники (субъекты) предпринимательских (хозяйственных) отношений по геологическому изучению месторождений нефти

§3. Предоставление недр в пользование для геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений

§4. Основные права и обязанности хозяйствующего субъекта на этапе поиска и оценки месторождений нефти

ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ И УЧЕТА ЗАПАСОВ НЕФТИ

§1. Геологическая информация как основа оценки и учета запасов нефти

§2. Методики оценки и учета запасов нефти по российскому законодательству

§3. Международная практика оценки и учета запасов нефти

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Правовое регулирование отношений, направленных на увеличение запасов нефти, исключительно важно, поскольку, даже незначительное улучшение нынешнего правового обеспечения этой деятельности способно дать огромный народно-хозяйственный эффект, и наоборот, незначительный недостаток правового регулирования этой сферы отношений приводит к недополучению потенциально возможных высоких доходов, чем наносит удар по жизненному уровню населения.

В настоящее время отношения по разведке и оценке запасов нефти регулируются федеральными нормативными правовыми актами, законодательными актами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации. Очень много ведомственных актов и актов локального регулирования. Но единого системного правового регулирования не существует. К примеру, уже 10 лет не могут принять ФЗ РФ «О нефти и газе». Необходима систематизация законодательства, создание целостной и непротиворечивой нормативно-правовой базы, что без научного исследования невозможно сделать.

В этой отрасли занято более трети работоспособного населения страны. Добыча и переработка полезных ископаемых является основой экономического благосостояния жителей более 2/3 городов и поселков России и более 95% городов и поселков северных регионов страны.

Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой диссертантом сфере, дает основания полагать, что на данный момент в России не систематизирована нормативно-правовая база для правового обеспечения геологического изучения полезных ископаемых, включающего их поиск и оценку. Создание такой системы особенно важно для нефтяной отрасли, имеющей особое экономическое значение для России.

Российская Федерация сегодня - единственная нефтяная держава мира, которая не имеет специального нефтяного законодательства. Соответственно, у государства не хватает инструментов для регулирования этой важнейшей сферы народного хозяйства.

Также недостаточно урегулированы права и обязанности недропользователей (хозяйствующих субъектов) на этапе поиска и разведки полезных ископаемых. Сам процесс геолого-разведочных работ не находит отражения в нормативных актах Федерального уровня регулируется научно-практическими рекомендациями, разрабатываемыми внутри нефтедобывающих предприятий. Подобные акты, прежде всего, касаются порядка применения метода определения месторождений, их оценки, специфических методов поиска, опирающихся на принципы благоразумия и обычаи делового оборота.

В сфере деятельности хозяйствующих субъектов нефтяной отрасли выделяются такие основные этапы хозяйственной деятельности, как: поиск и разведка, добыча и транспортировка. Предметом нашего исследования является этап поиска и разведки месторождений нефти. Без преувеличения можно сказать, что это основной этап деятельности, на котором хозяйствующие субъекты получают геологическую информацию о запасах нефти. На основе этих данных проводится вся хозяйственная деятельность на месторождениях.

С научной позиции актуальность исследования обусловлена необходимостью концептуальных наработок в сфере правового регулирования геологического изучения месторождений нефти.

Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы диссертации обусловливает цель работы: изучение природы проблем, связанных с геологическим изучением нефтяных месторождений, и теоретической основы правового регулирования методологий подсчета запасов нефти.

Постановка указанной цели определила необходимость решения следующих задач исследования.

1. Исследование предпринимательских (хозяйственных) отношений в области геологического изучения месторождений нефти.

2. Выявление тенденций исторического развития законодательства о нефти, характеристика современного законодательства в области регулирования отношений на этапе геологического изучения и оценки запасов нефти, включая законодательство субъектов Российской Федерации.

3. Рассмотрение классификаций запасов нефти, используемых в России, и сравнительная характеристика по отношению к классификациям, используемым в западных нефтяных компаниях.

4. Разработка предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего предпринимательскую деятельность в области геологического изучения месторождения нефти.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с геологическим изучением месторождений нефти, использованием недр. предпринимательский месторождение нефть законодательство

Предметом исследования являются предпринимательские отношения в сфере поиска и оценки месторождений нефти, нормативные правовые, локальные нормативные акты, регулирующие эти отношения, судебная практика по спорам, возникающим в данной области предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Методологическую основу составляют положения диалектического метода познания и вытекающие из него частно-научные методы сравнительного правоведения и формально-логического толкования права.

Автор использовал также логический, исторический, социологический и иные методы исследования. Особое внимание уделялось системному и аксиологическому подходам

Диссертантом изучены и использованы специальная юридическая литература, включая труды в области предпринимательского, природоресурсного, земельного, горного права, экологического права, а также нормативные акты федерального и регионального уровня, регулирующие предпринимательскую деятельность в сфере поиска и оценки месторождений нефти и газа.

Нормативно-правовую базу исследования составляет федеральное законодательство, регулирующее предпринимательские отношения в области геологического исследования и законодательство о недрах основных нефтегазодобывающих регионов России - это Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Теоретическую основу исследования составляют труды как правоведов, так и ученых других отраслей науки. Были использованы труды: В.К.Андреева, В.В. Андронова, В.С. Белых, С.М. Богданчикова, М.И. Брагинского, Г.Е. Быстрова, В.В. Витрянского, Н.Н. Вознесенской, С. Генералова, А.В. Демина, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, В.Н. Кокина, Л. Кочаряна, А. Кочешкова, А.Н. Курского, В.В. Лаптева, В.С. Мартемьянова, М.И. Махлиной, Е.В. Новиковой, А.И. Перчика, Т.В. Петровой, П.В. Садовника, Р.Н. Салиевой (Р. Н. Миргазизовой), С. А. Сосны, М.А. Субботина, О.М.Теплова, К.Э Халимова, В. Ю. Чуева, А.Ф. Шарифуллиной.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации общетеоретические положения и конкретные предложения могут быть использованы при подготовке и обсуждении проектов нормативных актов. Выводы могут применяться в процессе преподавания предпринимательского права, а также в научно-исследовательской работе, а также могут быть отправным материалом для более глубокого изучения исследуемых проблем.

Кроме того, содержащиеся в работе выводы дают возможность более четко наметить некоторые перспективные направления современных правовых исследований, точнее определить специфику актуальных проблем отечественной юриспруденции в области правового регулирования изучаемых предпринимательских (хозяйственных) отношений.

Научная новизна исследования определяется тем, что автором впервые на основе анализа сложившихся предпринимательских отношений в изучаемой сфере и выявления противоречий в правовом регулировании отношений по геологическому изучению месторождений нефти, сформулированы теоретические и практические выводы, направленные на решение проблем, возникающих в сфере поиска и оценки месторождений нефти. В работе обобщен опыт правоприменительный практики, возникающей в правоотношениях по геологическому изучению нефти.

В рамках данного исследования дана необходимая критическая оценка действующего законодательства и сформулированы конкретные предложения по его совершенствованию, которые более адекватно отражают современные социально-экономические условия в России.

На защиту выносятся следующие основные положения, характеризующие новизну исследования:

1. С работой экспертной комиссии необходимо отождествлять понятие «проведение конкурса». Датой начала работы комиссии следует считать начало проведения конкурса. Моментом начала проведения конкурса следует считать не итоговое заседание экспертной комиссии, как это иногда ошибочно понимается на практике, а последнюю дату предоставления технико-экономических показателей ведения работ, поскольку именно с этого момента экспертная комиссия может ознакомиться с предложениями претендентов и приступить к их предварительной оценке.

2.Исследуя отношения между хозяйствующими субъектами (недропользователями) и лицензирующими органами, мы пришли к выводу, что эти отношения нельзя рассматривать в качестве только гражданско-правовых. Предлагается рассматривать решение лицензирующего органа о выдаче лицензии на геологоразведочные работы в качестве административного акта, а лицензионный договор (соглашение) - в качестве публичного предпринимательского договора, подготовленного на основании административно-правового акта.

3. В проект нового закона Российской Федерации «О недрах» предлагается включить раздел следующего содержания: «Процесс хозяйственной деятельности на этапе поиска и оценки месторождений углеводородного сырья» (в том числе нефти).

4. В целях правового обеспечения более эффективного использования в предпринимательской деятельности такого объекта имущественных прав, как информация, необходимо законодательно отрегулировать вопросы систематизации геологической информации, оценки ее стоимости и учета. Также предлагается разработать и ввести в действие нормативно-методическую базу, обеспечивающую реализацию государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной собственности в сфере поиска и оценки месторождений нефти.

Предлагается разработать классификацию геологической информации, которая с учетом таких параметров, как характер продукции (информационной), место ее происхождения, способы продвижения (в том числе использования на рынке) и цены.

Привести все показанные в отчетах стоимости работ, выполненных в разное время (десятилетия), к одной шкале стоимости (условному начальному году).

5.Предлагается в Закон Российской Федерации «О недрах» внести норму, устанавливающую ответственность за передачу хозяйствующему субъекту (недропользователю) некачественной или недостоверной информации, а также необходимо создать механизм возмещения убытков причиненных хозяйствующему субъекту (недропользователю) в следствие этого ущерба. Также предлагается включить в статью 27 Закона Российской Федерации «О недрах» понятие «геологическая информация» в следующей редакции: «геологическая информация - сведения (данные) о геологическом строении и истории геологического развития недр, составе, свойствах и условиях залегания горных пород, полезных ископаемых и других геологических образованиях, геофизических и геохимических полях, иных свойствах недр, а так же способах и результатах изучения и использования недр и извлекаемых из них продуктов»

6.Сравнительный анализ классификаций запасов, принятых в России и за рубежом позволяет сделать вывод, что классификация, используемая в России для подсчета запасов нефти, требует детальной переработки с учетом мировой практики проведения классификации запасов месторождений, учета ресурсов и запасов нефти и газа. Современная классификация запасов и ресурсов нефти должна отражать достоверность оценки (с выделением доказанных запасов), технически возможное извлечение нефти и газа и экономическую обоснованность добычи углеводородов.

Внести изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие необходимость осуществления разработки нормативных правовых и методических документов, регламентирующих проведение геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений, в том числе с целью капитализации запасов полезных ископаемых в государственном фонде недр.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в отделе правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук.

Основные выводы исследования опубликованы в статьях, тезисах, докладах на международных, межрегиональных, региональных конференциях как по общим проблемам правоведения, так и специальным - в сфере функционирования ТЭК. Кроме того, основные выводы нашли свое применение в практической деятельности юридического отдела Тюменского нефтяного научного центра (ОАО «ТНК»).

Основные положения диссертации докладывались на конференциях:

12-13 ноября 2003 г. на международной научно-технической конференции «Нефть и газ Западной Сибири», г. Тюмень;

16-18 февраля 2004 г. на межрегиональной конференции молодых ученых «Дискуссионные вопросы гражданского права», г. Тюмень;

25-27 февраля 2004г. на третьей Всероссийской научно-технической конференции «Геология и нефтегазоносность Западно-Сибирского мегабассейна», г. Тюмень.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на подпараграфы, и библиографического списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ЗАКАНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИЕ (ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ) ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ И ОЦЕНКИ ЗАПАСОВ НЕФТИ

§1. Становление и развитие законодательства о нефти в России

Одним из первых законодательных актов, регламентирующих добычу полезных ископаемых в России, был Указ Петра I от 10 декабря 1719 года «Об учреждении Берг-Коллегии для ведения в оной дел о рудах и минералах». Указ устанавливал принцип горной регалии, заключающийся в отделении права собственности на землю от права собственности на недра, действовавший в тот период в большинстве стран Западной Европы, а также принцип «горной свободы», то есть право любого человека на эксплуатацию недр при условии лишь небольшого вознаграждения собственнику земли. Таким образом, устанавливалась государственная собственность на недра и многообразие форм собственности на добытые природные ресурсы, свобода предпринимательства в сфере недропользования, что, однако, допускалось только с разрешения Берг-Коллегии, на которую возлагалось руководство всеми горными делами.

По мнению Перчика А.И., значение этого Указа заключается в том, что он сформулировал основные принципы горного права, действующие и в настоящее время:

- государственная собственность на недра и любая форма собственности на добытые природные ресурсы;

- отделение права собственности на землю и недра;

- платность недропользования;

- свобода горного предпринимательства;

- требование рациональной разработки месторождений.

Манифест Екатерины II от 28 июня 1782 года отменил исключительную государственную собственность на недра и установил право собственности владельца земли на недра и находящиеся в них полезные ископаемые. Эта норма вполне соответствовала политике Екатерины II, дарующей дворянству многочисленные привилегии, но противоречила экономическим интересам государства и в дальнейшем была частично ограничена.

В царствование Александра I было признано необходимым пересмотреть ранее изданные акты и сформировать новое горное законодательство. В 1806 году был издан Проект Горного Положения. Предполагалось в течение пяти лет, с 1807 по 1812 г., опробовать проект, доработать его и утвердить. Однако из-за последовавших военных действий и других возникших обстоятельств Проект Горного Положения действовал вплоть до 1832 года. На основе данного Проекта, а также ряда указов, распоряжений и инструкций, изданных, в частности в 1811, 1826, 1829 гг., был составлен в 1832 году «Свод учреждений и уставов горного управления». По существу этот закон представлял собой первое официальное издание Устава Горного Российской империи. Этот Устав Горный представлял собой весьма фундаментальный документ, содержащий 1847 статей, изложенных на 413 страницах типографским способом.

Следует отметить, что первое издание Устава Горного (1832 г.) не содержало специальных правовых норм, регулирующих вопросы освоения нефтяных месторождений. Первым известным нормативным правовым актом в этой сфере в России следует считать Инструкцию о нефтяном промысле, изданную 14 ноября 1839 г., которая была посвящена главным образом вопросам регулирования управления казенными нефтяными промыслами в Бакинском и Шемаханском уездах Каспийской области.

В новое издание Свода Законов Российской Империи 1842 г. вошла вторая редакция Устава Горного. Устав был существенно расширен, число статей увеличилось с 1847 до 2653 (более чем на 800 статей). Появились специальные разделы, содержащие нормы, регулирующие особенности разработки угольных и нефтяных месторождений, расширены разделы по проблемам хозяйственного управления, безопасности работ и др.

На основе Инструкции о нефтяном промысле 1839 г., в Устав Горный издания 1842 г. было введено два самостоятельных раздела: «О нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее Кубанского) войска» и «О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслах». В законе указывалось, что к числу источников богатства, заключающегося в недрах земли Черноморского казачьего войска, принадлежит добывание нефти». Добытая нефть поступала в войсковую собственность. Частным лицам добывать нефть на этих землях не разрешалось.

Для точнейшего изыскания нефтяных источников и правильного направления работ в распоряжение Войскового правления министерством назначался опытный чиновник горного ведомства. Законодательством была установлена строгая система отчетности об объемах добычи и продаже нефти. Детально описывалась процедура добычи и хранения нефти, а также меры по предотвращению потерь, загрязнения окружающей среды, безопасному ведению работ.

В издании Устава Горного 1857г. дополнительно были включены нормы, регулирующие нефтедобычу в Дербентском уезде.

В последующие годы Правительствующим Сенатом и Министерством Государственных Имуществ был принят целый ряд специальных постановлений и решений, регулирующих вопросы предоставления нефтеносных участков недр в пользование, добычи нефти, борьбы с фонтанами нефти, ее транспортировки. Они были обобщены во второй редакции «Правил о нефтяном промысле», утвержденных 3 июня 1892 г. Эти правила были включены в последнее официальное издание Устава Горного в 1893г. в виде четвертой главы - «О частном нефтяном промысле». Глава содержала 74 отдельные статьи, что по современным масштабам вполне соответствует самостоятельному закону. Глава пятая состояла из девяти отделений. В первом отделении (ст. 733--745) содержались общие положения о поисках и добыче нефти на землях, имеющих разный статус. Так, поиски и добыча нефти на землях, составляющих полную собственность частных лиц или обществ, осуществлялись владельцем или посторонним лицом с согласия владельца. На землях, отведенных казной в постоянное пользование государственным крестьянам и иным поселянам, но не предоставленных им в собственность, поиск и добыча нефти осуществлялись с применением правил о вознаграждении крестьян за отходящие от них земли.

В случае изъятия в распоряжение казны из пользования государственных поселян земель Апшеронского полуострова, признанных министром торговли и промышленности годными под добычу нефти, производилась компенсация за землю в соответствии со специальными Правилами. Например, за земли, используемые в сельскохозяйственных целях, вознаграждение определялось исходя из 5 % годовых двойного чистого дохода, приносимого ими. Предусматривалось также вознаграждение арендаторам изымаемых земель в размере действительных убытков.

Во втором отделении гл. V регулировались отношения поиска и разведки нефтяных источников на казенных землях (ст. 746--755). В частности, был определен порядок подачи просьбы о выдаче дозволительного свидетельства на разведку, зафиксирован также размер платы в казну за право разведок.

В третьем отделении установлен порядок отводов для добычи нефти на казенных землях (ст. 756--774): просьба об отводе должна быть заявлена соответствующему Горному управлению не позднее срока, на который выдано дозволительное на разведку свидетельство; размер и направление отвода предоставлялись усмотрению промышленника с тем, чтобы: 1) площадь отвода не превышала десяти десятин и была не менее одной десятины; 2) отвод по возможности имел форму прямоугольника, а также с соблюдением иных установленных требований.

Наиболее объемным было четвертое отделение «О сдаче в разработку казенных нефтеносных земель, закрытых для частных заявок на нефть» (ст. 775--816), состоявшее из двух частей: 1) правила о сдаче казенных нефтеносных земель в разработку по договорам; 2) правила для отдачи без торгов под разведку, добычу нефти и естественного углеводородного газа, казенных нефтеносных земель, закрытых для частных заявок на нефть.

Поиск и добычу нефти на частных землях осуществлял сам землевладелец. Однако, законодатель предусмотрел нормы, позволявшие изымать часть земель, которые землевладелец не использовал под нефтяной промысел и не мог договориться с потенциальным хозяйствующим субъектом (недропользователем). А с введением «Правил для изъятия из состава надела государственных крестьян Апшеронского полуострова казенных нефтяных земель» 1891 года, лица, не имевшие права заниматься нефтедобычей, либо утратившие это права, обязаны были продать либо передать нефтеносные земли в течение 2-х лет. В условиях предоставления права на разведку и добычу обязательно оговаривалось, что хозяйствующий субъект (недропользователь) обязан либо предоставить иные земли, либо уплатить вознаграждение.

Если на территории выделяемого участка земли имелись леса, хозяйствующий субъект (недропользователь) вносил залог в обеспечение своего обязательства не портить лес. Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на Министра, он обязан был разрешать вопросы, разногласия и недоразумения при применении правил о нефтяной промышленности.

Поисковые работы на нефть, без нарушения поверхности и бурения, проводились без особого на то разрешения и без ограничения пространства местности, подлежащей исследованию.

Примечательно, что в этот период в российском законе термины «поиски» и «разведка», аналогично современной зарубежной терминологии, использовались как равнозначные.

Как отмечает один из видных ученых в этой области А.И. Перчик - Устав Горный большое внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам». Предусматривались и другие ограничения.

По экологическим мотивам горный промысел был запрещен: на Командорских островах, в лесах областей Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской, на землях Закаспийской области, покрытых древесною и кустарниковой зарослью, а также участках, в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам.

Регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. «Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым залогом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми им работами. Размер этого залога определяется местным управлением казенными землями.

В целом, на наш взгляд, Устав Горный детально регулировал отношения по поиску и разведке нефти и газа. Эти отношения являлись предметом горного права, теоретические положения этой отрасли права были разработаны на высоком уровне. Заслуживают внимания отдельные положения горного законодательства, касающиеся проведения торгов, предоставления нефтеносных земель в аренду, ведения учета добытой нефти, отчетности. В российском горном законодательстве действовал общий принцип: владелец земли имеет право на все, что находится на поверхности и заключается в недрах (ст. 194 Устава Горного, ст. 424 Законов Гражданских). Это правило особо проявлялось в нормах Устава о компенсации собственникам земли утрачиваемых доходов в связи с изъятием участков для нефтедобычи.

Принятый Вторым Съездом Советов 26 октября 1917 года Декрет «О земле» провозгласил национализацию земли и всех природных ресурсов, включая недра. На природные ресурсы отменялась частная собственность и устанавливалась единая государственная. Конституция РСФСР 1918 года провозгласила все недра общегосударственного значения национальным достоянием. На этой правовой основе в 1920 году был принят Декрет СНК «О недрах земли», принятый 30 апреля 1920 г. Он отменял право собственности «На поверхность земли и ее недра».

Устанавливался следующий порядок пользования и распоряжения недрами земли:

1. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу.

2. Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями передавались в ведение Горного. Совета ВСНХа.

3. Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти.

4. Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые, "заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ", отчуждались и передавались в пользование "подлежащих учреждений и лиц для разработки".

В 1923 году постановлением ВЦИК РСФСР утверждается «Положение о недрах земли и разработке их», а затем 9 ноября 1927г. Постановлением ЦИК и СНК СССР принято «Горное положение Союза ССР», которое стало первым законодательным актом СССР в области регулирования отношений недропользования.

Положение содержало семь разделов:

I. Общие положения.

II. Об учреждениях, ведающих недрами.

III. Классификация месторождений полезных ископаемых.

IV. Порядок приобретения права на производство горного промысла.

Глава 1. Месторождения еще не открытые. Глава 2. Месторождения уже открытые.

V. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла.

VI. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками.

VII. О горнопромысловом надзоре.

В соответствии с действовавшей Конституцией СССР указывалось, что "недра земли в пределах Союза ССР" являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они "не могут быть предметом частной собственности".

Положение имело характер основ законодательства, оно регулировало порядок распоряжения и пользования недрами, в его развитие должны были издаваться горные законы союзных республик.

В Положении еще не было дано определение понятия «недра», но приведено определение термина «полезные ископаемые» - «составные части недр - твердые, жидкие и газообразные. Которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Естественное скопление полезных ископаемых называлось их месторождением, а их промышленная разработка и производимые с этой целью поиски, разведка и подготовительные работы - горным промыслом.

По степени изученности недр была введена классификация, по которой «все месторождения полезных ископаемых делились на месторождения уже открытые и на месторождения еще не открытые» (ст.15). Но в Положении дано определение только понятия «уже открытого» месторождения, а о том, что понимать под «еще не открытым» ничего не сказано.

Кроме того, «уже открытые месторождения» по своей народнохозяйственной значимости делились на три группы: общесоюзного значения; республиканского значения; местного значения.

Положение определяло компетенцию органов государственной власти по уровням управления применительно к этому делению.

Термины «еще не открытые» и «уже открытые» месторождения по существу определяли два основных этапа изучения ресурсов недр.

Первый этап включает работы по поискам и разведке месторождений, второй - по детальной разведке и разработке.

В Положении был детально изложен порядок приобретения права на производство работ по каждому этапу, вводились соответствующие нормы.

Под поисками подразумевались действия, непосредственно направленные на обнаружение месторождения полезного ископаемого, не признанного еще открытым; под разведкой - производство всякого рода горных работ, непосредственно направленных на оценку промышленного значения обнаруженного месторождения.

На «уже открытом» месторождении осуществляется детальная разведка, т.е. дополнительные работы по оценке промышленного значения месторождения, и разработка, предусматривающая проведение работ по добыче определенного вида полезного ископаемого в пределах установленной площади месторождения в течение определенного срока.

В отношении поисковых работ были определены цели их проведения и порядок получения разрешения. Для получения права на разведочные работы было обязательным получение свидетельства.

Также необходимо было получить поисковое свидетельство, в котором устанавливалась площадь поисковых работ без указания срока их проведения. Если работы не производились или прерывались более чем на срок, определяемый законодательством союзной республики, разрешительное свидетельство (выдавалось на срок не более одного года) аннулировалось и для возобновления работ требовалось получение нового свидетельства. Лицо, проводившее поиски и обнаружившее месторождение, получало статус первооткрывателя и преимущественное право на его безвозмездную разведку.

Право на проведение работы по доразведке и разработке месторождений оформлялось в форме двухстороннего договора. В нем детально определялись виды и объемы работ, сроки их выполнения, капитальные вложения.

В отличие от разрешительного порядка предоставления под разведку и разработку «неоткрытых» месторождений «открытые» предоставлялись для этих целей на договорных началах. Под разработкой «открытого» месторождения понимались обусловленные договором работы по добыче полезных ископаемых в пределах определенной площади в течение определенного срока или до полной выработки месторождения. При этом горнопромышленник брал на себя обязательство вносить определенную договором плату за право на разработку месторождения, которая устанавливалась в натуральной форме путем долевого отчисления добытой продукции или ее денежного эквивалента. Плата могла быть установлена в денежной форме с единицы массы или с единицы объема. Размер платы определялся соглашением сторон или в порядке публичных торгов.

Плата за получение права проведения поисковых и разведочных работ не взималась, но вся геологическая информация, полученная в процессе поисковых и разведочных работ, передавалась горному органу, выдавшему разрешительное свидетельство на ведение работ.

В 1975 году были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а следом - практически дублирующие их республиканские законы, в том числе Кодекс РСФСР о недрах 1976 года. В соответствии с действовавшей Конституцией СССР недра являлись государственной собственностью - общим достоянием советского народа. Права пользования недрами могли получать государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. Естественно, что ни Основы, ни действующее гражданское законодательство того периода (ГК РСФСР 1964 г.) не допускали каких-либо сделок с участками недр или правами на их разработку. Гражданский оборот добытых полезных ископаемых, за исключением некоторых общераспространенных, также был существенно ограничен.

В 1979 г. в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот законодательный акт существенно отличался от действовавшего ранее «Горного положения Союза ССР». Был введен ряд принципиально новых правовых норм и дополнительных разделов.

Впервые в законе был провозглашен принцип регулирования горных отношений «в интересах настоящего и будущих поколений». Это сохранилось и в действующем законодательстве.

Все недра в СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые их части. Вместе с тем в Основах не было дано само понятие «недра». Последующая практика показала необходимость такого определения и введения его в закон.

Пользователями недр могли быть государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР. Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусматривалось.

Основами был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользование, но как считает А.И. Перчик, отказ в тот период от платности недропользования носил чисто политический характер, с переходом к реальным рыночным отношениям этот принцип был вновь восстановлен.

Было установлено четыре вида пользования недрами: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа; удовлетворение других государственных и общественных надобностей.

По каждому виду пользования недрами регламентировались требования к ведению соответствующих работ. Также были сформулированы основные требования в области геологического изучения недр. Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти работы, были обязаны обеспечить:

- рациональное, научно обоснованное направление и эффективность геологического изучения недр;

- полное изучение недр и условия их освоения;

- достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку;

- выполнение установленных экономических требований.

«Основы» установили достаточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений, предусматривались составление государственного кадастра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых.

«Кодекс РСФСР о недрах» был утвержден 1 ноября 1976г. Верховным Советом РСФСР. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1979 г. в него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял «Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах». Отличия состояли в ряде дополнительных статей, детализировавших положения союзного закона.

В разделе I "Общие положения" конкретизировалась компетенция советских органов различного уровня (автономные образования, область, край, район, город, поселковые и сельские советы). Сюда же был включен целый блок статей (восемь статей), регламентирующих порядок предоставления горных отводов и условия работы на них. При этом значительное место было уделено месторождениям общераспространенных полезных ископаемых.

Раздел II был дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения.

В разделе IV о пользовании недрами была введена новая статья об особенностях разработки месторождений торфа, запасы которых в РСФСР были достаточно велики.

В Кодексе (раздел IX) значительное место было уделено компетенции органов государственного управления в разрешении споров по вопросам пользования недрами, а также определению ответственности за различные нарушения законодательства о недрах (раздел X).

В остальном, а главное по всем принципиальным положениям, Кодекс РСФСР о недрах почти текстуально повторял союзное законодательство. Такая практика была характерна в тот период для всего законодательного регулирования в стране.

Таким образом можно выделить 2 основных этапа:

Первый этап характеризует российское законодательство до 1917 года, основным нормативным актом регулирующим недропользование являлся Устав Горный, где детально регламентировал отношения по предоставлению нефтеносных участков в пользование. Устав Горный детально регулировал отношения по поиску и разведке нефти и газа. Эти отношения являлись предметом горного права, теоретические положения этой отрасли права были разработаны на высоком уровне. Устав Горный большое внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ.

Второй этап характеризует законодательство советского периода с 1917 г.-1992г. В законодательстве советского периода можно отметить положительные моменты. В Горном Положении 1927г., содержались важные термины и понятия:

под поисками подразумевались действия, непосредственно направленные на обнаружение месторождения полезного ископаемого, не признанного еще открытым; под разведкой - производство всякого рода горных работ, непосредственно направленных на оценку промышленного значения обнаруженного месторождения.

Впервые в законе был провозглашен принцип регулирования горных отношений «в интересах настоящего и будущих поколений». Это сохранилось и в действующем законодательстве.

§2. Современное законодательство в области регулирования отношений на этапе геологического изучения и оценки запасов нефти

§2.1 Федеральное законодательство

В современной России проблема законодательного регулирования отношений в нефтегазовом комплексе заслуживает пристального внимания в связи с ростом роли и значения нефтяного комплекса, возрастания его роли и значения в общем народнохозяйственном комплексе страны.

В настоящее время законодательно-нормативная база организации деятельности в нефтяном комплексе страны базируется на тысячах нормативных правовых актах различных по своей иерархической структуре, будучи разбросанными по различным отраслям законодательства и содержавшиеся в основном во множестве законодательных и иных нормативных актов, регулирующие отнюдь не отношения в сфере разведки и добычи нефти, нормы регулирующие отношения в области разведки и оценки запасов нефти не консолидированы, не синхронизированы, не эффективны, в связи, с чем не обеспечивают эффективное регулирование на должном уровне.

Недостаточное правовое регулирование приводит прежде всего к значительному ущербу окружающей среде, экологической безопасности страны и самих пользователей.

Важнейшим недостатком законодательства является отсутствие четкой структуры и согласованности между нормативными актами, многие важные проблемы в данной отрасли урегулированы не на достаточном уровне или не урегулированы совсем.

До сих пор в отрасли не урегулированы на федеральном уровне поиск, разведка и добыча полезных ископаемых, нефтяные компании при проведении геологоразведочных работах руководствуются научно-практическими рекомендациями или сложившейся практикой. Б.Д. Клюкин предлагает проработать этот момент в рамках утверждаемого Правительством РФ «Положения о порядке проведения государственной экспертизы запасов».

Очевидно, что проведение эффективной государственной политики в нефтегазовом секторе невозможно без создания развитого комплекса специальных законодательных актов.

На заседании Правительства РФ, состоявшемся 10 октября 2002 г., были определены основные направления совершенствования законодательства, которые получили конкретное воплощение в концепции Закона Российской Федерации «О недрах» (представленной в Правительство Министерством природных ресурсов и Минэкономразвития).

Представляется необходимым проанализировать действующие нормы российского законодательства в области геологического изучения недр выявить пробельные зоны и определить направления совершенствования.

Современная редакция Закона Российской Федерации «О недрах» (с изменениями от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) содержит преамбулу, 7 разделов, 52 статьи. Преамбула Закона РФ «О недрах» закрепила понятие недр как пространственной сферы. Согласно этой статье недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Законодатель, рассматривая недра как часть земной коры, одновременно указывает наиболее ценные ее компоненты: полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Полезные ископаемые являются компонентами недр, экономическое значение которых превалирует над использованием недр как пространственной сферы, поэтому законодатель выделяет их специально.

Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Закон устанавливает только общие принципы и содержит только общие нормы, не в полной мере учитывает особенности нефтедобывающей промышленности. В законе не урегулирован вопрос разграничения права государственной собственности между субъектами федерации и федерацией, кстати, не только в данном законе, но и вообще на законодательном уровне этот вопрос не урегулирован.

Статья 6. Закона о недрах дает исчерпывающий перечень в каких случаях и для каких целей недра предоставляются в пользование. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

В настоящее время министерством природных ресурсов Российской федерации ведется работа по разработке новой редакции законопроекта о недрах. В проекте нового закона содержится небольшой раздел, в котором есть нормы регулирующие отношения в сфере поиска и оценки углеводородов. В частности в этом разделе предлагается включить 4 статьи: «Пробная эксплуатация месторождений углеводородного сырья; обустройство месторождений углеводородного сырья; Промышленная разработка месторождений углеводородного сырья; трубопроводные транспортные системы».

На наш взгляд нормы этого раздела необходимо дополнить. Представляется, что следует более детально урегулировать процесс хозяйственной деятельности на этапе поиска и оценки месторождений углеводородного сырья, в том числе нефти.

Следует включить норму, устанавливающую общие требования по осуществлению хозяйственной деятельности на этапе поиска и оценки месторождений нефти. Необходимо также установить особенности строительства поисково-разведочных скважин. Определить требования к оценке разведанных запасов и прогнозных ресурсов; сформулировать условия и порядок изменения границ лицензионного участка недр при завершении поисково-разведочного этапа, а также отрегулировать порядок возврата лицензионного участка недр при отрицательных геологоразведки. Необходимо также детально прописать процедуры учета, хранения и использования информации о недрах.

Отдельные нормы, регулирующие хозяйствующие на этапе поиска месторождений нефти содержатся в законодательстве о соглашения о разделе продукции.

Федеральный закон Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом. Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско - правовой характер, определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации.

Кроме того, закон регламентирует не только отношения, связанные с заключением, реализацией и прекращения самих соглашений о разделе продукции, но и вопросы, возникающие собственно в процессе недропользования: взаимоотношения хозяйствующих субъектов (недропользователей) между собой и с операторами; отношения возникающие при реализации органами исполнительной власти различного уровня полномочия по утверждению программ по разработке месторождений и предельных величин; государственный контроль за разработкой месторождений в условиях соглашения.

Закон устанавливает два вида отношений, которые входят в сферу его регулирования. Это, во-первых, отношения, связанные с недропользованием и во-вторых, отношения гражданско-правового характера. Если отношения гражданско-правового характера регулируются гражданским законодательством, то отношения, связанные с недропользованием, регулируются Федеральным законом Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» и Законом Российской Федерации «О недрах».

К первому типу отношений, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции», относятся исключительные права на поиск, разведку и добычу минерального сырья и на ведение связанных с ними работ. При этом соглашение должно определять условия, связанные с пользованием недрами и эти условия не должны противоречить требованиям Закона Российской Федерации «О недрах» ». К таким требованиям относятся статья 17 -- антимонопольные требования, статья 23 -- требования по рациональному использованию и охране недр, статья 24 -- основные требования по безопасному ведению работ. Однако, то, что аналогичная норма уже содержится в ст. 7.2 наводит на размышления о возможности иного толкования, и такое толкование приведет к распространению на гражданско-правовые отношения административных норм Закона Российской Федерации «О недрах», что юридически невозможно.

Что касается остальных условий соглашения, то они должны определяться по соглашению сторон в соответствии с ГК РФ (если они относятся к гражданско-правовым) и Федеральным законом Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» (если они связаны с таким режимом).

Одним из важных положений Федерального закона Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» является то, что он отошел от принципа раздельного правового регулирования иностранных и национальных инвестиций, что было характерно для российского законодательства. Известно, что в мировой практике развитых стран не делается такого различия, поскольку существует единое регулирование. Лишь в развивающихся странах Африки и Латинской Америки сохраняется отдельное, специальное регулирование иностранных инвестиций и в этих странах существуют кодексы и законы об иностранных инвестициях.

Совершенствование законодательства о СРП должно обеспечить правовую базу для проведения реформы системы государственного управления СРП, упрощающей порядок подготовки соглашений, обеспечивающей эффективность государственного контроля за исполнением соглашений.

Хозяйственные отношения в области геологического и оценки запасов нефти регулируются частично также нормами Федерального закона Российской Федерации «О континентальном шельфе Российской федерации» от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 32-ФЗ, от 08.08.2001 N 126-ФЗ, от 22.04.2003 N 50-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 N 148-ФЗ) определяет статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикцию РФ на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, международным правом и международными договорами. Также закон устанавливает исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей.

Данный закон содержит преамбулу, 49 статей и 8 глав.

В ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» содержится определение континентального шельфа РФ. Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива РФ, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам РФ.

Глава II полностью посвящена изучению, разведке и разработке минеральных ресурсов на континентальном шельфе. Также определяется кому и на каких условиях участки континентального шельфа предоставляются для геологического изучения. Данный закон дополняет нормы, регулирующие геологическое изучение, которые действуют на территории РФ, но с учетом местности проведения геолого-разведочных работ и добычи нефти.

В последнее время законодательство в области ТЭК развивается в замедленном темпе, в отличие от происходящих экономических преобразований и прогрессивного развития отношений в этой области.

Еще в конце 90-х годов был разработан в нескольких редакциях, однако так и не был подписан Закон «О нефти и газе», хотя в нем ощущается острая необходимость. Мнение автора совпадает с мнением многих специалистов в том, что необходимо создание целостной, взаимодополняющей, не противоречащей системы нормативных правовых актов, своего рода Свода законов (кодекса), который бы всесторонне отражал порядок разведки, и добычи нефти и изучения и оценки запасов нефти.

...