Предмет и метод административно-процессуального права

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

До середины 60-х гг. прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Поэтому не случайно на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс).

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса.

Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс - это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса - процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае, прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, - органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Таким образом, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

1. Введение в административно-процессуальное право

Предмет, источники и система административно-процессуального права

Предмет административно-процессуального права

Нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На предмете процессуальной отрасли российского права, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.

Для того чтобы определить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, следует обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку общественные отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, характеристика предмета материального административного права будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Можно при этом согласиться с мнением, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти».

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского, и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования.

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительнойвласти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительнойвласти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двухсторонняя задача - регулировать правовые отношения и порядок их реализации, т. е. определенную разновидность.

Из чего следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов государственной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами.

Поэтому можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.

Источники административно-процессуального права

Отечественная правовая наука и практика исходят из того, что источником права является внешняя форма его выражения, т. е. нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов - физических лиц либо коллективных образований - органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и т.д. Поэтому источником административно-процессуального права следует считать юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Существует большое количество источников административно-процессуального права. Поэтому возникает необходимость классифицировать эти акты: первым критерием классификации являются правовые свойства источников; вторым - форма нормативного акта, выступающего в качестве источника права.

В соответствии с первым критерием система источников административно-процессуального права включает в себя ряд нормативных юридических актов. К ним относятся:

Конституция Российской Федерации - нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материально-правовым, имеют достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать местопребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

Важное значение для административно-процессуального права имеют п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административно-процессуальное законодательство, а также ст. 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.

В иерархии нормативных юридических актов как источников права федеральные конституционные законы занимают вторую строку вслед за Конституцией Российской Федерации. К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. «О военном положении».

Следующим пунктом в системе источников права являются федеральные законы. Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административно-процессуального права: от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня - кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний.

Нормативные акты Президента Российской Федерации образуют самостоятельную группу источников административно-процессуального права, закрепляющих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. К указам Президента Российской Федерации, содержащим административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства и входящие в административный процесс, относятся: от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», 7 мая 2012 г. «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», от 14 декабря 2013 г. «О премии Президента Российской Федерации в области литературы и искусства за произведения для детей и юношества» и т. д.

Важное место среди источников административно-процессуального права занимают нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Правительство России оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами такого рода актов являются постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 27 декабря 2010 г. «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 17 июля 1995 г., которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 19 июня 2002 г. «Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц и требований к их оформлению, от 18 ноября 2013 г. «О государственной аккредитации образовательной деятельности» и другие.

К источникам административно-процессуального права относятся также нормативные правовые акты федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти. Существование нормативных актов названных федеральных структур является необходимым условием осуществления их государственно-управленческих функций во всех сферах государственной жизни - экономической, социально-культурной и административно-политической. Не будет преувеличением сказать, что нормативные правовые акты этой группы источников административно-процессуального права, по общему правилу, регулируют все производства, входящие в административный процесс.

К числу этих актов, например, относятся: приказ МВД России от 23 декабря 2011 г. № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации», Приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа после доставления граждан» и др.

К источникам административно-процессуального права относятся также нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации - конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить закон Иркутской области от 27 октября 2014 г. № 122-оз «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О наделении органов местного самоуправления областным государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными законами Иркутской области об административной ответственности» и др.

Форма источника административного права может также служить критерием классификации. Она не зависит от юридических свойств нормативных актов и определяется, главным образом, особенностями структуры этих актов. В соответствии с названным критерием к источникам административного права относятся положения, уставы, инструкции, правила.

Положение - это наиболее распространенная форма нормативных актов, действующих в сфере государственного управления. В литературе предлагается различать два вида положений. Первый вид характеризуется тем, что он закрепляет основы административно-правового статуса соответствующего органа исполнительной власти. В качестве примеров могут быть названы положения: о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (от 1 марта 2011 г.), о Министерстве обороны Российской Федерации (от 16 августа 2004 г.), о Министерстве юстиции Российской Федерации (от 13 октября 2004 г.).

Другой вид положений предназначается для регулирования определенной группы отношений. К числу таких источников, например, относятся: Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., Положение о воинском учете, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г.

Инструкция - нормативный акт государственного управления, принимаемый, как правило, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Задача инструкции - разъяснить порядок применения того или иного закона, другого нормативного правового акта вышестоящего органа исполнительной власти. Примерами данного вида источника административно-процессуального права являются: Инструкция о порядке осуществления привода, утвержденная приказом МВД России от 21 июня 2003 г., Инструкция по организации обучения граждан Российской Федерации начальным знаниям в области обороны и их подготовке по основам военной службы, Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 июня 2005 г.

Правила как нормативные акты государственного управления принимаются с целью более подробного урегулирования вопросов, которые законодательством урегулированы лишь в общих чертах. Несколько примеров: Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 августа 2013 г. утверждены «Правила оказания платных образовательных услуг»; от 23 октября 1993 г. утверждены Правила дорожного движения.

Система административно-процессуального права

Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Законодательная практика и сейчас значительно опережает теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты, и только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась.

Таким образом, можно предположить, что основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов; нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

Общая часть

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1. Нормы, регулирующие статус индивидуальных участниковадминистративного процесса:

1.1. Граждан Российской Федерации;

1.2. Иностранных граждан и лиц без гражданства.

2. Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1. Федеральных органов исполнительной власти:

2.1.1. Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

2.1.2. Федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

2.1.3. Иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

2.1.4. Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

2.2. Нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

2.2.1. Высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2.2.2. Высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

2.2.3. Иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3. Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

3.1. Федеральных государственных служащих:

3.1.1. Гражданской службы;

3.1.2. Военной службы;

3.1.3. Правоохранительной службы.

3.2. Государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

3.3. Муниципальных служащих.

4. Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5. Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6. Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

6.1. Политических общественных объединений;

6.2. Неполитических общественных объединений.

II. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.

Нормы, регулирующие принципы административного процесса.

Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения(постановления) по индивидуально-конкретному делу.

III. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

Особенная часть

Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.

Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.

Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

Нормы, регулирующие производство по дисциплинарнымделам.

Нормы, регулирующие лицензионное производство.

Нормы, регулирующие регистрационное производство.

Нормы, регулирующие исполнительное производство.

2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения

Понятие и особенности административно-процессуальных норм

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права - российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают, прежде всего, и главным образом.

Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права: это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо выраженный управленческий характер.

Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными нормами, оценка, так сказать, «служебного» назначения административно-процессуальных норм.

Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.

Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.

Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации, прежде всего, материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому для административно-процессуальных норм отношения, регулируемые материальными административно-правовыми нормами, являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широким предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют в некотором роде неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.

Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.

Существует, однако, и другой взгляд на роль и место административно-процессуальных норм, вытекающий из существа «юрисдикционной» концепции административного процесса, сторонники которой указывают на следующие различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время, как нормы процессуального права (если они применимы к решению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Отсюда вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.

Процессуальному же праву определен узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений.

Незавидная, прямо скажем, роль отводится административно-процессуальному праву, и почему лишь группу норм, регулирующих небольшую часть отношений социально-правовой среды, именуют административно-процессуальным правом. Это вдвойне не соответствует действительности. Во-первых, налицо явная недооценка реальной роли и масштабов регулирующей деятельности административно-процессуальных норм, а, во-вторых, их просто нелогично именовать административно-процессуальным правом, поскольку больше чем на институт, они, конечно, «не тянут».

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т. е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев, усматривающий своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены, прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами «материальных отраслей». Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности: первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая особенность состоит в том, что это - процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом норм материального административного права, т. е. отношений правовых.

Таким образом, административно-процессуальная норма - это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

Виды административно-процессуальных норм

Отечественная административно-правовая литература небогата высказываниями о классификации административно-процессуальных норм. Учитывая мнение ведущих ученых - В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, Н. Г. Салищевой, Б. Б. Хангельдыева, а также некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере экономической и составляющих ее многочисленных отраслях - промышленности, строительстве, транспорте и т. д.

Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и других актах;

б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др. Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе от 4 мая 2011 г, «О лицензировании отдельных видов деятельности», постановлениях Правительства Российской Федерации, утвердивших ряд положений: от 16 апреля 2012 г. «Положение о лицензировании медицинской деятельности», от 12 февраля 1998г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации»;

в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.

Нормы этой группы содержатся, например, в федеральных законах: от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» от 25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе», постановлении Правительства Российской Федерации: от 11 ноября 2006 г. «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации».

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер государственного управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МЧС Российской Федерации от 16 марта 2007 г. «Об утверждении Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения».

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с административно-процессуальными нормами, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств. Например, федеральный закон от 02 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо ведомства. Примером такого акта может служить приказ МВД РФ от 12 сентября 2013 г. «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства органов внутренних дел».

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской Федерации. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. «Формы наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации»;

б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних подразделений этих органов. В качестве примера следует назвать приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 июня 2012 г. «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации»;

в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. Например, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также ряд постановлений Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 г. «Об утверждении Положений о лицензировании в области авиационной техники», от 30 декабря 2011 г. «О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях»;

г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях».

По видам административного производства следует различать:

а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;

б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;

д) нормы, регулирующие регистрационное производство;

е) нормы, регулирующие лицензионное производство;

ж) нормы, регулирующие исполнительное производство;

з) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

и) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:

а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации»;

в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведе-ния, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.

По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие на территории Российской Федерации, независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренных данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение объявлено на части территории Российской Федерации.

б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени, т. е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти. Такие нормы составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», согласно ст. 9 которого «срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток».

Понятие и особенности административно-процессуальных правоотношений

Признаки административно-процессуальных правоотношений:

Административно-процессуальные правоотношения - часть системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями.

Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами; при этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.

Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая, в конечном счете, придает определенным фактам юридический характер.

Реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер.

Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфику административно-процессуальных правоотношений, поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых отношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой - определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.

Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в свой совокупности и обусловливают их специфические черты:

Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы нормы права, правосубъектность, юридический факт. Чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм - административно-процессуальные нормы, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным: если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов.

В свою очередь, действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

...