История политических и правовых учений

Развитие теории демократии в XVIII в. было отнюдь не однолинейным, равно как и оценка британской парламентской системы. Ее решительным противником был Жан-Жак Руссо (1712-1778), создавший в трактате «Об общественном договоре» (1762) концепцию, которую условно можно назвать теорий корпоративной демократии.

Разрабатывая свою политическую философию, Руссо отталкивается от предшествующей традиции, которую в дальнейшем переворачивает вверх дном. Речь идет, прежде всего, о концепции природного состояния. В произведении Руссо оно столь же анархично, как у Гоббса, и столь же возвышенно прекрасно, как у Локка. «Все люди от природы добры и только из-за общественных институтов они становятся дурными», утверждал французский мыслитель. Цивилизация, будучи продуктом интеллекта, приносит людям только зло, разрывая узы взаимопомощи и порождая погоню за собственностью и своекорыстие.

«Общественный договор» представляет собой попытку установить, каким образом люди, вынужденные жить в государстве, могут воспользоваться его преимуществами, соединяя их с добродетелями первобытного человека. Ответ звучит просто: путем повиновения законам, которые необходимо заново создать. С этой целью люди заключают договор, по которому каждый индивид уступает целому все природные права и становится таким образом подданным этого целого. При этом он остается свободным, поскольку он включен в это целое, которое по самому характеру договора без него не может быть таковым.

Руссо определяет целое как всеобщую волю. Эта воля и является государством. Она защищает и воплощает в себе индивидуальную свободу. Она является неделимой и неотчуждаемой и поэтому не может быть делегирована кому-либо без того, чтобы не стать отчужденной. Иными словами, народ не может передать законодательную власть какому-либо индивиду или группе индивидов, действующих в его интересах. Тем самым Руссо решительно выступает против представительной демократии, защищая принцип прямого народного правления.

В связи с этим возникает законный вопрос: каким образом возможно обеспечить участие каждого без исключения индивида в принятии законодательных решений?

Пытаясь ответить на этот вопрос, Руссо производит своеобразный акт отчуждения всеобщей воли от интересов отдельных индивидов и групп. Воля является всеобщей не потому, что каждый индивид ее поддерживает, но потому, что она направлена на благосостояние целого. Следовательно, она является интегрирующей, «математической» волей и ни в коем случае волей большинства. Ведь последнее, сколь бы оно ни было велико, может иметь собственные своекорыстные интересы.

Логически следуя этой посылке, Руссо вынужден признать, что в случае возникновения разногласий между двумя партиями обе могут выражать только отдельные воли. Более того, в этом случае даже отдельный бескорыстный индивид, находясь в стороне от борющихся партий, в принципе может стать выразителем всеобщей воли. Таким образом автор «Общественного договора» попал в логический тупик, пытаясь ответить на вопрос: кто может и должен сказать, что является всеобщей волей в огромном количестве случаев, когда единство недостижимо.

В связи с этим Руссо вынужден видоизменить свою аргументацию и утверждать, что, даже если общая воля и воля всех различаются концептуально, тем не менее, во многих реальных ситуациях воля большинства может рассматриваться как всеобщая или, по крайней мере, максимально к ней приближаться. Проницательно отметив, что в прославляемом Локком правиле большинства скрывается возможность тирании, Руссо в конечном итоге вынужден это правило полностью принять.

И тем не менее в его теории скрываются многие опасности. Например, всеобщая воля не допускает неповиновения отдельных индивидов, имеющих собственное, отличное от всех мнение, принуждая их к послушанию посредством наказания. Более того, его собственная модификация своего учения превращается в откровенную апологию именно тирании большинства, поскольку в конечном итоге только оно и может стать в действительности судьей в своем собственном деле, узурпировав тем самым трактовку целей общественного договора.

Таким образом, начав с крайнего индивидуализма, Руссо заканчивает полным коллективизмом, беспрекословного подчинения индивида государству.

Учение Руссо, как и учение Монтескье о разделении властей, еще при его жизни имело огромное влияние на современников. Оно оказало непосредственное воздействие на идеологию и политическую практику Французской революции 1789 г., особенно в период якобинской диктатуры. В дальнейшем влияние руссоизма испытали все без исключения направления политической философии как в форме слепого подражания и заимствования аргументов, так и в виде резкой нелицеприятной критики.

Концепция естественного права и разделения властей получила свое дальнейшее и своеобразное развитие и применение на практике в Соединенных Штатах Америки.

Так, теоретики системы «сдержек и противовесов» вполне обоснованно считали, что формальное разделение властей не будет иметь никакого значения, если не будет четко определена сфера деятельности каждой ветви власти отдельно и разработан механизм контроля за ней. Контроль этот должен иметь многоуровневый характер, не превращаться в самостоятельный институт, а осуществляться как гражданским обществом, так и всеми тремя ветвями государственной власти. Другими словами, разделение властей будет действительным и эффективным, если оно будет сбалансировано системой многоуровневого контроля, призванной гарантировать эффективность такого разделения. В политической теории и практике эта система получила название системы «сдержек и противовесов». Речь идет об эффективном способе уравновешивания сторон политических отношений, недопущения злоупотреблений, безответственности и бездействия институтов власти, защиты демократии и гарантии от тирании, немедленного вмешательства с целью нормализации положения в случае необходимости.

Обычно под системой «сдержек и противовесов» понимают взаимоконтроль ветвей государственной власти друг за другом. В действительности она функционирует на двух уровнях: в отношениях между верховным сувереном, каким являются народ, граждане республики, и государством, являющимся средством достижения его целей (высший уровень), и в отношениях между различными ветвями государственной власти. Авторами идеи о необходимости постоянного контроля со стороны народа за учреждаемым им инстатутом государства и взаимного контроля самих ветвей государственной власти друг над другом, а также активно реализовавшими ее в жизнь являются убежденный сторонник теории верховенства народа над государством Томас Джефферсон (1743-1826) и его ближайший друг, соратник и единомышленник Джеймс Медисон (1751-1836). Основные положения этой теории (о естественных правах человека, об ограниченном правительстве, о праве граждан контролировать государство и его институты) вложены Джефферсоном в Декларацию независимости США, в эту, говоря словами К. Маркса, первую декларацию прав человека. С констатации (как самоочевидного) факта, что все люди рождены равными, что все они наделены Творцом определенными (рукой Джефферсона написано «врожденными») неотъемлемыми правами, среди которых - право на жизнь, на свободу и стремление к счастью, начинается этот выдающийся документ. Но слово «врожденные» было исключено из текста Конгрессом.

Американские ученые-правоведы и политологи профессора А. Келли и Р. Мейле считают, что Джефферсоном выдвинуты две новые и очень передовые для того времени идеи. Первая, что естественные права обусловливают принцип равенства людей, и вторая, что стремление к счастью является более фундаментальным правом человека, чем право на собственность. Джефферсон выдвинул их как антитезу принятому тогда в Англии пониманию государства, согласно которому правительства и социальный порядок в целом существуют для пользы господствующих классов, чьи «высокая мудрость, ценность и общественное положение наделяют их правом использовать государство в своих интересах».

Джефферсон решительно отвергал этот принцип, названный политологом Э. Чаннингом принципом «большого пудинга с изюмом», где изюм - аристократия.

Есть более важное и основополагающее право каждого человека, чем право на частную собственность, считал Джефферсон. Это право каждого человека преследовать свои собственные интересы, независимо от классовых привилегий и неразумных ограничений свободы, налагаемых государством. Джефферсон вложил в Декларацию независимости идею чисто американского происхождения, оказавшую впоследствии огромное влияние на политическую мысль всего мира - равенство возможностей в открытом обществе. «Для обеспечения этих прав, - считал Джефферсон, - люди создают правительства, справедливая власть которых основывается на согласии управляемых», и «если какой-либо государственный строй нарушает эти права, то народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа». Право народа на контроль над учреждениями правительства этим не ограничивается. «...Когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает стремление подчинить народ абсолютному деспотизму, то право и долг народа - свергнуть такое правительство и создать новые гарантии обеспечения своей будущей безопасности». Восстания, заявлял Джефферсон, как лекарства, необходимы для того, чтобы правительства были здоровыми и разумными. «Дерево свободы необходимо поливать время от времени кровью тиранов и патриотов. Это его естественное удобрение».

Современник Джефферсона и один из идеологов американской государственности Томас Пейн также считал, что свобода всегда должна иметь первенство над защитой собственности. В статье «Права человека», написанной в 1798 г., он заявлял, что система правления в Новом свете продвигает систему мира как верного средства обогащения государства посредством обогащения образовавшего его населения. Каждый гражданин, считал он, должен иметь возможность обеспечить свое счастье в мире и безопасности, а обеспечение счастья состоит в поиске собственности, процветания и независимости от контроля кого бы то ни было. «От правительства ожидают содействия как поиску счастья гражданами, так и защиты их в пользовании плодами их усилий», - заявлял Пейн.

Джефферсон являлся сторонником ограниченного правительства - ограниченного как полномочиями, так и размерами аппарата власти и управления. Общество, где много законов, не обязательно является лучшим, считал он. Там, где граждане лишены права и возможности контролировать свое правительство, всегда будет возникать общество, в котором волки правят овцами. «Овцы живут счастливее сами по себе, чем под опекой заботливых волков».

Большинство вопросов организации человеческой жизни должно находиться в ведении самих граждан, оставаться их личным делом. Существуют права, которые неполезно и бессмысленно передоверять правительству и которые все правительства до сих пор стремились нарушать. Значительная часть делегируемых гражданами государству полномочий должна оставаться в ведении округов, графств и штатов, и лишь то, что касается других стран и народов, должно находиться в ведении федеральных властей. Такое соотношение властных полномочий необходимо как в целях смягчения бремени населения по несению расходов по содержанию властей, так и в целях сохранения большей демократии. Никакой власти народ не должен позволять изменить это соотношение. «Каждый человек и каждая общность людей, живущих на земле, обладают правом на самоуправление. Они получают его вместе с жизнью из рук природы. Личность осуществляет это право через свою индивидуальную волю, общность людей - через волю большинства, так как закон большинства есть естественный закон. Для каждого человеческого общества».

Идею разделения властей между правительствами разных уровней развивал и Джеймс Медисон. По его мнению, как штатные, так и федеральные правительства являются «агентами и доверенными народа, конституированные с разной властью и предназначенные для разных целей». В чем состоит различие целей? Ясный ответ на этот вопрос дает Джефферсон: каждый штат независим во всем, что касается его самого, и объединен в союз относительно всего, что касается других стран и народов. В сжатом виде джефферсоновское понимание соотношения властей демократии изложено им в письме Э. Джерри в 1799 г.: «Я стою за сохранение за отдельными штатами всей власти, которая не передана ими союзу, а за законодательной властью - ее конституционной доли разделения властей. Я не за передачу всех прав и полномочий штатов общему правительству и не за передачу всей этой власти ее исполнительной ветви. Я - за правительство строго умеренное, экономное и простое... я не за умножение числа государственных служащих и их жалований просто ради того, чтобы правительство могло вербовать себе сторонников и путем всяческих ухищрений увеличивать общественный долг, выдавая это за благо для общества. Я - за то, чтобы мы полагались в обеспечении внутренней безопасности только на милицейское ополчение до тех пор, пока не случится действительное вторжение извне...».

Следует отметить, что, вступив на пост президента США в 1801 г., Джефферсон в течение восьми лет стремился практически реализовать выдвинутые им принципы. Весь аппарат федеральной власти при нем не превышал 1 тыс. человек. «Я поклялся на алтаре божьем быть вечным врагом любой формы тирании над разумом человека», - писал он. В системе сдержек и противовесов важную роль призваны сыграть политические партии. В каждом «свободном и мыслящем обществе», считал Джефферсон, должны быть противостоящие партии, горячие споры и разногласия. «Такое разделение на партии необходимо, чтобы одна сторона бдительно наблюдала и сообщала народу о действиях другой»2. И здесь с ним тесно перекликается Медисон. В многообразии интересов общества, политических сил, их отстаивающих, да и в размерах страны он видел факторы, сдерживающие общество от впадения в диктатуру одной силы и нарушения суверенитета народа. С таким многообразием сепаратных и разнообразных интересов, считал Медисон, достаточной части невозможно будет преодолеть свойственные им различия и объединиться, чтобы образовать большинство. Это станет стабилизирующим политическую систему фактором.

Плюрализм конфликтующих интересов станет действительной основой правительства.

При активном участии Джефферсона, Медисона и других будущих «демократических республиканцев» в качестве сдерживающих федеральное правительство от впадения в тиранию факторов были приняты 9-й и 10-й пункты Билля о правах, запрещающие изменить в будущем соотношение прав народа, власти штатов и государства. Концепция сдержек и противовесов второго уровня - уровня взаимоотношений самих ветвей государственной власти - вырабатывалась в процессе работы над Конституцией США и определения функций каждой из этих властей. Основатели США всецело восприняли теорию Локка о разделении властей. Но в какой субординации должны находиться эти три власти? Одни из делегатов Конституционного конвента во главе с Александром Гамильтоном считали, что президентская власть должна быть сильной, энергичной и доброкачественной, а члены законодательной власти - «конституционными советниками» президента. Другая группа делегатов во главе с Медисоном, всецело не отвергая идеи единой и неделимой исполнительной власти, стремилась не допустить чрезмерной концентрации власти в руках одной ветви. «Амбиции власти, - считал Медисон, - должны быть нейтрализованы амбициями же». А для этого следует четко определить полномочия каждой ветви власти и оснастить их «необходимыми конституционными средствами, которые позволят оказать сопротивление в случае посягательств других властей». Под конституционными средствами подразумеваются права каждой из трех ветвей государственной власти контролировать друг друга и влиять на принимаемые каждой из них решения. Ими являются предусмотренные Конституцией разные процедуры формирования этих ветвей власти народом, разная степень их отдаленности от народа, разные сроки нахождения на выборных должностях, предусмотренные Конституцией процедуры разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу государственных законов, формирования аппарата власти и управления и многое другое.

Джефферсон, соглашаясь с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, предлагал законодательную власть, в свою очередь, разделить на несколько относительно самостоятельных ветвей с тем, чтобы и они могли стать противовесами друг для друга и сдерживать друг друга. «Власть должна быть так разделена и уравновешена между несколькими институтами власти, чтобы ни одна из них не смогла бы выйти за пределы своих законных полномочий, не встретив эффективного сдерживания и противодействия со стороны остальных». Он в целом одобрительно относился к объединению главы государства и главы правительства в одном лице и предоставлению главе администрации права вето на постановления Конгресса, но крайне критически относился к идее переизбрания президента. Возможность бесконечного переизбрания президента, писал Джефферсон в письмах к Вашингтону, Медисону и другим в период работы над проектом Конституции и ее ратификации штатами, создает опасность превращения этого поста сначала в пожизненный, а затем - в наследственный, ибо первое лицо исполнительной власти всегда будет переизбрано, если такое переизбрание вообще допускается. Если даже оно и не будет переизбрано, то, используя свою власть и прибегая к подтасовкам, объявит себя победителем, а голосовавшие за него штаты поддержат его. В результате этого президент США станет плохой копией выборного польского короля, и в стране воцарятся раздор и хаос. Оптимальным он считал два четырехлетних срока с возможностью замены президента в конце первого срока. Джефферсон говорил о необходимости поправки соответствующего содержания к статье, а пока этого не будет, создал прецедент (вслед за Вашингтоном) добровольного отказа от выдвижения своей кандидатуры на третий срок. А что касается других избираемых народом должностных лиц государства, то народ должен иметь право досрочного отзыва утративших его доверия лиц.

Сдержки и противовесы в американской государственной жизни состоят в следующем: Конгресс функционирует в строгом соответствии со своими конституционными полномочиями, но его решения могут быть не утверждены президентом (право вето) и признаны неконституционными Верховным судом. Необходимо также и согласие обеих палат, одна из которых избирается народом по пропорциональной системе сроком на два года, а другая - по два человека от каждого штата сроком на 6 лет, с обновлением одной трети состава через каждые два года. Президент, избираемый путем двухступенчатых выборов на 4-летний срок с правом переизбрания на второй срок, формирует свою администрацию и осуществляет, «с совета и согласия Конгресса», назначения на все государственные должности, подписывает международные договора, соглашения, пакты, которые вступают в силу лишь после ратификации их Конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом, но могут быть подвергнуты импичменту, как и сам глава исполнительной власти, Конгрессом. При этом решение о возбуждении импичмента выносится Палатой представителей, а суд импичмента осуществляет Сенат. Финансирование всех институтов власти осуществляется только с согласия Конгресса. В процедуре внесения изменений в Конституцию США принимают участие в той или иной форме все субъекты государственной и штатных властей, что делает саму процедуру очень сложной и затруднительной.

Осуществлять же на практике эти демократические нормы не так просто, и ветви государственной власти всегда и во всех странах соперничают между собой, доходя нередко до острых конфликтов. Особенно сильны стремления к абсолютизации власти путем узурпации полномочий других ветвей власти у глав правительств и государств. Прецедент и в этой области можно найти в истории США. Американский политолог Л. Фишер в работе «Президентские полномочия» не без оснований сравнивает институт президентства с некоей геологической формацией, основой которой является «тонкий слой» конституционных полномочий. Затем они постепенно обрастают многочисленными институционными функциями, прецедентами, традициями, толкованием судебных властей, односторонними инициативами самой исполнительной власти, не встречающими возражений со стороны законодательной власти. Каждый из президентов вносил сюда что-либо свое, принимая за начальную базу своей деятельности высший уровень власти, достигнутой его предшественниками. Говорят об «имперском президентстве» Авраама Линкольна, который выдвинул тезис, согласно которому «президент черпает силу из дарованных народом полномочий». Гражданская, Первая и Вторая мировые войны, вьетнамская война с приостановлением действия Habeas Corpus Act, введением осадного положения, относительно бесконтрольного ведения военных расходов усилили роль президента. Глава Белого дома «обязан делать все, что в интересах нации, если это не запрещено Конституцией и законами», -- считал президент Теодор Рузвельт. А если эти функции возложены Конституцией на другую ветвь власти? Этот вопрос и становился предметом постоянных дискуссий и был в какой- то степени решен в 1976 г. принятием закона об общенациональных чрезвычайных положениях, согласно которому чрезвычайное положение в стране может быть введено только с согласия Конгресса. Система сдержек и противовесов при ее последовательном соблюдении весьма эффективна, но, говоря словами того же Джефферсона, требует постоянного изменения с учетом происходящих изменений и интересов живущих поколений. Поэтому во всех странах мира живо обсуждается проблема совершенствования системы государственной власти и управления в сторону ее большей демократизации, усиления роли верховного суверена - народа, постоянного расширения круга прав и свобод человека. Здесь встречаются и попятные движения. Если, скажем, в США активно обсуждаются вопросы об усилении влияния народа на институты власти, учреждение особого института по смещению президента, предоставление Конгрессу права выражения недоверия президенту большинством голосов, снижение стандартов импичмента от «высших преступлений» до «поведения, не соответствующего президенту», избрание членов Верховного суда всем народом на определенный срок, перекрывающий срок президентства и т. п.1, то в других странах, в России в том числе, чаще всего поднимается вопрос об усилении полномочий исполнительной власти и ее независимости. А естественное стремление одной ветви власти сдерживать другую ветвь (если это не делается с помощью танков) нередко рассматривается как соперничество, непримиримость и противостояние. Видимо, должно пройти время, чтобы стали очевидными истинно положительные результаты функционирования системы сдержек и противовесов и чтобы граждане осознали необходимость ее строжайшего соблюдения и усиления.

3.2 Современная модель разделения государственной власти и ее соотношение с классической концепцией

Государственная власть в правовом государстве не является абсолютной. Это обусловлено не только господством права, связанностью государственной власти правом, но и тем, как организована государственная власть, в каких формах и какими органами она осуществляется. Здесь необходимо обратиться к теории разделения властей.

Разделение властей - это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти демократического правового государства.

В современной правовой науке принцип разделения властей принято относить к основам демократического конституционного строя. Это означает, что он имеет основополагающее значение при решении конкретных вопросов построения государственного механизма. Конституционные положения относящиеся к высшим государственным органам и определяющие порядок их формирования, полномочий и сферу ведения, взаимоотношение между ними, должны соответствовать главному конституционному принципу.

С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть.

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При его последовательном проведении в жизнь исключается всякая возможность присвоения той или иной властью полномочий другой. Принцип разделения властей становится жизнеспособным, если он еще и обставляется системой «сдержек и противовесов» властей. Подобная система «сдержек и противовесов» устраняет всякую почву для узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства. .

Классическим образцом в этом отношении являются США. Согласно теории разделения властей в ней законодательная, судебная и исполнительная власти, действуют как три силы в замкнутом круге своих полномочий. Но при этом предусмотрены формы воздействия органов одной власти на органы другой.

Необходимо обратить внимание на то, что в современных демократических государствах (таких, как США, Германия) наряду с классическим делением государственной власти на «три власти» федеративное устройство является также способом децентрализации и «разделения» власти, предупреждающим ее концентрацию.

Законодательная власть.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент». Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы. Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти. Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

Главенствующее положение законодательных органов в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

Следует отметить, что несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских республиках, подвержен довольному эффективному воздействию со стороны правительства. Нередко правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает влияние на все направления деятельности парламента.

Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане более независим. Законодательная инициатива в данном случае принадлежит в основном депутатам, однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.

Исполнительная власть.

Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полу президентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении).

В президентских и полу президентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых пост социалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие от судебных и представительных органов система органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Судебная власть

В любой стране существуют различные юридические учреждения: органы дознания и расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и т.п. Особое место среди них занимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти - судебной. Другие юридические органы такой властью не обладают.

В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения, не занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретный характер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающие вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела, имущественные притязания, трудовые споры, споры политического характера, жалобы граждан на действия чиновников).

Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами - юридическим и физическими лицами, - в соответствии с законом и правосознанием членов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей. Особенности судебной власти как независимой ветви предполагает судейское самоуправление - наличие высших квалификационных судейских коллегий. Только они могут решить вопрос об отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и т.п. Органы законодательной и исполнительной власти, как правило решать эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначать судей (с согласия кандидатов на судебные должности).

В отличие от законодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой, в отличие от исполнительной власти, которая тоже участвует в политике и поддается политическому давлению со стороны партий, при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено, равно, как и любое другое давление с целью повлиять на решение суда. Для этого существует ряд привилегий, которыми располагают судьи (статус судьи).

Важнейшим положением статуса судей является принцип несменяемости. Это означает, что судья не может быть смещен с должности досрочно, до наступления установленного законом предельного возраста, за исключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя, но он может уйти в отставку и по собственному желанию. Несменяемость означает также, что смена партии у власти не влияет на положение судей.

Судьи независимы и подчиняются только закону. Признаются принципы их де политизации и департизации. Как правило, судьи не могут состоять в политических партиях, участвовать в политических акциях, забастовках и т.п.

Положение ветви судебной власти в определенной степени противоречиво. С одной стороны, это очень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпринимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой стороны, это сравнительно слабая власть, потому что она не опирается на прямую поддержку избирателей, как власть законодательная. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как исполнительная (ее судебные исполнители - крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, его непререкаемости.

4. Концепция социального государства

4.1 Возникновение и развитие идей социального государства

Вопросам социальной государственности и собственно модели социального государства -- определению понятия, истории становления его принципов и механизмов функционирования, а также реализации его целей и задач -- на протяжении двух прошедших столетий и по сей день уделяется много внимания в юридической литературе. Объясняется это, на наш взгляд, тем существенно значимым обстоятельством, что социальное государство -- важнейший фактор, определяющий взаимоотношения личности, общества и государства.

Институты последнего, его принципы и нормы связаны и действуют в контексте основных отраслей права, регулируя деятельность органов власти, широкого круга общественных и частнопредпринимательских организаций. В процессе их взаимодействия первостепенное значение приобретают конституционно-правовые положения о социальных задачах и целях, которые возлагаются на государство и обязывают его обеспечивать достойный уровень жизни народа. В качестве особой функции государства устанавливается его забота о наиболее зависимых, малообеспеченных лицах и определенных категориях населения, страдающих различными недугами, нуждающихся в материальной поддержке и социальной помощи.

В системе этих координат расширяется пространство права и политики в качестве социальных регуляторов, и прежде всего опирающихся на конституционно-правовой принцип, закрепляемый в формате синтеза социального и правового государства. Единство социальных и правовых принципов современного государства всесторонне раскрывается и юридически обосновывается как в теоретических разработках (комментариях) государствоведов, так и на уровне законодательно-нормативного оформления и судебной практики.

Немецкие юристы считают Германию «родоначальницей» формирования социальной государственности. Во всех комментариях Основного закона ФРГ, количество которых исчисляется буквально сотнями, центральное место занимают статьи и положения, прямо или косвенно связанные с социальным правовым государством. Они расценивают эту модель как «национальное достояние», своего рода «изобретение» немецкой юриспруденции на стыке с социологией и философией права. Историю становления социального государства как института, основанного на определенных правовых принципах и обязанностях государства обеспечить благосостояние общества, конечно же следует отличать от социальных идей, разрабатывавшихся еще в трудах древних философов -- Конфуция, Цицерона, Платона, Аристотеля и др., выдвигавших идеи «общего блага».

В период Средневековья эти идеи осуществлялись различными негосударственными институтами -- прежде всего церковью, которая заботилась о нищих, давала приют бездомным, оказывала помощь калекам. Церковь действовала в духе «христианского милосердия». Тем не менее уже в конце XIV в. в Германии городские власти начали вести активную борьбу с попрошайничеством и нищенством. Так, в Нюрнберге власти издавали предписания об изгнании из города нищих и попрошаек. Вводились квоты, по которым некоторые из них получали специальные знаки, санкционировавшие «право на попрошайничество». Их бедственное положение приравнивалось к неспособности трудиться, а нищенский знак служил оправданием их занятия. Однако позднее попрошайничество стало расцениваться как stigma -- преступное поведение. Аналогичные меры осуществлялись в то же время и в Англии на основании изданного в 1388 г. Ричардом II Закона.

Позже возникли всевозможные организации в форме «товариществ», различных благотворительных объединений, которые в своей деятельности руководствовались религиозными, моральными, социально-этическими мотивами. Постепенно забота о бедных из «милосердия» перерастала в своеобразную форму «социальной опеки», носившей весьма жесткий характер и сопряженной с лишением свободы. Она осуществлялась властями путем заключения таких лиц в специальные «исправительные учреждения», принуждавшие к труду. Такое насильственное «приучение» считалось способом исправления и сопровождалось внушением каждому индивиду установки о его ответственности перед обществом за свое материальное положение, за собственную судьбу.

В Новое время эта форма использовалась для борьбы с бедностью. В Англии в 1834 г. был принят Закон о бедных, по которому, однако, допускалась только одна форма «помощи» бедным. Они помещались в так называемые работные дома под открытым небом с жестким тюремно-каторжным режимом, где их принуждали заниматься тяжелым изнурительным трудом. В народе их прозвали «Бастилиями для бедных». Через несколько лет, уже в период февральской революции 1848 г., Временное правительство Французской Республики в рамках «деятельности по организации труда» использовало подобную форму для помощи безработным. По замыслу особого министерства труда его министр Мари в качестве социального учреждения решил создать систему так называемых национальных мастерских для 100 тыс. рабочих, потерявших в результате кризиса и революции работу и оказавшихся на улице. Их направляли в национальные мастерские, используя на однообразных, непроизводительных земляных работах с зарплатой в 23 су. Такую форму занятости для безработных в свое время проповедовал известный французский социалист Луи Блан, вошедший после революции в состав Временного правительства. Буржуазная пресса, чтобы дискредитировать его идеи об этих мастерских, писала, что в них выплачивают государственные пенсии за видимость работы и «это есть тот самый социализм».

Уже в тот период возникло понятие самоответственности. С тех пор этот принцип применяется и в современных условиях, он используется и либералами, и неолибералами, и либертаристами в противопоставлении идеям социального государства, социальной рыночной экономики и иных форм вмешательства государства в процесс регулирования экономических отношений.

В дискуссиях о значении принципа самоответственности в контексте социального государства часто утверждают, что свобода и социальная защищенность личности находятся в отношениях субсидиарности. Тем самым хотят подчеркнуть, что деятельность государства в социальной сфере имеет второстепенное значение, поскольку граждане посредством свободы и их права на собственность должны сами заботиться о своем существовании. Следовательно, принцип самоответственности первичен. К тому же поясняется, что режим субсидиарности «освобождает» граждан от зависимости со стороны государства, поскольку «гражданин свободен, и как он этой свободой распоряжается -- его дело. Он не обязан отчитываться перед обществом, он несет ответственность только перед Богом и своей совестью». В действительности на ранних этапах социальная государственность в своем подлинном предназначении направлена на защиту граждан с ограниченными возможностями здоровья от неминуемых рисков в условиях неограниченной свободы рынка, бесконтрольных рыночных отношений и связанных с этим злоупотреблений, направленных на получение максимальной прибыли. Социальное государство в этих условиях обязано оказывать помощь и защищать лиц, не способных самостоятельно обеспечить себя и свою семью необходимыми средствами к существованию из-за безработицы, потери трудоспособности, инвалидности, старческой немощи и т. п.

Сторонники социального государства подчеркивают обязанность и ответственность государства, связанные с заботой и обеспечением нуждающихся и беспомощных граждан, установлением правовых пределов свободы рынка и осуществления за субъектами рыночных отношений необходимого контроля. Таким образом, самоответственность сочетается с коллективной ответственностью, обеспечивая нуждающихся в поддержке и помощи, гарантируемой государством, необходимой степенью социальной защищенности, основанной на принципе общественной солидарности.

4.2 Идеи и нормативное воплощение государства всеобщего благоденствия

Формирование идей общественного благоденствия проходило параллельно с развитием социального законодательства в странах Западной Европы и США. Инициаторами реформ в области социального обеспечения, как правило, выступали левые силы -- партии социалистической ориентации и профсоюзы. Реформы социального законодательства проводили также либеральные и консервативные партии, вынужденные учитывать в своей политике запросы и требования неимущих.

Идеи государства благоденствия и сам этот термин впервые появились в общественно-политической мысли Германии в 80-е гг. XIX столетия. Стремясь ослабить влияние партии социал-демократов, правительство О. фон Бисмарка подготовило тогда серию законов о страховании рабочих промышленных предприятий. Как указывалось в правительственном заявлении по этому поводу, лечение социальных недугов требует применения не только репрессивных мер против социал-демократов, но и заботы о «благосостоянии рабочих». Социальная политика была возведена в ранг официальной доктрины Германии. Она получила закрепление в Веймарской конституции 1919 г. -- первой европейской конституции, наделившей граждан социальными правами (правами на объединение в профсоюзы, защиту от безработицы, охрану здоровья и трудоспособности). С конца XIX в. отдельные меры в области социальной политики начинают осуществлять и другие государства, однако ее развитие было прервано экономическим кризисом 30-х гг.

Процессы формирования идеологии общественного благоденствия возобновились после Второй мировой войны. Кейнсианские представления о всеобщей занятости и высоких доходах населения оказали ощутимое влияние на реформы, проведенные социал-демократами Швеции и лейбористами Великобритании.

Под политикой социального благоденствия в 40--50-е гг. понимали программы, направленные на достижение высокого жизненного уровня населения путем создания государственных систем образования, здравоохранения и поддержки жилищного строительства, а также оказания помощи гражданам, которые не в состоянии собственными силами обеспечить себе минимум доходов. В последующие годы эти программы дополнялись положениями о демографической политике государства, его задачах в области охраны окружающей среды, превенции социальных отклонений, защиты национальной культуры и др. Социальная политика промышленно развитых стран нашла отражение в многочисленных работах, опубликованных в Великобритании и США, где за ней закрепилось название политики благоденствия (Welfare State).

В официальных документах и законодательстве западных стран понятие государства благоденствия используется крайне редко. Чаще употребляется термин «социальное государство». Эта формула содержится в программных документах многих политических партий, а также в конституциях трех государств Западной Европы: в Основном законе ФРГ 1949 г., Конституции Франции 1958 г. и Конституции Испании 1978 г.

Различные общественно-политические движения и партии вкладывают в понятие социального государства разное содержание.

Идеологи либерально-демократических партий трактуют его как «государство социальных услуг». Либералы считают, что социальная политика позволяет стабилизировать развитие общества, уладить возникающие в нем конфликты и тем самым добиться утверждения в общественной жизни отношений солидарности и партнерства. Социальное государство, писал западногерманский юрист Э. Губер, представляет собой «государство современной индустриальной эпохи, которое стремится преодолеть посредством социальной интеграции конфликт между индустриальным классовым обществом и традиционной государственностью». Важнейшими задачами современного государства он называл обеспечение полной занятости и «умиротворение общества». Идеологи неолиберализма выдвигают лозунги общества с высоким уровнем потребления, оказания помощи малоимущим, но избегают говорить о всеобщем благоденствии, опасаясь породить у социальных низов завышенные ожидания.

Социал-демократические партии рассматривают социальное государство как ступень к своей главной цели -- демократическому социализму. Государственная власть, заявляют они, призвана подготовить условия для перехода к социальной демократии, при которой демократические методы управления будут применяться во всех сферах общественной жизни. Одновременно подчеркивается, что социальная политика является не услугой или милостью со стороны государства, а его прямой обязанностью, вытекающей из предоставленных гражданам социальных прав. Теоретики социал-демократии разрабатывают идеи правового социального государства, ответственного перед своими гражданами, и возлагают на него обширный круг задач, вплоть до утверждения в обществе отношений социальной справедливости.

Промежуточное положение между позициями неолибералов и социал-демократов занимают концепции, выдвинутые идеологами средних классов. В идеологии именно этих слоев сложилась теория государства благоденствия. Она возникла в 50-е гг. -- в период экономического подъема в странах Западной Европы и США.

Одним из создателей теории был шведский экономист и государственный деятель Карл Гуннар Мюрдаль (1898--1987), автор известной книги «За пределы государства благоденствия».

В основе его концепции лежит утверждение о том, что всеобщее благоденствие уже достигнуто в индустриальных странах Запада. Остальные страны рано или поздно встанут на тот же путь экономического и социального развития. Суть теории общественного благоденствия, как ее формулировал Мюрдаль, заключается в том, чтобы «мирно и без революции -- а фактически взамен революции -- проводить в капиталистическом государстве скоординированную публичную политику, и притом с такой эффективностью, которая постепенно привела бы экономику страны в соответствие с интересами большинства граждан».

Государства благоденствия, согласно его концепции, обладают рядом общих признаков.

Богатейшие страны Запада имеют смешанную экономику, т.е. рыночные отношения сочетаются в них с государственным планированием. Возражая Ф. фон Хайеку и его последователям, Мюрдаль доказывал, что планирование в современном капиталистическом обществе вызвано объективными причинами, и прежде всего образованием монополий. Индустриально развитые страны Запада, писал он, «бесконечно далеки от либеральной модели свободного рынка». Государственное вмешательство необходимо для поддержания равновесия и стабильного роста экономики. Планирование призвано урегулировать деятельность крупных экономических объединений и не затрагивает, следовательно, индивидуальной свободы.

Для государств социального благоденствия характерна также тенденция к демократизации политической жизни. Всеобщее избирательное право и рост общественного благосостояния, утверждал Мюрдаль, позволяют перейти к децентрализации государства и передать часть его функций, которые традиционно осуществляло правительство, органам местного самоуправления и добровольным объединениям граждан. В отличие от государств прошлого века современная западная демократия предполагает удовлетворение интересов всех слоев общества, их участие в распределении социальных благ. Политический процесс в наиболее развитых государствах благоденствия (к ним Мюрдаль относил Швецию и Великобританию) поставлен под «расширяющийся народный контроль». Общественная жизнь при всеобщем благоденствии изображалась теоретиком как состояние полной гармонии и преодоления идеологических разногласий.

Более обстоятельно эту тему осветил американский социолог Даниел Белл в своей книге «Конец идеологии». Как и Мюрдаль, он называл отличительными признаками государства благоденствия смешанную экономику, децентрализацию политической власти и отсутствие в обществе идеологического противоборства вследствие удовлетворения интересов всех социальных слоев.

Недостатком современной политики, направленной на достижение общественного благополучия, названные теоретики считали то, что она проводится в рамках отдельных государств. В связи с этим Мюрдаль призывал выйти за пределы организации благоденствия в национальных масштабах и положить идеи социальной политики в основу межгосударственных отношений. Будущее представлялось ему в виде мирового порядка социального благоденствия. В некоторых концепциях эти идеи были соединены с представлениями о конвергенции социализма и капитализма как общественно-экономических систем.