Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки месторождений нефти

Действительно, в России имеется много примеров, когда лицензия получена, но работы по ней либо ведутся с серьезным нарушением условий лицензии, либо не ведутся вовсе. Безусловно, такие лицензии могут и должны отзываться, однако происходить это должно в строгом соответствии с требованиями закона. При этом закон должен однозначно и внятно предусматривать условия, при которых лицензия может быть отозвана.

Согласно ст. 20 Закона «О недрах», одним из оснований для отзыва лицензии является нарушение ее существенных условий. К сожалению, данный закон не содержит прямого указания на то, какие условия лицензии являются существенными и какое нарушение таких условий может служить основанием для ее отзыва. Из этого следует, что любое, даже относительно незначительное нарушение какого-либо из условий лицензии может теоретически служить основанием для отзыва лицензии.

Представляется, что Закон Российской Федерации «О недрах» должен четко и ясно определять, какие нарушения лицензии являются достаточным основанием для ее отзыва.

Недавняя ревизия МПР показала, что 20% действующих лицензий на право пользования недрами не соответствуют требованиям законодательства. Большинство соглашений также носит рамочный характер и не отражает весь комплекс обязательств недропользователей. Лицензионные соглашения в своем большинстве не содержат никаких параметров геологоразведки и разработки месторождений. Нет объемов и сроков геологоразведочных работ, отсутствуют технические и технологические параметры разработки месторождений, а также объем добычи сырья. Сведения об обязательствах недропользователей перед государством часто закрыты, что затрудняет объективный контроль за их выполнением. Зачастую обладатели лицензии используют эту закрытость и не спешат разрабатывать месторождения.

Сегодня в России без существенных нарушений выполняется лишь около половины лицензионных соглашений, однако отозвана была только десятая часть. Механизм отзыва лицензии используется зачастую избирательно, в основном в отношении небольших компаний в целях скорейшей передачи другому недропользователю. Так, из более чем 1000 отобранных в 2001-2002 гг. лицензий ни одна не принадлежала крупной компании.

Необходимо иметь полный набор законов прямого действия, которые регулировали бы весь процесс, все аспекты недропользования. Они, в частности, должны включать четкий механизм контроля за выполнением лицензионных соглашений, механизм принятия решения об отзыве лицензии и механизм его реализации. Затем необходимо привести в соответствие с ними лицензионные соглашения, выданные ранее, в частности, открыто зафиксировать в них все контролируемые параметры и условия.

Как отмечается специалистами, в законодательстве должны быть четко зафиксированы следующие принципы:

-единый перечень оснований получения и прекращения права пользования недрами;

-рациональное и комплексное пользование недрами в пределах предоставленных участков;

-экономические санкции за умышленно консервируемые запасы полезных ископаемых и нарушение утвержденных проектов разработки;

-срочность и платность пользования недрами;

-возвратность участков недр;

-принудительное изъятие неиспользуемых участков недр;

-минимально технически возможное воздействие на окружающую среду при пользовании недрами;

-государственный геологический, экологический и иной контроль за деятельностью недропользователя.

Ожидается, что дальнейшее развитие регулирования порядка предоставления права пользования недрами должно произойти в результате принятия Федерального закона Российской Федерации «о лицензировании пользования недрами», который придет на смену устаревшему Положению 1992 г. Однако история этого законопроекта уже насчитывает несколько лет -- его первый проект был принят Государственной Думой в первом чтении еще в 1997 г., однако дальше первого чтения дело не пошло. В марте 2000 г. проект этого закона был снова направлен в соответствующие комитеты Государственной Думы, и его судьба в настоящее время неясна. Несмотря на то, что такой закон объективно необходим, неизвестно, сколько еще пройдет времени, прежде чем он будет принят.

На наш взгляд, требуется также совершенствование содержания лицензионных соглашений. Например, анализ лицензионных соглашений, заключенных в Тюменской области, дает основания высказать следующие предложения:

1. В статье 1. лицензионного соглашения «Определения и принятые сокращения» даются определения некоторых терминов. Проблема заключается в том, что термины и определения, которые дает нам законодатель, существенно отличаются от терминов и определений в ст.1 лицензионного соглашения. Необходимо либо давать толкование терминов в соответствии с буквой закона, либо включать в специальные законы, соответствующие понятия.

2.Недропользователь, получив лицензионное соглашение об условиях пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, не торопится приступить к своим обязанностям, закрепленным в соглашении, но право пользования недрами является предметом договора, а, как известно, договор имеет гражданско-правовой характер и не может быть расторгнут в одностороннем порядке. По нашему мнению, отношения между недропользователем и лицензирующими органами нельзя рассматривать в качестве гражданско-правовых. Предлагается рассматривать решение лицензирующего органа о выдаче лицензии на геологоразведочные работы, выраженное в лицензионном соглашении, в качестве административного акта, а лицензионное соглашение - в качестве публичного предпринимательского договора, связанного с административно-правовым актом. Подобный подход поможет избежать множества споров, разногласий и судебных разбирательств.

3.Представляется, что Закон Российской Федерации «О недрах» должен четко и ясно определять, какие нарушения лицензии являются достаточным основанием для ее отзыва.

В целях упорядочивания взаимоотношений между недропользователем и государством и во избежание споров в лицензионном соглашении необходимо закрепить порядок выявления нарушений, ответственность за нарушения и порядок устранения замечаний.

4.В лицензионном соглашении также следует определить, какие условия являются существенными. Это также будет способствовать уменьшению количества споров.

5. Также, при регулировании конкурсов (аукционов) на право пользования недрами должны учитываться и нормы гражданского законодательства о способах обеспечения обязательств недропользователя перед государством, о возмещении ущерба и т.д. при сохранении специального регулирования (законодательством о недрах) механизма проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами.

Определенная специфика имеется при предоставлении недр в пользование для геологического изучения на условиях соглашения о разделе продукции.

Использование механизмов, основанных на разделе продукции, имеет большую практику применения в мире. В разных странах и в разное время формы соглашений о разделе продукции были разные, но цель во всех случаях была одна - создание стабильных условий, корреспондирующих с мировой финансовой и юридической практикой для привлечения крупных инвестиций в нефтяные проекты.

Также необходимо затронуть вопрос о лицензирование пользования недрами континентального шельфа.

Международно-правовой режим континентального шельфа прибрежных государств регулируется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., вступившей в действие осенью 1994 г. Однако Российская Федерация пока не ратифицировала эту Конвенцию, хотя и соблюдает ее де-факто.

В соответствии с этой Конвенцией континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря Российской Федерации на расстояние от 200 до 350 морских миль от исходных береговых линий, от которых исчисляется внешняя граница территориального моря. Точная делимитация внешней границы континентального шельфа устанавливается на основании ряда критериев, зафиксированных в Конвенции 1982 г.

Основным нормативным актом, регулирующим лицензирование пользования недрами континентального шельфа, является Положение о порядке лицензирования пользования недрами (утв. постановлением ВС РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1). Особенностью применения этого положения связано с пользованием недрами с целью разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Российская Федерация осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов. Указанные права являются исключительными в том смысле, что если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного согласия Российской Федерации.

Лицензирование недропользования на континентальном шельфе России имеет особенности, связанные с правовым статусом этой зоны.

Определение статуса недр континентального шельфа согласно п. «н.» ст.71 Конституции Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Российской Федерации и в соответствии с ч.2 ст.67 Конституции должно регулироваться федеральным законом и нормами международного права, учитывая, что континентальный шельф в отличие от территориального моря не входит в состав территории России, а его недра не являются государственной собственностью Российской Федерации.

В 1995 г. Государственной Думой принят Федеральный закон Российской Федерации "О континентальном шельфе Российской Федерации", в котором значительную часть составляет раздел, посвященный регулированию изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов шельфа. Законодатель в этом акте наделил Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти исключительным правом регулирования всей деятельности на континентальном шельфе, связанной с использованием его природных ресурсов.

Поддерживая в принципе такой подход, гарантирующий обеспечение национальных интересов России, следует отметить, что полное отстранение прибрежных субъектов Федерации от участия в управлении освоением прилежащего шельфа не вполне реалистично. Многие подготовленные проекты разведки и разработки месторождений нефти и газа на шельфе Мурманской, Архангельской, Сахалинской областей все равно не могут быть реализованы без тесного взаимодействия с соответствующими администрациями.

В Федеральном законе Российской Федерации "О континентальном шельфе РФ" предусмотрен конкурсный характер предоставления недропользователям участков шельфа. Лицензии на пользование недрами континентального шельфа за внешней границей территориального моря выдаются федеральным органом управления государственным фондом недр на основании решения Правительства Российской Федерации по результатам конкурса или аукциона.

Можно предположить, что в освоении минеральных ресурсов шельфа Российской Федерации будут участвовать совместно с российскими и зарубежные инвесторы, а наиболее распространенной формой контрактов будут, очевидно, соглашения на условиях раздела продукции, но здесь тоже все не так гладко и существуют определенные проблемы, так в своей работе А.В. Кокин и В.Н. Кокин выделили основные проблемы правового обеспечения хозяйственной деятельности на российском континентальном шельфе.

По их словам все проблемы связаны именно с недостатками в правовом регулировании хозяйственной деятельности в сфере поиска и оценки месторождений нефти. И здесь особый интерес представляет вопрос соотношения административных и гражданско-правовых норм в пределах правового регулирования отношений при недропользовании. Как показывает практика, субъекту предпринимательской (хозяйственной) деятельности, как российскому, так и иностранному, предпочтительнее вступать с государством в гражданско-правовые отношения, в частности, на условиях соглашения о разделе продукции, которое уравнивает между собой государство и инвестора как самостоятельных субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Но даже при условии СРП отношения между сторонами о соглашении о разделе продукции могут регулироваться не только норамами гражданского, но и административного законодательства.

Об участках недр, которые могут разрабатываться на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях СРП, у нас принято 4 законы. Это участки - Ямало-Самурский и Центральный перспективный участок на Каспии, Штокманское и Приразломное месторождения и Киринский блок «Сахалина -3», по которому проводился международный тендер.

На основе вышеизложенного можно сделать определенные предложения:

1. Необходимо разработать полный пакет нормативных правовых документов, которые позволяли бы в полной мере применять положения Федерального закона Российской Федерации "О СРП". Действующее законодательство по production sharing не обеспечивает полной стабильности условий работы инвесторов.

А) Устранить потенциальные проблемы, заложенные в процедуре принятия решений по перечням участков недр, которые содержат так называемые мелкие месторождения полезных ископаемых (п. 5 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации "О СРП"). Реализация на практике нового положения Федерального закона Российской Федерации "О СРП", которое исключает необходимость утверждения федеральными законами перечней участков недр, содержащих такие месторождения, для освоения на условиях СРП, может столкнуться с непредвиденными трудностями;

Б) Уточнить порядок внесения изменений и дополнений в соглашения;

В) Более подробно урегулировать вопросы, связанные с разработкой условий пользования недрами и подготовкой проектов соглашений, включая функции, полномочия и порядок работы соответствующих комиссий;

2. В статье 1. лицензионного соглашения «Определения и принятые сокращения» даются определения некоторых терминов. Проблема заключается в том, что термины и определения, которые дает нам законодатель, существенно отличаются от терминов и определений в ст.1 лицензионного соглашения. Необходимо либо давать толкование терминов в соответствии с буквой закона, либо включать в специальные законы, соответствующие понятия.

3. Недропользователь, получив лицензионное соглашение об условиях пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, не торопится приступить к своим обязанностям, закрепленным в соглашении, но право пользования недрами является предметом договора, а, как известно, договор имеет гражданско-правовой характер и не может быть расторгнут в одностороннем порядке. По нашему мнению, отношения между недропользователем и лицензирующими органами нельзя рассматривать в качестве гражданско-правовых. Предлагается рассматривать решение лицензирующего органа о выдаче лицензии на геологоразведочные работы, выраженное в лицензионном соглашении, в качестве административного акта, а лицензионное соглашение - в качестве публичного предпринимательского договора, связанного с административно-правовым актом. Подобный подход поможет избежать множества споров, разногласий и судебных разбирательств.

4. Представляется, что Ззакон Российской Федерации «О недрах» должен четко и ясно определять, какие нарушения лицензии являются достаточным основанием для ее отзыва.

5. В целях упорядочивания взаимоотношений между недропользователем и государством и во избежание споров в лицензионном соглашении необходимо закрепить порядок выявления нарушений, ответственность за нарушения и порядок устранения замечаний.

6. В лицензионном соглашении также следует определить, какие условия являются существенными. Это также будет способствовать уменьшению количества споров.

7. Необходимо иметь полный набор законов прямого действия, которые регулировали бы весь процесс, все аспекты недропользования. Они, в частности, должны включать четкий механизм контроля за выполнением лицензионных соглашений, механизм принятия решения об отзыве лицензии и механизм его реализации. Затем необходимо привести в соответствие с ними лицензионные соглашения, выданные ранее, в частности, открыто зафиксировать в них все контролируемые параметры и условия.

8.Представляется, что закон Российской Федерации «О недрах» должен четко и ясно определять, какие нарушения лицензии являются достаточным основанием для ее отзыва.

§4. Основные права и обязанности хозяйствующего субъекта на этапе поиска и оценки месторождений нефти

Права и обязанности пользователя недр (хозяйствующего субъекта) возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции с момента вступления такого соглашения в силу.

Ст.22 закона Российской Федерации «О недрах» дает развернутый перечень прав и обязанностей недропользователя.

Пользователь недр имеет право:

1) использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской (хозяйственной) или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

2) самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;

3) использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;

4) использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

5) ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;

6) проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции;

7) обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Пользователь недр обязан обеспечить:

1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

2) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;

4) представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;

5) представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;

6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

7) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

8) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

9) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;

10) выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Большое значение имеют нормы ст. 10.1 закона Российской Федерации «О недрах» в которой определены основания возникновения права пользования недрами, и ст. 20 закона Российской Федерации «О недрах», которая содержит основания прекращения права пользования недрами. С момента возникновения или прекращения соответствующих прав недропользователя возникают или прекращаются обязанности данного лица.

Статья 22 закона закрепляет право недропользователя использовать предоставленный ему участок недр для любой избранной им предпринимательской (хозяйственной) деятельности, указанной в лицензии или в соглашении о разделе продукции. Понятие предпринимательской (хозяйственной) деятельности содержится в ст. 2 ГК. Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Такого рода деятельностью могут заниматься не только юридические лица, но и граждане. Условием осуществления предпринимательской (хозяйственной) деятельности является соблюдение требования гражданского законодательства о том, что они должны быть в установленном законом порядке зарегистрированы в качестве лиц, занимающихся предпринимательской (хозяйственной) деятельностью.

Право недропользователя использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, является для него одним из самых важных, поскольку именно ради этого и используются недра. В связи с этим ч. 3 ст. I2 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Таким образом, законодательство о недрах допускает право собственности хозяйствующего субъекта (недропользователя) на извлеченные из недр земли полезные ископаемые.

Вопрос о праве собственности на добытое минеральное сырье решается согласно п. 7 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» в лицензии на пользование недрами, в которой указывается право собственности на добытое минеральное сырье.

В Федеральном законе Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» также урегулирован этот вопрос. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок определения общего объема произведенной продукции и ее стоимости и части продукции (в том числе ее предельного уровня), которая передается в собственность инвестора для возмещения его затрат на выполнение работ по соглашению. Эта продукция называется компенсационной (ст. 8). Согласно ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции» компенсационная продукция, а также часть прибыльной продукции, являющаяся в соответствии с условиями соглашения долей инвестора, принадлежат на праве собственности инвестору.

Пользователь недр вправе использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции. Так, согласно ч. 2 ст. 18 закона Российской Федерации «О недрах» недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов могут не предоставляться при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья.

Закон РФ «О недрах» содержит ряд норм, призванных стимулировать хозяйствующих субъектов (недропользователей) использовать отходы горнодобывающего производства. Для освоения месторождений полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях, или месторождений пониженного качества, в том числе содержащих трудноизвлекаемые, некондиционные, ранее списанные запасы полезных ископаемых, использования вскрышных и вмещающих пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также в целях внедрения экологически безопасных технологий и технологий, повышающих извлечение основных и попутных полезных компонентов, пользователи недр могут частично или полностью освобождаться от платежей за пользование недрами и получать отсрочки от уплаты этих платежей. Решение о предоставлении отсрочек или об освобождении от платежей принимается органами, предоставляющими лицензии на пользование недрами

Закон РФ «О недрах» закрепил право пользователя недр проводить без дополнительных разрешений их геологическое изучение за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции.

Как правило, сведения о строении недр и содержащихся в них полезных ископаемых, которые получены в результате геологического изучения, имеют недостаточно точный характер. Геологические сведения, полученные геологами с помощью горных выработок и скважин, дают представление лишь о состоянии месторождения только в тех местах, где они проходят. Полученные в результате этого выводы обычно являются основой для общей оценки состояния месторождения и возможности и целесообразности его использования. Однако этих данных недостаточно для работы горнодобывающего предприятия. В связи с этим геологические и маркшейдерские службы горнодобывающего предприятия постоянно ведут геологическое изучение недр

К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Важной стороной деятельности хозяйствующих субъектов на этапе геологического изучения недр является соблюдение законодательства об охране окружающей среды.

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и при этом обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов РФ.

Основные принципы охраны окружающей природной среды изложены в статье 3 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». В соответствии с этой статьей одним из таких принципов является охрана, воспроизводство и #G0рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Очевидно, что такие принципы затрагивают и использование недр, как одного из составных элементов окружающей природной среды.

ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» определил недра в качестве одного из компонентов природной среды, к которым отнесены также земля, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. В случае, если какие-либо из перечисленных компонентов природной среды используются или могут использоваться при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии или иных предметов потребления, имеющих потребительскую ценность, они называются природными ресурсами. Таким образом, недра являются одним из видов природных ресурсов. Именно так они определяются Конституцией РФ (ст. 72).

Рациональному использованию и охране недр посвящен раздел третий закона Российской Федерации "О недрах". В соответствии со статьей 23 этого раздела #G0основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

11) предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Применительно к недропользованию, хозяйственная деятельность всех субъектов правоотношений в соответствии с законодательством должна осуществляться на основе следующих принципов:

-охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

-платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

-независимость контроля в области охраны окружающей среды;

-презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности;

-обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной деятельности;

-обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

-учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности;

-допустимость воздействия хозяйственной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

-обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

-обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

-ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

-участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.

Законодательство отнесло недра к объектам охраны окружающей среды наряду с другими ее компонентами. При этом особой охране подлежат дно и недра континентального шельфа как объекта, включенного в Список всемирного природного наследия.

Деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых связана с причинением значительного вреда окружающей среде, следовательно, документация, обосновывающая пользование недрами в этих целях, должна подлежать государственной экологической экспертизе, организуемой органами МПР (п.3.ст.46 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды»), однако закон Российской Федерации «О недрах» умалчивает о государственной экологической экспертизе.

Согласно пункта 7 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации. При этом на основании пункта 7 части первой статьи 30 этого Федерального закона нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами является осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Законом предусмотрено два вида экологической экспертизы: государственная и общественная.

Объектами экологической экспертизы являются материалы и документы, реализация которых может оказать влияние на состояния ОПС, в том числе:

а) проекты правовых актов, нормативных технических и инструктивно-методических документов;

б) обосновывающие материалы прогнозов развития и размещения производительных сил;

в) технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, технического перевооружения хозяйственных объектов и комплексов;

г) проекты международных договоров;

д) материалы обоснования лицензий;

е) проекты технической документации на новую технику, технологии, материалы;

ж) градостроительная документация

з) и другие виды документации, указанные в ст. 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе".

Экологическая экспертиза -- важное звено в системе мер по обеспечению экологической безопасности, что нашло прямое нормативное закрепление в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г:

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической эксперта;

комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности;

обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

достоверности и полноты информации, представляемой независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий;

научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза, с учетом ее комплексного характера, призвана дать объективную оценку возможности хозяйствующего субъекта воспроизводство изымаемых природных ресурсов и охрану оных элементов окружающей среды; она должна играть роль при принятии уполномоченным органом решения о выдаче лицензии.

В ст.72 Конституции РФ природопользование и законодательство об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. И хотя данные вопросы регулируются специальным законодательством, законодательство о недрах должно закреплять основные принципы охраны окружающей среды при поиске, разведке и добыче полезных ископаемых (в частности, в законодательстве о недрах должны быть отражены хотя бы в виде отсылочных норм вопросы регулирования экологической экспертизы на стадии предоставления недр в пользование, контроль за соблюдением требований по охране окружающей среды, виды ответственности за несоблюдение этих норм, принцип налоговых льгот за внедрение новых технологий, повышающих экологическую безопасность горных работ и т.д.). Действующий закон Российской Федерации «О недрах» уделяет мало внимания этим вопросам, что в частности, ведет к многочисленным экологическим катастрофам на промыслах.

В законодательстве субъектов РФ могут быть отражены особенности, характеризующие различные виды пользования недрами, а также может иметь место более детальное регулирование рационального использования недр с учетом специфики региона.

Несмотря на имеющуюся систему норм, призванных способствовать рациональному использованию и охране недр, а также охране окружающей природной среды, на практике эти нормы не выполняются. Это связано с тем, что законодательство о недрах ориентировано на предоставление права пользования недрами, а не на рациональное использование и охрану недр, особенно после прекращения технологического воздействия на них.

Можно выделить ряд недостатков природоохранного законодательства России:

-не сформирована правовая координации деятельности правоохранительных, надзорных и природоохранных органов;

-анализ законов, составляющих экологическое законодательство федерального значения, показывает, что вопросы об ответственности природопользователей, физических и юридических лиц за нарушения в сфере недропользования и соблюдения экологической безопасности в достаточной мере не решены. Законодательство по этим вопросам изобилует отсылочными нормами, несогласованностью нормативных актов, недостаточной четкостью содержащихся в нормах правовых актов;

- не созданы адекватные целям и задачам экологической политики механизмы финансирования природоохранной деятельности на государственном и негосударственном уровнях. До сих пор в стране отсутствует надежная и стабильная, не зависящая от финансовой конъюнктуры и бюджетного дефицита система финансирования природоохранного сектора, в том числе из-за неурегулированности этой проблемы в законодательстве;

- неточности и белые пятна в законодательстве способствуют нарушениям в сфере лицензирования природопользования, строительства, управления отходами, использования земли и других природных ресурсов и в целом препятствуют созданию эффективной системы обеспечения национальной экологической безопасности.

Подводя итог всему сказанному можно сделать вывод: отношения по геологическому изучению недр складываются без малого уже 300 лет. На современном этапе это происходит 12 лет, с момента был подписания Президентом Российской Федерации 21 февраля 1992 г. закона Российской Федерации «О недрах».

В настоящее время недропользование находится в кризисном положении, это обусловлено множеством фактом, но основным является то, что государство неэффективно управляет и распоряжается недрами, это выражается в первую очередь в неопределенности полномочий между РФ и Субъектами РФ.

В настоящее время в России две системы недропользования - это административная система недропользования (выдача лицензий), и в последнее время появились условия для создания договорной системы недропользования, существует множество мнений по поводу что лучше, например Разаков А.Т. в своем выступлении говорит о преимуществах гражданско-правовой системы. Для недропользования основными формами гражданско-правовых отношений выступят договора подряда, концессии, СРП и горные соглашения. Они могут заменить действующую лицензионную систему, что позволит:

закрепить в договорах инвестиционные обязательства природопользователей;

получить государству дополнительные доходы за счет изъятия дифференциальной ренты в виде платы по договору.

По нашему мнению, отношения между хозяйствующим субъектом (недропользователем) и лицензирующими органами нельзя рассматривать в качестве гражданско-правовых. Предлагается рассматривать решение лицензирующего органа о выдаче лицензии на геологоразведочные работы, выраженное в лицензионном соглашении, в качестве административного акта, а лицензионное соглашение - в качестве публичного предпринимательского договора, связанного с административно-правовым актом. Подобный подход поможет избежать множества споров, разногласий и судебных разбирательств.

Так же множество примеров несовершенства регулирования прекращение права пользования недрами, законодательно о недрах до сих пор не внесен пункт о прекращении пользования недрами по решению суда.

М.В. Дудиков, например, предлагает такой интересный момент, связанный с переходом права пользования недрами - при прекращении права пользования недрами, хозяйствующий субъект (недропользователь) должен иметь право передачи участка недр с согласия органов, предоставивших ему это право, другому субъекту предпринимательской (хозяйственной) деятельности, образованному в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющему необходимые финансовые и технические средства, а также обладающему квалифицированными специалистами для продолжения работ на указанном участке недр и отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр, установленным законодательством Российской Федерации. А именно, следует изменить способ правового регулирования перехода права пользования недрами. То есть, разрешительный способ правового регулирования (лицо вправе осуществлять только те действия, которые разрешены) следует заменить на общедозволительный (т. е. лицо вправе совершать любые действия, за исключением тех, в отношении которых законодательством установлен запрет).

На наш взгляд здесь есть доля истины, но где гарантии, что лицо передающее участок недр другому субъекту предпринимательской (хозяйственной), не воспользуется этим моментом в корыстных целях.

Проблем возникающих у субъекта в процессе поиска и оценки месторождений возникает великое множество, государство должно уделять этому необходимое внимание.

Сегодня государство, по закону являющееся собственником недр, всерьез задумалось об изменении правил игры. Президент России Владимир Путин не раз говорил о том, что сырьевые богатства должны приносить больше прибыли в бюджет, а оттуда государство сможет направить эти деньги на развитие других отраслей.

Работу над новым вариантом закона Российской Федерации "О недрах" еще три года назад начал прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым, что и в обновленном правительстве до сих пор идут ожесточенные прения.

ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ И УЧЕТА ЗАПАСОВ НЕФТИ

§1. Геологическая информация как основа оценки и учета запасов нефти

Предпринимательская (коммерческая) деятельность тесно взаимосвязана с получением, накоплением, хранением, обработкой и использованием разнообразных информационных потоков. Возникает вопрос: вся ли эта информация подлежит защите или только отдельные ее группы? Если же для защиты выделяется только определенная группа информации, то по каким критериям (свойствам)?

Отвечая на поставленные вопросы, следует подчеркнуть, защите подлежит не вся информация, а только та, которая представляет ценность для предпринимателя. При определении ценности предпринимательской информации необходимо руководствоваться такими критериями (свойствами), как полезность, своевременность и достоверность поступивших сведений.

Полезность информации состоит в том, что она создает субъекту выгодные условия для принятия оперативного решения и получения эффективного результата.

В свою очередь, полезность информации зависит от своевременного ее доведения (получения) до субъекта предпринимательства. Например, из-за несвоевременного поступления полезных по своему содержанию сведений упускается возможность заключить выгодную торговую или иную сделку. Результат - время упущено, информация теряет свою полезность.

Что касается основной массы предпринимательской информации, то она подобной уголовно-правовой, оперативно-следовательской и режимной защитой не обладает и не пользуется.

В гражданском законодательстве, тем не менее, предпринята попытка узаконить предпринимательскую (коммерческую) информацию в качестве защищаемой.

Воспроизведем статью 139 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, называющейся: “Служебная и коммерческая тайна”:

Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.

Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными настоящим Кодексом и другими законами.

В условиях рыночной экономики информация является таким же товаром, как и материальная продукция, стоимость которой подчас существенно превышает самые ликвидные материальные ценности. В связи с этим возникает вопрос: в каком виде должна быть представлена информация, чтобы она стала товаром, а следовательно, и объектом гражданских прав? Ответ на этот вопрос весьма важен и для недропользования ввиду несовершенства российского законодательства в части правовой защиты и использования геологической информации как вида имущества.

В последние годы формируется новая экономическая система недропользования, предъявляющая к обслуживающим ее информационным ресурсам качественно новые требования по содержанию, объемам, условиям накопления и потребления.

В Законе РФ «О недрах» правовые нормы, связанные с геологической информацией о недрах, закреплены в статьях 27 -- 32. В них рассмотрены вопросы права пользования геологической информацией о недрах, государственного учета и государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, Государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, ведения Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и Государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Информация о ресурсах недр приобрела общегосударственный характер, затрагивает экономические интересы и определяет хозяйственную деятельность многих субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 27 Закона РФ «О недрах» под геологической информацией понимается - информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах.

Р.Н. Миргазизова вкладывает в понятие «геологическая информация» информацию, включающую в себя геологическую, геофизическую, геохимическую, аэрокосмическую, экономическую и иную информацию о недрах, полученную в установленном порядке, а также данные по интерпретации информации и производные данные; образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, и другие данные, характеризующие недра и полученные в результате ведения геолого-разведочных, научно-исследовательских, эксплуатационных и иных работ.

В законе ЯНАО «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» введены следующие понятия: геологическая информация о недрах - сведения о геологическом строении и истории геологического развития недр, составе, свойствах и условиях залегания горных пород, полезных ископаемых и других геологических образований, гео- физических и геохимических полях, иных свойствах недр, а также способах и результатах изучения и использования недр и извлекаемых из них продуктов; промысловая геологическая информация - часть геологической информации о недрах, характеризующая способы, условия и результаты разработки (промышленной эксплуатации) полезных ископаемых и иных ресурсов недр.

Понятие геологическая информация еще не сформировалось, должно пройти еще не менее 5 лет, чтобы такое понятие как геологическая информация стала полноценным объектом предпринимательских отношений и это при условии принятии ряда законов и принятия ряда поправок в действующих нормативных правовых акты. Так Р.Н. Миргазизова предлагает разработать проект закона об информации о недрах, который включил бы в себя наряду с общими разделами (о понятии информации о недрах, субъектах и объекте соответствующих правоотношений) также и разделы о праве собственности на геологическую информацию, о формировании цены на информацию, о защите информации.

Вопрос о разработке законопроекта довольно интересен, но мы думаем, что необходимо внести поправку в статью 27 Закона «О недрах» где отразить понятие «геологическая информация», включив в него определенные особенности предложившие различными специалистами в этой области.

Следуя логике закона "О недрах", можно выделить два основных вида геологической информации:

а) геологическая информация, полученная за счет государственных средств;

б) геологическая информация, полученная за счет иных источников финансирования.

Характеризуя правовой режим геологической информации, полученной за счет государственных средств, необходимо остановиться на следующих моментах.

Как отмечают специалисты, накопленная в России информация о минеральных ресурсах и недрах огромна, многопланова и качественно неоднородна. На ее сбор, обработку и хранение только организациями, входящими в систему бывшего Мингео РСФСР, за последние 15 лет было затрачено около 30 млрд. руб. (в ценах 1981 г.).

Оценка состояния информационных отношений в сфере недропользования, а также характеристика основных экономических, геологических и правовых проблем в рассматриваемой сфере давались многими авторами, представляющими различные отрасли науки.

Другой актуальный вопрос -- право на полученную информацию заказчика, выполнявшего геолого-разведочные работы за счет государственного финансирования. Ю.Н. Батурин пишет: «Складывается парадоксальная ситуация, при которой в случае централизованного финансирования геолого-разведочных работ заказчик не является собственником полученной геологической информации и не имеет приоритетного права на получение лицензии на добычу. Указанное резко снижает заинтересованность в получении лицензии только на геолого-разведочные работы на конкурсной, а тем более на аукционной основе; вся прибыль заказчика при этом будет формироваться только в области производства независимо от ценности полученной информации и открытого месторождения».

Автор статьи предлагает вариант экономического решения обозначенной проблемы. В частности, он считает, что если рассматривать централизованное финансирование как беспроцентный кредит, то заказчик геолого-разведочных работ будет обладать правом собственности на информацию и может продавать ее в соответствии с качеством данной информации и ценностью открытого месторождения.

Но, как это ни парадоксально, закон не дает четкого понятия геологической информации.

Так, А.Б. Венгеров, исследовавший теоретические вопросы правового регулирования информационных процессов, признаками информации, имеющими значение для права, считал следующие:

а) известную самостоятельность информации по отношению к своему носителю;

б) возможность многократного использования одной и той же информации;

...