Право на достойное человеческое существование в правовой теории и законотворчестве России начала XX века

Частью 2 данной статьи, была установлена возможность прекращения или ограничения торговли, а также занятий служащих, связанных с торгово-промышленной деятельностью для поселений с резко преобладающим инославным или иноверным населением в иные дни, соответственно местным вероисповедным условиям Там же. С. 478.

Разъясняя положения указанной статьи, Министерство торговли и промышленности акцентировало внимание на то, что: «Наряду с установлением определенного непрерывного отдыха для служащих всех категорий в будние рабочие дни, является весьма важным и установление этого отдыха в воскресные и праздничные дни. Отсутствие до настоящего времени в законе обеспечения праздничного отдыха для торгового класса населения ставило труд его в крайне тяжелые условия, вредно отражавшиеся и в нравственном, и в физическом отношении, лишая его возможности удовлетворять своим религиозным потребностям, уделить известное время семье, самообразованию, развлечению и проч.…вопрос о праздничном отдыхе торговых служащих, разрешенный уже в некоторых странах в положительную сторону для всех разрядов трудящегося люда, а у нас - лишь для фабричных рабочих, должен быть признан имеющим особо важное значение…» Законоположения об обеспечении нормального отдыха служащих. С-П, 1907. С. 16.

Статьей 8 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» и статьей 4 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях» устанавливалось правило, согласно которому служащие указанных заведений, не достигшие 17-ти летнего возраста, независимо от перерыва на принятие пищи, освобождаются ежедневно в будние дни на 3 часа для посещения школ. Время для такого посещения определялось обязательными постановлениями органов местного самоуправления или заменяющим их установлениям. Однако, обязанность освобождать таких несовершеннолетних на 3 часа для посещения школ не распространялась на владельцев тех заведений, занятия в которых продолжаются менее 8 часов в сутки, включая перерыв на принятие пищи, если при этом означенные несовершеннолетние свободны в те часы, в которые освобождаются для посещения школ малолетние служащие других однородных или расположенных в той же местности заведений П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 479, 483.

«По смыслу этой статьи не должно ставиться препятствий к посещению школ не только малолетним неграмотным, но и лицам, не достигшим 17-ти летнего возраста, уже окончившим какое-либо учебное заведение, если они пожелают продолжать свое образование» Законоположения об обеспечении нормального отдыха служащих. С-П, 1907. С. 22. В комментариях к законоположениям также отмечается: «Постановление статьи 8 вызывается заботой о подготовке хорошего персонала служащих в торговых заведениях и имеет тем большее значение, что в настоящее время малолетние, рабочий день которых по продолжительности своей ничем не отличается от рабочего дня взрослых служащих, совершенно лишены возможности посещать какие-либо образовательные учреждения, что, конечно, не может не отражаться весьма печальным образом и на всей нашей торговле» Там же, С. 23.

Статьей 9 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» и статьей 5 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях» предоставлялось право общественным городским и губернским земским учреждениям или заменяющим их установлениям, а в местностях где таковые отсутствуют, - губернаторам или начальникам областей составлять, в установленном порядке, обязательные постановления в отношении служащих торговых и ремесленных заведений: о времени начала и окончания торговли и работ; о сокращении времени торговли и работ; об увеличении времени торговли и работ на 2 часа в установленные дни; о разрешении производить торговлю и работы в воскресные и праздничные дни; о часах в которые несовершеннолетние освобождаются для посещения школ П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 480, 483-484.

Правительство в данном случае руководствовалось тем, что «при выработке мероприятий, кои могли бы способствовать улучшению положения служащих в торговых заведениях, складах, конторах и заведениях трактирного промысла, признано было достаточным установить в законодательном порядке лишь общие нормы продолжительности времени торговли и занятий торговых служащих с тем, чтобы ближайшее распределение сего времени было предоставлено местным учреждениям» Законоположения об обеспечении нормального отдыха служащих. С-П, 1907. С. 25.

Вместе с тем, для составления названных постановлений, устанавливался определенный порядок. В частности в законоположениях (статье 10 для торговых служащих и статье 6 для ремесленных служащих) указывалось на то, что для разработки обязательных постановлений, которыми обеспечиваются законоположения, образуются смешанные комиссии, состоящие из представителей общественных городских или губернских земских учреждений или заменяющих их установлений, либо из представителей местной администрации, представителей владельцев ремесленных заведений и ремесленных служащих или представителей торгующих и их служащих, а также в подлежащих случаях, и представители акцизного ведомства. Заключение данной комиссии представляется в подлежащее общественное городское или губернское земское учреждение или заменяющее их установление, либо губернатору или начальнику области, которые принимают настоящее заключение в основание при составлении ими соответствующих обязательных постановлений. В законоположениях также было предусмотрено, что обязательные постановления для сельских поселений могут составляться земскими собраниями и без предварительной разработки постановлений в комиссиях П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 480-481, 484.

В комментариях к законоположению «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» по данному поводу говорилось: «В видах наилучшей защиты интересов населения, торгующих и торговых служащих, в настоящей статье устанавливается, что для разработки упомянутых в статье 9 обязательных постановлений, издаваемых городскими общественными или земскими управлениями, или заменяющими их установлениями, должны привлекаться как местные купцы, так и приказчики» Законоположения об обеспечении нормального отдыха служащих. С-П, 1907. С. 29. В отношении ремесленных заведений, при разработке обязательных постановлений, указанных в статье 5 закона «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях», могут привлекаться владельцы и служащие ремесленных заведений Там же, С. 46.

Кроме того, в указанных законоположениях не только устанавливались права и обязанности служащих и владельцев разного рода заведений, а также механизм их обеспечения, но и предусматривались нормы, регулирующие осуществление контроля и надзора за исполнением настоящих правил.

Так в соответствии статьей 11 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» и статьей 7 законоположения «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях» надзор за исполнением настоящих правил и за соблюдением обязательных постановлений принадлежит земским и городским управам и участковым попечителям, избираемым земскими собраниями на основании ст. 113 Положения о губернских и уездных земских учреждениях, которая гласит: «Полицейские чины обязаны наблюдать за точным исполнением обязательных постановлений по предметам, указанным в ст. 108. Независимо от сего, для наблюдения за исполнением сих постановлений, Земские собрания могут избирать особых участковых Попечителей, снабжаемых, в удостоверение их звания, открытыми листами на бланках и за печатью Земской Управы» Положения о губернских и уездных земских учреждениях, свод законов Российской Империи, т. II, изд. 1892г. стр. 225 и городскими думами на основании ст.112 Городового положения: «…Думы могут избирать особых участковых попечителей, снабжаемых в удостоверение их звания, открытыми листами на бланках и за печатью Управы» Городовое положение, свод законов Российской Империи, т II, изд. 1892г, С. 292, по принадлежности, а равно полиции. На означенные учреждения и лица возлагается возбуждение судебного преследования и обличение перед судом виновных в нарушении настоящих правил и изданных на основании их обязательных постановлений. Дела об означенных нарушениях подлежат ведомству мировых судей, либо ведомству уездных членов окружных судов П.А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы в 2 томах. М., 2011. Том 1, С. 481.

Обращает на себя внимание и то, что эти законоположения в отделе II, предусматривали дополнения в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных новыми статьями. Содержания этих статей определяли, что в случае выявления нарушений настоящих правил со стороны заведующего торговым или ремесленным заведением, а равно со стороны непосредственно надзирающего за работами, в отношении малолетних, подростков, женщин, служащих, не достигших 17-ти- летнего возраста, в части непредставления времени посещения школы, устанавливается ответственность в виде ареста или денежного взыскания не свыше ста рублей.

Министерство торговли и промышленности так комментировало положение данного отдела: «По поводу сего отдела следует заметить, что в действующем законе содержится уже постановление, в коем предусматривается уголовная ответственность за однородные с рассматриваемыми преступные деяние, совершенные в отношении рабочих на заводах, фабриках, мануфактурах и в ремесленных заведениях, в коих производство работ довольно подробно регламентировано законом…… Что же касается нарушений обязательных постановлений местных учреждений или заменяющих их установлений о времени открытия и закрытия торговых заведений, времени отпуска малолетних для посещения школ и т.д., то за таковые нарушения виновные будут подлежать ответственности на общем основании по ст. 29 уст. о нак., изд. 1885 г….» Законоположения об обеспечении нормального отдыха служащих. С-П, 1907. С.34-35. Данная статья гласит: «За неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим Уставом не определено за то иного наказания, виновные подвергаются денежному взысканию не свыше пятидесяти рублей» Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, свод законов Российской Империи, т. XV, изд. 1885г. С. 207.

Установление ответственности должностных лиц за нарушение узаконенных правил, свидетельствовало о фундаментальном подходе правительства к организации исполнения настоящих законов.

При этом исходя из содержания и смысла рассмотренных норм, в целом можно сказать, что подготовка и принятие указанных законоположений безусловно способствовало обеспечению социальной защищенности торговых и ремесленных служащих, а также реализации ими права на достойное человеческое существование.

Вместе с тем, следует отметить, что данные законоположения весьма неоднозначно оценивались на тот момент прогрессивными представителями общества, и в первую очередь представителями юридического сообщества.

В частности, представляет интерес оценка правил «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» видным российским юристом и публицистом Августом Исааковичем Каминкой (01.09.1865 - 01.11.1941 гг.), считавшим, что издание правил носит скорее политический характер. Он говорил: «Этот внезапный наплыв заботливости правительства о судьбе приказчиков, являющихся в значительной мере избирателями, становится особенно симптоматичным, если сопоставить эту запоздалую заботливость с тем более нежели равнодушным отношением к этим интересам, которое правительство обнаруживало до последнего времени. …Во время второго российского съезда представителей обществ вспоможения частному служебному труду в 1898 г. вопрос о воскресном отдыхе для служащих в торговых заведениях был снят с обсуждения в силу требований администрации» Право. Еженедельная юридическая газета. 26 ноября 1906 г. № 47.

Вместе с тем, абстрагируясь от политических намерений правительства, он также подверг оценке правила с точки зрения их удовлетворительности. Критикуя область отношений приказчиков и хозяев предприятий, основанных еще на патриархальной точке зрения, где собственник предприятия является «хозяином» с безусловным подчинением ему приказчика, он считал здесь вмешательство законодателя совершенно необходимым.

Однако для него была также не понятна необходимость принятия этих законоположений в порядке статьи 87 основных законов в означенных сферах деятельности, являющимися не единственным больным вопросом русской действительности. В связи с чем, не было необходимости, по его мнению, допускать принятия законодательных мер без участия Государственной думы, и он говорил: «Наоборот, именно поэтому, что вся область нашего законодательства представляется почти сплошным рядом институтов, подлежащих упразднению, давно тяжелым ярмом гнетущих жизнь, и оказалось необходимым введение народного представительства в строй наших государственных учреждений. …настоятельность законодательной реформы еще отнюдь не может служить основанием для проведения ее путем статьи 87 Основных законов» Право. Еженедельная юридическая газета. 26 ноября 1906 г. № 47.

Указывая на то, что статьи 87 Основных законов, предусматривает установления о принятие законов в междумский период лишь в случае чрезвычайных обстоятельств, которые не имели места быть, Каминка считал утвержденные правила неконституционными. Это тем более, по его мнению, усматривается из того, что данные правила и не гарантировали их введения до начала работы Государственной думы, поскольку условием введения также являлось издание обязательных постановлений органами местного самоуправления, которые в свою очередь разрабатывались образованными для этого смешанными комиссиями. Установленный шестинедельный срок введения с момента опубликования правил, явно этого обеспечить не мог.

Кроме того, он подверг сомнению саму возможность соблюдения, установленного максимального 12-ти часового рабочего времени. По его словам, «Закон допускает в известных случаях отступления от этого максимума времени торговли, и эти отступления должны быть нормированы обязательными постановлениями (отдел I статья 2). Далее, и это самое существенное, служащие могут быть занимаемы работами сверх этого времени, с их согласия и за особую плату. Это постановление вообще в значительной мере подрывает реальное значение правил» Право. Еженедельная юридическая газета. 26 ноября 1906 г. № 47.

Более того, определение обязательными постановлениями времени начала и окончания торговли, по его мнению, «представляется мало удовлетворительным и принципиально неправильным. …было бы принципиально правильнее исходить не от ограничения числа часов торговли, но от ограничения числа часов работы. Ведь для служащего безразлично, работает ли он в открытом для публики торговом помещении или закрытом. Хозяева могут так организовать занятия, чтобы на служащих пало достаточное количество работы после прекращения торговли» Там же..

Таким образом, отмечая не подлежащую сомнения острую, социально обусловленную необходимость в принятии рассматриваемых законоположений, имелись в тоже время и обоснованные опасения возможности дальнейшей их реализации с учетом сложившихся на тот момент обстоятельств, связанных с необходимостью их утверждения Государственной думой.

Так законопроект «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» 12 апреля 1907 года был внесен на рассмотрение во II Государственную думу. По просьбе торговых представителей, «в целях устранения обнаружившихся на практике стеснений в отношении торговли в воскресные и праздничные дни», его редакция была изменена. Однако до своего роспуска Дума не рассмотрела законопроект, и эти изменения также были проведены по 87 статье Основных законов Высочайше утвержденным 12 сентября 1907 года положением Совета министров. 12 декабря 1907 года законопроект был направлен в Государственную думу третьего созыва. 15 января 1908 года его огласили в общем собрании и передали в комиссию по рабочему вопросу. Доклад комиссии был представлен 22 мая 1909 года. Затем законопроект передали на заключение комиссии по городским делам, доклад которой внесен на рассмотрение общего собрания Думы лишь 11 декабря 1909 года. 7 апреля 1910 года был представлен дополнительный доклад. Первое обсуждение законопроекта состоялось 26, 28 и 30 апреля 1910 года, второе - 30 апреля, 1, 3 и 5 мая, третье - 3, 7, 10, 13, 15, и 17 декабря 1910 года. Спорным пунктом при рассмотрении проекта послужил вопрос о воскресном и праздничном отдыхе, крайне осложнившийся в условиях противоборства экономических и вероисповедных интересов. В правительственном проекте допущение торговли в воскресные и праздничные дни (за исключением Св. Пасхи, Св. Троицы и Рождества Христова, когда торговля по закону абсолютно не допускалась), предоставлялось на усмотрение общественных городских и земских учреждений (но не свыше 5 часов). К этому предложению присоединилась и комиссия. Однако Дума двукратно (при втором и третьем чтениях), вопреки заключению комиссии и настояниям представителей правительства, высказалась за установление в законе полного воскресного и праздничного отдыха торговых служащих, с изъятием лишь некоторых видов торговли, причем пополнила перечень дней, в которые торговля и занятия в торговых складах и конторах не допускалась, вторыми днями праздников Св. Пасхи и Рождества Христова, днем Нового года и днем освобождения крестьян от крепостной зависимости (19 февраля). Установив высшую норму рабочего дня, Дума ввела оговорку о том, что служащие могут быть привлекаемы к сверхурочным работам только с их согласия и за особую плату. Дума понизила (с 17 до 15 лет) предельный возраст нуждающихся в особой защите закона, взяла под особую охрану закона женщин, наметив освободить их в период родов от служебных обязанностей в течение 6 недель с сохранением содержания (правительственный проект не затрагивал вопроса об особых условиях для женщин, занятых в торговле). Дума возложила составление обязательных постановлений относительно времени торговли и работы служащих в торговых заведениях не на губернские земские учреждения, как то, предусматривалось правительственным проектом, а на уездные. Одобренный Государственной думой законопроект 21 марта 1911 года был передан в Государственный совет, который, однако, 16 января 1913 года вернул его в Думу для нового рассмотрения. Постановлением Государственной думы от 30 января 1913 года законопроект направили сначала в комиссию о торговле и промышленности, а затем 1 марта 1913 года, - в комиссию по рабочему вопросу, которая представила свой доклад на заключение комиссии о торговли и промышленности. Дальнейшее продвижение законопроекта в Думе оказалось заблокировано Примечания к Высочайше утвержденному положению Совета министров «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.

Законопроект «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях» 12 апреля 1907 года, подготовленный министром торговли и промышленности и одобренный Советом министров, был внесен в Государственную думу второго созыва, однако не был ею рассмотрен и 12 декабря 1907 года поступил в III Думу. Постановлением Думы от 15 января 1908 года проект был передан в комиссию по рабочему вопросу, представившую свой доклад на обсуждение общего собрания 24 мая того же года. Однако Дума до окончания своих полномочий так и не приступила к обсуждению законопроекта. Согласно Наказу, Государственная дума четвертого созыва начала новое его обсуждение. По ее постановлению от 25 января 1913 года проект был передан в комиссию о торговле и промышленности, а 1 марта 1913 года - в комиссию по рабочему вопросу, доклад которой 24 марта 1916 года был представлен на заключение комиссии о торговле и промышленности. Утверждения в законодательном порядке проект не получил Примечания к Высочайше утвержденному положению Совета министров «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.

§ 3. Законодательство о страховании рабочих

23 июня 1912 года императором Николаем II были утверждены одобренные Государственным советом и Государственной думой наиболее значимые социальные законы Российской империи, содержащие положения о социальном страховании рабочих промышленных предприятий: «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев»; «О Совете по делам страхования рабочих»; «О присутствиях по делам страхования рабочих» П.А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы в 2 томах. М., 2011. Том I. С. 486-535.

С принятием указанных законов, можно сказать, что в России впервые была сформирована правовая основа, обеспечивающая социальные права рабочих, не считая ранее принятого 2 июня 1903 года закона «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности», распространявшего свое действие на отдельные их категории.

При этом следует подчеркнуть, что на принятие законодательства о страховании рабочих ушло несколько лет. Обсуждение законопроектов в Совете министров, их прохождение через Государственную думу и Государственный совет длилось с 1905 года и до начала 1912 года.

Говоря об истории принятия данных законов следует отметить, что еще в царском указе от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию Государственного порядка» было признано неотложным дальнейшее развитие мер по улучшению положения рабочих на фабриках, заводах и промыслах, озаботившись введением государственного их страхования Материалы системы «Гарант». В связи с чем 24 января 1905 года Комитет министров принял решение о создании комиссии для подготовки законопроекта о государственном страховании рабочих, для чего были созданы специальные комитеты при Министерстве финансов. По результатам работы правительство определило программу действий по подготовке страховых законов, сокращению рабочего дня, пересмотру статей закона о стачках и о рабочих союзах. Однако эти предложения не нашли понимания со стороны представителей буржуазного сообщества и остались невостребованными.

Вместе с тем существующая внутриполитическая обстановка вновь заставляла вернуться к рабочему вопросу. Поэтому эти же вопросы, а также новые предложения о сберегательных кассах, о мерах поощрения строительства дешевого жилья и другие были вынесены на обсуждение в совещаниях Министерства торговли и промышленности в декабре 1906 года, феврале-марте 1907 года.

Самое непосредственное участие в этом принимал П.А. Столыпин. К этому следует напомнить и выступление П.А. Столыпина во II Государственной думе 6 марта 1907 года, где им было сказано, что правительство рассматривает рабочее движение как показатель естественного стремления рабочих к улучшению своего положения и готово пойти на ограничение административного вмешательства в их отношения с промышленниками, предоставить им свободу в организации профессиональных союзов, а также принять правила о ненаказуемости экономических стачек. Он также заявил о необходимости государственного страхования рабочих в случае болезни, увечий, инвалидности и старости П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 39.

Итогом этой работы явилось то, что проекты вышеуказанных законов, разработанные в Министерстве торговли и промышленности пройдя обсуждение в Совете министров с 6 апреля по 16 мая, 17 и 19 июня, а также 26 и 29 сентября 1908 года, 23 июня 1908 года были внесены в III Государственную думу.

25 июня 1908 года проекты были оглашены в общем собрании и переданы в комиссию по рабочему вопросу. Пройдя после докладов комиссии длительную процедуру редакционных поправок и согласительные процедуры в соответствующих комиссиях, а также длительное обсуждение в стенах Государственного совета и Государственной думы, законопроекты были Высочайше утверждены лишь 23 июня 1912 года Примечания к Высочайше утвержденному закону «О страховании рабочих от несчастных случаев». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.

Говоря о безусловном прогрессе в области российского социального законодательства с принятием указанных законов, нельзя также не отметить существенное влияние на их принятие аналогичного законодательства западноевропейских стран, в частности Германии, где оно уже действовало на протяжении более чем двадцати лет и имело достаточно впечатляющие результаты.

Изданию страховых законов в Германии предшествовал указ императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 года, в котором была намечена программа преобразований. На основе которого, в рассматриваемый период в Германии действовали закон 15 июня 1883 года о страховании рабочих от болезней, закон 6 июля 1884 года о страховании рабочих от несчастных случаев, закон 28 мая 1885 года о дальнейшем распространении страхования болезней и несчастных случаев на другие категории труда и иные последовавшие за ними законы. При этом закон 19 июля 1911 года, объединивший все ранее изданные в разное время страховые законы и распространивший страхование на вдов и сирот окончательно завершал начатую 28 лет тому назад реформу Литвинов-Фалинский В. П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912. С. 9-10.

О постановке страхования рабочих в Германии можно судить по нижеследующим общим данным. В 1909 году при общем населении Германии в 64 миллиона, было застраховано от болезней 13,404 тыс. человек (21% населения); число больничных касс - 23,063. Доходы больничных касс в 1909 году достигли 386 мил. марок, из которых предпринимателями было внесено 121 мил. марок, а рабочими - 249 мил. марок. В 1909 году от несчастных случаев было застраховано 23,8 мил. чел. (37,2% населения), работавших в 6,150 тыс. предприятиях. Доходы страховых товариществ, в 1909 году достигли 214 мил. марок, а за период времени с 1885 по 1909 годы - 2,279 мил. марок. На случай инвалидности и старости в том же году было застраховано 15,444 тыс. чел. (24,2 % населения). Доходы страховых учреждений достигли в 1909 году - 294 мил. марок, а за период времени 1891 - 1909 годы - 3,650 мил. марок, из которых предпринимателями и рабочими было внесено поровну по 1,271 мил. марок, а приплаты государства составили 587 мил. марок Там же. С. 8-9.

При этом следует вспомнить о том, какое значение изучению германского законодательства по социальным вопросам придавал П.А. Столыпин, примеряя его на положения на российских рабочих.

Поэтому опыт Германии и достигнутые там результаты вполне могли служить некоторым основанием для практических соображений относительно законодательного закрепления страхования рабочих в России, с учетом некоторых существенных российских особенностей и жизненного уклада населения: размера территории, недостатка путей сообщения, различного национального состава населения, его неграмотность и недоверие к различного рода организациям, и другие Литвинов-Фалинский В. П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912. С.12.

Именно с учетом особенностей России наряду с основными законами о страховании рабочих на случай болезни и от несчастных случаев, и были приняты законы «Об учреждении совета по делам страхования рабочих» и «Об учреждении присутствий по делам страхования рабочих». Последние являлись составной частью основных законов о страховании, регулируя процесс управления страховым делом.

Так Совет по делам страхования рабочих учреждался в Санкт-Петербурге под председательством Министра Торговли и Промышленности для общего руководства делами страхования рабочих. На него возлагалось издание разного рода правил, инструкций и распоряжений, рассмотрение жалоб, поданных на Присутствия по делам страхования рабочих и иные общие дела, относящиеся к страхованию рабочих. Страхованием рабочих на местах руководили Присутствия по делам страхования рабочих, учреждаемые под председательством губернатора в каждой губернии и кроме того в некоторых главнейших городах (С.-Петербург, Москва, Одесса и Варшава). На них возлагались наблюдение за исполнением страховых законов, распоряжений по этого рода делам и рассмотрение жалоб, поданных на фабричную, горную и судоходную инспекцию по делам, относящимся к страхованию рабочих.

Новыми страховыми законами были фактически установлены две отрасли, два вида страхования: по обеспечению рабочих на случай болезни и страхование рабочих от несчастных случаев. При этом организация работы по данным видам страхования существенно отличалась друг от друга.

Так, в случае болезни рабочие должны были страховаться в больничных кассах, которые учреждались в отдельных фабриках, заводах и предприятиях. Больничные кассы функционировали за счет взносов, отчисляемых как рабочими, так и промышленниками, управление которыми осуществлялось также совместными представителями. От несчастных случаев рабочие страховались в особых страховых товариществах, учреждаемых по одному на несколько губерний. При этом обязанность по отчислению взносов в страховые товарищества возлагалась только на владельцев предприятий, однако и управление делами товариществ, осуществлялось без участия рабочих Литвинов-Фалинский В. П. Как и для чего страхуются рабочие. СПб., 1913. С. 3.

Исходя из положений статьи 1 закона «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и статьи 1 закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» обе отрасли страхования распространялись на одни и те же предприятия, а именно на фабрики, заводы, мануфактуры, горные заводы и промыслы, на речное и озерное судоходство и трамвайные предприятия. А так как мелких фабрик и заводов было очень много и они часто располагались вне городов, по деревням и уздам, на огромном отдалении один от другого, то для того, чтобы упростить дело, страховому закону подчинялись не все фабрики, заводы и предприятия, а лишь те из них, в каждом из которых имелось не менее 20 постоянных рабочих и применялись паровые котлы или машины, приводимые в действие силами природы (воды, газа, электричества и т. п.) или животные; если же на фабрике или заводе двигателей, машин или котлов не имелось, то они подлежали страхованию, если включали в себя не менее 30 постоянных рабочих П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 498, 517.

Вместе с тем в силу статьи 14 закона «Об обеспечении рабочих на случай болезни», в тех случаях, когда применение страхования в мелких заведениях не представляло особых затруднений, страхование могло быть распространено распоряжением Совета по делам страхования рабочих, по представлениям Присутствий по делам страхования рабочих и на фабрики и заводы, имеющие менее 20 и 30 рабочих П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 499-500.

Новые страховые законы распространялись на все губернии и области Европейской России и Кавказского края. Они не распространялись на предприятия, расположенные в Сибири и в Туркестане. При этом страховыми законами предусматривалось предоставление Совету Министров распространение их действия и на прочие местности Империи или подчинение им отдельных предприятий в этих местностях.

Согласно статье 4 рассматриваемых законов, застрахованными считались все без различия пола и возраста лица, которые по найму работали или служили на предприятии.

И поскольку применение страховых законов осуществлялось на местах при непосредственном участии фабричных инспекторов (по фабрикам заводам), окружных горных инженеров и их помощников (по горным заводам, копям и промыслам) и чинов судоходного надзора (по судоходным предприятиям), то поэтому рабочие, в случаях возникновения у них каких - либо вопросов или сомнений, могли получать по делам страхования подробные указания и разъяснения от вышеназванных лиц.

Страхование рабочих на случай болезни.

Страхование рабочих на случай болезни имело целью оказывать рабочим денежную помощь в случае утраты своего заработка по причине болезни. Для оказания этой помощи собирались необходимые средства при участии как рабочих, так и промышленников. Собираемые таким образом средства поступали в распоряжение больничных касс на которые и возлагалась выдача пособий участникам кассы. И поскольку средства касс образовывались из взносов рабочих и из приплат промышленников, то и в управлении делами касс принимали участие и те, и другие.

Все лица, на которых распространялось страхование по болезни, будь то рабочие или же служащие, должны были быть участниками больничной кассы. Участие этих лиц в кассе начиналось со дня её открытия при фабрике, заводе или предприятии, и с этого времени всякое новое лицо, поступающее на фабрику или завод в качестве рабочего или служащего, считалось участником больничной кассы со дня допуска его к работам или службе (статья 23 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы в 2 томах. М., 2011. Том 1, С. 501.

По общему правилу, предусмотренному законом «Об обеспечении рабочих на случай болезни», больничные кассы учреждались при отдельных фабриках, заводах и предприятиях (статья 17 закона). При этом закон требовал, чтобы в каждой кассе было не менее 200 участников, для того, чтобы на предприятиях могли быть учреждены отдельные больничные кассы (статья 18 закона). Предприятия с количеством менее 200 рабочих должны были соединяться вместе для образования общих больничных касс (статья 19 закона). В случае если предприятие, имевшее менее 200 рабочих, не имело по соседству такого же предприятия с небольшим числом рабочих, то это предприятие приписывалось к фабрикам и заводам, имеющим более 200 рабочих (статья 20 закона). На предприятиях, работающих не круглый год, а сезонно, больничные кассы учреждались на общем основании и при прекращении работы предприятий по окончании сезона не закрывались, а лишь приостанавливали свою деятельность до возобновления работы предприятия (статья 34 закона). Предприятия имеющие временный характер, создаваемые для работ, по окончании которых они закрывались, освобождались от подчинения данного закона (статья 15 закона)П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 500- 503.

Реализация же положений закона на практике проходила не так как хотелось бы его разработчикам. По закону следовало открыть 3198 больничных касс с 2,3 млн. членов. Через год после его издания, в июне 1913 года, было зарегистрировано 484 кассы, но из них начали производить сборы средств и выдачу пособий всего 21 касса с 16,4 тыс. членов. К 1 января 1915 года в различной стадии оформления находилось 2893 кассы с 2,1 млн. членов, из них уже функционировало 2167 с 1,7 млн. членов. В дальнейшем организация касс еще более замедлилась. К началу мая 1915 года было зарегистрировано 2911 касс, но действовало всего 2254 с 1,8 млн. членов Маркузон Ф. Д. Статистика социального страхования. Вып. 1. М., 1925. С. 339-340.

Еще медленнее шла организация касс на горнозаводских предприятиях. В июле 1913 году таких касс было всего 12, но действовало лишь две с 2, 6 тыс. членов. Через год было учтено 252 кассы с 386, 4 тыс. членов, а действующих было 44 с 58, 7 тыс. членов. К началу 1915 года было зарегистрировано 277 касс с 408 тыс. участников, но действовало из них 60 с 93 тыс. членов Там же. С. 340.

Закон определял, что больничные кассы выдают своим участникам денежные пособия при наличии заболевания, лишающего их возможности работать. Заболевания, не препятствующие работе, не давали права на пособие. Не имели права на получение пособия из средств больничной кассы участники кассы, болезнь которых была вызвана умышленно, или уголовно наказуемым участием в насильственных действиях, драках (статья 54 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 506.

В случае болезни участники кассы получали от половины до двух третей заработка, если на их иждивении находились жена или не достигшие 15-летнего возраста дети, братья, сестры или родители. Если же участник кассы не содержал при себе членов семейства, то пособие ему выдавалось в размере от четверти до половины заработка (статья 54 закона). Конкретные размеры этих пособий устанавливались ежегодно общим собранием больничной кассы (статья 61 закона). Общее собрание было вправе принять решение о выдаче пособий в более высоких размерах, если касса располагала достаточными средствами, а также уменьшать размеры пособий, если у кассы не хватало необходимых средств П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 506-507.

Денежные пособия в случае болезни выдавались при непрерывной болезни, начиная с четвертого дня болезни по день выздоровления, но не более 26 недель подряд. Если же участник кассы болел в течение года несколько раз с перерывами, то пособия выдавались в совокупности не более 30-ти недель в течение года (пункт 1статья 55закона) Там же. С. 506.

Исходя из смысла указанных норм следовало, что законом внесены определенные ограничения по выдаче пособия. Первое ограничение касалось того, что участники больничных касс, болеющие не более трех дней, не имели права на получение пособий, поскольку неизвестно, действительно ли эти дни пропущены рабочим вследствие болезни, или же вследствие простого прогула, не связанного с заболеванием. Другое вышеуказанное ограничение, при непрерывной болезни не более 26 и не более 30 недель в течение года, имело огромное практическое значение, так как если бы подобного ограничения не содержалось, то на больничные кассы была бы возложена обязанность об обеспечении рабочих, которые лишены возможности работать не по причине кратковременного заболевания, a вследствие того, что они являются уже постоянными инвалидами, неспособными продолжать свою работу. Для выдачи пособий, которые носят характер уже постоянных пожизненных инвалидных пенсий, требовалась другая постановка дела и огромные средства, которыми больничные кассы не располагали. Эти средства формировались в специально создаваемых для этой цели страховых учреждениях Литвинов-Фалинский В. П. Как и для чего страхуются рабочие. СПб., 1913. С.13-15.

В случае смерти участников больничных касс страховой закон обязывал больничные кассы выдавать пособия на погребение умершего. Пособия эти выдавались в размере от 20-ти до 30-ти-кратнаго дневного заработка умершего участника кассы. Эти пособия выдавались на покрытие расходов по погребению, и их получали те, кто хоронил умершего (статья 57 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 507. Конкретный размер пособий определялся общим собранием больничной кассы.

На больничные кассы также возлагалась выдача пособий рабочим, получившим увечье в период их лечения, до выяснения последствий от полученных повреждений. Однако эти пособия не могли выдаваться более чем в течение 13-ти недель (пункт 2 статьи 55 закона) Там же, С. 507. Если лечение увечья продолжалось менее 13 недель и не оставило после себя никаких последствий для трудоспособности потерпевшего, то пострадавший получал из больничной кассы только пособие за время, в течение которого он не мог работать из-за повреждения. Если же после повреждения оставалась инвалидность, ограничивающая навсегда способность пострадавшего к труду, то потерпевший получал уже пожизненную пенсию, но не из больничной кассы, а из страхового товарищества.

С введением закона «Об обеспечении рабочих на случай болезни» впервые предусматривались возможность оказания помощи женщинам в виде выдачи из больничных касс пособий при рождении ребенка, а также запрет выхода на работу до истечения установленного срока после родов. В частности, законом устанавливалось пособие в размере от половины до полного заработка роженицы. Конкретный размер пособия определялся общим собранием больничной кассы. Указанные пособия выдавались в течение 4-х недель после родов и в течение этого же времени роженицам запрещалось работать на предприятии. Кроме того, закон давал возможность работницам, чувствующим приближение родов прекращать работы за 2 недели до их наступления, причем и за это время работницы получали из кассы пособие в том или ином размере (статья 56 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 507.

При этом закон давал больничным кассам право в случае нарушения роженицами запрета выхода на работу ранее 4-х недель после родов, лишать их пособия, а также предусматривал выдачу пособия только тем роженицам, которые являлись участницами больничной кассы не менее трех месяцев, предшествующих родам (статья 56 закона).

По общему правилу пособия по болезни и родам могли выдаваться из больничных касс только их участникам, работающим на предприятии и отчисляющим взносы в кассу. Однако в виде исключения, предусматривалась по решению общего собрания кассы, выдача пособий заболевшим членам семьи участников кассы и на их похороны при условии, если они находились на иждивении участника кассы, а также пособий в случае родов женам участников кассы. Причем закон ограничивал размер выдачи таких, так называемых, посторонних пособий составляющих не более одной третьей части годичных доходов больничных касс (статья 43 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 504.

По страховому закону лечение рабочих не относилось к обязанностям больничных касс, а производилось за счет владельцев предприятий (статья 8 закона), которые обеспечивали участникам касс бесплатную первоначальную врачебную помощь, а также амбулаторное их лечение. Для этой цели владельцы предприятий могли сами содержать у себя необходимые лечебные заведения или заключать соглашения с городскими земскими или другими учреждениями (статья 46 закона) Там же. С. 504.

Для представления участникам кассы больничного (коечного) лечения, владелец предприятия мог содержать собственное лечебное учреждение, а в случае их отсутствия, они лечились в городских или земских больницах на общем с другими больными основании. При этом владельцы предприятий возмещали расходы, связанные с их лечением. Однако если на предприятии имелась больница, они не обязаны были оплачивать лечение рабочего в другой больнице (статья 47 закона) Там же. С. 505.

Вместе с тем, допускалось и принятие на себя больничной кассой больничного (коечного) лечения рабочих (статья 48 закона) с условием особой доплаты со стороны промышленников, размер которой устанавливался особым соглашением больничной кассы с владельцем предприятия. Больничные кассы могли содержать собственные амбулатории, больницы, родильные приюты, а также заключать соглашения по данным вопросам с земствами, городами и частными лечебницами, оплачивая лечение участников кассы (статья 42 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 505.

Если касса приняла на себя лечение своих участников за особую доплату от промышленника при отсутствии собственных лечебных учреждений, а также отсутствии соглашения с земствами, городами и частными лечебницами о размере оплаты, то в этом случае касса возмещала расходы лечебницам по суточной стоимости содержания и лечения больного (статья 48 закона) Там же. С. 505.

По смыслу данного страхового закона предусматривалось, что на ком бы не лежала врачебная помощь, участники кассы могли пользоваться ей бесплатно при амбулаторном лечении, в течении установленного законом срока и до тех пор, пока состояли участникам кассы и числились работниками предприятия.

При обычных заболеваниях, не связанных с увечьем, лишающих возможности работать или служить, заболевший мог получать бесплатную врачебную помощь впредь до выздоровления, но не более 4 месяцев со дня заболевания (статья 45 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 504.

По отношению к лечению увечных рабочих устанавливалось, что если им представляется бесплатная врачебная помощь, то они пользуются ей до окончания лечения или до назначения пенсии за увечье. Если же пострадавшим не была представлена бесплатная помощь, то страховое товарищество возмещало расходы на лечение до назначения пенсии в размере, не превышающем установленной для этого таксы (статья 24 закона) Там же. С. 520.

Конкретизация видов врачебной помощи, предоставляемой участникам больничных касс, в чем она заключалась, какой врачебный персонал ее оказывал, периодичность посещения персоналом предприятий и другие конкретные вопросы определялись в особых правилах, издаваемых Советом по делам страхования рабочих, которые были обязательны как для промышленников, так и для больничных касс (статья 52 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 506.

Как уже отмечалось, средства больничных касс образовывались из взносов рабочих и из приплат промышленников. Взносы рабочих в больничные кассы удерживались из заработка рабочих в размере от 1 до 2 процентов от суммы заработка. Если в больничной кассе имелось менее 400 участников, то размер взноса мог быть увеличен до 3 процентов. Точное определение процента, удерживаемого в кассу из заработка рабочих, предоставлялось общему собранно больничных касс (статья 65 закона) Там же. С. 509.

Для определения размера удержаний с рабочих, больничная касса могла разбить заработки на особые разряды и для каждого разряда установить определенное удержание. Так, например, в первый разряд могли войти рабочие, заработок которых не превышал 8-ми рублей, во второй разряд заработок которых достигал от 8-ми до 12-ти рублей, в третий разряд - от 12 до 15-ти рублей (статья 66 закона) Там же. С. 509.

Закон также ограничивал удержания для лиц, получающих высокое денежное содержание, устанавливая определенный предел, а именно для лиц, получающих в год более 1500 рублей, или более 5 рублей в день, удержание в кассу производилось только из 5 рублей в день (статья 65 закона) Там же. С. 509.

Со своей стороны, промышленники должны были приплачивать в больничную кассу две трети того, что платят рабочие. Это означало, что на каждые три копейки, внесенных рабочими, промышленник приплачивал две копейки (статья 67 закона) Там же. С. 509.

Размеры выдаваемых пособий, а также удержаний из заработка рабочих определялись решением общего собрания больничных касс, с тем условием, чтобы ежегодные расходы больничных касс всегда сходились с их доходами. Для чего законом было предусмотрено что если установленные размеры выдаваемых пособий превышают имеющиеся средства больничных касс, то касса должна или уменьшить размер пособий или увеличить процент удержания из заработка рабочих или же сделать и то и другое вместе (статья 78 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 510.

В этой связи, в целях устранения необходимости частых изменений размеров взносов и пособий, закон предписывал кассам образование запасного капитала. В этот капитал должны были производиться определенные отчисления от всех поступлений в кассу. Если поступлений в кассу не хватало на выдачу пособий, то нехватка пополнялась из запасного капитала и, наоборот, излишки от выдачи пособий зачислялись в этот капитал. Запасный капитал, в этом случае, придавал делу выдачи пособий определенную стабильность (статья 76 закона) Там же. С. 510.

Организация управления делами больничных касс регулировалась уставом. В уставе определялся порядок избрания участниками кассы уполномоченных, входящих в состав общего собрания кассы и их количество, а также число членов правления и порядок их избрания общим собранием кассы. Уставом также регулировался порядок взимания с участников кассы взносов, порядок выдачи пособий и хранения денежных средств кассы (статья 25 закона) Там же. С. 501.

Для того, чтобы облегчить работу по составлению для каждой кассы устава, Советом по делам страхования рабочих издавался нормальный устав (типовой устав), который служил образцом при составлены уставов для отдельных касс (статья 27 закона) Там же. С. 502.

Проект устава каждой отдельной кассы вырабатывался, по образцу нормального, владельцем фабрики или завода, при которых учреждалась касса. Составленный владельцами предприятий проект устава передавался на обсуждение уполномоченным от участников кассы, избираемым для этой цели в порядке, определяемом Присутствием по делам страхования рабочих. Свое мнение уполномоченные передавали владельцу предприятия, a затем устав представлялся фабричному инспектору (статья 28 закона) Там же. С. 502. Если представленный проект устава несущественно отличается от нормального, то разрешение на учреждение кассы по этому уставу давался фабричным инспектором, или же окружным горным инженером, если касса учреждалась при горном предприятии. В случае, если представленный проект устава кассы существенно отличался от нормального, то разрешение на учреждение кассы давалось Присутствием по делам страхования рабочих (статья 30 закона) П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 502.

Каждая касса должна была действовать строго согласно уставу, который обязателен как для общего собрания кассы, так и для правления больничной кассы и отдельных участников кассы. Если устав на деле оказывался в чем-либо неудобным, то общее собрание могло возбудить ходатайство об его изменении.

Управление делами больничной кассы принадлежало общему собранию и правлению кассы. Общее собрание кассы состояло из уполномоченных, выбираемых участниками кассы, и из представителей владельца фабрики, завода или предприятия. Участники касс (рабочие и служащие), выбирали в порядке, указанном в уставе кассы, уполномоченных из своей среды в количестве, определенном в уставе кассы, но не свыше 100 человек (статья 87 закона) Там же. С. 511.

Со своей стороны, владелец фабрики или предприятия назначал в общее собрание кассы своих представителей, которые в общем собрании имели 2/3 того числа голосов, которое принадлежало уполномоченным участников кассы. Это значило, что при числе уполномоченных от рабочих и служащих кассы в 100 человек, имеющих вместе 100 голосов, владелец предприятия имел в общем собрании, через своих представителей, только 67 голосов. Как видно, большинство голосов в общем собрании кассы принадлежало ее участникам Там же. С. 512.