Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки месторождений нефти

В соответствии с Законом Российской Федерации «О финансово-промышленных группах» от 30.11.1995, финансово-промышленной группой признаются - совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние обществ объединивших полностью или частично свои материальные и нематериальные активы на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ.

Правовое регулирование деятельности ФПГ обеспечивается также локальными правовыми актами, разрабатываемыми на основании Закона о ФПГ и в соответствии с другими нормативными положениями, принимаемыми самой группой.

Исходя из определения, финансово-промышленная группа не является самостоятельной организационно-правовой формой юридических лиц, предусмотренных Гражданским Кодексом РФ (участники ФПГ сохраняют юридическую самостоятельность), а лишь обладает отдельными элементами правосубъективности, например, в правоотношениях, регулируемых антимонопольным и налоговым законодательством. Так, Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (статьи 17 и 18) содержит общие правила о порядке создания интегрированных структур, применяемые независимо от того, получает ли такая структура статус финансово-промышленной группы. Одновременно для групп установлена возможность сводного (консолидированного) учета, отчетности и ведения единого баланса группы.

Таким образом можно сделать вывод, что ФПГ в России - это совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест.

Наряду с ФПГ в нефтяной отрасли осуществляют хозяйственную деятельность такие специальные субъекты, как холдинги, правовое положение которых определяется «Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества» от 16 ноября 1992г.

Законодательство о холдингах пока окончательно не сформировалось. Закон «О холдингах», который был принят Госдумой РФ 28 июня 2000г., возвращен Президентом на доработку. Предполагается, что принятие этого закона позволит создать условия для развития экономики России.

Правовой статус холдинга пока остается неопределенным. B.C. Белых полагает, что понятие «холдинг» можно рассматривать в двух аспектах. В широком смысле холдинг включает в себя и материнскую компанию, и подконтрольные дочерние (зависимые) общества. В узком смысле холдинговая компания (холдинг) -- это материнская (основная, преобладающая) компания со сложной системой участия и взаимозависимостей между предприятиями. Представляется, что такое определение холдинга должно содержаться в законе.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» от 25.06.1995 г. под малыми предприятиями понимаются коммерческие организации в соответствующих организационно-правовых формах в капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25 %, доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся малыми предприятиями и т.п.

В Тюменской области принят ряд законов и подзаконных нормативных актов, которые обеспечивают малое предпринимательство на региональном уровне.

Во исполнение закона Тюменской области «О государственной поддержке малого предпринимательства» разработано и утверждено Положение о реестре субъектов малого предпринимательства от 20 августа 1999г. № 183. Реестр создан с целью:

1) изучения сложившейся ситуации в сфере малого предпринимательства на территории Тюменской области, выявления основных направлений его развития и использования полученных результатов для решения общеобластных социально-экономических задач;

2) разработки на основе сведений реестра социально-экономических программ и прогноза развития области, основных направлений бюджетно-финансовой политики, системы социальных заказов;

3) формирования благоприятных условий для эффективного инвестирования субъектов малого предпринимательства;

4) содействия установлению хозяйственных связей между субъектами малого предпринимательства разных районов области и других регионов Российской Федерации.

Среди комплекса проблем, негативно влияющих на развитие сферы малого предпринимательства в нефтяной отрасли, в первую очередь нужно отметить следующие:

1. Высокий уровень ставок налогов и сложность налогообложения, загроможденная отчетность. Несмотря на попытки упрощения и облегчения налогового бремени для субъектов малого предпринимательства, которые делались в течение 5 последних лет, приходится констатировать, что пока эта проблема не решена.

2. Несовершенство законодательной базы предпринимательской (хозяйственной) деятельности. В законодательной базе существуют пробелы, заполненные ведомственными актами, порой меняющими в корне смысл первоначальных нормативных правовых актов. Это, в частности, стало причиной избыточности контроля за осуществлением предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

3. Проблемы финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства. Малые предприятия индивидуальные предприниматели испытывают трудности, связанные с получением кредитных ресурсов в банках. Лизинговые и страховые услуги развиты очень слабо и в связи с их высокой стоимостью для предпринимателей недоступны. Средства, выделяемые на эти цели из краевого бюджета, на два порядка ниже суммы инвестиций, вкладываемых самой сферой малого бизнеса в свое развитие, и не могут значительно повлиять на ситуацию.

4. Недостаточность развития инфраструктуры государственной поддержки предпринимательства, а также рынка услуг, необходимых субъектам малого предпринимательства. Особенностью этой сферы является то, что субъект малого предпринимательства не в состоянии иметь собственный штат специалистов по всем вопросам деятельности, поэтому он должен иметь возможность получить извне те специальные услуги, потребность в которых у него возникает эпизодически.

В составе федеральных органов исполнительной власти, участвующих в регулировании отношений недропользования, можно выделить органы специальной и общей компетенции.

К группе федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции следует отнести Министерство природных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования которые непосредственно занимаются вопросами поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. К группе федеральных органов исполнительной власти общей компетенции, функционально участвующих в государственном регулировании отношений недропользования, следует отнести Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов и ряд других.

На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и законом РФ «О недрах», вопросы государственного регулирования отношений недропользования осуществляет правительство субъекта Федерации через специальные органы (министерства, управления, комитеты).

В группе федеральных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции ведущее место занимает Министерство природных ресурсов -- МПР.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726) на МПР возложено проведение государственной политики и осуществление управления в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

В сфере недропользования МПР является:

-- федеральным органом управления государственным фондом недр;

-- специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

Основными задачами МПР в сфере недропользования являются:

-- разработка и проведение государственной политики осуществления государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны недр;

-- координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; -- комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет множество функций. Можно выделить следующие основные функции, которые относятся к сфере регулирования отношений по геологическому изучению месторождений нефти:

-- разработка и организация выполнения федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов;

-- организация и осуществление лицензирования видов деятельности, связанных с недропользованием;

-- обеспечение организации и проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр;

-- участие в подготовке, заключении и реализации соглашений о разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях раздела продукции;

-- участие в разработке государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности РФ и согласовывает эти программы;

-- согласование в пределах своей компетенции решения органов, выдающих лицензии на пользование недрами;

-- создание условий и возможностей для разведки и добычи ресурсов глубоководных районов Мирового океана (на дне и в недрах), закрепление в рамках полномочий Международного органа по морскому дну прав Российской Федерации на разведку и разработку ресурсов морского дна за пределами юрисдикции прибрежных государств;

-- проведение геолого-экономической переоценки разведанных запасов нераспределенного государственного фонда недр и стоимостной оценки объектов недропользования;

--оптимизация организационной структуры государственной геологической службы;

-- разработка и реализация программы технического перевооружения и модернизации работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Министерство природных ресурсов имеет право выполнять в пределах своей компетенции функции государственного заказчика и обеспечивать проведение работ для государственных нужд. Оно организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной экономической зоны России, Антарктиды и дна Мирового океана. Министерство организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории России и её континентального шельфа. Оно уполномочено предъявлять в суды иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей среде.

Все перечисленные функции имеют общий характер, поскольку распространяются на все сферы изучения, использования, воспроизводства всех видов природных ресурсов.

В составе Министерства природных ресурсов находятся Государственная комиссия по запасам, которая выполняет экспертизу запасов по разведанным месторождениям; а также орган Государственного геологического контроля, который наряду с контролем за геологическими работами ведет контроль за использованием и охраной недр при разработке месторождений полезных ископаемых.

Как правильно отмечается в специальной литературе «такое обилие функций не позволяет министерству эффективно выполнять возложенные на него функции в части контроля за соблюдением недропользователями условий лицензии на право добычи полезных ископаемых».

В связи с этим необходимо совершенствование структуры министерства. Специалистами предлагаются разные варианты совершенствования структуры.

Одни полагают, что целесообразно в составе Государственной геологической службы сформировать 10-12 региональных геологических управлений, ответственных за геологическое изучение территории. Эти преобразования позволят сконцентрировать государственные средства, кадровый потенциал, повысить управляемость и контроль за выполнением госзаказа.

Другие считают, что в ближайшее время необходимо дальнейшее совершенствование организационной структуры территориальных органов МПР России, конкретизация функций, полномочий и ответственности территориальных органов и центрального аппарата МПР России, усиление роли территориальных органов (департаментов) в федеральных округах в сфере недропользования.

Мы считаем, что вопрос по поводу реформирования структуры МПР созрел давно, необходимо более детально разработать и конкретизировать обязанности министерства, особый акцент необходимо сделать именно на территориальных геологических управлениях, которые будут отвечать за тот объем работ, который на их возложен.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительных органов» от 9 марта 2004 года N 314 образовано:

Федеральное агентство по недропользованию;

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и

Природопользования.

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования.

Служба находится в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации и осуществляет свои функции непосредственно и через свои территориальные органы.

Основными функциями Федеральной службы являются государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, госконтроль за использованием, охраной, защитой лесного фонда, водных объектов, объектов животного мира. Служба осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов в особо охраняемых природных территориях, а также государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и государственный контроль в области охраны окружающей среды.

Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования, на анализе функции которого и хотелось бы остановиться поподробнее.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 171) основными задачами Федерального агентства по недропользованию России являются:

- организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;

- проведение геологического изучения недр на территории Российской Федерации и континентальном шельфе Российской Федерации;

- ведение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования;

- управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр;

- осуществление в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочий собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству;

- ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;

- предоставление в установленном порядке права пользования недрами;

- оказание государственных услуг, связанных с проведением:

в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;

государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной социально-экономической политики, включая единую государственную торговую политику, определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 990 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" (с изменениями от 4 июля 2003 г.). Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, в соответствии с возложенными на него задачами, выполняет следующие функции в области геологического изучения месторождений нефти:

- участвует в разработке и осуществлении мер государственной поддержки геолого-разведочных работ, в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами, а также в подготовке проектов соглашений о разделе продукции;

- участвует в формировании и реализации государственной экологической политики, в разработке мер по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации.

Таким образом, в рассматриваемой нами сфере предпринимательские (хозяйственные) правоотношения возникают между государством (федеральными и региональными органами исполнительной власти), и хозяйствующим субъектами по поводу предоставления участков недр в пользование и проведения поисковых работ по геологическому изучению месторождений нефти. Государство выступает в этих отношениях в лице полномочных органов. Отношения возникают и между хозяйствующими субъектами, как правило, выражение они находят в виде хозяйственных договоров на выполнение определенных видов работ и услуг.

Также, мы считаем, что вопрос по поводу реформирования структуры МПР созрел давно, необходимо более детально разработать и конкретизировать обязанности Министерства природных ресурсов, особый акцент необходимо сделать именно на территориальных геологических управлениях, на которые законом о «Нефти и газе» будет возложен конкретный объем работы, которые будут отвечать за тот объем работ, который на них возложен. Целесообразно в составе Государственной геологической службы сформировать 10-12 региональных геологических управлений, ответственных за геологическое изучение территорий.

§3. Предоставление недр в пользование для геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений

Отношения недропользования (в том числе в целях поисков, разведки и оценки месторождений) традиционно регулировались и до настоящего времени регулируются в Российской Федерации в основном административно-правовыми методами, основаны на исключительной государственной форме собственности на недра, срочном и платном пользовании недрами, государственном контроле за деятельностью недропользователя, нормативном регулировании большинства вопросов практического недропользования.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Статья 6. Федерального закона Российской Федерации "О СРП". «О недрах» закрепляет в зависимости от целей, для которых используются недра, следующие виды недропользования: региональное геологическое изучение недр; геологическое изучение недр; разведка и добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образование особо охраняемых геологических объектов; сбор геологических коллекционных материалов. Критерием разграничения регионального геологического изучения недр и геологического изучения недр является степень нарушения целостности недр при их использовании для этих целей.

Условия и требования, касающиеся пользования недрами, содержатся также в иных законодательных актах. Статья 7 Федерального закона « О континентальном шельфе Российской Федерации» предусматривает, что участки континентального шельфа могут предоставляться в пользование для:

регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, ресурсные исследования);

поиска минеральных ресурсов;

разведки и разработки минеральных ресурсов;

одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Действующая система недропользования в России обеспечивается двумя правовыми механизмами:

1. Недропользователь может осуществлять свою деятельность, получив лицензию на право пользования недрами и добычи природных ресурсов из недр. При этом отношения между государством и недропользователем регулируются в рамках административного права. Государство имеет большие права по сравнению с недропользователем; в наиболее общем виде это возможность для государства менять условия соглашений без предварительного согласования с недропользователем.

2. Недропользователь может заключить соглашение о разделе продукции (СРП) с государством, в котором условия соглашения являются предметом переговоров между государством и недропользователем и фиксируются на весь срок действия соглашения. Отношения между государством и недропользователем регулируются в рамках публичного права. Государство здесь не может в одностороннем порядке менять условия соглашения.

За последнее десятилетие российское законодательство о недрах претерпело существенные изменения. После распада СССР России пришлось заново выстраивать свою правовую систему с учетом изменяющегося общественно-политического строя. При этом многие правовые институты, которые не имели аналогов в СССР, приходилось создавать с самого начала, не имея для этого необходимого опыта и практики.

Таким новым, не имевшим аналога в СССР правовым институтом явилось пользование недрами на условиях лицензирования. Система государственного лицензирования пользования недрами была введена в России Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». В соответствии с данным Законом предоставление недр в пользование должно было оформляться специальным государственным разрешением в виде лицензии, а органами, ответственными за выдачу лицензий, были названы органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и государственный орган управления фондом недр.

Законом Российской Федерации "О недрах" установлены требования, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской (хозяйственной) деятельности - пользователи недр. Например, на основании части третьей той же статьи установлено, что #G0в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности (согласно Федерального закона Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами.

Статьей 14 Закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что #G0отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может иметь место в следующих случаях:

1) заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований, в том числе если ее содержание не соответствует объявленным условиям конкурса или аукциона;

2) заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

3) заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ;

4) если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

В настоящий момент, в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих функционирование государственной системы лицензирования пользования недрами, присутствуют две категории федеральных органов:

а) федеральный орган управления государственным фондом недр - Министерство природных ресурсов Российской федерации, на которое Законом РФ «О недрах» непосредственно возложены функции организационного обеспечения государственной системы лицензирования недропользования;

б) федеральные органы исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции, участвующие в согласовании условий пользования недрами и обеспечивающие государственный контроль и надзор в сфере поиска и оценки месторождений нефти.

Федеральные органы исполнительной власти участвуют в организационном обеспечении и функционировании государственной системы лицензирования пользования недрами в соответствии со своей компетенцией, которая определяется федеральными законами и Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, в свою очередь, участвуют в обеспечении лицензирования пользования недрами и осуществлении государственного контроля за геологическим изучением, использованием и охраной недр в порядке реализации своих полномочий, закрепленных ст.72 Конституции РФ и статьями 3, 4, 101 Закона РФ «О недрах».

Статья 10.1 закона РФ «О недрах» предусматривает перечень органов исполнительной власти уполномоченных принимать решения о предоставлении права пользования недрами в зависимости от различных целей пользования недрами и от различных категорий участков недр:

· Правительство Российской Федерации;

· Федеральный орган управления государственным фондом недр;

· Комиссия, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

· Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом

Вскоре после принятия Закона РФ «О недрах», Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992г. № 3314-1 было утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами, действующее и по сей день. Данное Положение, помимо прочего, определило в общих чертах механизм предоставления и отзыва лицензий по различным объектам недропользования. Таким образом, принятые в 1992 г. Закон РФ «О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования недрами заложили основу нового российского законодательства о недрах.

Важным аспектом системы лицензирования поиска и оценки месторождений нефти является правовое регулирование порядка предоставления лицензий. Статья 13. Закона РФ «О недрах» в ее первоначальной редакции содержала общее требование о том, что предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов или аукционов. В этой же статье устанавливалось, что определение порядка предоставления лицензий по каждому объекту или группе объектов осуществляется государственными органами, выдающими лицензии.

Таким образом, принятое в 1992 г. новое российское законодательство о недрах предписывало, что все лицензии на право пользования недрами, независимо от вида и типа месторождения, их расположения и видов предполагаемых работ, должны выдаваться только через конкурс или аукцион. Единственное исключение из этого правила было установлено Положением о порядке лицензирования пользования недрами, согласно которому все действующие предприятия, получившие право пользования недрами до введения в России системы лицензирования (т.е. до середины 1992 г.), имели право на получение лицензии без проведения конкурса или аукциона.

Однако, Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О несении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данная статья была признана утратившей силу.

Последующие поправки к данному Закону расширили перечень оснований предоставления права пользования недрами, в том числе на основании договора и в связи с наступлением юридически значимых событий (приобретением субъектом предпринимательской деятельности имущества или имущественного комплекса предприятия-банкрота (пользователя недр), а также усовершенствовали механизм передачи прав.

Кроме того, Закон «О недрах» был дополнен статьей 13.1, предусматривающей, в частности, что, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия может быть предоставлена этому участнику на условиях объявленного конкурса, что также, фактически, является еще одним основанием для выдачи лицензии без проведения конкурса.

Однако, все тот Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О несении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложил вышеуказанную статью в несколько иной трактовке: «Принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов в отношении каждого участка недр или группы участков недр, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации - Правительством Российской Федерации. Решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр принимается в срок, не превышающий 30 дней с даты проведения конкурса или аукциона.

В состав конкурсных или аукционных комиссий включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением конкурсных или аукционных комиссий по предоставлению права пользования участками недр внутренних вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации.

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.

В случае, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.

Объявления о предстоящих аукционах на право пользования участками недр должны быть опубликованы в общероссийских и издаваемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации средствах массовой информации не позднее чем за 45 дней, а о предстоящих конкурсах - не позднее чем за 90 дней до даты их проведения, считая с даты первой публикации. Выбор средств массовой информации для опубликования таких объявлений осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом.

Порядок и условия проведения конкурса или аукциона на право пользования участками недр для заключения соглашения о разделе продукции определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Из сказанного видно, что тенденцией развития российского законодательства о недрах является стремление к законодательно закрепленному сбалансированному сочетанию возможности предоставления лицензий как на основании состязательности претендентов (т.е. через конкурс или аукцион), так и на основании прямых переговоров с уполномоченными органами.

Наличие лицензии на геологическое изучение не дает возможности на бесконкурсное получение лицензии на разработку выявленного месторождения. Поэтому лицензии только на геологическое изучение сегодня не представляют интереса в качестве предмета конкурса, а в основном предоставлены геологоразведочным организациям в порядке переоформления их прав на этот вид деятельности в пределах ранее закрепленных за ними участков (горных отводов).

В процессе предоставления недр в пользование одна сторона -- государство -- определяет порядок и условия, на которых оно предполагает передать недра в пользование, другая сторона -- недропользователь -- добровольно решает, подходят ли ему эти условия, и при положительном решении заявляет, что готов приступить к использованию недр. При рассмотрении условий, выдвинутых государством в любом виде (жесткий перечень условий, конкурсные условия с фиксированным нижним или верхним значениями конкурсного параметра и т.п.), недропользователь обычно вправе в той или иной форме вести переговоры об уточнении или изменении условий. В конечном итоге, если обе стороны окончательно определили и согласовали взаимоприемлемые условия, они должны, во-первых, юридически оформить получение недропользователем права пользования недрами, во-вторых, зафиксировать в форме соглашения или договора конкретные условия пользования недрами. В случае, если потенциального недропользователя предлагаемые условия все-таки не устраивают, он вправе прекратить переговоры и отказаться от заявки.

Действующие нормы Закона РФ «О недрах» с учетом ст.72 Конституции РФ (о совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами) в качестве основания приобретения прав недропользования закрепляют:

- решение (властно-распорядительный акт) уполномоченного органа исполнительной власти того или иного уровня (федерального либо регионального);

- случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами;

- вступившее в силу соглашение о разделе продукции;

- установленный органами представительной власти субъектов РФ порядок предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, либо участками недр местного значения.

Перечисленные основания для предоставления прав недропользования, закрепленные в ст.101 Закона РФ «О недрах», являются исчерпывающими и едиными (в соответствии с п.3 ст.3 этого Закона) на всей территории Российской Федерации и не могут быть дополнены иными основаниями, установленными федеральными подзаконными актами, отраслевыми актами нормативного характера федеральных органов исполнительной власти либо законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Механизм предоставления права пользования участками недр базируется в настоящее время на двух основных принципах:

принцип состязательности при выборе недропользователя;

принцип совместного ведения Российской Федерации и субъектов

РФ при принятии всех решений, связанных с возникновением, изменением и

прекращением права пользования недрами.

Принцип состязательности при выборе недропользователя, реализуемый путем проведения конкурсов или аукционов на получение права пользования недрами, на наш взгляд, еще больше подрывают основы административно-правовой системы недропользования. В этом случае лицензия лишь фиксирует результаты, полученные в ходе их проведения.

Как известно, торги представляют собой один из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно. Это, в частности, проявляется в присущей торгам конкуренции.

Весь процесс предоставления недр в пользование можно подразделить на три последовательных этапа:

1. Определение участков недр для передачи в пользование.

2. Определение условий недропользования.

3. Выбор недропользователя и оформление предоставления недропользователю права пользования участком недр.

Определение участков недр, которые подлежат передаче в пользование, обычно осуществляется в рамках федеральных и региональных программ развития народного хозяйства и его отраслей и, в частности, программ воспроизводства минерально-сырьевой базы. В конечном итоге эти программы устанавливают цель и ожидаемый конечный результат использования того или иного участка недр.

Федеральный орган управления Государственным фондом недр и его территориальный орган ведут учет имеющихся и вновь выявляемых участков недр, являющихся объектами лицензирования, и совместно с администрацией субъекта РФ подготавливают перечень участков недр федерального и регионального значения, которые будут предоставляться в пользование в течение определенного срока. Подготовка перечня объектов лицензирования осуществляется в соответствии с государственными программами развития минерально-сырьевой базы и добывающей промышленности, конъюнктурой рынка минерального сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полезных ископаемых.

Согласование перечня объектов лицензирования федерального и регионального значения с федеральными органами управления осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр.

Подготовка перечней объектов лицензирования местного значения осуществляется территориальным органом управления Государственным фондом недр совместно с администрациями муниципальных образований. Эти перечни согласовываются с уполномоченными органами управления субъекта РФ, территориальным органом управления и охраны водного фонда, районными органами по охране окружающей среды. Утверждение указанных перечней объектов лицензирования осуществляется администрацией субъекта РФ.

Объекты лицензирования, включенные в утвержденные перечни, выставляются на конкурсы (аукционы) или предоставляются в пользование на бесконкурсной основе.

Перечень объектов лицензирования, пользование которыми может осуществляться на условиях раздела продукции, подготавливается в соответствии с ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

Определение условий, на которых предполагается передать в пользование конкретный участок недр, осуществляют специально на то уполномоченные органы.

В зависимости от вида пользования недрами условия могут носить как коммерческий, так и некоммерческий характер. Коммерческие условия или показатели определяются на основании технико-экономических и маркетинговых исследований. Некоммерческие -- исходя из основной цели предоставления данного участка недр в пользование. Перечень условий может состоять из параметров и требований как жестко фиксируемых, не подлежащих изменению, так и переменных, которые могут быть предметом изменения и уточнения по результатам переговоров с потенциальными пользователями недр. В соответствии с законодательством не подлежат изменению условия, зафиксированные в конкурсных условиях.

Условия недропользования, определяемые в лицензии, перед их утверждением уполномоченными на то лицами, а условия проводимых конкурсов для выбора недропользователя согласовываются с органами управления, участвующими в регулировании отношений недропользования, в соответствии с их компетенцией.

Подготовка проектов условий недропользования и проектов условий конкурсов (аукционов) по всем участкам недр, а также их согласование осуществляется территориальным органом управления Государственным фондом недр с привлечением специалистов необходимого профиля и экспертов. Расходы на проведение указанной работы включают в лицензионный сбор.

Государственная экологическая экспертиза проводится после подготовки недропользователем проекта ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Следующим этапом является выбор пользователя недр, которому государство готово передать недра в пользование и который готов добровольно взять их в пользование на приемлемых для него условиях. Выбор пользователя недр может быть осуществлен либо на основании конкурсного принципа, либо административным решением.

Федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора, а в части, касающейся платы, -- с государственными органами управления экономикой. В случаях, установленных законодательством РФ, условия пользования недрами должны быть согласованы с федеральным органом исполнительной власти по обороне и федеральным органом исполнительной власти по безопасности.

При предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем недр.

Оформление, государственная регистрация и выдача лицензии на пользование недрами осуществляются федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным органом.

Государственная система лицензирования обеспечивает предоставление потенциальному недропользователю права пользования участком недр, которое представляет собой, по существу, установленное законодательством о недрах право использовать полезные свойства недр, присваивать доход от этого. Право пользования недрами основано на государственной собственности на недра. Законодательство о недрах регламентирует порядок пользования недрами: виды пользования, выбор пользователя, сроки, порядок предоставления, права и ответственность сторон, фискальные условия и др.

Механизм обеспечения обязательств недропользователя перед государством был предусмотрен еще Горным уставом 1893 г.

В настоящее время при проведении конкурсов (аукционов) на право пользования недрами в некоторых субъектах Российской Федерации также используется внесение задатка претендентами на участие в конкурсе (аукционе) в счет бонуса подписания, уплачиваемого победителем конкурса (аукциона). Например, условиями шестого раунда лицензирования пользования недр (при проведении открытого конкурса) в Ханты-Мансийском автономном округе предусматривалась уплата задатка при подаче заявки на участие в конкурсе в размере 50% стартового значения разового платежа (бонуса подписания), предусмотренного в официальной публикации о проведении конкурса.

Правила ГК РФ о внесении задатка должны в обязательной мере распространяться на процедуру внесения задатка при подаче заявки на участие в конкурсе (аукционе) на право пользования недрами. При этом в федеральном законодательстве о недрах должно быть предусмотрено в качестве обязательного требования к процедуре проведения конкурса (аукциона) на право пользования недрами внесение задатка при подаче заявки на участие в таком конкурсе (аукционе). Также федеральным законодательством должен быть предусмотрен механизм обращения взыскания в период пользования недрами на данную сумму со стороны государства в случае неисполнения недропользователем своих обязательств (налоговых, обязательств недропользователя по инвестированию, иных финансовых обязательств) перед государством, послуживших основанием для победы в конкурсе (аукционе) на право пользования недрами и закрепленных в лицензионном соглашении, а также в случае причинения недропользователем ущерба окружающей природной среде.

Очевидно, что победа в конкурсе должна присуждаться лучшему предложению с точки зрения дохода государства. Для государства экономический эффект от разработки месторождения, прежде всего доходы бюджетов всех уровней, складывается из размера разового платежа, налоговых поступлений в течение всего периода разработки месторождения и сокращения расходов бюджетов при успешном социально-экономическом развитии территории.

Таким образом, при регулировании конкурсов (аукционов) на право пользования недрами должны учитываться и нормы гражданского законодательства о способах обеспечения обязательств недропользователя перед государством, о возмещении ущерба и т.д. при сохранении специального регулирования (законодательством о недрах) механизма проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами.

В ходе проведения конкурсов на право пользования недрами возникает вопрос о сроках опубликования информации о предстоящем конкурсе (аукционе). Этот вопрос существенно затрагивает права всех потенциальных недропользователей, поскольку может явиться основой для злоупотреблений со стороны лицензирующих органов, отдающих приоритет конкретным претендентам.

В соответствии со ст. 13-1 Закона РФ «О недрах» информация о предстоящих конкурсах или аукционах, результатах их проведения должна быть опубликована в общероссийских и издаваемых на территориях соответствующих субъектов РФ средствах массовой информации. В дополнение к этому п. 11.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами предусматривает сроки извещения претендентов по любым объектам - не позднее чем за 3 месяца, а по крупным объектам - не позднее чем за 6 месяцев до даты проведения конкурса (аукциона). При этом законодательство не содержит правового определения понятия «проведение конкурсов», в связи с чем возможны различные толкования и таких нормативных терминов как «дата проведения конкурса» (п.11.2 Положения), «процесс конкурса» (п.11.6 Положения), «момент проведения конкурса», «результат конкурса» (ст.13-1 Закона РФ «О недрах»). Кроме того, в законе не установлены также и критерии отнесения объектов недропользования к категории крупных.

В судебной практике данные вопросы не получили однозначного разрешения. В частности, в деле № А40-1551/01-92-11 по иску ОАО «Архангельскгеолдобыча» о признании недействительным постановления МПР и Администрации НАО № 63/938 о проведении конкурса, истец использовал нарушение сроков публикации информации о предстоящем конкурсе по крупному объекту недропользования в качестве одного из существенных оснований исковых требований. Однако арбитражным судом г.Москвы при вынесении решения в 2001 г. названный довод не был принят во внимание в связи с его нечетким законодательным регулированием.

Возникает вопрос, с какой именно датой законодатель связывает окончание течения срока от публикации информации о предстоящем конкурсе до даты его проведения.

Анализ содержания п.п.11.6, 11.9 Положения и ст.13-1 Закона РФ «О недрах» приводит к выводу о том, что в процессе проведения конкурса производится оценка соответствия разработанных предприятием-заявителем технико-экономических показателей условиям конкурса. Эта оценка производится специально создаваемыми экспертными комиссиями и оформляется протоколом. Таким образом, именно с работой экспертной комиссии необходимо отождествлять понятие «проведение конкурса», а момент начала работы комиссии, по нашему мнению, следует считать началом проведения конкурса.

Оценивать размер конкурсного объекта следует не по каждому месторождению в отдельности, а по суммарным запасам всех месторождений, которые выставляются на конкурс (аукцион) для предоставления одному претенденту.

Подобные подходы позволяют защитить права потенциальных претендентов и реализовать одну из основных задач государственной системы лицензирования пользования недрами - обеспечение равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий на право недропользования.

Как отмечается в литературе, принцип состязательности относится к числу основных принципов государственной системы лицензирования пользования недрами, возможность предоставления лицензии путем переговоров заинтересованных лиц и вынесения закрытых решений исключается. Однако анализ регионального законодательства о недрах и практики предоставления участков недр в пользование показывает, что данный принцип соблюдается не всегда. Так, вопреки требованиям федерального законодательства (а также Закона Республики Татарстан «О недрах») в Законе Республики Татарстан «О нефти и газе» содержалась норма, позволяющая выдавать лицензии на геологическое исследование, разведку и добычу нефти и газа в результате прямых переговоров.

Одним из основных условий привлекательности проектов по недропользованию в России является наличие закрепленной на законодательном уровне четкой процедуры прекращения права пользования недрами. Как известно, в настоящее время Министерство природных ресурсов активизировало работу по выявлению и отзыву лицензий на право пользования недрами у тех недропользователей, которые, по мнению министерства, нарушают предусмотренные лицензиями условия пользования недрами.

...