Деятельность территориальных органов МВД России по предупреждению и пресечению правонарушений при проведении массовых мероприятий

2) форма публичных мероприятий - собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование либо различные сочетания этих форм акцийФедеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

При этом Закон предписывает ограничения в отношении инициаторов их проведения. В частности, четко определен их круг, который включает в себя граждан РФ, политические партии, а также другие общественные и религиозные объединения. Исходя из характера акции, допускается использование транспортных средств.

Далее в Законе № 54-ФЗ усматривается необходимость определения цели акции и приводится весьма ограниченный перечень:

1) свободное выражение мнения;

2) влияние на формирование мнений;

3) выдвижение требований (по вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны, внешней политики);

4) встреча депутата законодательного (представительного) органа о государственной власти с избирателями и информирование о своей деятельности;

5) встреча депутата представительного органа муниципального образования с избирателями Там же..

Таким образом, понятие «публичное мероприятие» закреплено 270 законодателем как акция, которая проходит в определенной законом форме и имеет ограниченный круг организаторов. На основе (буквального толкования) Закона № 54-ФЗ можно выделить такие ее признаки:

1) открытость;

2) мирный характер;

3) всеобщая доступность;

4) добровольность участия, без ограничений по составу участников, но с установленным ограничением в части инициаторовФедеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

Между тем при детальном рассмотрении каждой из форм акций, предусмотренных законом, предполагается возможным дополнить перечень признаков публичного мероприятия.

В содержание понятия «собрание» законодатель вкладывает совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Цели собрания должны соответствовать указанному ранее перечню.

При определении понятия «митинг» законодатель вводит количественное обозначение, а именно: митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Соотношение понятий названных форм акций позволяет обозначить признак массовости, который для собрания имеет второстепенное значение, а для такой формы публичного мероприятия, как митинг, - основополагающее.

Понятие «демонстрация» раскрывается законодателем как участие вподобной формы публичном мероприятии организованной группы граждан, которые публично выражают общественное настроение во время передвижения, в том числе на транспортных средствах. Демонстрация предполагает использование плакатов, транспарантов а и иных средств наглядной агитации.

Приведение законодателем в одном случае понятия «массовое присутствие», а в другом - «группа граждан» остается непонятным, но, а на наш взгляд, предполагает количественное разграничение. Отвечая на вопрос о количестве лиц, подразумеваемом понятием «группа граждан», по аналогии с преступлением, организованным группой лиц, можно предположить, что демонстрацию могут составить два человека, передвигающихся со средствами наглядной агитации.

Шествие определяется законодателем как массовое мероприятие, в составе которого граждане проходят по заранее определенному маршруту. Учитывая цель данной формы акции - привлечение внимания к проблеме, -следует сделать вывод о том, что данные действия некоей массы людей направлены на неопределенный круг лиц.

Еще одна форма публичного мероприятия, дефиниция которой 271 предложена законодателем в ст. 2 Закона № 54-ФЗ, - пикетирование. Его участниками могут быть один или более граждан, использующие плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, быстровозводимые сборно-разборные конструкции. Пикетирование осуществляется без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств. Суть мероприятия - публично выразить свое мнение. То есть пикетирование - молчаливая, наглядная акция, которая с большой долей вероятности не является массовой. Цель - привлечь внимание к проблеме путем выражения своего мнения с использованием плакатов, транспарантов.

При этом, независимо от формы проведения акции, должны учитываться положения ст. 10 Закона № 54-ФЗ, указывающие на возможность осуществления предварительной агитации с использованием средств массовой информации, устных призывов, распространения листовок, плакатов и объявлений, иных не запрещенных законодательством РФ форм агитаций.

Таким образом, на основе характерных черт каждой из форм акций, указанных в Законе № 54-ФЗ, а также требований, которые должны быть соблюдены, представляется возможным дополнить понятие «публичное мероприятие» следующими признаками:

1) все формы акций, кроме собрания, проводятся на открытых площадках, т.е. вне помещения;

2) акция должна носить уведомительный характер. Уведомление органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления осуществляется в целях обеспечения безопасности и правопорядка с предоставлением регламента проведения публичного мероприятия с почасовым планом акции, указанием основных этапов проведения, ответственных лиц и прочего в порядке, установленном Законом № 54-ФЗ;

3) для публичного мероприятия утверждается место его проведения. Закон № 54-ФЗ допускает проведение форм акций в любых пригодных для их целей местах. Главное условие при выборе места акция не должна создавать угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятияЯкунин А.И. Об эволюции отечественного законодательства, регламентирующего ответственность за массовые беспорядки // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Ч. 1: Юридические науки. Воронеж: ВИ МВД России, 2019. С. 239-240..

Таким образом, характерных признаков, которые служат основанием для признания акции публичным мероприятием, довольно много. В качестве примера следует привести постановление Верховного Суда РФ от 18 ноября 2016 г. № 5-АД16-242, которым отменены решения судов нижестоящих инстанций, а производство по административному делу прекращено на основании п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения. В частности, в отношении ответственности, предусмотренной ч.2 ст.20.2 КоАП РФ, суд, определяя обстоятельство, мог ли гражданин явиться участником публичного мероприятия, учел соблюдение порядка уведомления о его проведении. Верховный Суд РФ указал, что при отсутствии сведений о том, подавалось ли уведомление о проведении публичного мероприятия в Правительство Москвы, вывод об участии гражданина в публичном мероприятии, о проведении которого орган исполнительной власти уведомлен не был, и о его виновности в совершении вмененного административного правонарушения нельзя признать обоснованнымПостановление Верховного Суда РФ от 18 ноября 2016 г. № 5-АД16-242 // Доступ из ИПП «Гарант»..

На наш взгляд, это еще раз подчеркивает значимость определенных дополнительных признаков публичного мероприятия. Сущность их внедрения в оборот исходит из потребности вспомогательной конкретизации при установлении оснований для признания акции публичным мероприятием. Дополнение перечня признаков публичного мероприятия может способствовать положительному результату в правоприменительной практике, поскольку положения п.1.2 ст.7 Закона № 54-ФЗ указывают, что суд, рассматривая конкретное гражданское, административное или уголовное дело о публичном мероприятии, может признать массовым мероприятием одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах, если передвигающиеся участники объединены единым замыслом и (или) общей организацией, а мероприятие направлено на выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Соответственно, по смыслу Закона 54-ФЗ, все акции, которые подпадают под указанные признаки, являются публичными мероприятиями. По нашему мнению, развитие общественных отношений и, как следствие, возникновение новых разновидностей событий, единений граждан отражает актуальный характер данного вопроса, поскольку многие мероприятия, подразумевающие участие неограниченного круга лиц, имеют признаки массовости, однако по смыслу Закона 54-ФЗ таковыми не являются.

В статье С. В. Симоновой также отмечалось, что на практике перечень форм, относящихся Законом 54-ФЗ к публичным мероприятиям, расширяется, что приводит к заявлению о проведении мероприятия с очевидно непублично-правовой природой в качестве публичногоСимонова С.В. Юридическая фикция как прием законодательства РФ о свободе собраний и практики его применения / С.В. Симонова //Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 3. - С. 330-341..

Таким образом, еще раз подчеркнем, что участие граждан в публичных мероприятиях является одной из важнейших форм реализации их прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ. В процессе участия в таких мероприятиях граждане имеют возможность проявить личную и групповую инициативу, выразить свое отношение к тому или иному событию, явлению, потребовать от компетентных органов решения тех или иных вопросов

Подводя итог вышесказанному, мы можем сделать вывод, о настоятельном характере наличия дополнительных признаков публичного мероприятия, которые необходимы в правоприменительной практике. Отсутствие научного, нормативного закрепления исчерпывающих признаков понятия «публичное мероприятие» влечет смешение последнего с иными видами мероприятий, предусматривающих массовость. Не вызывает сомнения, что введение дополнительных признаков в научный оборот будет способствовать правильной квалификации административного правонарушения.

1.3 Тактические действия нарядов полиции по предупреждению и пресечению групповых нарушений общественного порядка

И так, как было обозначено выше в первом параграфе - к числу важнейших современных задач относятся такие аспекты, как охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В указанном направлении свою деятельность осуществляют большое количество субъектов.

Основной спектр функций в вопросах регулирования общественного порядка и обеспечения общественной безопасности возложен на правоохранительные органы, в первую очередь на полицию. Полиция и другие государственные органы, а также организации осуществляют непрерывную работу по устранению правонарушений, используя не толькоправовые средства, но и средства морального воздействия, такие как принуждение и убеждениеБарышников М. В. Некоторые особенности обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий // Наука и практика. - М, 2015. - № 4 (61) - С. 10. .

Согласно действующему Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административная ответственность по рассматриваемому виду правонарушений закреплена в главе 20. Однако согласно проекту нового КоАП РФ таким правонарушениям посвящена глава 13. Исходя из анализа предлагаемых изменений, следует отметить, что перечень административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, расширен, добавлены новые виды правонарушений, а также ужесточена ответственность и санкции.

Следует отметить, что каждое происходящее социально-экономическое или политическое изменение в государстве ставит перед полицией новые цели и задачи в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так как именно полиция, согласно действующему законодательству, является ключевым субъектом такойдеятельности.

В связи с этим полицейская деятельность нуждается в постоянной модернизации, в рамках которой должно на непрерывной основе осуществляться техническое и кадровое переоснащение органов внутренних дел, укрепление морально-психологического климата в служебных коллективах, подготовка и отбор квалифицированных и честных сотрудников. Всё это будет способствовать профессиональному и нравственному росту.

Существующие противоправные посягательства на общественный порядок и безопасность должны поддаваться противодействию благодаря комплексам мер превентивного, пресекательного характера. Полиция вэтом случае применяет комплекс мер, в который входят принуждение, обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, административные наказания Барышников М. В. Некоторые особенности обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий // Наука и практика. - М, 2015. - № 4 (61) - С. 10. .

Вышеуказанные аспекты должны обеспечиваться проведением систематической работы по совершенствованию нормативно-правовой базы деятельности полиции, регулирующей охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

Под правовой основой охраны общественного порядка (далее - ООП) и обеспечения общественной безопасности (далее - ООБ) подразумевается совокупность нормативных правовых актов международного и внутригосударственного уровня, регулирующих деятельность сотрудников в указанной сфере Князева И. И. Органы внутренних дел в механизме обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2018. - С. 92. .

ООП и ООБ являются многоаспектными категориями. На основании п. «б» ст. 72 Конституции РФ «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности» относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектовКонституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ] // Российская газета. - 1993. - 25 декабря..

Особое внимание в рассматриваемом направлении следует уделить Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции». В п. 1 ст. 1 «Назначение полиции» указывается, что полиция предназначена в том числе и для ООП, и ООБ. Осуществляя реализацию данных направлений, полиция как одна из составляющих системы органов внутренних дел наделена определенной категорией прав и обязанностей, которые 157 также отражены в Законе «О полиции»Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 06.02.2020). // СПС «КонсультантПлюс»..

Как отмечалось выше, категории ООП и ООБ многогранны. В связи с этим в различных отраслях права им уделяется большое внимание. Так, в уголовном законодательстве им посвящен раздел IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Еслирассматривать административное законодательство, которое представляет большой интерес для исследования, то в КоАП РФ указанным категориям посвящена глава XX, где содержатся нормы, предусматривающие административную ответственность за совершение противоправных деяний, нарушающих ООП и ООБ.

Для более точного уяснения норм административного законодательства в сфере общественного порядка и общественной безопасности следует учитывать иные нормативные правовые акты, среди которых федеральные законы:

1) от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (в ред. от 18.03.2020) «О противодействии терроризму»Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 18.03.2020) «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. - 2006. - № 11. - Ст. 1146.;

2) от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 31.07.2020) «О противодействии экстремистской деятельности»Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3031.;

3) от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. от 02.12.2019) «О свободе совести и о религиозных объединениях»Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4465..

В развитие положений федерального законодательства особенности правового статуса органов внутренних дел при осуществлении ООП и ООБ установлены в отдельных ведомственных нормативно-правовых актах, таких как приказы МВД России:

1) от 29 января 2008 г. № 80 (в ред. от 12.02.2015) «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» Приказ МВД России от 29.01.2008 N 80 (ред. от 12.02.2015) «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы полиции») (Зарегистрировано в Минюсте России 05.03.2008 N 11290) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».;

2) от 30 августа 2017 г. № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание»Приказ МВД России от 30.08.2017 N 685 (ред. от 27.08.2021) «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» (Зарегистрировано в Минюсте России 19.10.2017 N 48613)// Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

Особое значение для Российской Федерации имеют вопросы правового регулирования сферы проведения массовых мероприятий, где ООП и ООБ являются приоритетным направлением деятельности правоохранительных органов. В свою очередь, деятельность полиции в данной о сфере также регламентирована нормативно-правовыми актами. К ним следует отнести:

1) от 19 июля 2004 г. № 54-ФЗ (в ред. от 11.10.2018) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

В Российской Федерации деятельность по обеспечению указанных правовых категорий отводится сотрудникам патрульно-постовой службы полиции.

Патрульный полицейский выполняет основную работу по ООП и ООБ, особенно на объектах транспортной инфраструктуры. Важно отметить, что такая работа выполняется при взаимодействии с гражданами, например, если возникает какая-либо чрезвычайная ситуация либо совершается административное правонарушение или преступление. В этом случае сотрудник патрульно-постовой службы должен оказать помощь или содействие в разрешении возникшей ситуации различного характера.Термин «патрульно-постовая служба полиции» (далее - ППСП) используется в теории и практике в двух значениях Васин К. Л. Административно-правовой механизм регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. - Омск, 2017. - № 7. - С. 44..

Во-первых, ППСП представляет собой вид деятельности, которую осуществляют специальные наряды полиции в рамках ООП и борьбе с преступностью, в форменной одежде на постах и маршрутах патрулирования.

Во-вторых, ППСП определяется как система аппаратов, частей и подразделений, которые осуществляют деятельность по ООП и ООБ.

Таким образом, ППСП является структурным подразделением в составе МВД России, деятельность которого направлена на ООП и ООБ на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, д пристанях, в аэропортах и других общественных местах.

Данный вид деятельности имеет свою специфику. Это обосновывается тем, что руководитель органов внутренних дел и командир строевого подразделения ППСП на постоянной основе должен проводить комплекс мероприятий, который заключается в организации расстановки и использовании сил и средств, направленных на достижение наиболее эффективных ООП и ООБ.

К числу таких мероприятий относятся:

1) Определение районов и участков местности, где есть необходимость расстановки нарядов полиции.

2) Определение обязательного времени расстановки личного состава, о а также использования автотранспорта для осуществления патрулирования.

3) Разработка и принятие плана, обеспечивающего использование я сил и средств полиции.

4) Управленческая деятельность нарядами ППСП Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: методические рекомендации. - М.: ДГСК МВД России, 2018. - С. 30..

Основным органом управления силами и средствами при возникновении особых условий в соответствии с планом является оперативный штаб. Структурно оперативный штаб состоит из двух блоков: руководителя оперативного штаба и рабочей группы (аппарата). Основными задачами штаба являются:

1) организация предупреждения массовых беспорядков;

2) обеспечение готовности сил и средств к действиям при массовых беспорядках;

3) управление силами и средствами при пресечении массовых беспорядков;

4) организация непосредственной работы по ликвидации последствий массовых беспорядков и др Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: методические рекомендации. - М.: ДГСК МВД России, 2018. - С. 30..

Результативность тактических действий ОВД зависит не только от количества задействованных сил, но и в значительной степени от их оснащенности необходимыми специальными средствами, а также от умения сотрудников обоснованно и профессионально грамотно применять их в конкретных ситуацияхАхметшин Р. А. К вопросу о деятельности полиции Башкирии по реализации новой экономической политики // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. № 1 (71). С. 18..

Тактические способы действий можно условно разделить на контактные и бесконтактные.

Бесконтактные способы подразумевают влияние сил правопорядка на толпу на расстоянии - с помощью применения специальных технических и иных предусмотренных законом средств (водометов, газов, мыльной пены, звукоусиливающих установок, воздухо-струйных приборов, резиновых пуль и др.).

Положительной стороной бесконтактных способов является то, что прекращение массовых беспорядков достигается с минимальными потерями гражданского населения и сил правопорядка. Если при контактных способах неизбежна рукопашная схватка, что приводит к возрастанию злости толпы, к телесным повреждениям, то неконтактные способы по сути «бескровны». Безусловно, в конкретных обстоятельствах необходимо использовать комбинацию приемов и способов в зависимости от сложившейся обстановки, характера и масштабов массовых беспорядковКасьянчик С. С. О способах правового регулирования компетенции сотрудников органов внутренних дел // Современные проблемы права и управления : 5-я Международная научная конференция: сборник докладов. Институт законоведения и управления Всероссийской полицейской ассоциации.Тула, 2015. - С. 64-67..

Если бесконтактный способ воздействия на участников беспорядка не привел к положительному итогу, то по решению руководителя мероприятия дается указание на применение мер по контактному воздействию на граждан. Отечественная практика идет по пути широкого применения контактных способов, главной сутью в которых является введение специализированных групп непосредственно в толпу с целью ее разделения, рассредоточения и рассеивания Там же..

Для пресечения массовых беспорядков могут применяться следующие виды тактических приемов: оцепление, блокирование, рассечение и рассредоточение толпы, задержание зачинщиков и активных участников. Приемы осуществляются специально создаваемыми группами, каждая во главе со старшим выполняет свой тактический прием. Рассмотрим их более подробно:

1) Задача группы оцепления: образовать режимную зону в месте проведения массовых мероприятий с целью ограничения доступа в нее других участников и для обеспечения выявления и задержания организаторов и активных участников. Оцепление осуществляется нарядами органов внутренних дел, войсками с привлечением общественности, с использованием ограждений, канатов, барьеров, автомашин, указательных знаков и других технических средств.

2) Задачи группы блокирования: осуществление блокирования района операции и прекращение доступа в зону оцепления посторонних граждан и транспорта; отделение активных участников от остальной части толпы и последующее их блокирование.

3) Задача группы рассечения: разделить на отдельные группы для обеспечения задержания; применяется одновременно с блокированием и без блокирования. Образуется коридор для групп задержания.

4) Задача группы рассредоточения: разобщить участников массового нарушения общественного порядка и удалить их из определенного места.

5) Задача группы задержания: выявление, задержание и доставление в ОВД зачинщиков и активных участников групповых нарушений общественного порядка.

6) Задачи группы изъятия и прикрытия: изъятие из толпы зачинщиков и наиболее активных участников массовых беспорядков при проведении специальной операции; прикрытие группы при оказании физического сопротивления со стороны участников беспорядков. Для изъятия из толпы зачинщиков и активных нарушителей порядка создаются группы изъятия. В них должны назначаться наиболее подготовленные в физическом отношении сотрудники Васин К. Л. Административно-правовой механизм регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. - Омск, 2017. - № 7. - С. 44.. Прикрывающие после захвата субъекта обеспечивают прикрытие группы, защищая от ударов камнями, палками и другими предметами; пресекают попытки освобождения захваченного, которого выводят за группу рассредоточения и передают группе конвоирования Кочеров Ю. Н., Калашников Е. А. Тактика охраны общественного порядка сотрудниками полиции при проведении публичных мероприятий // Гуманитарно-правовые аспекты развития российского общества. - Ставрополь: Секвойя, 2017. - № 16 - С. 344..

После ликвидации групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков проводятся следующие мероприятия:

1) сбор личного состава после окончания операции, его проверка, осмотр вооружения и специальных средств;

2) оцепление района проведения операции для обеспечения ликвидации последствий массовых беспорядков;

3) организация охраны общественного порядка по усиленному варианту патрульными группами;

4) создание мобильных оперативных групп для воспрепятствования повторного сбора участников массовых беспорядков;

5) организация оперативно-разыскных мероприятий и задержание участников массовых беспорядковБеженцев А. А. Мероприятия исполнительного этапа по обеспечению охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Полицейская деятельность. - М., 2016. - № 6. - С. 483..

Необходимо предусмотреть мероприятия по тщательному документированию действий нарушителей, для того чтобы, с одной стороны, избежать фактов необоснованного привлечения к ответственности, а с другой - обеспечить неотвратимость справедливого наказания виновных.

В этих целях наряду с традиционными методами документирования целесообразно применение технических средств (фото-, кино- и видеоза-писывающей аппаратуры), использование в качестве вещественных доказательств изымаемых у правонарушителей предметов атрибутики, плакатов, листовок и т. д. Эту работу осуществляет группа документированияКареева-Попелковская К. А. Административно-правовое регулирование применения мер пресечения сотрудниками полиции Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2018. - С. 200..

При составлении протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, наряду с выполнением требований ст. 28.2 КоАП РФ, необходимо отметить, в чем конкретно (в какой форме) выразилось нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

В рапортах сотрудников полиции, принимавших участие в охране |правопорядка, объяснениях свидетелей и очевидцев, иных документах необходимо как можно подробнее расписать ситуацию совершения правонарушения: отразить поэтапность развития событий, примерное количество их участников, содержание демонстрируемых и скандируемых лозунгов, мероприятия правоохранительных органов по предупреждению и пресечению данных нарушений, порядок обращения с гражданами, точное время их задержания и доставления в полицию.

Также документирование противоправных действий осуществляется следственно-оперативной группой, она проводит необходимые следственные и разыскные действия: производит осмотр места происшествия, задержание, допросы, следственные эксперименты, обыски, освидетельствованияВиприцкий Н. Н. Административная деятельность полиции: конспект лекций. - Ставрополь, 2016. - С. 23..

Меры по задержанию правонарушителя при совершении групповых нарушений общественного порядка необходимо осуществлять стремительными и решительными действиями, для того чтобы не допустить возможность провоцирования остальных участников на активное противодействие нарядам полиции, на массовые беспорядки. С этой целью необходимо увести задержанных из зоны блокирования с соответствующим сопровождением в заранее отведенные для этого места (фильтрационные пункты) Плохих Г. И. Специальная подготовка сотрудников органов внутренних дел: учебное пособие. - Курск, 2016. - С. 124..

Если обстановка складывается таким образом, что предпринимаемые сотрудниками полицией мероприятия по задержанию лидеров и активных участников массовых беспорядков связаны со значительными трудностями и способны спровоцировать массовое недовольство граждан, участвующих в беспорядках, привести к нежелательным результатам, то в этом случае достаточно довольно тщательно документировать их противоправные действия, а задержание и оформление материалов совершить несколько позже в наиболее спокойной обстановке.

Распространенной ошибкой сотрудника полиции при документировании административно-процессуальных действий является пренебрежение составлением протокола об административном задержании, предусмотренного ст. 27.4 КоАП РФ, которое рассматривается как ущемление прав и законных интересов граждан. Время начала административного задержания в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ начинается с момента доставления нарушителя для составления протокола Там же..

Наряду с задержанием существенную роль имеют вовремя и процессуально грамотно организованные личный досмотр нарушителей и досмотр их вещей и документов, ставшими орудием или непосредственным объектом правонарушения.

От правильности и своевременности проведения следственно-разыскных мероприятий и документирования противоправных действий организаторов и активных участников групповых нарушений общественногопорядка и массовых беспорядков зависит неотвратимость справедливого наказания виновных.

Степень успешности пресечения массовых беспорядков в решающей степени зависит от правильности быстрых и согласованных действий органов и подразделений внутренних дел во взаимодействии с иными силовыми структурами, что невозможно без предварительного планирования и практической отработки этих действий, без специальной подготовки привлекаемых сил и средств, а также без поддержания их в постоянной готовности.

Таким образом, групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий относятся к числу чрезвычайных обстоятельств, значительно осложняющих оперативную обстановку.В этой связи в настоящее время назрела необходимость разработки комплекса административно-правовых средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.

Резюмируя сказанное, представляется целесообразным сформулировать следующие предложения, направленные на повышение уровня ООП и ООБ в деятельности полиции:

Во-первых, комплексное совершенствование действующей нормативной правовой основы, регламентирующей ООБ и ООП полицией.

Во-вторых, детализация целей и задач полиции, а также полномочий в рамках ООБ и ООП.

В-третьих, исполнение целевых программ, а также внесение предложений по их разработке и проведению.

В-четвертых, постоянное совершенствование механизма ООП и ООБ с учетом складывающейся обстановки в Российской Федерации.

Вышеуказанные меры, на наш взгляд, сформируют основу для построения и реализации оптимального уровня системы функций и задач полиции в сфере ООП и ООБ, а также предупреждения правонарушений и повышения общественной безопасности.

Основные усилия органов внутренних дел (правоохранительных органов) должны быть направлены на предупреждение массовых беспорядков. Силовые действия применяются только тогда, когда исчерпаны все другие возможности. Борьба с групповой преступностью - система мер преодоления социально значимых отклонений в групповом поведении. Юридические психологи могут и должны внести свой вклад в предупреждение групповых нарушений общественного порядка и в профилактику причин, их вызывающих.



ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ ГРУППОВЫХ НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

2.1 Особенности деятельности полиции по обеспечению правопорядка при проведении публичных мероприятий

Право на участие в публичных мероприятиях во взаимосвязи с иными правами и свободами, которые перечислены в Конституции Российской Федерации, реализуется гражданами посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования). Несомненно, сам процесс их реализации оказывает огромное влияние на осуществление публичной власти, тем самым способствует поддержанию мирного «диалога» между гражданским обществом и государством Полянская И. С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2016. - С. 17..

Минимизируя внимание на некоторые коллизионные моменты в содержании Федеральный закон № 54-ФЗ от 19 июня 2004 г., важно указать, что его принятие стало большим прорывом в развитии правового демократического государства благодаря закреплению на федеральном уровне права граждан на участие в публичных мероприятиях Прокофьев К. Г. К вопросу о классификации публичных мероприятий в Российской Федерации // Юридический вестник. - Самара, 2017. - № 3. - С. 24..

Рассматривая институт собраний, собираются воедино пазлы «мозаики» о том, что государство должно оказывать содействие развитию публичных мероприятий в России, признавать за населением право свободного образования их форм, участия в них и создавать гарантии для их осуществления. Развитие данного института будет способствовать отдельному акцентированию внимания по формированию развитого гражданского общества, росту уровня правосознания российского населения.

В последнее время в Российской Федерации отмечается рост протестных настроений, которые выражаются, как правило, в активных коллективных действиях, направленных на достижение (доведение) своих целей и (или) требований до должностных лиц или органов власти. В данных случаях организованная активность граждан направлена на выражение чувства недовольства по отношению к какому-либо действию, ситуации.

Многие публичные мероприятия носят протестный характер. Это выражается в форме предъявления требований к власти со стороны недовольных социальных групп, в мобилизации общественного мнения в поддержку своих требований или альтернативных программ, а так же в прямых акциях социального протеста. Публичные мероприятий данной направленности часто не согласуются с органами местной власти и носят стихийный характерЯкунин А.И. Об эволюции отечественного законодательства, регламентирующего ответственность за массовые беспорядки // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Ч. 1: Юридические науки. Воронеж: ВИ МВД России, 2015. С. 239-240..

Публичные мероприятия должны основываться на принципах законности, т.е. соблюдения положений Конституции Российской Федерации, № 54-ФЗ, иных законодательных актов Российской Федерации, а так же добровольности участия в публичном мероприятии Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

В связи с этим, обеспечение безопасности граждан и общественного порядка при проведении публичных мероприятий различного характера и направленности за последние годы стало одним из основных направлений деятельности территориальных органов МВД России. Вызвано это возросшей политической активностью населения и ролью России на международной арене Бабин С. В. О содержании понятия «массовые мероприятия» // Научный компонент. - 2019.. За это время сформировалась соответствующая нормативная база, регламентирующая данное направление деятельности органов исполнительной власти, наработан определённый положительный опыт МВД России, появились научные разработки теоретического, научно-технического характера, опробованные на практике и получившие положительные оценки Бачурин А. Г. Полиция в административно-правовом механизме обеспечения правопорядка в период подготовки и проведения массовых и публичных мероприятий.Санкт-Петербург, 2019. - 238 с..

Первоочередной значимостью для любого человека выступает проблема обеспечения собственной безопасности и безопасности своих близких в период проведения публичных мероприятий.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» в направлениях деятельности данного правоохранительного органа содержится положение - обеспечение правопорядка в общественных местах (пп. 6 п. 1 ст. 2 ФЗ «О полиции») Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900..

Таким образом, обозначая немаловажную роль правоохранительных органов в процессе обеспечения общественной безопасности и правопорядка при проведении публичных мероприятий, важно указать, что качественное решение поставленных задач в большей степени зависит от профессионализма сотрудников полиции при выполнении возложенных на них функциональных обязанностей.

Минимизация различного рода «помех» - противоправных действий со стороны участвующих лиц, принятие всевозможных мер безопасности со стороны сотрудников полиции - далеко не единственная цель, которую преследуют законодатель и правоприменитель. Положение ЕвропейскойКонвенции о защите прав человека и основных свобод в статье 10 предусматривает правомочие каждого выражать свое мнение, однако, оговариваются и своего рода «ограничения» - «осуществление этих свобод может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями, санкциями - необходимые для обеспечения национальной безопасности в условиях демократического общества» Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 января 2001 г., № 2, ст. 163..

Возникает вопрос, как же все-таки регулировать процесс проведения данного мероприятия (с позиции правоохранительного органа)? Проведенный анализ положений ряда ведомственных нормативно-правовых актов (Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции», Приказ МВД РФ от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» и другие) указывает на недостаточную сформированность правового обоснования деятельности полиции по обеспечению правопорядка в период проведения того или иного публичного мероприятия.

Деятельность подразделений полиции направленная на предупреждение преступлений и правонарушений экстремистской направленности обозначена в Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступленийФедеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3031..

К основным задачам органов внутренних дел по предупреждению преступлений, в том числе экстремистской направленности отнесено в частности:

1) выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

2) выявление и постановка на профилактические учеты лиц, имеющих намерение совершить преступление;

3) установление лиц, осуществляющих приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принятие мер по пресечению их противоправной деятельности в соответствии с законодательством Российской ФедерацииФедеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3031..

Федеральный закон «О полиции» регламентирует правовые основы, в границах которых сотрудник полиции имеет право применять всевозможные меры, направленные на предотвращение возникших «нештатных» (общественно опасных) ситуаций. В большинстве случаев сотрудник полиции применяет специальные средства (палки специальные, специальные газовые средства, средства ограничения подвижности, специальные окрашивающие и маскирующие средства, электрошоковые и светошоковые устройства, средства сковывания подвижности и т.д.).

Законом «О полиции» предусмотрены прямые ограничения, касающиеся профессионально-служебных действий сотрудников полиции. Первоначально, для того, чтобы применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие - сотрудник полиции должен пройти специальную подготовку на профессиональную пригодность, т.е. получить «допуск» навыполнение действий, связанных с каким-либо ограничением прав и свобод человека и гражданина. Действующее законодательство указывает на необходимость стремления к минимизации причинения вреда, ущерба, что является основанием для недопущения сотрудником полиции превышения полномочий в процессе применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.

Законодатель предусмотрел серьезное и действительно важное ограничение, касающееся обязательного предварительного предупреждения сотрудником полиции правонарушителя о намерении применить к нему физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие и, тем самым, предоставляя правонарушителю определенный временной промежуток, последний может прекратить совершение противоправных деяний, т.е. устранить возможность применения к нему «полицейских мер реагирования» Васильев Ф. П. Особенности деятельности полиции по обеспечению правопорядка при проведении собраний, митингов, шествий демонстраций и пикетирований // Пробелы в российском законодательстве. - М., 2016. - № 2. - С. 15--18..

В статье 22 (пп. 2 п. 1) законодатель устанавливает ограничение на применение специальных средств, огнестрельного оружия в период проведения публичных мероприятий ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, деятельность субъектов (органов, организаций), направленных на обеспечение жизнедеятельности общества. Так же, прямой запрет установлен на отдельных категорий граждан в отношении которых недопустимо применять специальные средства (женщины, с видимыми признаками беременности, лица, с явными признаками инвалидности, малолетние лица), огнестрельное оружие (женщины, несовершеннолетние, лица с явными признаками инвалидности).

Можно сделать вывод о том, что ограниченная функциональная роль полиции при проведении публичных мероприятий содержится в отдельных положениях Федерального закона «О полиции», однако, иных ограничений, касающихся несения службы сотрудником полиции в период проведения публичных мероприятий в ведомственных правовых актах не содержится и никак не регламентируется, что вносит некую бессодержательность в контекстереализации полномочий сотрудником полиции в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Ф. П. Васильев и Р. Р. Насыров, озвучивая свою точку зрения о необходимости законодательного закрепления правил обеспечения правопорядка при проведении массовых мероприятий, отмечают: «проведенный анализ ведомственных нормативных актов МВД России показывает, что до настоящего времени не нашли недостаточного отражения нормы регулирующие и определяющие задачи полиции, ее особые права и обязанности по обеспечению правопорядка при проведении публично-массовых мероприятий. В настоящее время имеется потребность в издании специального нормативного акта, который бы регламентировал вопросы организации ОВД РФ по охране правопорядка при проведении публичных мероприятий, в том числе в масштабах страны. Например, специального ведомственного нормативного акта «Наставление по обеспечению правопорядка при подготовке и проведении публичных мероприятий»»Васильев Ф. П. Особенности деятельности полиции по обеспечению правопорядка при проведении собраний, митингов, шествий демонстраций и пикетирований // Пробелы в российском законодательстве. - М., 2016. - № 2. - С. 15--18..

Того же мнения придерживается Пожидаев С. Г.: «практика показывает, что в настоящее время правовое регулирование в данной сфере отстает от реальности. Порядок организации и проведения иных мероприятий на федеральном уровне практически не регламентирован, а опыт регулирования соответствующих отношений органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления не всегда можно признать удачным» Пожидаев С. Г. Вопросы совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел при проведении крупномасштабных массовых мероприятий // Актуальные проблемы российского права. -- 2008. -- № 1. -- С. 20--26..

Примерами нарушений норм законодательства с последующим обращением в Европейский Суд по правам человека следует считать Постановление Европейского Суда по правам человека от 26 апреля 2016 г. Дело «Новикова и другие (NovikovaandOthers) против Российской Федерации» Постановление Европейского Суда по правам человека от 26 апреля 2016 г. Дело «Новикова и другие (NovikovaandOthers) против Российской Федерации» (Жалобы №№ 25501/07, 57569/11, 80153/12, 5790/13 и 35015/13) (Третья секция). [Электронный ресурс] - Доступ из ИПП «Гарант»., Постановление Европейского Суда по правам человека от 7 февраля 2017 г. Дело «Лашманкин и другие (LashmankinandOthers) против Российской Федерации» Постановление Европейского Суда по правам человека от 7 февраля 2017 г. Дело «Лашманкин и другие (LashmankinandOthers) против Российской Федерации» (Жалоба № 57818/09 и 14 других) (Третья секция). [Электронный ресурс] - Доступ из ИПП «Гарант»., Постановление Европейского Суда по правам человека от 25 июля 2017 г. Дело «Анненков и другие (AnnenkovandOthers) против Российской Федерации»Постановление Европейского Суда по правам человека от 25 июля 2017 г. Дело «Анненков и другие (AnnenkovandOthers) против Российской Федерации» (Жалоба № 31475/10) (Третья секция). [Электронный ресурс] - Доступ из ИПП «Гарант». и другие.

Востребованность введения адекватных мер превентивного воздействия в рамках организации общественного порядка и безопасности, соблюдения прав и свобод граждан, а также установления эффективного механизмарегулирования ответственности лиц за совершенные ими противоправные действия, которые так или иначе нарушают порядок или создают реальную угрозу такого нарушения - главная задача проводимой государственной политики в части совершенствования законодательного блока, с учетом имплементации зарубежного опыта, но только с учетом специфики преемственности нашего национального законодательства.

Как нами ранее отмечалось, то отсутствие ведомственного нормативного правового акта по регламентации деятельности полиции в периоды проведения публичных мероприятий негативно сказывается как на организационно-управленческих решениях, так и на принятие компетентным субъектом методико-тактических властных решений. Предполагается, что в условиях динамики развития общественных отношений так или иначе требуется издание ведомственного нормативного правового акта, который детально регламентировал бы порядок деятельности полиции при проведении публичных мероприятийЖижилева А. А. Функциональная роль полиции при проведении публичных мероприятий: границы полномочий // [Электронный ресурс] : Вопросы российской юстиции. 2019. №2. Режим доступа: https://clck.ru/atgKC (дата обращения: 24.12.2021)..

Все же весомым пробелом в области законотворческой деятельности следует считать отсутствие специального закона, направленного на регулирование порядка проведения публичных мероприятий, своего рода инструкция по организации и проведению публичного мероприятия. Отсутствие «организационно-управленческого» закона (инструкции) в рамках заявленной проблемы весьма негативно отражается на последовательности и прозрачности процедур реализации права на публичное выражение мнений, тем самым не исключается возможность злоупотребления публичными правами как со стороны самих граждан, так и со стороны государства.

Как показывает практика, реализация права граждан на публичные мероприятия происходит, когда в стране принимаются реформы, каким-либо образом изменяющие социальное положение граждан. Что касается «митинговой» активности населения, то это явление теснейшим образом связано с политической и экономической ситуацией в стране.

Значительно взрастает количество публичных мероприятий в моменты, связанные с проведением выборов в федеральные и региональные органы государственной власти, органы государственной власти местного самоуправления, а также в связи с ухудшением экономического положения наименее защищенных слоев населения пенсионеров и бюджетников. Причем в первом случае наиболее характерным является проведение санкционированных мероприятий по инициативе политических партий и иных общественных объединений.

...