Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственная охрана объектов культурного наследия: цели, задачи, региональные аспекты

Кондратьев Михаил Валерьевич

Аннотация

культурный политика охрана

Актуальность: Охрана объектов культурного наследия (ОКН) - важная составляющая государственной культурной политики. Много раз она становилась предметом обсуждений в Министерстве культуры РФ, а также в широких кругах общественности. Постановка проблемы: государственная охрана объектов культурного наследия остается неразработанной в должной мере ни на правовом, ни на теоретическом, ни на практическом уровне. Пути решения проблемы: определить пути совершенствования государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае. Результаты: на основе проведенного анализа научной литературы и сайтов органов государственной власти были составлены для наглядности разные вспомогательные материалы. Помимо этого, были составлены таблицы на основе анализа интервью с руководителями региональных и муниципальных учреждений по охране ОКН в Пермском крае, а также предложены пути решения рассмотренных проблем. Вывод: материал исследования может быть интересен для специализированных органов государственной власти Пермского края; специалистам соответствующих профилей деятельности, волонтерам в качестве практического пособия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

Relevance: Protection of cultural heritage objects is an important component of state cultural policy. Many times it became the subject of discussions in the Ministry of Culture of the Russian Federation, as well as in wide circles of the public. Raising the problem: the state protection of cultural heritage objects remains not properly developed either at the legal, theoretical or practical level. Ways to solve the problem: to determine ways to improve the state protection of cultural heritage objects in Perm region. Results: Based on the analysis of scientific literature and websites of state authorities, various supporting materials were compiled for clarity. In addition, tables were compiled on the basis of analysis of interviews with heads of regional and municipal institutions for the protection of OCN in Perm region, as well as ways to solve the problems considered. Conclusion: the material of the study may be interesting for specialized bodies of state power of Perm region; Specialists of the relevant activity profiles, volunteers as a practical aid in the field of state protection of cultural heritage objects.

Введение

В современных условиях культура находится в ранге национальных приоритетов. Культура выступает значимым фактором, который влияет на рост уровня жизни, гармонизацию отношений в социуме. Культура выступает неким гарантом для территориальной целостности и сохранения единого культурного пространства РФ. Специфика государственного управления сферой культуры обуславливается наличием особого объекта государственного и правового воздействия - это культурная деятельность, под которой следует понимать деятельность по созданию, освоению, сохранению и распространению ценностей культуры. Главными задачами государственной культурной политики выступают формирование личности, гармонично развитой, а также укрепление единства народа посредством усиления приоритетов культурно-гуманитарного развития.

Проблемы государственной культурной политики и, как составной ее части, управления объектами культурного наследия - это проблемы национальных масштабов. Охрана объектов культурного наследия - важная составляющая государственной культурной политики. Много раз она становилась предметом обсуждений в Министерстве культуры РФ, а также в широких кругах общественности.

Это определяет актуальность темы исследования.

Степень разработанности темы: вопросы государственной охраны объектов культурного наследия изучались такими авторами как: М.А. Полякова, О.М. Рой, А.А. Формозов, Г.Г. Анисимов, Т.Н. Варламова, А.М. Кулемзин, В.Ю. Музычук и др.

Проблема исследования: государственная охрана объектов культурного наследия остается не разработанной в должной мере ни на правовом, ни на теоретическом, ни на практическом уровне.

Цель исследования: разработать рекомендации по совершенствованию государственной охраны объектов культурного наследия.

Задачи исследования:

- изучить теоретические основы государственной охраны объектов культурного наследия;

- рассмотреть правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия;

- сделать обзор зарубежного опыта государственной охраны объектов культурного наследия;

- дать характеристику объектов культурного наследия в Пермском крае;

- исследовать специфику государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае;

- выявить основные проблемы государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае;

- разработать мероприятия по совершенствованию государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае;

- предложить механизм реализации предложенных мероприятий государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае;

- дать оценку возможных результатов внедрения мероприятий государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае.

Объект исследования: объекты культурного наследия.

Предмет исследования: государственная охрана объектов культурного наследия.

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем на основе проведенного анализа научной литературы и сайтов органов государственной власти были составлены для наглядности разные вспомогательные материалы: классификация объектов культурного наследия, иерархия федеральных и региональных НПА в сфере регулирования объектами культурного наследия, иерархия органов управления государственной власти в Пермском крае в области ОКН, организационная структура Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края и ее подведомственной организации, диаграммы существующих ОКН расположенных в Пермском крае (по видам) в целом и в отдельности по разным муниципальным районам края. Помимо этого, была составлена таблица на основе анализа интервью с руководителями региональных и муниципальных учреждений по охране объектов культурного наследия в Пермском крае, где были обобщены все проблемы, которые стоят перед ОКН.

Методы исследования:

- общенаучные: сравнительный анализ (сравнение между разными видами и типами ОКН, анализ законодательной базы НПА, сравнение регионов РФ между собой и муниципальных районов Пермского края по охране ОКН, сравнение точек зрения интервьюируемых), исторический метод (анализ динамики как менялась охрана ОКН в разные отрезки времени в мире в целом и в нашей стране в частности). Данные методы позволили проанализировать и сделать выводы, о том, как менялась государственная охрана ОКН и что сейчас она из себя представляет, какие у нее есть проблемы;

- эмпирические: интервьюирование (позволило проанализировать, выявить и обобщить те проблемы, которые реально существуют в сфере охраны), анализ сайтов органов муниципальных районов Пермского края (анализ данных информационных ресурсов позволил выявить количество и охарактеризовать те виды ОКН, которые существуют в муниципальных районов края). Используемые методы позволили более точно обобщить и представить ситуацию, которая сложилось по охране и сохранению объектов культурного наследия в Пермском крае, это помогло объективно представить те проблемы, которые существуют в регионе в области охраны ОКН.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его материалы могут быть интересны органам государственной власти Пермского края; специалистам соответствующих профилей деятельности.

Структура исследования определяется решаемыми задачами. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе будут раскрыты теоретические и правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия.

Во второй главе будет проведен анализ ситуации с государственной охраной объектов культурного наследия в Пермском крае.

В третьей главе будут представлены пути решения проблем государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае.

Теоретической базой исследования являются научные источники, нормативные документы, электронные источники данных работ.

Практической базой являются материалы сайтов органов муниципальной власти, результаты полевых исследований автора.

Глава 1. Теоретические и правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия

1.1 Объекты культурного наследия: виды, категории, правовые нормы

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выступает ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Он дает законодательное определение объектов культурного наследия, согласно которому, к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры Федеральный закон № 73-ФЗ, ч. 1 ст. 3.

Объекты культурного наследия - это недвижимые объекты, имеющие культурную ценность для населения РФ, а также входящие во всемирное культурное наследие.

Они должны обладать следующими признаками:

1. Недвижимость.

Движимое имущество априори не относится к рассматриваемым объектам.

2. Историко-культурная ценность.

Это объекты, которые имеют определенный научно-технический интерес (ценность) для разных наук и социальной культуры. Эта ценность определяется в процессе осуществления историко-культурной экспертизы, которая проводится по инициативе государства.

3. Возраст.

Кроме мемориальных квартир и домов, которые были признаны рассматриваемыми объектами в результате того, что там проживали выдающиеся личности, остальные памятники включаются в реестр объектов культурного наследия по прошествии минимум 40 лет с момента их создания или наступления событий, представляющих историческую ценность.

4. Особый статус.

Этот статус приобретается в определенном порядке путем включения в государственный реестр по решению определенных исполнительных властных органов.

Наличие данных четырех признаков в комплексе дает возможность говорить о рассматриваемых объектах как об объектах культурного наследия.

Объекты культурного наследия в соответствии с их наиболее существенными типологическими и функциональными признаками согласно 73-ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подразделяются на следующие виды (рисунок 1):

- памятники;

- ансамбли;

- достопримечательные места Федеральный закон № 73-ФЗ, ч. 5 ст. 3.



Ансамбли представляют собой группу объектов культурного наследия, возникнувшие в одно и то же время или же дополнившие друг друга в процессе исторического развития на одной территории, в результате объединения, которых образуется единая композиция. К ансамблям относятся памятники и сооружения, находящиеся в местности, которая может быть однозначно локализована на территориях, сложившихся исторически, в т. ч. с религиозным назначением, а также фрагменты различных поселений (застроек и планировок), которые относятся к градостроительным ансамблям; парки, бульвары, скверы, сады, а также некрополи.

К достопримечательным местам относятся:

- творения, которые были созданы антропогенно или с участием природы;

- те же фрагменты, которые могут быть отнесены к ансамблям;

- центры исторических поселений;

- различные места, связанные с формированием этносов на территории РФ;

- руинные остатки древних населенных пунктов и стоянок;

- места, где совершались различного рода обряды, связанные с религией;

- заповедники, признанные объектами культурного наследия.

У памятников более сложная классификация. Памятники как объекты культурного наследия возникли в результате определенных исторических событий. На настоящий момент они представляют собой свидетельство цивилизаций, эпох, когда культура начинала зарождаться и развиваться. К памятникам относятся:

- отдельно стоящие различные постройки с территориями, на которых они расположены исторически;

- отдельные помещения различных религиозных направлений;

- отдельные захоронения и мавзолеи;

- следы существования человека под землей или водой, которые могут быть скрыты полностью или частично, а также движимые объекты, относящиеся к ним;

- научно-технические объекты, в т. ч. военные;

- произведения монументального искусства;

- мемориальные квартиры.

Помимо этого, как отмечает Т.Н. Варламова, памятники классифицируются на памятники истории, градостроительства и архитектуры, археологии. Их принадлежность к одной из разновидностей определяется во время составления документов государственного учета данных объектов и устанавливается во время утверждения списка о принятии данных объектов к охране Варламова, 2017, с. 26.

Все рассматриваемые объекты в зависимости от своей ценности классифицируются на категории:

- федеральные объекты культурного наследия - имеющие особое значение для культуры и истории РФ, сюда же относятся объекты, принадлежащие к археологическому наследию;

- региональные объекты культурного наследия - имеющие особое значение для культуры и истории определенного региона РФ;

- муниципальные (местные) объекты культурного наследия - имеющие соответствующее значение для определенной местности или муниципального образования.

Кроме этого выделяют особо ценные культурные объекты, часть из которых включается в наследие ЮНЕСКО. В РФ находятся 16 объектов, определенных ЮНЕСКО (приложение 1).

Примерами объектов культурного наследия в мире являются города (Афины, Рим, Венеция, Прага, Иерусалим, Мехико), древнейшие дворцы, храмы, религиозные центры (например, Тадж - Махал), Великая Китайская стена, египетские пирамиды, Стоунхендж, Олимпия и Карфаген (их руины) Карнаухова, Сичкарь, 2015, с. 108.

Федеральных объектов культурного наследия в РФ насчитывается огромное количество. Сюда относятся, например:

- дом Лихачевых в Татарстане;

- Владимирская церковь в Чебоксарах;

- комплекс санатория «Кавказская Ривьера» в Сочи;

- здание женской гимназии в Красноярске;

- народный дом во Владивостоке;

- здание Госбанка в Хабаровске;

- Троицкие церкви в Брянске, в Иваново, в Кирове;

- ансамбль Воскресенской церкви во Владимирской области;

- множество жилых домов в Вологодской области, в Иркутске,

- Лютеранская кирха в Воронеже;

- ансамбль церкви Василия Блаженного в Калуге;

- огромное множество других, расположенных, в т. ч. в Москве и Санкт-Петербурге.

Региональных и местных объектов тоже немало. В соответствии с ч. 4 ст. 25 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», в собственности субъектов РФ и муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения. В каждом субъекте Федерации имеется свой собственный реестр объектов культурного наследия, в котором они перечислены.

Таким образом, подводя итоги, можно отметить следующее.

Объекты культурного наследия - это недвижимые объекты, имеющие культурную ценность для населения РФ, а также входящие во всемирное культурное наследие. Все объекты культурного наследия подразделяются на памятники, ансамбли и достопримечательные места. В зависимости от их исторического и культурного значения они подразделяются по уровням: федеральный, региональный, местный.

1.2 Государственная охрана объектов культурного наследия: правовые основы, задачи государственной политики

Рассмотрим, прежде всего, правовое регулирование охраны объектов культурного наследия, далее охарактеризуем особенности управления объектами культурного наследия в целом, потом перейдем к особенностям государственной охраны как одному из направлений управления объектами культурного наследия (ее задач), изучим специфику оценки эффективности этой деятельности и в итоге опишем организацию проводимых в РФ рейтингов эффективности регионов в сфере культурного наследия:

1. Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия.

Согласно ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов РФ основывается на положениях Конституции РФ,

Гражданского кодекса РФ, «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов РФ законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия народов РФ Федеральный закон № 73-ФЗ, ч. 1 ст. 2.

Отношения в области государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются Земельным кодексом РФ Федеральный закон № 136-ФЗ, Градостроительным кодексом РФ Федеральный закон № 190-ФЗ, ФЗ РФ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» Федеральный закон № 169-ФЗ, ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» Федеральный закон № 7-ФЗ.

Имущественные отношения, возникающие при государственной охране объектов культурного наследия, регулируются Гражданским кодексом РФ Федеральный закон № 51-ФЗ.

В РФ также реализовалась федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)».

Ее основной стратегической целью является сохранение российской культурной самобытности и создание условий для равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности Постановление Правительства РФ № 186, п. II. Для достижения этой цели ставятся такие задачи как:

- создание условий для повышения разнообразия и качества услуг, предоставляемых в сфере культуры, модернизация деятельности учреждений культуры;

- обеспечение равного доступа к культурным благам и возможности реализации творческого потенциала в сфере культуры для всего населения РФ;

- информатизация сферы культуры;

- модернизация системы подготовки кадров в сфере культуры и художественного образования, отвечающей целям сохранения традиций лучших российских школ и современным требованиям;

- выявление, популяризация и охрана культурного наследия народов РФ;

- создание положительного культурного образа РФ в мире.

Иерархия основных федеральных нормативных правовых актов в сфере регулирования охраны объектов культурного наследия представлена на рисунке 2.

Конституция РФ

Кодифицированные нормативные правовые акты (Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ)

Федеральные законы (ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ РФ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ФЗ РФ «Об охране окружаю-щей среды» и др.)

Постановления Правительства РФ (например, «О федеральной целевой программе «Культура России (2012 - 2018 годы)»)

Нормативные правовые акты министерств и ведомств (например, Министерства культуры РФ)

Рис. 2. Иерархия основных федеральных нормативных правовых актов в сфере регулирования охраны объектов культурного наследия*

* Рисунок составлен самим автором, с учетом использованных источников.

Особенности управления объектами культурного наследия в целом

Как отмечает М.А. Полякова, управление объектами культурного наследия в первую очередь должно быть направлено на оказание содействия социально-культурному и экономическому развитию территории, на которой находится данный объект. При этом необходимо создать условия, обеспечивающие ему надежную защиту от нанесения ущерба во время использования или существенного изменения окружающей среды Полякова, 2015, с. 124.

Одним из главных принципов, на который необходимо опираться при управлении объектами культурного наследия, является открытость. Особенно это относится к обстоятельствам, касающимся возникновения проблем техногенного характера и общественных конфликтов. При этом в решении таких проблем участвуют специалисты, ученые, представители органов исполнительной власти, СМИ.

По мнению А.А. Формозова, важным требованием к управлению объектами культурного наследия является обеспечение комплексного подхода к их развитию. Это касается всех этапов работ, начиная с планирования и заканчивая конкретным видом деятельности по обеспечению их защиты и использования Формозов, 2017, с. 63.

Государственная охрана как одно из направлений управления объектами культурного наследия (ее задачи)

Согласно ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда Федеральный закон № 73-ФЗ, ст. 6.

ФЗ РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определены следующие цели государственной охраны объектов культурного наследия:

- предотвращение их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера;

- нарушение установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия;

- защита от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий Федеральный закон № 73-ФЗ, ч. 1 ст. 33.

Специфика оценки эффективности государственной охраны объектов культурного наследия

О.М. Рой эффективность управления трактует как комплексную характеристику возможных, а также реально полученных результатов выполнения определенных функций системой управления, учитывая при этом степень соответствия результатов, которых удалось достичь, и поставленных целей и задач Рой, 2017, с. 272.

Оценка эффективности государственной охраны объектов культурного наследия в первую очередь направлена на уменьшение степени причиняемого вреда (ущерба) охраняемым законодательством ценностям в области охраны объектов культурного наследия, а также на достижение оптимального распределения финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Данные такой оценки могут быть использованы при планировании и осуществлении деятельности в рассматриваемой сфере, подготовке предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения, улучшению координации и взаимодействия между органами управления объектами культурного наследия.

При оценке эффективности государственной охраны объектов культурного наследия может применяться система показателей. Рассмотрим их.

Ключевые показатели.

Это могут быть показатели результативности, отражающие уровень безопасности охраняемых законодательством объектов культурного наследия, выражающиеся в минимизации причинения им вреда (ущерба). Например:

 А / ВВП, (1)

где:

- А - общий размер начисленного ущерба, причиненного объектам культурного наследия;

- ВВП - величина внутреннего валового продукта.

Показатель А рассчитывается по документам контрольных и надзорных мероприятий (актов проверок, актов осмотра), а также на основании результатов расчетно-сметных работ. Расчетно-сметные работы являются дополнительной функцией органа охраны объектов культурного наследия.

Индикативные показатели:

1. Показатели эффективности, которые отражают степень безопасности охраняемых законодательством объектов культурного наследия, выражающиеся в минимуме причинения им вреда (ущерба), с учетом задействованных финансовых, материальных и трудовых ресурсов и финансовых и административных расходов субъектов контроля при проведении в отношении них контрольных и надзорных мер. Например:

Нш + Ву / Рт, (2)

где:

- Нш - размер начисленных штрафов в текущем периоде;

- Ву - размер возмещенного ущерба, причиненного объектам культурного наследия;

- Рт - расходы на исполнение полномочий в текущем периоде.

2. Показатели, характеризующие качество проводимых контрольных и надзорных мер в плане их направлений на устранение максимальных объемов потенциального вреда (ущерба) охраняемым законодательством объектам культурного наследия:

- число проводимых мер. Показателем учитывается суммарное число мер, которые были проведены в отношении управления объектами культурного наследия;

- доля субъектов, которые допустили нарушения, в результате которых причинен вред (ущерб) либо был создан риск его причинения, выявленные по результатам осуществления мер. Показатель определяется в процентном отношении от общего числа субъектов, в отношении которых были проведены контрольные и надзорные меры;

- доля субъектов, которые устранили нарушения, выявленные в результате осуществления мер. Показатель устанавливается в процентном отношении от общего числа субъектов, в отношении которых были проведены контрольные и надзорные меры.

3. Показатели, характеризующие проверки объектов культурного наследия:

- общее число проверок объектов культурного наследия. Указывается общий суммарный показатель;

- общее число плановых проверок объектов культурного наследия. Указывается общий суммарный показатель;

- общее число внеплановых проверок объектов культурного наследия по основаниям. Указывается общий суммарный показатель.

4. Мониторинговые мероприятия объектов культурного наследия, в т. ч. по систематическому наблюдению. Общее число мероприятий. Указывается общий суммарный показатель.

5. Административные расследования по объектам культурного наследия. Число вынесенных определений о проведении административных расследований. Показатель устанавливается в соответствии с общим числом вынесенных определений.

6. Производство по делам об административных правонарушениях по объектам культурного наследия. Число протоколов об административных правонарушениях. Показатель устанавливается по числу протоколов (всего).

7. Общая сумма уплаченных (взысканных) штрафов в отношении объектов культурного наследия. Указывается общий суммарный показатель.

8. Работа по выдаче разрешений (разрешительных документов), рассмотрение обращений (заявлений) в отношении объектов культурного наследия:

- число рассмотренных обращений о предоставлении разрешения. Указывается общий суммарный показатель;

- средний срок рассмотрения обращения о предоставлении разрешения.

9. Меры, которые направлены на профилактику нарушений обязательных требований с включением предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований по объектам культурного наследия:

- число проведенных профилактических мер. Показатель устанавливается по видам проведенных профилактических мер, в т. ч. предостережения;

- число субъектов, в отношении которых проводились профилактические меры. Указывается общий суммарный показатель;

- доля субъектов, в отношении которых проводились профилактические меры. Показатель устанавливается в процентах от общего числа субъектов.

10. Показатели, которые характеризуют объем задействованных финансовых, материальных и трудовых ресурсов по управлению объектами культурного наследия. Показатели устанавливаются по видам задействованных ресурсов.

Организация проводимых в РФ рейтингов эффективности регионов в сфере культурного наследия

В РФ организуются рейтинги эффективности регионов в сфере культурного наследия. При организации деятельности по составлению рейтингов смотрят на то, насколько эффективно регионы управляют своим культурным наследием. Оценка производится по около 30 критериям, в числе которых учет, охрана, сохранение, финансирование, надзор, использование, кадровое обеспечение, управление и др. По каждому критерию выстраиваются свои рейтинги. За каждое место в рейтинге всем регионам по отдельности присваивают баллы, идентичные числовым значениям места (первое место - один балл и т. д.). Все баллы по каждому региону суммируются и делятся на число показателей. К итоговой числовой сумме применяются поправочные коэффициенты, отражающие: отсутствие либо наличие самостоятельных органов охраны объектов культурного наследия с собственным интернет - сайтом, размещение на этом сайте списка объектов культурного наследия и др. Проводится подсчет эффективности регионов по разным показателям, среди которых освоение ассигнованных финансовых средств из федерального бюджета на деятельность по сохранению объектов культурного наследия, количество внесенных в реестр объектов и др.

Результаты этого рейтинга следующие:

- Республика Алтай - активнее других выявляла - пополняла перечень выявленных объектов культурного наследия);

- Тверская область - активнее других пополняла реестр объектов культурного наследия;

- г. Москва - больше всех отреставрировала объектов культурного наследия;

- Пермский край - первое место по границам территорий;

- Приморский край - первое место по зонам охраны;

- г. Санкт-Петербург - первое место по охранным обязательствам;

- Республика Мордовия - первое место по информативным табличкам;

- Новгородская область - имеет самые доступные объекты культурного наследия для инвалидов;

- Республика Северная Осетия - имеет самую достойную заработную плату сотрудников органов охраны объектов культурного наследия Официальный сайт Министерства культуры РФ.

Рейтинг составляется на основе официальных данных, предоставляемых органами управления регионами.

Регионы после всех расчетов распределяются в лиги. В каждой из лиг одерживает победу тот регион, который имеет минимальный числовой индекс. В рейтинге всего выявилось три победителя:

- высшая лига, победу в которой одержала г. Москва;

- победителем первой лиги стал Пермский край;

- Новосибирская область стала победителем во второй лиге.

Три лидера высшей лиги не стали неожиданными. В г. Москве и г. Санкт-Петербурге фактически все объекты культурного наследия обеспечиваются зонами охраны, этими регионами выделяется серьезный бюджет для реставрации объектов.

Новосибирская область и Пермский край также лидерами стали по объективным обстоятельствам. На территории этих регионов не имеется объектов всемирного наследия ЮНЕСКО. Имеющийся же объект всемирного наследия ЮНЕСКО на территории субъекта РФ автоматически переводит этот субъект РФ в высшую лигу. Однако эффективность работы органов охраны объектов культурного наследия в данных регионах очень высокая. Показатели второй лиги приближены к тройке победителей высшей лиги и впереди многих регионов, попавших в высшую лигу.

Таким образом, подводя итоги, можно отметить следующее.

Целью государственной охраны объектов культурного наследия, является обеспечение сохранности их универсальной ценности в современных условиях. Функции по охране объектов культурного наследия возложены на соответствующие управления, департаменты, комитеты. Оценка эффективности государственной охраны объектов культурного наследия направлена на уменьшение степени причиняемого им вреда (ущерба).

1.3 Обзор зарубежного опыта государственной охраны объектов культурного наследия

Может показаться, что в зарубежных странах деятельность в сфере государственной охраны объектов культурного наследия - давняя и устоявшаяся практика. Верно это только отчасти. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что многие проекты и организации в сфере культурного наследия появились и начали свое развитие относительно недавно.

Только за время с 1971 по 1975 гг. в государствах, которые входят в Организацию экономического сотрудничества и развития, был принят 31 важный национальный закон в данной сфере, по сравнению с 4 законами, принятыми в период с 1956 по 1960 гг., 10 законами - с 1960 по 1965 гг. и 18 законами - с 1966 по 1970 гг. Мнацаканян, 2015, с. 63. В отличие от стран Европы, в которых формирование нормативно-правовой базы охраны национального достояния началось в первой половине 20 в., в РФ эта работа началась лишь с 1978 г. За пройденный период каждое государство пыталось выстроить свою оптимальную модель охраны национального достояния, в т. объектов культурного наследия.

Анализ этих моделей позволяет выявить различия в государственной охране объектов культурного наследия:

1. В Англии, например, основные функции такой охраны реализуют местные власти и общественные организации, в связи с чем значение государственного управления объектами культурного наследия не выступает определяющим.

2. В Норвегии, так же, как и в Финляндии, государственная охрана объектов культурного наследия находится в ведении Министерства окружающей среды.

3. В США ведущую роль в сохранении объектов культурного наследия играют общественные организации, в особенности такая организация, как Национальный траст США. Кроме этого, в стране функционирует «Общество друзей русской усадьбы» - организация, которая оказывает содействие в вопросах сохранения объектов культурного наследия РФ, в частности усадебных ландшафтов на территориях российских музеев - заповедников («Хмелита», «Ясная Поляна»).

4. Италия и Франция, страны, обладающие огромным количеством объектов культурного наследия, приняли решение о создании специализированных министерств, а государство в обоих случаях выступает главным субъектом культурной политики в этой сфере.

Следует отметить тот факт, что и в Англии, и в Италии, и во Франции государством осуществляется прямое финансирование конкретных исторических объектов, находящихся в частных владениях.

В сравнении с другими странами Европы, одной из первых стран, приступившей к выработке концепции охраны национального достояния, стала Италия, где в 1974 г. было создано Министерство культурного наследия и окружающей среды. При этом, преобладал комплексный подход к охране объектов культурного наследия, а на Министерство было возложено выполнение двух основных функций: охрана культурного наследия и окружающей среды. В 1975 г. это Министерство было преобразовано в Министерство культурного достояния (Министерство по вопросам охраны памятников культуры).

Однако, как отмечает Т.В. Абанкина, еще ранее в Израиле в 1948 г. был создан Департамент древностей Израиля, сейчас - Управление древностей Израиля (с 1990 г.) - независимая государственная организация, ответственная за исполнение закона о древностях, принятого в 1978 г. Организация регулирует и финансирует раскопки и консервацию объектов, способствует археологическим исследованиям. Первый закон о древностях в Израиле был принят еще при Британском мандате. В 1989 г. был принят закон об Управлении древностей, которое в 1990 г. перешло в подчинение Министерству образования Израиля Абанкина, 2016, с. 139.

В целом, рассматривая зарубежный опыт, организацию деятельности и распределение полномочий в сфере охраны и управления объектами культурного наследия, можно сказать, что комплексность и сложность задач по увеличению эффективности использования объектов культурного наследия, ресурсоемкость, долгосрочные перспективы, отсутствие возможности выполнения работ одним - двумя интересантами и значимость проведения систематической образовательной, просветительской, исследовательской деятельности определяют необходимость участия и взаимодействия нескольких заинтересованных сторон.

Государство в сфере охраны объектов культурного наследия в зарубежных странах, и в частности регионального наследия, выполняет собственно охранительные, а также координационные и регулирующие функции, к которым относятся:

- ведение охранных реестров объектов культурного наследия (включение новых объектов);

- разработка соответствующей государственной политики (разработка и введение стимулов и преференций (в т. ч. налоговых льгот) для компаний и частных граждан;

- финансирование реставрации и содержания объектов культурного наследия, образовательных и просветительских проектов в данной сфере;

- обеспечение доступа к объектам культурного наследия в партнерстве и взаимодействии с общественными организациями.

Многообразие некоммерческих общественных организаций, функционирующих в сфере культурного наследия зарубежных государств, особо заметно на региональном и местном уровнях:

- небольшие локальные ассоциации (обычно поддерживаемые и объединенные координирующим центром, находящимся в столице);

- общественные движения по защите наследия, фонды наследия, некоммерческие организации, в т. ч. волонтерское движение (добровольчество);

- имеются также специализированные ассоциации и организации, которые занимаются лишь определенным видом объектов культурного наследия, к примеру, историческими объектами, находящимися в сельских местностях, либо индустриальным наследием (сельские дома, ассоциация «Рампарт» во Франции).

Диапазон функций, выполняемых некоммерческими общественными организациями, очень широкий, начиная от мониторинговых мероприятий и выявления объектов, которые находятся под угрозой, до сборов денег на содержание, реставрацию и консервацию, обеспечения доступа, популяризации и интерпретации. На фоне данного разнообразия особенно выделяются фонды наследия, характерные наиболее для англосаксонских государств - Северной Ирландии, США, Великобритании.

Также помимо того, что граждане активно участвуют в финансировании объектов культурного наследия, внося членские взносы в разные организации наследия и отчисляя пожертвования (от совсем небольших размеров до значительных), часть исторических объектов культурного наследия находится в частных владениях. Это и такие памятники, которые сохраняют музейную, культурно-просветительскую направленность, и те, которые были адаптированы для современного применения, в т. ч. в качестве коммерческих компаний. Зачастую мотивом к сохранению и применению памятника бывает личная причастность владельца к объекту культурного наследия, т. е. родовой дом либо дом, который связан с семейной историей нынешнего владельца.

Коммерческие организации, предприниматели принимают участие в финансировании (целевые и общие пожертвования, корпоративная благотворительность), в работе коллективных органов управления фондов и некоммерческих организаций, управлении компаниями в исторических объектах, адаптированных для современного использования, формировании туристских услуг и продуктов Миронова, 2016, с. 43.

Большое значение в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в зарубежных странах имеют специальные события. Можно отметить, что основная масса специальных событий, как национальных, так и международных, начала проводиться регулярно в последние 30 лет.

Мероприятия, направленные на обеспечение охраны объектов культурного наследия, можно условно поделить на два основных вида:

1. Презентационно-торжественные события, такие как:

- вручение премии «Лучший музей года» Европейским музейным форумом (European Museum Forum);

- конкурс и вручение премии «Лучшие в наследии» (The Best in Heritage);

- фестивали наследия - Дни Европейского наследия инициированы Советом Европы (проводятся в апреле в нескольких европейских государствах как дни открытых дверей и свободного посещения историко-культурных объектов).

Данные события направлены на продвижение передового опыта работы и чествование лучших.

2. Презентационно-выставочные и дискуссионные события, которые в большей мере ориентированы на привлечение внимания к развитию сектора наследия в целом и налаживание рабочих контактов и связей внутри сектора наследия, а также на привлечение внешних партнеров.

Приведем еще примеры государственной охраны объектов культурного наследия в некоторых отдельных странах.

Греция:

Первый нормативный акт, посвященный охране объектов культурного наследия («Закон о запрещении вывоза памятников искусства»), был издан в Греции в 1834 г. Позже были приняты «Закон о древностях» (1932 г.) и «Закон о памятниках после 1830 года» (1950 г.). В 2002 г. в Греции принят Закон «Об охране культурного наследия». Характерно, что этот Закон касается не только собственно охраны памятников, но и детально регламентирует вопросы, которые связаны с антикварным рынком, с коллекционированием, с осуществлением археологических раскопок, с порядком ввоза - вывоза культурных ценностей. Особое внимание уделяется деятельности музеев, их функциям по отношению к культурному наследию.

В соответствии с законодательством, все древности, имеющиеся где-либо в Греции (на частной или государственной земле, в озерах, в реках, на дне моря), а также все объекты, которые возведены до 1453 г. и которые являются произведениями искусства, находятся в постоянной и единой собственности и владении государства.

Польша:

В Польше на сегодняшний день правовые основы охраны памятников культуры и истории регламентируются Законом «Об охране памятников и опеке над памятниками» (2003 г.). Новым для законодательства Польши (по отношению с действующим до 2003 г. Законом «Об охране культурных ценностей» 1962 г.) выступает четкое разграничение понятий «охрана памятников» и «опека над памятниками», при этом охрана является сферой деятельности органов публичной администрации, а опека - владельцев или собственников памятников. Новый названный выше Закон содержит подробный список разновидностей памятников, которые подлежат охране и опеке вне зависимости от состояния их сохранности. Классификация осуществлена по трем основным подгруппам:

- памятники движимые (произведения художественного промысла и изобразительного искусства, предметы быта; исторические знаки, в т. ч. флаги, печати, военное обмундирование и др.);

- памятники недвижимые (культурные ландшафты, произведения строительства и архитектуры, градостроительные композиции, произведения оборонного строительства, сады, парки, технические объекты и др.);

- памятники археологические Мнацаканян, 2015, с. 87.

Ирландия:

Созданная в 1949 г. Ан Тайске или Сокровищница - на сегодняшний день самая влиятельная структура в сфере охраны объектов культурного наследия в Ирландии.

Ан Тайске является единственной структурой, имеющей статус, полностью независимый от государства, в функции которой вменяется ведение обширной разъяснительной, консультативной, пропагандистской деятельности во всех общественных сферах, так или иначе связанных с развитием системы охраны объектов культурного наследия. Работа Ан Тайске состоит в проведении информационной и образовательной деятельности и формировании правильного и объективного публичного мнения по проблемам охраны объектов культурного наследия, отстаивании и защите своих правил и принципов в работе на местном, национальном и европейском уровне. Ан Тайске координирует национальные, европейские и международные образовательные проекты в своей сфере деятельности. Эта структура управляет и содержит 16 собственных объектов культурного наследия от имени ирландского народа, имеет партнерские отношения с общественными организациями и государственными органами власти.

Деятельность Ан Тайске основывается на убеждении в том, что заблаговременная охрана и защита всегда лучше, чем «лечение»; диалог и партнерство - всегда лучше, чем монологи и конфликты, а планирование по своей эффективности превосходит целесообразность каких-либо ответных действий на события, уже произошедшие.

Япония:

О значении осуществления действий по охране объектов культурного наследия в первый раз громко было заявлено в Японии в газетной статье популярного японского писателя Г. Асагари, в которой он предупреждал японский народ о скорой грядущей утере их уникальных исторических и природных сокровищ и призывал к созданию Японского национального траста по образцу Британского. Следуя этим призывам, в 1968 г. был сформирован Японский национальный траст по сохранению культурного и природного наследия под патронажем Министерства транспорта Анисимов, 2014, с. 109.

С самого первого дня своего существования в деятельности Японского национального траста имеется два главных элемента:

- траст активно проводит исследования и обзор, а также документирование исторических мест Японии;

- исследует их художественно-архитектурное значение и определяет текущее состояние (проведение мониторинга).

Траст способствует развитию связей с все более и более обширной общественной аудиторией, что несомненно влияет также на постоянное увеличение членства в данной организации. Траст функционирует для решения задач управления и сохранения значительных культурных и природных ценностями Японии, чтобы донести их до будущего поколения, и функционирует по всей Японии, чтобы эффективно осуществлять свою миссию.

Таким образом, подводя итоги, можно отметить следующее.

Обобщая зарубежный опыт, можно сказать, что рассматриваемая сфера продолжает свое развитие, отвечая на новые запросы и вызовы. Институциональное развитие в секторе сохранения объектов культурного наследия активизировалось на рубеже тысячелетий, что главным образом связано с появлением новых видов культурного наследия в различных государствах.

Выводы по главе 1.

Объекты культурного наследия можно обозначить как недвижимые объекты, имеющие культурную ценность для населения РФ, а также входящие во всемирное культурное наследие. Они должны обладать такими признаками как: недвижимость, историко-культурная ценность, возраст, особый статус. Все объекты культурного наследия подразделяются на памятники, ансамбли и достопримечательные места:

- памятники - к ним относятся разнообразные здания, отдельно стоящие сооружения, постройки, квартиры - мемориалы и пр.;

- ансамбли - представлены композициями, которые использовались в жилых, торговых, общественных, административно-управленческих, религиозных целях;

- достопримечательности - результат деятельности людей или человека и природы. В качестве примеров можно привести центры развития различных промыслов, фрагменты давней застройки, народно-этнические ландшафты и пр.

Помимо приведенной классификации, существует деление объектов культурного наследия на категории в зависимости от их исторического и культурного значения по уровням:

- федеральный - объекты представляют ценность для всей РФ в целом;

- региональный - объекты имеют особое значение для истории и культуры отдельного субъекта РФ;

- местный - объекты получили особый статус в рамках муниципального образования.

Помимо этого, в разных уголках РФ находятся объекты всемирного наследия ЮНЕСКО.

Главная цель деятельности, связанной с государственной охраной объектов культурного наследия, заключается в обеспечении сохранности их универсальной ценности в современных условиях. При разработке задач, направленных на достижение этой цели, в обязательном порядке нужно учитывать особенности национальной, региональной или муниципальной системы управления объектами культурного наследия.

Функции по охране объектов культурного наследия возложены на соответствующие управления, департаменты, комитеты в регионах и муниципальных образованиях, а за федеральными объектами - на Министерство культуры РФ с его территориальными представительствами.

Оценка эффективности государственной охраны объектов культурного наследия в первую очередь направлена на уменьшение степени причиняемого вреда (ущерба) охраняемым законодательством ценностям в области охраны объектов культурного наследия, а также на достижение оптимального распределения финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Данные такой оценки могут быть использованы при планировании и осуществлении деятельности в рассматриваемой сфере, подготовке предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения, улучшению координации и взаимодействия между органами управления объектами культурного наследия.

Государство в сфере охраны объектов культурного наследия в зарубежных странах, и в частности регионального наследия, выполняет собственно охранительные, а также координационные и регулирующие функции, к которым относятся:

- ведение охранных реестров объектов культурного наследия;

- разработка соответствующей государственной политики для компаний и частных граждан;

- финансирование реставрации и содержания объектов культурного наследия, образовательных и просветительских проектов в данной сфере;

- обеспечение доступа к объектам культурного наследия в партнерстве и взаимодействии с общественными организациями.

В настоящее время государственная охрана объектов культурного наследия в международной практике все чаще рассматривается в более широком ключе и связывается со следующими концепциями:

- сохранение культурного разнообразия и разнообразия объектов культурного наследия;

- устойчивое развитие территорий и усиление творческого потенциала мест культурного наследия.

Глава 2. Анализ государственной охраны объектов культурного наследия в Пермском крае

2.1 Характеристика объектов культурного наследия в Пермском крае

Пермский край является одним из регионов РФ, наиболее богатых историческими местами, к которым относятся 18 населенных пунктов: города Пермь, Добрянка, Кунгур, Кудымкар, Лысьва, Нытва, Оса, Оханск, Очер, Соликамск, Усолье, Чердынь, Чермоз, поселки Ильинский, Ныроб, Павловский, Пожва, Суксун Официальный сайт Министерства культуры Пермского края, 2019.

На территории Пермского края располагается 2812 объектов культурного наследия, в т. ч. 1858 - объекты культурного наследия, имеющие федеральное значение (из них 1810 - объекты археологического наследия, 48 зданий и сооружений), 954 - объекты культурного наследия, имеющие региональное значение (рисунок 3).

...